2.1.1  Ulkomaalaislaki

Perheenyhdistämisellä tarkoitetaan sitä, että Suomessa luvallisesti oleskelevan henkilön perheenjäsenet voivat hakea oleskelulupaa Suomeen perhesiteen perusteella. Perheenkokoajalla tarkoitetaan ulkomaalaislain 3 §:n 15 kohdan mukaan Suomessa oleskelevaa henkilöä, jonka Suomessa oleskelun perusteella ulkomailla olevalle perheenjäsenelle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Perheenkokoajan oleskelun peruste voi olla esimerkiksi työnteko, opiskelu taikka kansainvälinen tai tilapäinen suojelu.  

Kansainvälistä suojelua hakeneelle voidaan antaa joko ulkomaalaislain 87 §:n mukainen turvapaikka taikka myöntää lain 88 §:n mukainen oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Kummassakin näistä on kyse kansainvälisen suojelun antamisesta. Lain 109 §:n nojalla tilapäistä suojelua voidaan antaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle, jonka turvallinen paluu kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa ei ole mahdollinen sen vuoksi, että maasta tai sen lähialueilta on tapahtunut ihmisten joukkopako aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin vuoksi. Tilapäisen suojelun antaminen edellyttää, että suojelun tarve voidaan arvioida lyhytaikaiseksi.  

Oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella niin sanotun kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenelle säädetään pääasiassa ulkomaalaislain oleskelua koskevassa 4 luvussa. Ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskeva 6 luku sisältää säännökset oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenelle.  

Oikeus perheenyhdistämiseen syntyy lähtökohtaisesti heti oleskeluluvan saamisen jälkeen. Oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella panee vireille oleskeluluvan hakija eli perheenjäsen. Ulkomaalaislain 60 §:n nojalla ensimmäistä oleskelulupaa on, tietyin poikkeuksin, haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Ulkomailta perheenjäsenen oleskelulupaa haettaessa hakemus jätetään Suomen edustustoon tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Suomen edustustoilla on omat toimipiirinsä, jonka alueella olevia asiakkaita edustustot palvelevat. Suomen ulkomaanedustustojen sijaintipaikoista ja konsulipalveluiden järjestämisestä ulkoasiainhallinnossa säädetään tasavallan presidentin asetuksessa (613/2015). Uutta määräaikaista lupaa eli jatkolupaa ja pysyvää oleskelulupaa haetaan Suomessa. Hakemus jätetään Maahanmuuttovirastolle. Perheenjäsenen oleskelulupahakemuksen voi laittaa vireille kaikissa tilanteissa sähköisesti Enter Finland -palvelun kautta.  

Hakijan tulee aina esittää riittävä selvitys perhesuhteistaan. Oleskelulupa voidaan myöntää perhesiteen perusteella lähtökohtaisesti vain sellaiselle henkilölle, joka vastaa ulkomaalaislain 37 §:n mukaista perheenjäsenen määritelmää. Perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso ja alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, hänen perheenjäsenensä on hänen huoltajansa. Tällöin lapsi toimii perheenkokoajana ja huoltajalle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Osassa huoltajien perhesidehakemuksia koskevista tilanteista lapsi on Suomessa yksin ilman huoltajaansa, osassa tilanteista lapsi on maassa toisen huoltajansa kanssa ja oleskelulupaa haetaan toiselle huoltajalle.  

Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsenelle on ulkomaalaislain 114 §:n mukaan se, että perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten. Lisäksi edellytetään, että hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä. Jos näitä vaarantavia seikkoja ilmenee, suoritetaan kokonaisharkinta, jossa otetaan huomioon perheenkokoajan mahdollisuus viettää perhe-elämää hakijan kanssa jossain kolmannessa maassa. Harkinnassa on otettava huomioon perhesiteen merkitys asianosaisille. Lain 114 §:ssä säädetään vielä erityisestä kokonaisharkinnasta, jos perheenkokoaja on saanut oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella ja luvan myöntämisen peruