2.1.1  Turvapaikkapuhuttelu ja mahdollisuus korjata pöytäkirjaa

Turvapaikkapuhuttelua koskevan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilökohtaisesta puhuttelusta laaditaan joko yksityiskohtainen ja tosiasioihin perustuva pöytäkirja, josta käyvät ilmi puhuttelun kaikki sisällölliset seikat, tai sen sanatarkka selostus. Samaisen artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus säätää puhuttelutilaisuuden tallentamisesta kuvana ja/tai äänenä, missä tapauksessa tallenne tulee olla hakijan saatavilla hänen näin halutessaan. Kohdassa 3 todetaan, että hakijalla tulee olla mahdollisuus kommentoida pöytäkirjassa tai sanatarkassa selostuksessa esiintyviä käännösvirheitä tai väärinymmärryksiä sekä selittää niitä suullisesti ja/tai kirjallisesti puhuttelun lopuksi tai asetetussa määräajassa ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen. Hakijaa on lopuksi pyydettävä vahvistamaan, että pöytäkirjan tai sanatarkan selostuksen sisältö kuvaa puhuttelua totuudenmukaisesti. Tästä voidaan poiketa, mikäli henkilökohtainen puhuttelu on tallennettu kohdan 2 mukaisesti, ja mikäli kyseistä tallennetta voidaan käyttää todisteena menettelydirektiivin V luvussa tarkoitetuissa muutoksenhakumenettelyissä. 

Artiklan 17 kohdassa 4 todetaan, että määrittävällä viranomaisella on oikeus tehdä päätös hakemukseen siitäkin huolimatta, että hakija kieltäytyy vahvistamasta puhuttelupöytäkirjan sisältöä, mutta tässä tapauksessa syyt kieltäytymiselle on kirjattava hakijan asian yhteyteen. 

2.1.2  Maastapoistamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Menettelydirektiivin 46 artiklassa säädetään oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Artiklan 5 kohdassa on pääsääntö, jonka mukaan jäsenvaltion on sallittava hakijoiden jäädä alueelleen valitusoikeuden voimassaolon ajaksi sekä jos valitus on tehty, odottamaan muutoksenhaun tulosta (muutoksenhaun automaattinen lykkäävä vaikutus). Tästä poiketen artiklan 6 kohdassa luetellaan tilanteet, joissa tuomioistuimella on oltava valtuudet ratkaista joko hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, saako hakija jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta, jos päätöksen seurauksena hakijan oikeus jäädä jäsenvaltioon lakkaa. Nämä tilanteet pitävät sisällään muun muassa sen, että hakemus on jätetty tutkimatta uusintahakemuksena sekä sen, että kyseessä on ilmeisen perusteeton turvapaikkahakemus. Jos jäsenvaltio haluaa soveltaa direktiivin antamaa mahdollisuutta poiketa hakijan oikeudesta oleskella jäsenvaltion alueella hakemuksen käsittelyn ajan, direktiivissä edellytetään jäsenvaltion säätävän asiasta kansallisessa laissa. 

2.2.1  Kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place -tilanteessa

Määritelmädirektiivin 5 artikla käsittelee kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemistä niin kutsutussa sur place -tilanteessa, jossa on kyse perustellusta pelosta joutua vainotuksi tai todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa alkuperämaasta lähdön jälkeisten tapahtumien vuoksi. Kyseisen artiklan 3 kohta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää, että hakemuksen myöhemmässä vaiheessa tehneelle hakijalle ei yleensä myönnetä pakolaisasemaa, jos vaara joutua vainotuksi perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista.  

Euroopan komissio teki 30.10.2001 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi sekä vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä. Lisäksi käsiteltiin näiden henkilöiden asemaa. (KOM/2001/0510 lopull.) Ehdotuksesta ilmenee komission tarkoituksena olleen säännellä sillä, että direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa direktiivissä 2004/83 vastaavassa artiklassa käytetään verbiä ”luoda”, tilannetta, jossa hakijan pelko joutua vainotuksi on hakijan ”keksimä”. Näin ollen artiklan 3 kohta viittaa tilanteeseen, jossa henkilö tahallisesti aiheuttaa itselleen turvapaikkaperusteen, ei siihen, että hakijan olosuhteet muuttuvat esimerkiksi sen vuoksi, että hän aidosti kääntyy jäsenmaassa ollessaan toiseen uskontoon, minkä vuoksi hän olisi vaarassa kotimaassaan.  

Suomessa direktiivin 5 artiklaa ei ole 3 kohdan osalta saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä aiempien ulkomaalaislain muutosten yhteydessä. 

2.2.2  Kansainvälisen suojelun lakkaaminen ja matkustusasiakirjat

Määritelmädirektiivin 11 artiklan 1 kohdan a ja d alakohdan mukaisesti kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän on vapaaehtoisesti uudelleen turvautunut kansalaisuusvaltionsa suojeluun, tai jos hän on vapaaehtoisesti asettunut uudelleen asumaan maahan, josta hän oli lähtenyt, tai jonka ulkopuolelle hän oli jäänyt vainon pelosta. Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltion on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema, jos hän on 11 artiklan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen. Artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisaseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen, tai ei ole koskaan ollut siinä tarkoitettu pakolainen.  

Määritelmädirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle myönnetty toissijainen suojeluasema, jos hän on 16 artiklan mukaisesti lakannut olemasta henkilö, joka voi saada kansainvälistä suojelua. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua.  

Määritelmädirektiivin 25 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava pakolaisaseman saaneille henkilöille Geneven yleissopimuksen liitteen määräysten mukaiset matkustusasiakirjat niiden alueen ulkopuolelle matkustamista varten, jollei kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille, jotka eivät voi saada kansalaisuusvaltionsa passia, asiakirjat niiden alueen ulkopuolelle matkustamista varten, jollei kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu. 

3.2.1  Turvapaikkapuhuttelu ja puhuttelupöytäkirjan tarkastaminen

Ulkomaalaislain 97 a §:ssä säädetään turvapaikkapuhuttelusta. Suomessa Maahanmuuttovirasto on vastuussa turvapaikkapuhuttelun pitämisestä. Turvapaikkapuhuttelussa selvitetään ne syyt, joiden vuoksi hakija on kansainvälistä suojelua hakenut, ja tilaisuudessa on myös erityisesti tiedusteltava, miten hakija suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiselle. Turvapaikkapuhuttelu on yksi tärkeimmistä—ellei tärkein—kansainvälistä suojelua koskevan hakemusprosessin vaihe, ja Maahanmuuttovirasto kiinnittää jatkuvasti huomiota puhuttelutilaisuuden mahdollisimman hyvään sujuvuuteen. Pohjana käytetään esimerkiksi Euroopan unionin turvapaikkaviraston (EUAA) luomaa ohjeistusta sekä koulutusta. EUAA Practical guide: Personal interview: (8.7.2024) https://euaa.europa.eu/publications/practical-guide-personal-interview Sen lisäksi että Maahanmuuttovirastolla määrittävänä viranomaisena on vastuu selvittää riittävällä tavalla henkilön kansainvälisen suojelun tarve, on myös hakijalla vastuu asiansa selvittämisessä. Hänellä on velvollisuus yrittää esittää kaikki olennaiset, asiaansa vaikuttavat seikat sekä syyt hakemukselleen, tai vastaavasti syyt sille, minkä takia kyseiset seikat puuttuvat. Hakijan lausumia on pidettävä johdonmukaisina ja uskottavina, eikä niiden tule olla ristiriidassa saatavilla olevien tapauskohtaisten ja yleisten tietojen kanssa. Hänen tulee siis osoittaa yleinen uskottavuutensa.  

Turvapaikkapuhuttelu voidaan tallentaa äänenä ja kuvana. Tallentamisesta on ennen sen aloittamista ilmoitettava hakijalle. Käytännössä Maahanmuuttovirasto tallentaa säännönmukaisesti kaikki turvapaikkapuhuttelut äänenä. Sitä pidetään tärkeänä sekä hakijan että puhuttelijan oikeusturvan näkökulmasta. Julkisuuslain 12 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto häntä itseään koskevasta asiakirjasta. Asiakirjalla tarkoitetaan julkisuuslain 5 §:n mukaan myös sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Äänitallenne säilytetään Maahanmuuttovirastossa kyseistä hakemusta koskevien tietojen yhteydessä, ja se on hakijan tai hänen avustajansa saatavilla prosessin aikana. 

Turvapaikkapuhuttelusta laaditaan pöytäkirja. Hallituksen esityksen 86/2008 vp perustelujen ja Maahanmuuttoviraston turvapaikkaohjeen mukaan turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaan kirjataan hakijan esittämät asiaan vaikuttavat seikat huolellisesti ja objektiivisesti. Jos hakijan avustaja esittää kysymyksiä, sekä kysymykset että hakijan antamat vastaukset kirjataan pöytäkirjaan. Jos hakija kieltäytyy vastaamasta hänelle esitettyyn kysymykseen, tehdään myös siitä merkintä pöytäkirjaan. Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaan tehdään merkintä myös hakijan mahdollisista voimakkaista tunnetiloista. Edelleen hallituksen esityksen perustelujen ja turvapaikkaohjeen mukaan turvapaikkapuhuttelupöytäkirjasta tulee käydä ilmi, miten ja millä kielellä tutkinta on tapahtunut. Samoin tutkinnan ajankohta ja tauot merkitään pöytäkirjaan. Pöytäkirjaan tehdään merkintä myös siitä, jos tulkkauksessa tai hakijan ja puhuttelun suorittajan välisessä vuorovaikutuksessa on ilmennyt seikkoja, joiden voidaan arvioida vaikuttaneen hakijan käsitykseen kertomastaan. Puhuttelun päätyttyä turvapaikkapuhuttelupöytäkirja tulkitaan hakijalle. Hakijalle ilmoitetaan mahdollisuudesta tehdä korjauksia ja lisäyksiä pöytäkirjaan, eikä käännösvirheiden tai väärien kirjausten korjaamista pidä tulkita hakijaa vastaan. Hakija vahvistaa pöytäkirjan sisällön allekirjoituksellaan. Lisäksi myös muut läsnäolijat allekirjoittavat pöytäkirjan viimeisen sivun osion, jossa todetaan kaikki puhutteluun osallistuneet. Jos hakija kieltäytyy allekirjoittamasta pöytäkirjaa, myös kieltäytymisen syyt kirjataan pöytäkirjaan. Hakijalle annetaan pöytäkirjasta jäljennös heti tai mahdollisimman pian puhuttelun jälkeen. Samoin toimitaan muidenkin asiakaskuulemisten osalta, kuten esimerkiksi Dublin-kuulemisen, jossa kerätään hakemuksesta vastuussa olevan valtion selvittämiseksi tarvittavat tiedot. 

Monin paikoin Maahanmuuttovirasto kirjaa turvapaikkapuhuttelun suoraan UMA-järjestelmässä olevaan puhuttelutoimenpiteeseen erillisen Word-tiedoston sijaan, tai jos erillistä tiedostoa käytetään, se lisätään puhuttelutoimenpiteeseen ennen kuin toimenpide vahvistetaan. Näin ollen toimenpiteen vahvistaminen käytännössä toimii myös koko puhuttelun päättämisenä, sillä toimenpidettä ei vahvisteta ennen kuin kaikki olennainen on kirjattu ja puhuttelu loppuunsaatettu 

Turvapaikkapuhuttelun läpikäynti suoritetaan Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelun lopuksi, jolloin tulkki Maahanmuuttoviraston puhuttelijan läsnä ollessa lukee pöytäkirjan sisällön sanasta sanaan hakijalle, joka voi halutessaan tehdä siihen lisäyksiä ja korjauksia. Mikäli pöytäkirjaa ei ehditä käydä läpi puhutteluaikana, järjestetään uusi turvapaikkapuhuttelu, jossa pöytäkirjan tarkistusta jatketaan, kunnes pöytäkirja on kokonaisuudessaan tarkastettu. Tarkastuksen valmistuttua hakija vahvistaa pöytäkirjan allekirjoituksellaan ja saa siitä mukaansa jäljennöksen. Hänellä on tämänkin jälkeen mahdollisuus toimittaa lisäselvitystä pöytäkirjaan sekä hakemukseensa ylipäänsä. 

Avustajan ja hakijan suostumuksella Maahanmuuttovirasto voi myös käyttää kevennettyä pöytäkirjan tarkastusta, jolloin avustaja järjestää puhuttelun jälkeen ajankohdan, jolloin pöytäkirja käydään hakijan kanssa läpi tulkin avustuksella, ja mahdolliset lisäykset ja korjaukset sekä allekirjoitettu pöytäkirja toimitetaan Maahanmuuttovirastoon sovitussa määräajassa. Päätös hakemukseen voidaan tehdä vasta tämän jälkeen. Maahanmuuttoviraston mukaan menettelyä käytetään varsin vähän. 

Turvapaikkaprosessia tehostaakseen Maahanmuuttovirasto on jo monen vuoden ajan läsnäolopuhutteluiden lisäksi tehnyt kuulemisia ja turvapaikkapuhutteluja myös etäyhteyksin. Etäpuhutteluiden järjestäminen vaatii aina tapauskohtaista harkintaa, sillä kaikkien hakijoiden kohdalla sen ei voida katsoa olevan prosessin kannalta järkevin vaihtoehto. Syyskuussa 2024 voimaan tulleen ulkomaalaislain muutoksen (426/2024) myötä etäpuhutteluiden pitäminen ei vaadi enää hakijan suostumusta, vaan Maahanmuuttovirasto voi tehdä päätöksen itsenäisesti tapauskohtaista harkintaa käyttäen. Jos puhuttelu järjestetään etäyhteyksin, toimitetaan pöytäkirja hakijalle vastaanottokeskuksen kautta. 

Maahanmuuttovirasto arvioi sen, milloin turvapaikkaperusteita on selvitetty riittävästi, ja päätöksiä valmistelevilla ylitarkastajilla on ammattitaito arvioida, milloin päätös hakijan turvapaikkapuhuttelussa kertoman osalta on tehtävissä. Virasto on pitkään tuonut esille, että puhuttelupöytäkirjan läpikäynti hakijan kanssa itse puhuttelutilaisuudessa on usein turhaa, sillä pöytäkirjaan tehtävät lisäykset ja korjaukset eivät usein ole merkityksellisiä hakemukseen tehtävän päätöksen lopputuloksen kannalta; käytännössä puhuttelijan työaikaa kuluu yleensä useita tunteja ainoastaan puhutteluhuoneessa istumiseen tulkin lukiessa pöytäkirjaa hakijalle.  

Yllä olevaa näkemystä tarkemmin selvittääkseen sisäministeriö pyysi Maahanmuuttovirastoa toimittamaan 20 satunnaisotoksella otettua, anonymisoitua puhuttelupöytäkirjaa, joiden tulkkauskieli on arabia. Kieleksi valikoitui arabia, sillä se on yleisin turvapaikkapuhutteluiden tulkkauskieli. Pöytäkirjat koostuivat sekä ensimmäisistä että myöhemmistä puhutteluista, ja myös niissä selvitetyt turvapaikkaperusteet vaihtelivat suuresti. Aineistossa oli pöytäkirjoja kaikilta Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön (nykyisin kansainvälisen suojelun osasto) maatieteellisiltä alueilta, eli ympäri Suomen, ja ne olivat eri puhuttelijoiden pitämiä. Puhuttelupöytäkirjoja tarkasteltaessa kävi selvästi ilmi, että pöytäkirjan tarkastuksen hyöty suhteessa puhuttelun lopputuotteeseen on varsin vähäinen. Otoksen pöytäkirjoissa olevista, hakijoiden tekemistä lisäyksistä pöytäkirjaan noin 7,5 %:n voitiin katsoa olevan siten merkityksellisiä, että lisäykset toivat sisällöllisesti todellista lisäselvitystä hakijan asiaan. Suurin osa lisäyksistä oli jo kerrotun asian uudelleen selittämistä. Korjausten osalta merkityksellisten korjausten osuus oli 5,3 %, ja usein korjaukset olivat esimerkiksi erisnimien translitterointeja. Analyysissa ei sisäministeriön puolesta otettu kantaa siihen, olivatko merkityksellisiksi nähnyt lisäykset ja korjaukset merkityksellisiä nimenomaan hakemukseen tehdyn päätöksen lopputuloksen kannalta, vaan ainoastaan siihen, olivatko ne hakijan kertomuksen kokonaisuuden kannalta sisällöllisesti tai muutoin olennaisia. Vaikka pyydetty 20 pöytäkirjan otos on pieni verrattuna Maahanmuuttoviraston vuosittain järjestämien puhutteluiden kokonaismäärään, on siitä saatu tilasto lisäysten ja korjausten merkityksellisyydestä silti suuntaa antava. 

Sen lisäksi että ylitarkastajien työaikaa kuluu pöytäkirjan tarkastuksessa olemiseen, on kyseisen menettelyn ongelmana myös tarkastuksesta aiheutuvat jatkopuhuttelut ja niiden käytännön järjestelyt. Jos puhuttelupöytäkirjaa ei saada tarkastettua loppuun puhuttelulle varatussa ajassa, täytyy Maahanmuuttoviraston järjestää hakijalle jatkopuhuttelu vain sitä varten, että pöytäkirjan tarkistamista jatketaan. Puhuttelujärjestelyt voivat olla hyvin hankalia esimerkiksi kaikkien asianosaisten aikataulujen, Maahanmuuttoviraston resurssien ja tulkkien saatavuuden vuoksi. Järjestelyihin vaikuttaa henkilöstön lisäksi erityisesti saatavilla olevien puhutteluhuoneiden rajallinen määrä. Sitä ei pystytä kasvattamaan nopealla aikataululla dynaamisesti, jos jatkopuhutteluita olisi esimerkiksi yhtäkkiä järjestettävänä poikkeuksellisen suuri määrä. Varsin usein jatkopuhuttelu saadaan varattua vasta pitkän ajan päähän—jopa kuukausien—mikä vaikuttaa suoraan hakemuksen käsittelyaikaan. 

Yllä mainitusta Maahanmuuttoviraston 20 pöytäkirjan otoksessa kymmenessä tapauksessa varattiin ainakin yksi jatkopuhuttelu vain sen vuoksi, ettei pöytäkirjaa ehditty varatussa puhutteluajassa tarkastaa. Maahanmuuttovirasto ei tilastoi puhutteluita sen perusteella, minkä syyn vuoksi ne on varattu, mutta viraston asiantuntija-arvioiden mukaan ensimmäisistä puhutteluista jopa 40 %:iin varataan jatkopuhuttelu vain sen vuoksi, että pöytäkirjan tarkastus on tekemättä tai kesken. Alaikäisten kohdalla puhuttelut saadaan käytännössä aina tehtyä määritellyssä ajassa, sillä heidän puhuttelunsa ovat lähtökohtaisesti aikuisia lyhyempiä. Pöytäkirjan tarkastamiseen menee keskimäärin 1–3 tuntia puhuttelun tyypistä ja sisällöstä riippuen, mutta aikaa voi mennä tätäkin enemmän, joskus jopa kokonaisen puhuttelupäivän verran. Asiaan vaikuttaa myös tulkin osaaminen ja ammattitaito, sillä tulkkien nopeudessa on suuria eroja. Joka tapauksessa voidaan todeta, että pöytäkirjan tarkastamiseen kuluu nykyisessä menettelyssä merkittävän paljon viranomaisresursseja – erityisesti verrattaessa tarkastuksen hyötyjä puhuttelun lopputuotteeseen.  

3.2.2  Kansainvälisen suojelun antaminen

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. 

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan: 

kuolemanrangaistusta ja teloitusta; 

kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta; 

mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. 

Ulkomaalaislain 88 b §:ssä puolestaan todetaan, että edellä 87 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai 88 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua kotimaasta tai pysyvästä asuinmaasta lähdön jälkeisiin tapahtumiin tai sellaisiin toimiin, joihin hakija on lähtönsä jälkeen osallistunut. Niin kutsuttu sur place -tilanteeseen perustuva suojelun tarve lisättiin direktiivin mukaisena kansalliseen lainsäädäntöön 1.9.2009 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (323/2009). Silloisessa hallituksen esityksessä (HE 166/2007 vp https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/he_166+2007.pdf ) katsottiin täsmällisen pykälän lisäämisen sellaisten tilanteiden varalta, jolloin hakijan henkilökohtaiset olosuhteet ovat alkuperämaasta lähdön jälkeen olennaisesti muuttuneet, olevan olennaista sekä direktiivin täytäntöönpanon että hakijan oikeusturvan toteutumisen kannalta. On olemassa tilanteita, joissa kansainvälisen suojelun tarve syntyy vasta ulkomaalaisen lähdettyä kotimaastaan tai pysyvästä asuinmaastaan. Kyseeseen voi tulla tilanne, jossa turvapaikanhakijan kotimaan tai pysyvän asuinmaan olosuhteet ovat muuttuneet. Myös hakijan oma tilanne on voinut muuttua tavalla, joka tekee paluun kotimaahan tai pysyvään asuinmaahan mahdottomaksi. Saatettaessa direktiiviä kansallisesti sovellettavaksi ei katsottu tarpeelliseksi säätää erikseen tilanteista, joissa hakija voisi yllä kuvailtuun asiantilaan päästäkseen itse keksiä sur place -perusteensa ilman, että kyseessä on esimerkiksi todellinen vakaumus tai poliittinen näkökanta. Näin ollen nykylainsäädännön nojalla ei ole mahdollista puuttua tilanteisiin, joissa pakolaisasemaan johtavat perusteet ovat tahallisesti aiheutetut.  

Pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun aseman välillä on eroja luvan pituudessa. Ulkomaalaislain 2.1.2025 voimaan tulleen muutoksen 666/2024 seurauksena pakolaisaseman perusteella myönnettävä ensimmäinen oleskelulupa on pituudeltaan kolme vuotta ja toissijaisen suojelun perusteella myönnettävä oleskelulupa yhden vuoden.  

3.2.3  Kansainvälistä suojelua saavien matkustaminen

3.3.1  Maastapoistamispäätösten tekeminen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin mukaan hylkäävän kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen yhteydessä päätetään samalla asianomaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maastapoistamispäätös tulee jättää tekemättä. Suomen kansallinen lainsäädäntö vastaa näin ollen jo nyt myöhemmin voimaan tulevaa EU:n menettelyasetusta, jossa säädetään maastapoistamispäätöksen tekemisestä samassa yhteydessä hylkäävän kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen kanssa tai ilman aiheetonta viivytystä sen jälkeen. 

Ulkomaalaislain 142 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan käännyttämisellä tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevissa tilanteissa ilman oleskelulupaa maahan saapuneen ulkomaalaisen maasta poistamista, jos hänelle ei maahan saapumisen jälkeen ole myönnetty oleskelulupaa. Lain 148 §:n 2 momentin nojalla käännyttää voidaan myös ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamisesta 143/2024 vp ehdotetaan pykälän 2 momenttiin lisättäväksi, että käännyttää voitaisiin myös ulkomaalainen, jonka oleskelu hakemuksen käsittelyaikana ei ole 40 §:ssä säädetyn mukaisesti laillista. 

Maasta karkottamisella tarkoitetaan ulkomaalaislain 143 §:n mukaan ulkomaalaisen maasta poistamista silloin, kun ulkomaalainen oleskelee maassa Suomen viranomaisen myöntämällä määräaikaisella tai pysyvällä oleskeluluvalla tai sen jälkeen, kun hänen oleskelulupansa ei ole enää voimassa. Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa. 

Ulkomaalaislain 147 a §:n säädetään vapaaehtoisen paluun ajasta. Käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätään vähintään seitsemän ja enintään kolmenkymmenen päivän aika, jonka kuluessa ulkomaalainen voi poistua maasta vapaaehtoisesti. Vapaaehtoisen paluun aika lasketaan siitä, kun päätös on täytäntöönpanokelpoinen. Aikaa voidaan erityisestä syystä pidentää. Aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei kuitenkaan määrätä, jos on olemassa pakenemisen vaara, henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle, oleskelulupahakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä taikka kysymys on 103 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä tai 101 §:ssä tarkoitetusta ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta. Pakenemisen vaaraa arvioidaan 121 a §:n mukaisesti.  

Ulkomaalaiselle ja hänen Suomessa olevalle aviopuolisolleen tai tähän rinnastettavalle on varattava ulkomaalaislain 145 §:n mukaan tilaisuus tulla kuulluksi häntä koskevassa pääsyn epäämistä, käännyttämistä, karkottamista tai maahantulokiellon määräämistä koskevassa asiassa. Maastapoistamispäätöstä tehtäessä suoritetaan ulkomaalaislain 146 §:n mukainen kokonaisharkinta. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa otetaan huomioon myös ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.  

3.3.2  Maastapoistamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta säädetään ulkomaalaislain 201 §:ssä. Pykälän 3 momentti sisältää kansainvälisen suojelun hakijoita koskevan pääsäännön, jonka mukaan tilanteessa, jossa ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen suojelun perusteella, päätöstä käännyttämisestä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu, ellei jäljempänä kyseisessä pykälässä toisin säädetä. Jos käännytettävä valittaa päätöksestä hallinto-oikeuteen, hän saa odottaa Suomessa hallinto-oikeuden päätöstä.  

Hallinto-oikeuden päätöksestä valitettaessa tarvitaan valituslupa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valitus ei estä käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon, päätöstä ei voida panna täytäntöön ennen kuin täytäntöönpanokielto on kumottu tai päätös tulee korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lainvoimaiseksi.  

Päätöstä käännyttämisestä ei 201 §:n 2 momentin mukaan saa panna täytäntöön 147 a §:n nojalla vapaaehtoiselle paluulle annetun määräajan kuluessa. Täytäntöönpano on kuitenkin sallittu, jos on olemassa pakenemisen vaara tai henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. 

Nopeutetussa menettelyssä ja tutkimatta jättämispäätösten yhteydessä tehtyjen käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta säädetään 201 §:n 4 ja 5 momentissa. Päätös on tällöin pantavissa täytäntöön sen jälkeen, kun se on annettu hakijalle tiedoksi, jollei hallinto-oikeus toisin määrää, tai aikaisintaan kahdeksantena päivänä sen jälkeen, kun päätös on annettu tiedoksi hakijalle, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Jälkimmäisessä tapauksessa ennen täytäntöönpanoa on varmistauduttava siitä, että määräaikaan on sisältynyt vähintään viisi arkipäivää.  

Lain 201 §:n 6 momentissa säädetään siitä, että jos käännyttämispäätös on tehty 95 b, 101 tai 103 §:n nojalla, sitä ei saa panna täytäntöön ennen kuin 198 b §:n 1 momentissa tarkoitettu täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskeva hakemus on ratkaistu. Täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskeva hakemus on tällöin tehtävä seitsemän päivän kuluessa siitä, kun päätös on annettu hakijalle tiedoksi. Määräaikaan tulee sisältyä vähintään viisi arkipäivää.  

Uusintahakemuksiin tehtyjen käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta säädetään 201 §:n 7–9 momentissa. Ulkomaalaislain 201 §:n 7 momentin mukaan toisen uusintahakemuksen jättäminen ei estä aiemman uusintahakemuksen nojalla tehdyn käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa paitsi, jos käännyttäminen on perustunut siihen, että hakija on peruuttanut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa. Ulkomaalaislain 201 §:n 9 momentin mukaan ensimmäinen uusintahakemus, joka ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, ei estä aiemman hakemuksen nojalla tehdyn lainvoimaisen päätöksen täytäntöönpanoa, jos uusintahakemuksen tarkoituksena on vain tämän päätöksen välittömän täytäntöönpanon estäminen tai viivyttäminen. Uuden hakemuksen tekeminen ei perusta näissä tilanteissa ulkomaalaiselle oikeutta oleskella Suomessa, joten asiassa tehty päätös ei myöskään päätä tätä oikeutta ja siten turvapaikkapäätökseen ei ole tarvetta liittää uutta maastapoistamispäätöstä. 

Kaikkien karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskee ulkomaalaislain 200 §:n 1 momentti, joka on identtinen 201 §:n 3 momentin kanssa eli kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa tehdyn käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon pääsäännön kanssa. Sen mukaan päätöstä maasta karkottamisesta, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu, ellei laissa toisin säädetä. Jos karkotettava valittaa päätöksestä hallinto-oikeuteen, hän saa odottaa Suomessa hallinto-oikeuden päätöstä. Hallinto-oikeuden päätöksestä valitettaessa tarvitaan valituslupa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valitus ei estä karkottamispäätöksen täytäntöönpanoa, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon, päätöstä ei voida panna täytäntöön ennen kuin täytäntöönpanokielto on kumottu tai päätös tulee korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lainvoimaiseksi.  

Ulkomaalaislaissa ei toisin sanoen säädetä karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta samalla tavoin kuin käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta 201 §:n 4‒9 momenteissa, joissa mahdollistetaan käännyttämispäätöksen nopeampi täytäntöönpano. Tästä syystä tilanteessa, jossa karkotettava ulkomaalainen hakee kansainvälistä suojelua, on kielteiseen turvapaikkapäätökseen aina liitettävä myös karkottamispäätös riippumatta esimerkiksi siitä, onko kyseessä uusintahakemus ja onko se otettu tutkittavaksi.  

Maahanmuuttoviraston maastapoistamisohjeessa (MIGDno-2019‒833) käsitellään tilannetta, jossa karkotettava hakee kansainvälistä suojelua. Ohjeessa viitataan menettelydirektiivin 46 artiklan 6 kohtaan, jonka mukaan, jos päätöksen seurauksena ulkomaalaisen oikeus jäädä jäsenvaltioon lakkaa, on tuomioistuimella oltava valtuudet ratkaista, saako ulkomaalainen jäädä alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta. Jos kielteiseen turvapaikkapäätökseen ei liitetä maastapoistamispäätöstä, ei tuomioistuimella ole säännöksessä tarkoitettua mahdollisuutta.  

Ohjeen mukaan uusintahakemuksen kohdalla käännyttämispäätöstä ei tarvitse aina liittää turvapaikkapäätökseen uudestaan, jos ulkomaalaiselle on jo tehty täytäntöönpanokelpoinen käännyttämispäätös. Tämä riippuu siitä, lakkaako ulkomaalaisen oikeus oleskella Suomessa päätöksen seurauksena. Maahanmuuttoviraston tulkinnan mukaan karkottamispäätös on aina tehtävä uudestaan jokaisen uusintahakemukseen tehtävän kielteisen päätöksen yhteydessä. 

Kaikkia maastapoistamispäätöksiä koskee ulkomaalaislain 202 §:n 1 momentti, jonka mukaan päätöstä ei kuitenkaan saa panna täytäntöön, jos on syytä epäillä, että ulkomaalaisen palauttaminen alkuperämaahan tai muuhun maahan saattaa hänet 147 §:ssä tarkoitettuun vaaraan. Kyseisessä pykälässä säädetään palautuskiellosta, jonka mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. 

3.3.3  Arviointia koskien karkottamispäätöksen tekemistä ja sen täytäntöönpanokelpoisuutta kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa

Ulkomaalaislaissa pääasiallinen ero käännyttämisen ja maasta karkottamisen välillä on niitä koskevien päätösten täytäntöönpanokelpoisuudessa. Käännyttämispäätökset voidaan kansainvälistä suojelua koskevan hylkäävän päätöksen yhteydessä panna tietyissä tilanteissa täytäntöön karkottamispäätöksiä nopeammin. Karkottamispäätöksen täytäntöönpano taas määräytyy aina samalla tavalla, riippumatta hylkäävän päätöksen perusteesta. Toisin kuin Suomessa, EU-sääntelyssä palautuspäätöksen täytäntöönpanokelpoiseksi tuleminen ei eroa sen osalta, onko henkilö oleskellut maassa oleskeluluvalla (karkottaminen) vai onko kyse muulla perusteella kuin oleskeluluvalla oleskelleen henkilön palauttamisesta (käännyttäminen).  

Pääsääntöisesti kansainvälistä suojelua koskevan hylkäävän päätöksen yhteydessä tehdään käännyttämispäätös, koska kansainvälistä suojelua haetaan yleensä maahan saavuttaessa, jolloin henkilöllä ei ole oleskelulupaa Suomeen. On kuitenkin mahdollista, että henkilö, joka on jo oleskellut Suomessa esimerkiksi työntekoon tai perhesiteeseen perustuvalla oleskeluluvalla, tekee yhden tai useamman kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinä vaiheessa, kun karkottamispäätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi ja sen täytäntöönpanoa on alettu järjestellä, vain viivästyttääkseen maasta poistamisensa täytäntöönpanoa.  

Karkottaminen voi tulla kyseeseen myös tilanteessa, jossa kansainvälistä suojelua hakee henkilö, jolla on joskus aiemmin ollut Suomessa kansainvälisen suojelun asema, joka on peruutettu tai lakkautettu, ja hänet on kyseisessä aiemmassa prosessissa jo määrätty karkotettavaksi maasta. Tilanne on ulkomaalaislaissa tällä hetkellä jossain määrin epäselvä sen osalta, voidaanko peruuttamis- tai lakkauttamispäätöksen jälkeen tehty turvapaikkahakemus katsoa uusintahakemukseksi. Tämä johtuu siitä, että uusintahakemusta koskevassa 102 §:ssä viitataan aiempaan hakemukseen, kun taas suojeluaseman peruuttaminen ja lakkauttaminen ovat viranomaisaloitteisia asioita. EU:n menettelydirektiivin 40 artiklan 4 kohdassa viitataan näissä tilanteissa aiempaan menettelyyn, eikä aiempaan hakemukseen. Direktiivin mukaan uusintahakemukseksi katsotaan siis myös hakemukset, jotka on tehty kansainvälisen suojelun lakkauttamisen tai peruuttamisen jälkeen. 

Maasta karkotettavien ulkomaalaisten tekemien turvapaikkahakemusten määrät ovat viime vuosina vaihdelleet vuositasolla sadan hakemuksen molemmin puolin. Tietoa ei ole siitä, kuinka monta karkottamispäätöstä on tehty ensimmäisiin turvapaikkahakemuksiin ja kuinka monta uusintahakemuksiin.  

Turvapaikkapäätösten yhteydessä tehdyt karkottamispäätökset 2022–2024. 

Lähde: Maahanmuuttovirasto 

Karkottamispäätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta ei voimassa olevassa laissa ole näissä tilanteissa nopeutettu, ja karkottamismenettely muutoksenhakuineen voi kestää varsin pitkään, jopa vuosia. Käytännössä on myös esiintynyt järjestelmän väärinkäyttöä siten, että henkilö on odottanut päätöksen lainvoimaiseksi tulemista 30 päivän ajan, jona aikana hänellä on myös valitusoikeus, ja välittömästi tämän ajan umpeuduttua tehnyt uuden turvapaikkahakemuksen. Uusintahakemuksia tekemällä karkottamisen täytäntöönpano on toisin sanoen mahdollista estää käytännössä kokonaan. Kyse voi myös olla ulkomaalaisista, joita ollaan karkottamassa maasta rikosten perusteella. Tilanne on omiaan heikentämään turvapaikkajärjestelmän toimivuutta ja uskottavuutta.  

Maahanmuuttovirastossa on käytössä uusintahakemuspäivystys, jolla pyritään vastaamaan sellaisiin tilanteisiin, joissa hakija jättää uusintahakemuksen vasta maastapoistamisvaiheessa. Koska maasta poistamisesta vastaavalla poliisilla ei ole toimivaltaa tutkia kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, ottaa se maastapoistamisvaiheessa jätettyjen turvapaikkahakemusten johdosta aina yhteyttä Maahanmuuttovirastoon. Maahanmuuttovirasto voi uusintahakemuspäivystyksen puitteissa arvioida, onko syytä epäillä, että aiemman päätöksen täytäntöönpano johtaisi uusien tietojen valossa palautuskiellon rikkomiseen. Säännöksessä tarkoitetuissa tilanteissa virasto voi tehdä nopeasti päätöksen uusintahakemukseen ilman uutta maastapoistamispäätöstä, jolloin päätös on myös heti täytäntöönpantavissa, eikä hakija voi estää palautusta vireyttämällä uusintahakemuksen juuri ennen palautusta, lukuun ottamatta tilanteita, joissa on selkeästi perusteet sille, että tutkittavaksi ottamisen kynnys ylittyy. Maahanmuuttovirasto on sopinut päivystyksestä erikseen poliisin kanssa ja se voidaan järjestää myös virka-ajan ulkopuolella. Päivystystä käytetään erityisesti tilanteissa, joissa hakijalla on jo taustallaan aiempia turvapaikkahakemuksia. Uusintahakemuspäivystys ei sovellu karkottamisasioihin, mikä tarkoittaa sitä, että mahdollisuus estää palautus vireyttämällä uusintahakemus viime hetkellä ennen karkottamisen täytäntöönpanoa, mahdollistaa järjestelmän väärinkäytön. 

3.4.1  Maastapoistamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Euroopan neuvoston yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 19/1990, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus ) sisältää 13 artiklan koskien oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Sopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jonkin valtion alueella laillisesti oleskelevaa ulkomaalaista ei saa karkottaa sieltä, paitsi laillisen päätöksen nojalla. Ulkomaalaisella on oltava oikeus esittää karkotuksensa vastaisia syitä, saada asiansa tutkituksi uudelleen ja tulla näissä tarkoituksissa edustetuksi asianomaisen viranomaisen tai tämän määräämän yhden tai useamman henkilön edessä.  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään katsonut, että 13 artiklassa tarkoitettu oikeussuojan tehokkuus edellyttää oikeussuojakeinolta automaattista lykkäävää vaikutusta tapauksissa, joissa on painavia syitä uskoa henkilön altistuvan todelliseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisen kohtelun vaaraan. Näin on todettu esimerkiksi ratkaisuissa Gebremedhin v. Ranska (26.4.2007, kohta 67) ja tuomio Hirsi Jamaa ym. v. Italia (23.2.2012, kohta 200). 

Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C 364/01) 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan mukaan ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu. Perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. 

Euroopan unionin tuomioistuin on ratkaisussaan C-562/13 Abdida (ECLI:EU:C:2014:2453, 18.12.2014) todennut, ettei paluudirektiivissä edellytetä, että sen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla muutoksenhaulla on välttämättä lykkäävä vaikutus. Tällaisen muutoksenhaun piirteet on kuitenkin määritettävä siten, että ne vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jossa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate. Tästä syystä kyseisessä tapauksessa tuomioistuin totesi, että paluudirektiivin 5 ja 13 artiklaa, luettuina perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä mahdollisuudesta hakea lykkäävin vaikutuksin muutosta palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa kyseessä olevan kolmannen maan kansalaisen vakavaan vaaraan siitä, että hänen terveydentilansa heikkenee vakavasti ja peruuttamattomasti. 

3.4.2  Itse luodut sur place -perusteet

Itse luotuun sur place -perusteeseen liittyvä Itävallan tekemä ennakkoratkaisupyyntö C-222/22 (ECLI:EU:C:2024:192, 29.2.2024) koski määritelmädirektiivin 5 artiklan 3 kohdan soveltamista. Itävallassa oleva henkilö oli jättänyt uusintahakemuksen, koska hän oli alkuperämaasta lähtönsä jälkeen kääntynyt kristinuskoon. Ennakkoratkaisu koski ennen kaikkea Itävallan kansallisen lainsäädännön tulkintaa suhteessa vaatimukseen hakemusten tapauskohtaisesta harkinnasta myös sur place -tilanteissa, mutta ratkaisu käsitteli myös sitä, mitä tarkoitetaan hakijan itse aiheuttamilla perusteilla, joiden vuoksi pakolaisasema voidaan jättää myöntämättä.  

Tuomioistuin totesi määritelmädirektiivin 5 artiklan 3 kohdan sanamuodosta käyvän ilmi, että hakijalle jätetään ”yleensä” tunnustamatta pakolaisasema ainoastaan silloin, kun hakijan myöhemmän hakemuksen tueksi esiin tuoma vaara joutua vainotuksi perustuu ”olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen”. Adverbilla ”yleensä” ei siis suljeta pois sitä, etteikö hakijalle voitaisi tunnustaa pakolaisasema tietyin edellytyksin myös tällaisissa olosuhteissa. 

Lisäksi tuomiossa todetaan, että direktiivin 5 artikla koskee otsikkonsa mukaan ”kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemistä sur place ‑tilanteessa”. Tästä käsitteestä on omaksuttava yhteinen määritelmä, kuten direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan. Kyseisen 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa, joita sovelletaan sen 3 kohdasta poiketen mihin tahansa kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, täsmennetään tältä osin, että perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi voi perustua paitsi tapahtumiin, jotka ovat sattuneet hakijan alkuperämaastaan lähdön jälkeen, myös toimiin, joihin hakija on osallistunut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen. Se, että kyseisen 5 artiklan 2 kohdassa käytetään ilmaisua ”erityisesti” viitattaessa tilanteeseen, jossa todetaan, että kyseiset toimet perustuvat hakijan alkuperämaassaan omaksumaan vakaumukseen tai suuntautumiseen ja ilmentävät sitä, merkitsee, että myös toimiin, jotka eivät perustu tällaiseen omaksumiseen ja ilmentämiseen, voidaan lähtökohtaisesti vedota siitä riippumatta, onko kyse ensimmäisestä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta vai myöhemmästä hakemuksesta. Edellä esitetystä ilmenee, että direktiivin 5 artiklan 3 kohta on poikkeus suhteessa kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistettuun periaatteeseen, koska siinä sallitaan se, että vainotuksi joutumisen vaara, johon vedotaan myöhemmän hakemuksen tueksi, ja joka perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, johtaa ”yleensä” siihen, ettei pakolaisasemaa tunnusteta. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa lähinnä huomauttanut, koska kyseessä on poikkeus, jäsenvaltioille tässä 5 artiklan 3 kohdassa annettua mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. 

Tämä tulkinta saa tuomioistuimen mukaan tukea Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohtaan sisältyvästä pakolaisen käsitteen määritelmästä, joka on toistettu direktiivin 2011/95 2 artiklan d alakohdassa, ja jossa ei rajoiteta millään tavalla sitä, että perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi ainakin yhdestä siinä mainituista vainoamisen syistä voi perustua hakijan sellaisiin toimiin alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, joiden todetaan ilmentävän jo alkuperämaassa omaksuttua vakaumusta ja olevan sille jatkoa. Tätä tulkintaa tukee myös direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan syntyhistoria. Euroopan komission 30.10.2001 tekemästä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (KOM/2001/0510 lopull.) ilmenee, että komission tarkoituksena oli säännellä sillä, että direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa direktiivissä 2004/83 vastaavassa artiklassa käytetään verbiä ”luoda”, tilannetta, jossa hakijan pelko joutua vainotuksi on hakijan ”keksi[mä]”. 

Edellä esitetystä ilmenee, että sillä, ettei pakolaisasemaa tunnusteta direktiivin 5 artiklan 3 kohdan nojalla myöhemmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen johdosta, pyritään, kun otetaan huomioon ilmaisuun ”olosuhteet, jotka hakija on itse aiheuttanut” liittyvä tahallisuus, sanktioimaan sellaisen hakijan väärinkäyttötarkoitus, joka on ”keksinyt” ne olosuhteet, joihin häneen mahdollisesti kohdistuva vaara joutua vainotuksi perustuu, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, ja joka on siis välineellistänyt sovellettavan kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevan menettelyn. Tällainen tulkinta saa lopuksi tukea kyseisen direktiivin päätavoitteesta, jona on yhtäältä sen varmistaminen, että kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen, ja toisaalta vähimmäistason mukaisten etujen varmistaminen tällaisille henkilöille kaikissa jäsenvaltioissa. 

Tuomioistuin toteaa lopuksi, että kysymys siitä, merkitsevätkö ne olosuhteet, joihin myöhemmässä hakemuksessa vedotaan sen tukemiseksi, että jostakin direktiivin 2011/95 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta syystä on olemassa vainotuksi joutumisen vaara, joka voi johtaa pakolaisaseman tunnustamiseen, väärinkäyttötarkoitusta ja sovellettavan menettelyn välineellistämistä edellyttää, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset arvioivat hakemusta tapauskohtaisesti direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti kaikkien kyseessä olevien olosuhteiden valossa ottamalla huomioon kaikki asiaan vaikuttavat tosiseikat. Tältä osin tuomioistuin korostaa, että se kyseisen direktiivin 4 artiklan 3 kohdan d alakohdassa mainittu seikka, onko hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien ainoana tai tärkeimpänä tarkoituksena ollut luoda edellytykset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle, on ainoastaan yksi seikka, joka toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on otettava huomioon tässä tapauskohtaisessa arvioinnissa. Niiden on näet tutkittava kattavasti kaikki hakijan yksittäistapaukselle ominaiset olosuhteet ottamalla huomioon kyseisen 4 artiklan 3 kohdan a–e alakohdassa luetellut seikat kokonaisuudessaan. 

Yllä olevasta seuraa, että direktiivin 5 artiklan 3 kohtaa ei voida tulkita siten, että tämän säännöksen valinnainen täytäntöönpano vapauttaa jäsenvaltiot säätämästä siitä, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus suorittaa tapauskohtainen arviointi kaikista myöhemmistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista. Tätä säännöstä ei voida myöskään tulkita siten, että tällaisen täytäntöönpanon takia jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön olettaman, jonka mukaan kaikki myöhemmät hakemukset, jotka perustuvat olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, merkitsevät ensi arviolta väärinkäyttötarkoitusta ja tarkoitusta välineellistää kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeva menettely, ja joka hakijan on kumottava. 

5.1.1  Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poisto

Esityksessä ehdotetaan, ettei Maahanmuuttovirasto jatkossa kävisi turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaa kansainvälistä suojelua hakevan kanssa läpi puhuttelutilaisuudessa, vaan hakijoille annettaisiin kahden viikon määräaika, joka voisi myös olla pidempi, mikäli asian laatu sitä vaatii. Määräaikaa voidaan pidentää, jos hakija on tosiasiallisesti pyrkinyt toimittamaan lisäselvitystä asiaansa, muttei itsestään riippumattomista syistä ole sitä kyennyt tekemään. Määräajan kuluessa hakijat voisivat halutessaan puhuttelun jälkeen toimittaa pöytäkirjaan lisäyksiä ja korjauksia. Samalla vaatimus pöytäkirjan allekirjoittamisesta poistettaisiin. Pöytäkirjaan tehtävät mahdolliset lisäykset ja korjaukset katsottaisiin lisäselvitykseksi hakemukseen, eikä Maahanmuuttovirasto tekisi päätöstä hakemukseen ennen kuin annettu määräaika olisi kulunut umpeen. Hakemuksia tutkitaan erilaisissa menettelyissä, jotka eivät ole täysin vertailukelpoisia keskenään, ja lisäksi puhuttelupöytäkirjojen pituudessa voi myös tietyn menettelyn sisällä olla merkittäviä eroja. Jos kahden viikon määräaika ei olisi riittävä, Maahanmuuttovirasto voisi määrittää, mikä olisi sopiva määräaika lisäysten ja korjausten tekemiselle kussakin tapauksessa, mutta annettavan määräajan tulisi kuitenkin olla asian laatuun ja pöytäkirjan pituuteen nähden kohtuullinen. Hallinto-oikeuksilla olevaa, ulkomaalaislain 197 a §:n mukaista mahdollisuutta asettaa määräaika lisäselvityksen toimittamiselle ulkomaalaisasiassa on aikanaan perusteltu (HE 32/2016 vp https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_32+2016.pdf ) sillä, että ilman määräaikaa myöhempien lisäselvitysten toimittaminen auttamattomasti hidastaa tuomioistuimen ratkaisun saamista asiassa ja lykkää päätöksen antamista, sillä se tarkoittaa automaattisesti asian valmistelun jatkamista. Samalla tavoin selkeän ja kohtuullisen määräajan asettaminen puhuttelupöytäkirjan lisäysten ja korjausten toimittamiselle varmistaisi sen, ettei turvapaikkahakemuksen käsittely turhaan viivästyisi, ja toisaalta, ettei hakemusta myöskään ratkaistaisi, ennen kuin hakijalla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus toimittaa lisäselvitystä. Hakemuksen käsittely viivästyksettä on myös hakijan etu. Ehdotettu menettely koskisi turvapaikkapuhutteluiden lisäksi myös Maahanmuuttoviraston lakkauttamis- ja peruuttamisharkinnassa tehtyjä kuulemisia.  

Kuten menettelydirektiivi edellyttää puhuttelupöytäkirjan läpikäynnin poisjättämiseen liittyen, Maahanmuuttovirasto tallentaa kaikki puhuttelut äänenä, ja kyseinen äänitiedosto on käytettävissä missä tahansa prosessin vaiheessa, myös muutoksenhakumenettelyssä. Tähän ei ehdotetulla sääntelyllä ole vaikutusta. 

5.1.2  Kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place -tilanteessa

Esityksessä ehdotetaan muutosta liittyen määritelmädirektiivin 5 artiklan 3 kohdan säännökseen kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemisestä alkuperämaasta lähdön jälkeen (sur place -tilanne). Ulkomaalaislakiin ehdotetaan sisällytettäväksi määritelmädirektiivin mukainen mahdollisuus jättää pakolaisasema myöntämättä tilanteessa, jossa hakija tekee uusintahakemuksen, jonka perusteet hän on itse tahallisesti aiheuttanut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, ja joiden ei voida katsoa ilmentävän hakijan todellista vakaumusta, näkemyksiä tai elämäntilannetta. Hakijan toiminnan tulisi perustellusti täyttää tahallisuuden määritelmä siten, että hakijan toiminnan ainoana päämääränä voitaisiin katsoa olleen luoda perusteet turvapaikkahakemukselleen. Kyseinen toiminta voisi olla esimerkiksi sosiaaliseen mediaan selvästi tarkoituksenhakuisen, turvapaikka-asiaa edistävän sisällön luomista tai muuta—yleensä—julkista toimintaa, jolle ei voida katsoa olevan muita perusteita kuin hakijan keksimän turvapaikkaperusteen näytön luonti.  

5.1.3  Matkustaminen alkuperämaahan ja matkustusasiakirjojen kelpoisuusalueen rajoittaminen

Esityksessä ehdotetaan täsmennettävän pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista koskevaa sääntelyä. Lakiin ehdotetaan kirjattavaksi matkustamisen vaikutus lakkauttamisharkinnassa, mikä vastaisi myös nykyistä oikeuskäytäntöä. 

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävien matkustusasiakirjojen kelpoisuusaluetta rajoitettaisiin jatkossa kansalaisuusvaltion tai entisen pysyvän asuinmaan osalta. Esityksessä ehdotetaan, että tästä voitaisiin kuitenkin poikkeuksellisen painavista syistä poiketa, jolloin matkustusasiakirja myönnetään poikkeuksellisesti vain yhdeksi vuodeksi. Vuoden voimassaoloajan katsotaan riittävän pakottavasta syystä tehdyn matkan tekemiseen. Rajoitus koskisi myös henkilöitä, jotka ovat saaneet oleskeluluvan ulkomaalaislain 89 §:n perusteella, eli henkilöitä, joiden ei ole oman toimintansa vuoksi katsottu ansaitsevan kansainvälistä suojelua.  

5.1.4  Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Esityksessä ehdotetaan, että karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että karkottamispäätökset voitaisiin tietyissä kansainvälisen suojelun hakemiseen liittyvissä tilanteissa panna täytäntöön nykyistä nopeammin. Ehdotettu sääntely olisi yhdenmukaista käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevan sääntelyn kanssa. 

5.2.1  Taloudelliset vaikutukset

Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poisto puhuttelutilaisuudesta 

Pöytäkirjan tarkastuksen järjestäminen viranomaisaloitteisesti Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa pidentää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä monesti viikoilla tai jopa kuukausilla. Ottaen huomioon pöytäkirjan tarkastamisen hyöty prosessin kokonaisuuden kannalta ei tarkastuksen pitäminen osana puhuttelutilaisuutta ole perusteltua. Esityksellä pyritään hallitusohjelman kirjausten mukaisesti tehostamaan hakemusten käsittelyä ja näin ollen saamaan säästöjä vastaanoton kustannuksista, kun hakemusprosessit lyhenisivät. Viranomaisprosessien tehokkuuden lisäämisellä—sen laatua kuitenkaan huonontamatta—on myös taloudellisia vaikutuksia. 

Turvapaikkaprosessi sisältää useita erityyppisiä hakemuksia, jotka eivät ole esimerkiksi turvapaikkapuhuttelun tai pöytäkirjan pituuden osalta verrattavissa keskenään. Myös samaa profiilia olevien hakemusten välillä voi olla suurta vaihtelua pöytäkirjan pituudessa, ja myös puhuttelussa olevan tulkin ammattitaito vaikuttaa pöytäkirjan tarkastamisen olosuhteisiin. Laskettaessa pöytäkirjan tarkastamisesta luopumisen taloudellisia vaikutuksia on siis otettava huomioon, ettei asian suhteen pysty antamaan tarkkoja arvioita, vaan summat ovat ainoastaan suuntaa antavia. Maahanmuuttoviraston asiantuntija-arvion mukaan jopa 40 %:iin ensimmäisistä puhutteluista joudutaan varaamaan jatkopuhuttelu vain sen vuoksi, ettei pöytäkirjan tarkastusta ehditä ensimmäisessä puhuttelutilaisuudessa tehdä. Jatkopuhuttelu järjestyy yleensä noin 3–6 viikon päähän ensimmäisestä puhuttelusta. Vuonna 2023 Maahanmuuttovirasto piti noin 1 940 ensimmäistä turvapaikkapuhuttelua (aikuiset; ensimmäiset hakemukset ja uusintahakemukset). Samana vuonna vastaanoton vuorokausikustannus oli keskimäärin 35 euroa. Yllä mainittuun arvioon perustuen, jos jatkopuhuttelu pöytäkirjan tarkastusta varten saadaan mainitussa 40 %:ssa tapauksista (noin 795 hakijaa) varattua esimerkiksi vasta puolentoista kuukauden päähän ensimmäisestä puhuttelusta, ja näin ollen hakemuksen ratkaisu viivästyy saman ajan, aiheutuu tästä noin 1 250 000 euron kulut valtiolle vastaanottomenojen osalta. Kolmen viikon viiveestä koituu vastaavasti 585 000 euron kulut. Mikäli viivästys on enemmän kuin 1,5 kuukautta, kohoavat kustannukset luonnollisesti vieläkin suuremmiksi. Maahanmuuttoviraston ennakointiverkoston arvion mukaan uusien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä (ei sisällä uusintahakemuksia) asettuu tulevina vuosina 3 000–4 000 välille. Näin ollen, mikäli hakijamäärä vuonna 2025 olisi 3 500 hakijaa, turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poiston tuomat säästöt voisivat näiden hakijoiden kohdalla olla 3–6 viikon jatkopuhutteluviiveellä 1 030 000 ja 2 060 000 euron välillä. 

Pöytäkirjan tarkastamisen siirtyminen hakijan vastuulle käytännössä tarkoittaa sitä, että oikeusavun tarve voi kasvaa hakijoiden pyytäessä avustajilta pöytäkirjan tarkastamisen järjestämistä. Mikäli avustaja järjestää tarkastustilaisuuden, on sen järjestämisestä seuraavien kulujen keskimääräistä suuruutta hyvin vaikea arvioida muun muassa sen vuoksi, että yllä kuvatun laisesti pöytäkirjojen pituudet voivat vaihdella suuresti, ja toisaalta se, kuinka moni hakijoista haluaisi käydä turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan läpi puhuttelun jälkeen avustajavetoisesti, on vaikeasti ennakoitavissa. Toisaalta pöytäkirjan läpikäyminen ei myöskään ole enää jatkossa velvoittava toimi, joten avustaja voi käyttää harkintaa, eikä ole velvoitettu kyseistä tilaisuutta asiakkailleen järjestämään. Kuitenkin esimerkinomaisesti, käyttäen lähtökohtana vuonna 2023 järjestettyjen puhutteluiden määrää, mikäli puolet pelkästään pöytäkirjan tarkastuksen vuoksi jatkopuhutteluun menevistä hakijoista haluaisi käydä pöytäkirjan läpi avustajansa avulla, ja avustaja tähän suostuisi, olisivat lisäkustannukset oikeusavun osalta suurpiirteisesti noin 840 euroa per hakija ja 334 000 euroa kaiken kaikkiaan Arviot perustuvat oikeusministeriöstä saatuun arvioon julkisten oikeusavustajien työmäärän lisääntymisestä tilaisuuden järjestelyiden osalta (esi- ja jälkitoimet), keskimääräisistä tulkkikuluista (oletusarvona tilaisuuden kestona neljä tuntia ja tulkkauskielenä arabia) sekä itse avustajan korvauksesta (valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista, 6§), ja on yllä mainitut epävarmuudet huomioon ottaen ainoastaan suuntaa antava. Maahanmuuttoviraston arvioon vuonna 2025 tehtävistä uusista hakemuksista perustuen oikeusavun lisäkustannukset olisivat noin 580 000 euroa, mikäli puolet niistä hakijoista (yllä mainittu 40 % arvio), joiden pöytäkirjaa ei turvapaikkapuhuttelussa tarkasteta, haluaisi sen käydä läpi avustajansa kanssa. Esityksessä ehdotettujen muutosten taloudellisista vaikutuksista oikeusapuun liittyvät vaikutukset ovat kaikkein vaikeimmin ennakoitavissa. 

Verrattaessa uudistuksen myötä oikeusavulle mahdollisesti koituvia lisäkustannuksia vastaanottopalveluista saataviin säästöihin on kuitenkin huomioitava, että vastaanottopalveluiden säästöt ovat oikeusavun kustannuksia suuremmat. Myös se, onko hakija ylipäänsä oikeutettu oikeusapuun, vaikuttaa kustannuksiin, sillä mikäli hakija ei ole siihen oikeutettu, hän sopii korvauksen avustajansa kanssa suoraan, eivätkä kulut tällöin vaikuta julkisen oikeusavun menoihin. Kun lisäksi otetaan huomioon turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastamisen muuttuminen esityksen mukaisesti ja siinä esitetyistä syistä velvoittavasta toimesta vapaaehtoiseksi, ei tarkastamisen voida katsoa oikeusavun näkökulmasta olevan kaikkien hakijoiden kohdalla tarpeellinen toimenpide, jolloin myöskään oikeusavun kustannuksia ei suurimman osan hakijoista kohdalla tulisi.  

Pöytäkirjan tarkastamiseen puhuttelussa kuluvan ajan voisi vastaisuudessa Maahanmuuttovirastossa käyttää muihin tehtäviin, mikä edistäisi tavoitetta hakemuskäsittelyn tehostumisesta. Vaikka tilastoihin perustuvaa tietoa ei ole, yllä olevia lukuja hyödyntäen voidaan suurpiirteisesti laskea vuonna 2023 pidetyissä puhutteluissa käytetyn 5 820 tuntia pelkästään pöytäkirjojen tarkastamiseen (keskimääräinen puhuttelupöytäkirjan tarkastamiseen menevä aika arviolta kolme tuntia). Maahanmuuttoviraston ylitarkastajien osalta tämä tarkoittaa 227 000 euron henkilöstökuluja eli 3,2 henkilötyövuotta. Vastaavasti vuoden 2025 ennakoidun hakijamäärän arvioon perustuen pöytäkirjan tarkastamiseen kuluvien henkilöstökulujen voidaan kyseisten hakijoiden osalta arvioida olevan 410 000 euron luokkaa eli hieman alle 6 henkilötyövuotta. Uudistuksella toteutetaan hallitusohjelman kirjausta hakemusmenettelyiden tehostamisesta sekä virastolta odotettavia tuottavuustoimia, ja pöytäkirjan tarkastuksen poistaminen vapauttaa viraston ylitarkastajien työaikaa 3,2 henkilötyövuoden verran muun muassa päätöksentekoon. 

Turvapaikkapöytäkirjan tarkastamisen poiston myötä Maahanmuuttovirastolla on tarve tehdä joitakin muutoksia UMA-järjestelmään, mikä tuo virastolle vähäisiä kustannuksia. Muutokset uudistuksen osalta on kuitenkin mahdollista tehdä muiden UMA-järjestelmämuutosten yhteydessä ja Maahanmuuttoviraston kehyksen sisällä, jolloin kokonaiskustannukset eivät ole merkittäviä.  

Käsillä olevassa hallituksen esityksessä esitetyillä muutoksilla on ennen kaikkea viranomaisten toimintaan liittyvä ulottuvuus, eikä muutoksista edellä esitetyn vuoksi aiheudu kasvavia kustannuksia, jotka koskisivat hallintotuomioistuimia. 

Kansainvälisen suojelun tarve sur place -tilanteessa 

Määritelmädirektiivin 5 artiklan sisällyttämisen ulkomaalaislakiin ei katsota aiheuttavan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Maahanmuuttoviraston asiantuntija-arvion mukaan tällaisia hakijoita olisi korkeintaan yksittäisiä vuodessa, joten merkittävistä vaikutuksista esimerkiksi Maahanmuuttoviraston työmäärään luvan edellytysten myöhemmän tarkastelun valossa ei voida puhua. 

Matkustaminen alkuperämaahan ja matkustusasiakirjojen kelpoisuusalueen rajoittaminen 

Maahanmuuttovirasto voi jo olemassa olevan lain perusteella ottaa harkintaansa kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamisen, kun henkilö matkustaa alkuperämaahansa. Ehdotettu muutos selkeyttäisi kuitenkin matkustamisen vaikutusta aseman lakkauttamisharkinnassa. Ottaen huomioon, että Maahanmuuttovirasto ottaa jo nyt harkintaansa tapaukset, joissa henkilö matkustaa alkuperämaahansa, muutoksella ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia.  

Maahanmuuttovirasto myöntää vuosittain useita tuhansia pakolaisen matkustusasiakirjoja. Esitetyllä muutoksella rajoitettaisiin kansainvälistä suojelua saaneen henkilön kansalaisuusvaltio tai entinen pysyvä asuinmaa Suomen myöntämien matkustusasiakirjojen kelpoisuusalueen ulkopuolelle. Maahanmuuttoviraston käyttämä asiakirjojen myöntämisjärjestelmä mahdollistaa jo tällä hetkellä rajoituksen tekemisen, joten tältä osin muutoksen ei katsota aiheuttavan taloudellisia vaikutuksia. Sen sijaan kelpoisuusalueen rajoittamisesta poikkeaminen vaatisi enemmän selvittämistä ja harkintaa ja siten työtä. 

Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa 

Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevilla muutoksilla nopeutettaisiin maasta poistamista ja estettäisiin turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttöä. Jos kyse olisi kansainvälistä suojelua hakeneista henkilöistä, jotka karkottamispäätösten nopeamman täytäntöönpanon johdosta oleskelisivat jatkossa lyhyemmän aikaa vastaanottojärjestelmässä, voitaisiin muutoksilla saavuttaa vastaanoton säästöjä. Säästöjä saavutettaisiin jonkin verran myös käsittelykustannuksissa, kun uusintahakemusten määrä vähenisi.  

Arvioiden mukaan karkottamispäätöksen täytäntöönpanon rinnastaminen käännyttämisen täytäntöönpanoon lisäisi täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltoa koskevia hakemuksia. Tämä kasvattaisi hallinto-oikeuksien työmäärää ja aiheuttaisi näin taloudellisia kustannuksia. Poliisille aiheutuu kustannuksia peruuntuneista maasta poistamisista. Jos jo valmisteltu maasta poistaminen perusteettoman uusintahakemuksen johdosta keskeytyy, aiheutuu ylimääräisen virkatyön lisäksi joissain tilanteissa kustannuksia myös poliisin jo tekemistä maasta poistamiseen liittyvistä matkajärjestelyistä kuten mahdollisesti peruuntuneista lennoista ja saattajien majoituksesta.  

Maahanmuuttoviraston uusintahakemuspäivystyksestä maksamien palkkioiden vuoksi kustannukset todennäköisesti kasvaisivat jonkin verran. Lisäkustannusten määrä riippuisi siitä, kuinka paljon päivystykselle tulisi lisätarvetta ja ajoittuisiko päivystystoiminta virka-aikaan vaiko sen ulkopuolelle. Lisääntyvästä päivystystoiminnasta aiheutuvat kustannukset olisivat kuitenkin vähäisiä suhteessa siihen kustannussäästöön, joka saavutettaisiin henkilöiden laittoman oleskelun lyhenemisestä Suomessa. 

5.2.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poisto 

Pöytäkirjan tarkastuksen poisto suurimmasta osasta puhutteluja vapauttaisi Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan työaikaa tehtäviin, joilla turvapaikkaprosessia saataisiin nopeutettua ja tehostettua. Koska puhutteleva ylitarkastaja ei enää seuraisi pöytäkirjan tarkastusta puhuttelun päätteeksi, työaikaa esimerkiksi päätöksenteolle jäisi enemmän, mikä lyhentäisi hakemusten käsittelyaikoja. Kun jatkopuhutteluita ei tarvitsisi varata pöytäkirjan tarkastamista varten, käsittelyajat voisivat lyhentyä joissain tapauksissa jopa kuukausilla. Samalla vapautuisi lisää puhutteluaikoja varsinaisten turvapaikkaperusteiden selvittämistä varten järjestettäville puhutteluille. Kaiken kaikkiaan uudistuksella voitaisiin vaikuttaa prosessien nopeuttamisen lisäksi erityisesti Maahanmuuttoviraston työajan järkevämpään kohdentamiseen. 

Jatkossa Maahanmuuttoviraston tulisi kertoa hakijoille mahdollisuudesta toimittaa lisäyksiä ja korjauksia puhuttelupöytäkirjaan puhuttelun jälkeen, jos pöytäkirjaa ei ole tarkastettu itse puhuttelutilaisuudessa. Ohjeistusta hakijoiden tiedottamisesta olisi tältä osin täsmennettävä. Lisäksi puhuttelupöytäkirjapohjia voisi mahdollisesti joutua muokkaamaan, mikäli virasto katsoo, että nykyisellään pohjat ovat harhaanjohtavia tai muutoin vaativat uudistamista pöytäkirjan tarkastamisesta luopumisen vuoksi. 

Muutos todennäköisesti lisäisi oikeusavustajien työmäärää, mikäli hakijat haluavat käydä puhuttelupöytäkirjan läpi puhuttelun jälkeen heidän avustamanaan, ja avustajat ovat tähän suostuvaisia. Erityisesti paine kohdistuisi julkisiin oikeusaputoimistoihin sekä oikeusavustajiin, sillä he pääasiassa antavat oikeusapua kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn hallintovaiheessa. Toisaalta avustajien on mahdollista järjestää pöytäkirjan läpikäynti hakijan kanssa haluamallaan tavalla, eikä hänen itsensä läsnäolo tilaisuudessa ole aina välttämätöntä. Työmäärän lisääntymistä ei siis esimerkiksi voi verrata oikeuden osallistua turvapaikkapuhutteluun palauttamiseen (HE 247/2020 vp https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_247+2020.pdf ), jonka myötä avustajalla on halutessaan oikeus osallistua jokaisen avustamansa hakijan turvapaikkapuhutteluun, vaan kyse olisi vähemmästä määrästä työtä. Jos avustajan läsnäolo itse tarkastuksessa ei ole tarpeen, tulevat lisääntyvät tehtävät lähinnä tilaisuuden käytännön järjestelyistä ja siitä, että avustaja ehkä haluaa tutustua hakijan asiaan ennen tarkastusta sen sijaan, että asiaan tutustutaan vasta mahdollisessa muutoksenhakuvaiheessa. Joka tapauksessa avustajan myöntyessä pöytäkirjan tarkastamistilaisuuksien järjestämiseen voi se vähentää vuositasolla sitä asiakasmäärää, jonka kyseinen avustaja voi hoitaa. Näin ollen painetta voi jollain aikavälillä syntyä avustajaresurssien kasvattamiseen.  

Kansainvälisen suojelun tarve sur place -tilanteessa 

Määritelmädirektiivin 5 artiklan 3 kohdan saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ei juuri vaikuttaisi viranomaistoimintaan, sillä kyseessä on ainoastaan uudenlainen harkinta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemisessa. Vastaavaa pohdintaa on voitu tehdä jo nyt, vaikkei sillä ole ollut vaikutusta päätöksen lopputulokseen samalla tavalla kuin sillä olisi uudistuksen jälkeen. Mahdollisen ohjeistuksen laatiminen voisi aiheuttaa työtä uudistuksen alkuvaiheessa, mutta päätösharkinta itsessään ei vaatisi merkittävää muutosta viraston toimintatavoissa. 

Matkustaminen alkuperämaahan ja matkustusasiakirjojen kelpoisuusalueen rajoittaminen 

Matkustamisen merkityksen korostaminen säädöstasolla ei yksinään aiheuttaisi merkittäviä muutoksia Maahanmuuttovirastossa. Vastaavaa harkintaa on tehty matkustamisen osalta jo aiemmin, mutta esitetyllä muutoksella alkuperämaahan matkustamisen vaikutus selkiytyisi entisestään päätöksenteossa. Suomen myöntämien matkustusasiakirjojen rajoittaminen sen sijaan tarkoittaisi sitä, että kansalaisuusvaltioonsa matkustaessaan henkilön tulisi pääsääntöisesti hankkia kansalaisuusvaltionsa passi. Kansallisen passin hankinta voi jo itsessään olla olosuhteet huomioiden peruste pakolaisaseman lakkauttamiselle. Näin ollen matkustamisen vaatiessa pääsääntöisesti kansallisen passin hankinnan, voidaan arvioida, että jatkossa matkustaminen johtaisi aiempaa useammin kansainvälisen suojeluaseman lakkaamiseen.  

Esitetyllä muutoksella rajoitettaisiin kansainvälistä suojelua saaneen kotimaa tai pysyvä asuinmaa Suomen hänelle myöntämän matkustusasiakirjan kelpoisuusalueen ulkopuolelle. Maahanmuuttoviraston käyttämä järjestelmä mahdollistaa jo tällä hetkellä rajoitusten tekemisen, joten tältä osin muutoksen ei katsota juuri vaikuttavan Maahanmuuttoviraston toimintaan. Muutoksella myös mahdollistettaisiin rajoitukseton kelpoisuusalue poikkeuksellisen painavasta syystä. Rajoituksettomien matkustusasiakirjahakemusten käsittelyn voidaan arvioida olevan Maahanmuuttovirastossa vaativampaa. Koska tällaisen asiakirjan voimassaolo olisi kuitenkin vain yksi vuosi, katsotaan tämän toisaalta ehkäisevän turhaan rajoittamattomia matkustusasiakirjoja varten jätettyjä hakemuksia ja näin ollen Maahanmuuttoviraston asiankäsittelylle aiheutuvaa painetta. 

Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa 

Karkottamispäätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevilla ehdotuksilla olisi vaikutuksia maasta poistamisten tehostamiseen, kun jatkossa ei enää tarvitsisi odottaa yhtä pitkään kuin nykyisin karkottamispäätöksen tulemista täytäntöönpanokelpoiseksi. Tällä olisi konkreettinen vaikutus poliisin toimintaan. Muutoksilla olisi myönteinen vaikutus yleisemminkin poliisin rikostorjunnan ja rikostutkinnan resurssien suuntaamiseen. Tämä korostuu erityisesti pääkaupunkiseudulla.  

Maahanmuuttoviraston uusintahakemuspäivystykseen tulevien tapausten määrä nousisi jonkin verran, kun jatkossa myös täytäntöönpanokelpoisen karkottamispäätöksen saaneet kuuluisivat päivystyksen piiriin.  

Käännyttämistä ja maasta karkottamista koskevien säännösten kokoaminen yhteen sekä niiden täytäntöönpanokelpoisuutta koskevan sääntelyn yhdenmukaistaminen voisivat jonkin verran helpottaa viranomaisten työtä niin päätöksenteossa kuin päätösten täytäntöönpanossa. 

Lausuntokierroksella saatujen arvioiden mukaan karkottamispäätöksen täytäntöönpanon rinnastaminen käännyttämisen täytäntöönpanoon lisäisi täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltoa koskevia hakemuksia, mikä kasvattaisi hallinto-oikeuksien työmäärää. Tuomioistuinviraston mukaan hallinto-oikeuksissa annettiin täytäntöönpanoa koskevia välipäätöksiä ulkomaalaisasioissa vuonna 2022 yhteensä 1 339, vuonna 2023 yhteensä 1 430 ja 1–10/2024 yhteensä 1 287. Ulkomaalaislain 199 §:n 4 momentin mukaan 198 b §:n 1 momentissa tarkoitettua hakemusta koskeva päätös on tehtävä seitsemän päivän kuluessa. Maahanmuuttoviraston tietojen mukaan karkottamispäätöksiä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa tehtiin vuonna 2022 yhteensä 130, vuonna 2023 yhteensä 87 ja 1–8/2024 yhteensä 53. 

5.2.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Kansainvälisen suojelun hakemisella ja sen myöntämisellä on yhteiskuntaa yleisesti koskettavia vaikutuksia. On paitsi hakijan myös yhteiskunnan etu, että kansainvälistä suojelua myönnetään mahdollisimman sujuvin menettelyin niille, jotka sitä todella tarvitsevat, ja että järjestelmä samalla toimii väärinkäyttöä ehkäisevästi sekä tehokkaasti. Tällä on vaikutusta myös koko menettelyn uskottavuuteen.  

Kansainvälisen suojelun uskottavuutta lisää myös se, että niihin tapauksiin, joissa suojelulle ei enää ole tarvetta, puututaan tehokkaasti.  

Karkottamispäätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaan sääntelyyn ehdotettavilla muutoksilla pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan palautuksia sekä vähentämään ilman perusteita tehtäviä turvapaikkahakemuksia. Erityisen ongelmalliseksi on osoittautunut se, että uusintahakemuksia tekemällä ulkomaalainen voi omalla toiminnallaan estää maasta poistamisensa käytännössä kokonaan. Turvapaikkajärjestelmää hyväksikäyttävät henkilöt saattavat olla myös sellaisia henkilöitä, joita ollaan poistamassa maasta rikosten perusteella. Maahan jäävät, uusintahakemuksia jättävät henkilöt ovat alttiita sille, että he syrjäytyvät yhteiskunnassa ja ajautuvat jopa rikolliseen toimintaan. Nykyinen tilanne vaikuttaa heikentävästi myös koko turvapaikkajärjestelmän yleiseen uskottavuuteen. 

5.2.4  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Kuten lähes kaikkia ulkomaalaislain uudistuksia, myös nyt ehdotettua sääntelyä on tarkasteltava ottaen huomioon perustuslain 9 §:n 4 momentin mukainen palautuskielto, jonka mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palautuskiellosta säädetään myös monissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artikla; kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 2, 6 ja 7 artiklat; kidutuksen vastaisen yleissopimuksen 3 artikla) sekä EU:n perusoikeuskirjassa (19 artikla). YK:n ihmisoikeusjulistuksen mukaan jokaisella vainon kohteena olevalla henkilöllä on oikeus hakea turvapaikkaa ja nauttia suojelusta toisessa valtiossa. Oikeus hakea turvapaikkaa perustuu siihen, että palautuskiellon noudattaminen edellyttää valtiota selvittämään henkilön suojelun tarpeen ennen palauttamista. Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaisille on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa heidän oikeutensa tulla maahan tai jatkaa oleskeluaan siellä. Ehdotetulla sääntelyllä ei ole vaikutusta henkilön oikeuteen hakea kansainvälistä suojelua tai määritelmädirektiivin 5 artiklan osalta siihen, etteikö artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa (itse aiheutetut, turvapaikkaan oikeuttavat perusteet) myönnettäisi suojeluasemaa näin turvaten palautuskiellon ehdottomuus.  

Perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Esityksellä ei ole vaikutuksia hakijoiden oikeusturvatakeisiin. Hakijalla olisi oikeus toimittaa lisäyksiä ja korjauksia puhuttelupöytäkirjaansa kuten nykyisinkin, ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen hakemukseen. 

Perustuslakivaliokunta on mietinnöissään useasti painottanut, että perus- ja ihmisoikeusherkässä säätely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei valiokunnan mukaan tule olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen. (PeVL 34/2016 vp, s. 3‒4, PeVL 8/2018 vp, s. 3, PeVL 2/2021 vp, kappale 18, PeVL 15/2021 vp). Vaikka tässä esityksessä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuskäsittelyn tehostaminen on keskeinen tavoite, on tarkoituksena myös tarkastella muutoksia viranomaisten toiminnan selkeyttämisen näkökulmasta. Tavoitteisiin pyritään keinoin, jotka eivät vaaranna hakijan oikeusturvaa. Uudistukset eivät vaikuta henkilöiden mahdollisuuteen hakea kansainvälistä suojelua tai saada hakemuksensa käsiteltyä yksilöllisesti ja yhdenvertaisesti muihin samassa asemassa oleviin nähden. Erityisesti puhuttelutilaisuuden uudistaminen siten, että hakijan mahdollisuus esittää lisäyksiä ja korjauksia puhuttelupöytäkirjaan säilyy, turvaavaa hakijan oikeutta saada päätös hakemukseensa mahdollisimman nopeasti.  

Liikkumisvapautta koskevan perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Määritelmädirektiivin 33 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on sallittava kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden vapaa liikkuminen alueellaan samoin edellytyksin ja rajoituksin kuin niiden alueella laillisesti asuvien muiden kolmansien maiden kansalaisten osalta on säädetty. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 2 kohdan mukaisesti liikkumis- ja oleskeluvapaus voidaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti myöntää jäsenvaltion alueella laillisesti asuville kolmansien maiden kansalaisille. Kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnettäviin matkustusasiakirjoihin tehtävillä alueellisilla rajoituksilla ei rajoiteta henkilöiden liikkumisvapautta tai mahdollisuutta halutessaan poistua maasta. Kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamiseen liittyvällä muutoksella ei katsota olevan vaikutusta perus- ja ihmisoikeuksiin.  

Karkottamispäätösten täytäntöönpanosääntelyä ehdotetaan muutettavaksi samalla kun karkotettavien riittävästä oikeusturvasta huolehditaan perustuslain 21 §:n mukaisesti kaikissa tilanteissa. Ehdotetut muutokset ovat yhdenmukaisia voimassa jo olevan käännyttämispäätösten täytäntöönpanoa koskevan sääntelyn kanssa. Kun kyse on ensimmäiseen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen tehdystä päätöksestä, henkilö saa pääsääntöisesti jäädä maahan odottamaan tuomioistuimen ratkaisua valitukseensa. Poikkeuksena ovat laissa säädetyt tilanteet, joissa hakemus jätetään tutkimatta tai se käsitellään nopeutetussa turvapaikkamenettelyssä. Henkilö, jolle tehdään turvapaikkamenettelyssä karkottamispäätös, on käytännössä aina jo käynyt läpi aikaisemman karkottamisprosessin, jossa maasta poistamiseen on otettu kantaa. 

5.2.5  Vaikutukset kansainvälisen suojelun hakijoihin

Hyvän turvapaikkamenettelyn peruspiirteenä voidaan hakijan kannalta pitää sitä, että hän saa jäsenmaasta riippumatta tehokkaan, yhdenvertaisen ja perusoikeuksiaan kunnioittavan kohtelun. Hakijoiden oikeusturvasta ja -suojasta sekä hakemusten yksilöllisestä käsittelystä on huolehdittava. Toisaalta myös kansainvälistä suojelua hakevalla on vastuu asiansa selvittämisestä. Hänellä on velvollisuus antaa näyttöä hakemuksensa tueksi sekä esittää kaikki asiansa osalta olennaiset seikat – tai hyväksyttävä syy niiden puuttumiselle. Se, ettei pöytäkirjaa enää tarkasteta hakijan kanssa puhuttelutilaisuudessa, ei rajoittaisi hakijoiden oikeutta toimittaa lisäyksiä sekä korjauksia puhuttelusta kirjattuun tai mahdollisuutta vaikuttaa hakemuksensa sisältöön. Jos turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaa ei tarkisteta itse puhuttelutilaisuudessa, hakijalle annettava määräaika mahdollisten lisäysten ja korjausten toimittamiselle lisäksi nopeuttaisi kansainvälistä suojelua hakevien asian käsittelyä ja päätöksen saamista. Viimeistään annetun määräajan kuluttua umpeen hakemus olisi valmis ratkottavaksi, ellei asiassa ilmaannu muita, puhuttelusta riippumattomia tiedonsaantitarpeita. Hakemuksen käsittely ei viivästyisi ainoastaan sen vuoksi, että hakijalle olisi varattava jatkopuhuttelu vain pöytäkirjan tarkastamista varten. Kun päätökset saataisiin tehtyä nopeammin, vaikutus olisi myönteinen kaikkien hakijoiden kohdalla – päätöksen lopputuloksesta huolimatta. 

Prosessista ja hakijoiden henkilökohtaisista olosuhteista riippuen voi heidän välillään vastaisuudessa olla eroja siinä, millainen mahdollisuus pöytäkirjan tarkastamiselle annetaan. Esimerkiksi alaikäisten kohdalla todennäköisesti tarkoituksenmukaisinta olisi jatkossakin käydä pöytäkirja läpi puhuttelun lopuksi. Näiden erojen ei kuitenkaan voida katsoa olevan kohtuuttomia ottaen huomioon kaikille hakijoille annettava tosiasiallinen mahdollisuus puhuttelupöytäkirjansa täydentämiseen ja erot hakemusprosessien välillä.  

Määritelmädirektiivin 5 artiklan täysimittainen täytäntöönpano myös 3 kohdan osalta vaikuttaa niihin hakijoihin, joiden voidaan katsoa tahallisesti luoneen perusteettomat turvapaikkaperusteensa. Myöntämällä heille pakolaisaseman sijaan toissijaista suojelua heikennetään heidän suojeluasemaansa, mutta heikennystä voidaan pitää tahallisen toiminnan vuoksi perusteltuna. Toisaalta myöntämällä toissijaista suojelua varmistutaan siitä, ettei palautuskieltoa rikota siitä huolimatta, etteivät perusteet kuvasta hakijan todellista tilannetta. 

Karkottamispäätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevat muutosehdotukset kohdistuisivat kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin. Kyse ei kuitenkaan ole sellaisista turvapaikanhakijoista, jotka ovat juuri saapuneet Suomeen ja hakeneet turvapaikkaa. Henkilöt, joille tehdään karkottamispäätös, ovat jo oleskelleet Suomessa oleskeluluvalla, joka on päättynyt tai joka on peruutettu. Käytännössä on havaittu, että etenkin uusintahakemuksia tehdään näissä tapauksissa siinä vaiheessa, kun maasta poistamista aletaan valmistella, jolloin tarkoituksena on viivästyttää maasta poistamisen täytäntöönpanoa.  

5.2.6  Vaikutukset kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin

Matkustaminen kansalaisuusvaltioon tai entiseen pysyvään asuinmaahan on jo voimassa olevan lainsäädännön perusteella voinut johtaa kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamiseen, joten kyse ei ole uudesta perusteesta aseman lakkauttamiselle. Matkustamisen merkityksestä esitetään säännöllisesti kyselyitä Maahanmuuttovirastolle. Kun matkustamisen merkitys aseman lakkauttamisharkinnassa olisi selkeämpää lainsäädännössä, tämän voidaan katsoa parantavan myös kansainvälistä suojelua saaneiden ymmärrystä oman toimintansa mahdollisista seuraamuksista.  

Kuten kohdassa 3.2.4 on kuvattu, jo nykyään on tiedossa tapauksia, joissa kansainvälistä suojelua saanut henkilö on hankkinut kansallisen passin ja käyttänyt sitä kotimaahan matkustamiseen kertomatta kansallisesta matkustusasiakirjasta Maahanmuuttovirastolle. Tietoja tapauksista on saatu esimerkiksi kotimaisilta ja pohjoismaisilta rajaviranomaisilta. On mahdollista, että säädettäessä matkojen vaikutuksesta kansainvälisen suojeluaseman harkintaan sekä rajoituksista matkustusasiakirjoihin, vastaavanlainen toiminta jatkuu. Tältä osin viranomaisten välisen yhteistyön tehostamisella on tärkeä merkitys. 

Pakolaisen matkustusasiakirjan ja toissijaista suojelua saaneelle myönnettävän muukalaispassin kelpoisuusalueen rajoittaminen vaikuttaisi suoraan kaikkiin kansainvälistä suojelua saaneisiin henkilöihin, jotka hakeva matkustusasiakirjaa. Maahanmuuttovirastolta saatujen tietojen mukaan kansainvälistä suojelua saaneille myönnetään vuosittain tuhansia uusia matkustusasiakirjoja. Rajoitus vaikuttaisi kiintiöpakolaisiin, turvapaikkaprosessissa suojeluaseman saaneisiin henkilöihin sekä niihin perhesiteen perusteella oleskeluluvan saaneisiin, jotka ovat saaneet suojeluaseman myönteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä. Rajoituksen vaikutusta vähentäisi kuitenkin se, että suojelua saavat henkilöt ovat suojelun tarpeessa juuri rajoituksen kohteena olevaan valtioon nähden, minkä vuoksi heillä ei pääsääntöisesti olisi tarvetta eikä edes mahdollisuutta matkustaa sinne. Rajoitukseen säädettävällä poikkeuksella lisäksi mahdollistettaisiin se, että erittäin poikkeuksellisissa ja välttämättömiksi katsotuissa tilanteissa myös jatkossa olisi mahdollista myöntää matkustusalueeltaan rajoittamaton matkustusasiakirja, jos tämä katsottaisiin perustelluksi. Yhden vuoden voimassaoloajan voitaisiin katsoa riittävän yksittäisen, pakottavasta tarpeesta tehdyn matkan tekemiseen. Rajoittamattoman matkustusasiakirjan lyhyemmän voimassaoloajan vuoksi suojelua saavan henkilön tulisi hakea uutta matkustusasiakirjaa tavallista nopeammin, jos hän haluaa matkustaa myös lähtömaahansa suuntautuvan matkan jälkeen. Yllä mainitun perusteella tämän ei kuitenkaan voitaisi katsoa olevan kohtuutonta. 

Esityksellä ehdotetaan rajoitettavan myös ulkomaalaislain 89 §:n perusteella tilapäisen oleskeluluvan saaneille henkilöille myönnettävien muukalaispassien kelpoisuusaluetta. Kuten kansainvälistä suojelua saaneiden kohdalla, rajoituksen vaikutusta vähentäisi se, että rajoitus tehtäisiin kansalaisuusvaltioon tai entiseen pysyvään asuinmaahan, jossa henkilöä uhkaavan kohtelun vuoksi häntä ei voida poistaa maasta.  

5.2.7  Vaikutukset alaikäisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin hakijoihin

Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu (Lapsen oikeuksista tehty yleissopimus, SopS 59 ja 60/1991). 

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla ei katsota olevan merkittäviä vaikutuksia alaikäisiin tai haavoittuvassa asemassa oleviin kansainvälisen suojelun hakijoihin. Alaikäisten puhuttelut kestävät tavallisesti vähemmän aikaa kuin aikuisten, ja on myös lapsen edun mukaista saada puhutteluprosessi päätökseen puhuttelutilaisuudessa. Ottaen huomioon puhuttelutilaisuudessa tarkoituksena oleva luottamuksellisen suhteen luominen puhuttelijan ja puhuteltavan välillä on lapsen kohdalla todennäköisesti tarkoituksenmukaisin menettely tehdä myös pöytäkirjan tarkistus puhuttelussa, ja pöytäkirjan tarkastamatta jättäminen siinä yhteydessä olisi varsin poikkeuksellista. Samoin joidenkin haavoittuvassa asemassa olevien kohdalla pöytäkirja voi olla perusteltua tarkistaa puhuttelutilaisuudessa, jotta voidaan esimerkiksi minimoida hakijan tarve käydä toistuvasti läpi traumaattisia tapahtumia. 

Pakolaisen matkustusasiakirjaan ja toissijaista suojelua saaneelle myönnettävään muukalaispassiin tehtävän kelpoisuusalueen rajoittaminen vaikuttaisi myös kansainvälistä suojelua saaviin lapsiin ja nuoriin, jos heille haetaan matkustusasiakirjaa. Ehdotuksen mukaisesti he eivät voisi jatkossa käyttää Suomen myöntämää matkustusasiakirjaa kotimaahansa tai entiseen pysyvään asuinmaahansa matkustamiseen. Ottaen huomioon, että rajoitus tehtäisiin suhteessa maahan, johon nähden lapsen on katsottu olevan vaarassa, ei tätä rajoitusta voida pitää lapsen edun vastaisena.  

Muilta osin esitetyt muutokset lähinnä vaikuttavat hakemusprosesseihin niitä lyhentävästi, mikä on myös alaikäisten ja haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden etu. 

5.2.8  Yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa

Käynnissä, tai juuri valmistuneena, on useita lakihankkeita, joilla samanaikaisesti uudistetaan ulkomaalaislakia. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella, eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks. PeVL 60/2014 vp, s. 3/II). Valio-kunta on huomauttanut, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset tulisi pyrkiä kokoamaan yhteen hallituksen esitykseen tai arvioimaan tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti (PeVL 19/2016 vp, s. 3, PeVM 3/2016 vp, s. 3, PeVL 11/2023 vp, s. 5, PeVL 14/2023 vp, s. 5, PeVL 15/2023 vp, s. 6–7, PeVL 16/2023 vp, s. 6). 

Eri hankkeiden mukanaan tuomien muutosten yhteisvaikutuksia ja tulevia vaikutusketjuja voi olla vaikea täsmällisesti tunnistaa ja arvioida, mutta alla pyritään niitä kuvailemaan tästä huolimatta. Huomiota on kiinnitetty erityisesti perusoikeuksiin liittyvien uudistusten yhteisvaikutuksiin. Olennaista on kuitenkin sen mahdollisuuden huomioon ottaminen, että myöhemmin ilmaantuu vaikutuksia ja seikkoja, joita ei esityksen valmisteluvaiheessa osattu ennakoida.  

Useimmat tämän hallituksen esityksen muutosehdotukset kohdistuvat ennen kaikkea siihen, miten Maahanmuuttovirasto pystyisi tehokkaammin ja harkitummin käsittelemään kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Pöytäkirjan tarkastuksen poisto sekä hakemuksen alkuvaiheen muutokset lähinnä parantaisivat Maahanmuuttoviraston mahdollisuuksia hoitaa lakisääteiset tehtävänsä. Kun hakemusprosessin pituus lyhenee nimenomaan turvapaikkatutkinnan osalta, on erityisesti rajamenettelyn ja nopeutetun menettelyn uudistuksen (HE 30/2024 https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_30+2024.pdf ) asettamissa määräajoissa helpompaa pysyä. Negatiivisia vaikutuksia hakijoiden oikeuteen saada asiansa käsiteltyä asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivästystä ei tällä esityksellä katsota olevan, koska uudistuksilla katsotaan olevan hakemusprosesseja tehostava vaikutus, eivätkä hakijoiden oikeudet näin ollen uudistusten yhteisvaikutusten näkökulmasta arvioiden tule vaarantumaan. Myös pakti tulee asettamaan viranomaistoiminnalle määräaikoja, joita ei ulkomaalaislaissa vielä ole, ja prosesseja sujuvoittamalla tämä hallituksen esitys tukee osaltaan myös paktin tavoitteiden saavuttamista.  

Määritelmädirektiivin kiristysten tuominen osaksi ulkomaalaislakia (HE 29/2024) vaikuttaa toissijaista suojelua saavan oikeuksiin. Ulkomaalaislain 2.1.2025 voimaan tulleen muutoksen 666/2025 mukaisesti aiemman neljän vuoden sijaan ensimmäinen toissijaisen suojelun perusteella myönnetty lupa on vuoden pituinen, minkä jälkeen suojelutarvetta tarkastellaan uudelleen. Lisäksi toissijainen suojeluasema voidaan vastaisuudessa lakkauttaa yksinkertaisemmin, koska syyksi riittää syyllistyminen törkeään rikokseen aiemman erityisen törkeän rikoksen sekä yhteiskunnan turvallisuuden vaarantamisen sijaan. Näin ollen tässä esityksessä ehdotetun määritelmädirektiivin 5 artiklan 3 kohdan tuominen osaksi kansallista lainsäädäntöä tarkoittaisi, että toissijaisen suojelun myöntämisellä pakolaisaseman sijaan olisi konkreettisia vaikutuksia henkilön oleskeluluvan laatuun ja jatkolupaprosesseihin toisin kuin aiemmin, jolloin sekä turvapaikan että toissijaisen suojelun myöntäminen tarkoitti neljän vuoden pituista jatkuvaa oleskelulupaa. Viranomaisten toimintaa kyseisen uudistuksen ei katsota kuormittavan myöskään yhteisvaikutusten näkökulmasta, koska kyse olisi pitkälläkin aikavälillä korkeintaan muutamista tapauksista vuodessa. 

Maasta karkottamisen täytäntöönpanoa koskevilla ehdotuksilla tavoitellaan paluiden ja palautusten tehostamista kuten useammilla muillakin kuluvalla hallituskaudella eduskunnalle annetuilla tai annettavilla ulkomaalaislainsäädäntöä koskevilla muutosesityksillä. Osa muutoksista vaikuttaa palautusten tehostumiseen välillisesti, osa suoremmin. Esimerkkinä jälkimmäisistä on hallituksen esitykseen laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 143/2024 vp) sisältyvät muutosehdotukset koskien säilöönottoa koskevaa sääntelyä sekä pakenemisen vaaran arviointia ja palautettavan velvollisuutta tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Ulkomaalaislain maasta poistamista koskevien säännösten kehittäminen -hankkeessa (SM035:00/2024) puolestaan pyritään kehittämään maasta poistamista koskevia säännöksiä soveltamiskäytännöstä esiin nousseiden haasteiden pohjalta. Lisäksi hankkeessa selvitetään mahdollisuutta yhdenmukaistaa käännyttämistä ja maasta karkottamista koskevaa sääntelyä tai jopa yhdistää ne yhdeksi maastapoistamismenettelyksi. Voidaan arvioida, että lainsäädännön muutoksilla on mahdollista tehostaa palautuksia. Tämä on kuitenkin mahdollista vain tiettyyn pisteeseen asti, sillä viime kädessä maasta poistamisten täytäntöönpano riippuu yhteistyöstä sen kolmannen maan kanssa, johon ulkomaalainen ollaan palauttamassa.  

Sekä nyt ehdotettavien muutosten että ulkomaalaislain muuttamista koskeneeseen lakiin 472/2024 sisältyneiden muutosten yhtenä yhteisvaikutuksena arvioidaan olevan laittoman maassa oleskelun väheneminen. Lakimuutoksella 472/2024 säädettiin esimerkiksi uudeksi oleskeluluvan epäämisperusteeksi se, että ulkomaalainen on ilman hyväksyttävää syytä jättänyt poistumatta maasta sen jälkeen, kun hänen saamansa päätös maasta poistamisesta on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi, tai hän on vältellyt viranomaisia tai vaikeuttanut palauttamisen valmisteluja tai maasta poistamista. Lisäksi uudeksi oleskeluluvan epäämisperusteeksi säädettiin se, että ulkomaalainen on ennen oleskelulupapäätöksen jättämistä oleskellut maassa laittomasti. Muutoksilla halutaan viestiä siitä, että jääminen maahan oleskelemaan laittomasti ei ole yhteiskunnan eikä yksilön kannalta tavoiteltava vaihtoehto. Laittomaan maassa oleskeluun liittyy yksilön kannalta kielteisiä vaikutuksia esimerkiksi riittämättömän toimeentulon vuoksi. Laittomasti maassa oleskelevat henkilöt ovat alttiita erilaiselle hyväksikäytölle ja saattavat itse syyllistyä rikoksiin. Hankalampaa on sitä vastoin arvioida esitysten yhteisvaikutuksia sen osalta, voisivatko ne johtaa siihen, että ihmiset esitysten tavoitteiden vastaisesti jäisivätkin oleskelemaan maahan laittomasti, jotta he välttäisivät maasta poistamisen täytäntöönpanon. Kun on kyse henkilöistä, jotka ovat oleskelleet Suomessa oleskeluluvalla ja luvan päättymisen jälkeen hakeneet kansainvälistä suojelua, tämä voi olla todennäköisempää kuin tilanteissa, joissa henkilöillä ei ole ollut Suomessa oleskelulupaa ja heidät käännytetään.  

Käsillä olevalla esityksellä pyritään puuttumaan turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttöön mahdollistamalla karkottamispäätöksen nykyistä nopeampi täytäntöönpano uusintahakemustilanteissa ja estämällä siten perusteettomat uusintahakemukset. Perusteettomiin uusintahakemuksiin pyritään puuttumaan myös vastaanottolain uudistamista koskevassa hankkeessa (SM020:00/2024), jossa tarkastellaan vastaanottopalveluiden rajaamista uusintahakemuksen käsittelyaikana. Uusintahakemuksia tarkastellaan myös osana EU:n muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen kansallista täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntöhanketta (SM032:00/2024). Edellä mainituissa hankkeissa valmisteltavien lakimuutosten ja tämän esityksen muutosten yhteisvaikutuksena tavoitellaan sitä, että turvapaikkajärjestelmää ei kuormitettaisi perusteettomilla uusintahakemuksilla. Tämä on omiaan lisäämään koko turvapaikkajärjestelmän toimivuutta ja uskottavuutta.  

Tässä esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislain maasta poistamista koskevia täytäntöönpanosäännöksiä muutettavan rakenteellisesti siten, että kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa tehtävien käännyttämis- ja karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskevat säännökset koottaisiin yhteen pykälään (ehdotettu 200 a §). Tavoitteena on, että tämän ehdotuksen sekä EU:n muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen kansallista täytäntöönpanoa koskevassa lainsäädäntöhankkeessa ja Ulkomaalaislain maasta poistamista koskevien säännösten kehittäminen -hankkeessa tehtävien lakimuutosten yhteisvaikutuksena ulkomaalaislain maastapoistamispäätösten täytäntöönpanoa koskeva sääntely selkiytyisi. Tällä olisi myönteinen vaikutus lakia soveltavien viranomaisten työhön.  

6.1.1  Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poisto

Menettelydirektiivin 17 artiklan 3 kohta mahdollistaa luopumisen kokonaan menettelystä, jossa hakija voi kertoa lisäyksiä ja korjauksia turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaan, silloin kun puhuttelu on tallennettu, pöytäkirja on sanatarkka selostus ja kyseisen puhuttelun tallenne on käytettävissä muutoksenhakumenettelyssä. Tällöin jäsenvaltion ei tarvitse pyytää hakijaa vahvistamaan, että pöytäkirjan sisältö kuvaa puhuttelua totuudenmukaisesti. Myös tällöin hakijalle on kuitenkin annettava mahdollisuus kommentoida puhuttelussa mahdollisesti ilmenneitä ristiriitaisuuksia tai lausuntojen epäjohdonmukaisuuksia, mikä on jo nyt Maahanmuuttoviraston tehtävänä turvapaikkapuhuttelussa. 

Toinen mahdollinen menettely pöytäkirjan tarkastuksen poistamiselle puhuttelutilaisuudesta olisi siis direktiivin mukaisesti jättää mahdollisuus toimittaa lisäyksiä ja korjauksia kokonaan antamatta. Tällöin on kuitenkin mahdollista, että pöytäkirjan puutteisiin vedottaisiin nykyistä enemmän muutoksenhakuvaiheessa, jolloin hallinto-oikeudet käytännössä joutuisivat toimittamaan jonkinlaisen pöytäkirjan tarkistuksen valitusta ratkoessaan, tai vaihtoehtoisesti palauttamaan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Tämä ei olisi prosessin kannalta järkevä tai tehokas ratkaisu, sillä se todennäköisesti joko kuormittaisi hallinto-oikeuksia kohtuuttomasti tai kumoaisi mahdollisuudet sujuvoittaa ja nopeuttaa viraston hakemuskäsittelyä.  

6.1.2  Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Muutosehdotuksia valmisteltaessa pohdittiin ulkomaalaislain täytäntöönpanosääntelyä tiettyjen karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevia säännöksiä laajemmin, koska kyseinen sääntelykokonaisuus on vaikeasti hahmotettava. Tämä havainto tehtiin myös ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen esiselvityshankkeessa (SM024:00/2021), jossa todettiin täytäntöönpanoa koskevien säännösten olevan vaikeaselkoisia ja sen vuoksi sekä soveltajien että asiakkaan näkökulmasta hankalia. Sisäministeriössä on käynnistetty syksyllä 2024 maasta poistamista koskeva säädösvalmisteluhanke (SM035:00/2024), jossa tarkastellaan täytäntöönpanosäännöksiä ja maasta poistamista koskevia säännöksiä kokonaisvaltaisemmin, mukaan lukien mahdollisuus luopua erottelusta käännyttämisen ja maasta karkottamisen välillä.  

Edellä kerrotusta syystä päädyttiin siihen, että sääntelyn rakennetta muutettaisiin tässä vaiheessa siten, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa tehtävät maastapoistamispäätökset koottaisiin samaan pykälään. Tähän ratkaisuun päädyttiin myös siitä syystä, että EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkauudistuksessa valmisteltu lainsäädäntö, mukaan lukien menettelyasetus, on parhaillaan jäsenmaissa kansallisesti täytäntöönpantavana. Tulevissa hankkeissa on mahdollista myös päivittää sääntelyä tarpeellisilta osin suhteessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin (808/2019). 

6.2.1  Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastuksen poisto

Suomessa käytössä oleva menettely puhuttelupöytäkirjan läpikäynnistä ei ole käytössä monissa jäsenvaltioissa. Yleensä hakijalle annetaan muunlainen mahdollisuus vaikuttaa henkilökohtaisen puhuttelunsa pöytäkirjaan silloin, kun pöytäkirjaan kirjataan kattavasti puhuttelun kulku. Joissakin maissa, kuten Saksassa, pöytäkirja käydään hakijan kanssa puhuttelun lopuksi läpi, mutta pöytäkirja ei ole sanatarkka selostus, vaan hakijan kertomasta tehdään tiivistelmiä. Suomeen verrattavissa olevia käytäntöjä, joissa pöytäkirjaan kirjataan sanasta sanaan hakijan kertoma turvapaikkaperusteistaan ja se käydään lisäksi hakijan kanssa läpi puhuttelussa, on esimerkiksi Itävallassa ja Tšekissä. 

Ranskassa puhuttelutilaisuus tallennetaan äänenä, mutta siitä ei tehdä sanatarkkaa pöytäkirjaa – sen sijaan se on yhdistelmä tiivistelmiä ja sanatarkkoja kohtia. Hakija saa halutessaan pöytäkirjan itselleen, ennen kuin päätös hakemukseen on tehty, mutta sitä täytyy erikseen pyytää. Hakijalla on lisäksi oikeus saada puhuttelusta tehty tallenne itselleen ennen kuin päätös on tehty sekä myös sen jälkeen valituksen tekemistä varten.  

Ruotsissa kansainvälistä suojelua hakevalla on oikeus vaikuttaa lopulliseen turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaan lisäysten ja korjausten kautta. Normaalisti hakija käy pöytäkirjan läpi avustajansa kanssa ja toimittaa tämän jälkeen mahdolliset lisäykset ja korjaukset maahanmuuttovirastolle (Migrationsvärket). Järjestelmä on Ruotsissa siten joustava, että pöytäkirjan läpikäynti hakijan kanssa voidaan aloittaa puhuttelutilaisuudessa, mutta mikäli aika loppuu kesken, pyydetään hakijaa käymään loput pöytäkirjasta läpi avustajansa kanssa tietyssä määräajassa. Avustajan velvollisuudesta käydä pöytäkirja läpi asiakkaansa kanssa ei ole erikseen säädetty laissa, mutta käytännössä kaikki avustajat katsovat tehtävän kuuluvan toimeksiantoonsa. Ruotsin maahanmuuttoviraston mukaan järjestelmä toimii erittäin hyvin ja sujuvasti.  

Norjassa turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan läpikäynti on järjestetty samoin kuin Ruotsissa. Pääosassa tapauksia pöytäkirjaa ei käydä läpi hakijan kanssa puhuttelun lopuksi, vaan hakijalla on mahdollisuus itse jälkikäteen toimittaa mahdollisia lisäyksiä ja korjauksia. Lisäksi puhuttelusta tehtävä äänitallenne on hakijan käytettävissä hänen niin halutessaan. Norjan maahanmuuttovirastolla on kuitenkin myös mahdollisuus käydä pöytäkirja läpi hakijan kanssa, jos esimerkiksi on syytä epäillä tulkkauksessa olleen ongelmia, tai jos sille on muu perusteltu syy. Mikäli pöytäkirja luetaan hakijalle ääneen, siihen pyydetään hänen allekirjoituksensa, jolla hakija vahvistaa pöytäkirjan sisällön oikeellisuuden. Tavanomaisessa tapauksessa allekirjoitusta ei kuitenkaan oteta, vaan pöytäkirja katsotaan päteväksi, mikäli hakija ei puhuttelun jälkeen toimita siihen muutoksia. UDI 2013–011 Intervju i søknader om beskyttelse, (20.1.2025) https://www.udiregelverk.no/rettskilder/udi-retningslinjer/udi-2013-011/ 

6.2.2  Matkustaminen alkuperämaahan ja matkustusasiakirjat

Pakolaiselle myönnettävän matkustusasiakirjan ja toissijaista suojelua saaville myönnettävien matkustusasiakirjojen kelpoisuusaluetta rajoitetaan useissa valtioissa rajaamalla henkilön kotimaa sen ulkopuolelle. Esimerkiksi Ruotsi, Norja, Alankomaat, Itävalta, Saksa, Tšekki, Latvia, Ranska, Liettua ja Viro rajoittavat matkustusasiakirjojen kelpoisuusalueita. Vaihtelua esiintyy siinä, rajoitetaanko kaikkien kansainvälistä suojelua saaville myönnettävien matkustusasiakirjojen vai vain esimerkiksi pakolaisten matkustusasiakirjan kelpoisuusaluetta.  

Euroopan muuttoliikeverkoston vuonna 2019 julkaiseman raportin perusteella matkustaminen ja palaaminen alkuperämaahan voi johtaa pakolaisaseman lakkauttamiseen kaikissa EU-jäsenvaltioissa, Norjassa ja Sveitsissä. Seitsemässä silloisessa jäsenvaltiossa Itävalta, Kypros, Viro, Italia, Portugali, Slovakia ja Iso-Britannia matkustaminen mainittiin erikseen mahdollisena pakolaisaseman lakkauttamiseen johtavana seikkana säädöstasolla. Myös Sveitsissä oli tehty lakimuutos, jonka mukaan kotimaahan matkustaminen johtaa pakolaisaseman poistamiseen, jollei luotettavasti esitetä, että matka on tehty pakon alaisena. Toissijaista suojelua saaneen henkilön matkustamisen osalta jäsenvaltioilla oli erilaisia käytäntöjä, mutta kaikki jäsenvaltiot katsoivat, että matkustaminen alkuperämaahan oli mahdollinen merkki suojelun tarpeen lakkaamisesta. Belgiassa ja Slovakiassa huomioitiin erityisesti matkan pituus ja alue, jonne henkilö oli matkustanut, kiinnittäen huomiota mahdollisuuteen sisäisestä paosta ja täten suojelun tarpeen lakkaamiseen. European Moving Network: Beneficiaries of International Protection Travelling to and Contacting Authorities of their Country of Origin. November 2019. (30.9.2024) https://home-affairs.ec.europa.eu/whats-new/publications/beneficiaries-international-protection-travelling-their-country-origin-challenges-policies-and_en 

Ruotsissa pakolaisen matkustusasiakirjan ja toissijaista suojelua saavalle myönnettävän matkustusasiakirjan kelpoisuusalueen ulkopuolelle on rajattu henkilön kotimaa. Kansalaisuudettomien pakolaisten matkustusasiakirjojen kelpoisuutta ei ole rajoitettu, mutta toissijaista suojelua saavien matkustusasiakirjan alueellinen rajoittaminen koskee myös entistä pysyvää asuinmaata.  

Tanskassa kansainvälistä suojelua saaville myönnettävien matkustusasiakirjojen kelpoisuusaluetta on rajoitettu niiden maiden osalta, joissa henkilöä uhkaa vaino. Matkustusrajoitukseen voi hakea muutosta erityisellä lomakkeella. Vaikka matkustusrajoitus poistettaisiin, tämä ei estä matkustamisen vaikutuksien tutkimista, kun henkilö palaa Tanskaan.  

Norjassa pakolaisen matkustusasiakirjan kelpoisuusaluetta rajataan kansalaisuusvaltion ja entisen pysyvän asuinmaan osalta. Poikkeuksellisissa tapauksissa henkilölle voidaan kuitenkin myöntää yksittäistä matkaa varten matkustusasiakirja, esimerkiksi jos pakolainen on matkustamassa kotimaahansa tapaamaan hengenvaarallisesti sairasta perheenjäsentään.  

Saksassa hallitus hyväksyi 9.9.2024 lakiehdotuksen koskien muun muassa kansainvälistä suojelua saaneiden alkuperämaahan matkustamista. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että mikäli ulkomaalainen matkustaa kansalaisuusvaltioonsa, hänen oletetaan turvautuneen vapaaehtoisesti uudelleen kansalaisuusvaltionsa suojeluun, ellei matkaa pidetä pakottavana. Lisäksi kansainvälistä suojelua saaneet olisivat lakiehdotuksen mukaisesti velvollisia ilmoittamaan matkustamisestaan alkuperämaahansa sekä matkan syyn maahanmuuttoviranomaisille.  

6.2.3  Karkottamispäätöksen täytäntöönpano kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa

Maastapoistamisjärjestelmissä on eroavaisuuksia EU:n jäsenmaiden kesken. Useimmat jäsenmaat eivät tee eroa sen osalta, onko henkilö oleskellut maassa oleskeluluvalla vai onko kyse muulla perusteella kuin oleskeluluvalla oleskelleen henkilön palauttamisesta. Tällöin henkilö poistetaan maasta karkottamalla. 

Ruotsissa palauttaminen on jaettu Suomen tavoin kahteen eri menetelmään, käännyttämiseen ja maasta karkottamiseen. Kansainvälistä suojelua hakeneiden henkilöiden käännyttämis- tai karkottamispäätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin mahdollinen valitusprosessi on saatu loppuun ja päätös on lainvoimainen. Edellä todettua ei sovelleta, jos Maahanmuuttovirasto on päättänyt välittömästä täytäntöönpanosta. Tällöin käännyttämispäätös voidaan panna täytäntöön, kun Maahanmuuttovirasto on hylännyt oleskelulupahakemuksen. Jos käännyttämispäätöksestä valitetaan, valituksen käsittelevä maahanmuuttotuomioistuin tutkii, onko käännyttämispäätöksen täytäntöönpano keskeytettävä toistaiseksi. Välittömästä täytäntöönpanosta voidaan päättää, jos turvapaikkahakemus on ilmeisen perusteeton tai se jätetään tutkimatta. Jos ulkomaalainen karkotetaan rikoksen johdosta, voidaan maastapoistamispäätös panna täytäntöön, kun Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen. Ruotsin ulkomaalaislaissa kansainvälistä suojelua koskevaan päätökseen liittyvästä käännyttämis- tai karkottamispäätöksen täytäntöönpanosta säädetään kahdessa eri pykälässä (12 luvun 8 a § ja 8 b §).  

Norjassa on käytössä yksi maastapoistamismenetelmä, maasta karkottaminen. Kansainvälistä suojelua koskevaan päätökseen liitetty karkottamispäätös voidaan panna täytäntöön, kun se on lainvoimainen. Karkottamispäätös voidaan panna täytäntöön ennen lainvoimaisuutta vain, jos oleskelulupahakemus on jätetty tutkimatta, hakija on aiemmin saanut kielteisen turvapaikkapäätöksen toisessa maassa tai oleskelun edellytykset eivät selvästikään täyty.  

Tanskassa maastapoistamismenetelmänä on maasta karkottaminen. Tanskan ulkomaalaislaissa ei säädetä erikseen karkottamispäätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta, vaan valituksen vaikutus ulkomaalaisen oikeuteen oleskella maassa riippuu lupahakemuksen perusteesta. Tanskassa ulkomaalaiselle annetaan hylkäävän lupapäätöksen yhteydessä poistumisaika. Jos henkilö ei poistu kyseisenä aikana, poliisi karkottaa hänet. Kansainvälistä suojelua koskevissa hakemuksissa poistumisaika on 7 päivää. Kielteisestä kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä valittamisella on lykkäävä vaikutus, jos valitus tehdään ennen poistumisajan päättymistä. Ulkomaalaisella on oikeus jäädä Tanskaan kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen uudelleenkäsittelyä koskevan hakemuksen käsittelyn ajaksi, jos hakemus on jätetty ennen poistumisajan päättymistä. Erityisissä tapauksissa oikeus jäädä Tanskaan voidaan myöntää, vaikka hakemus olisi jätetty poistumisajan päättymisen jälkeen.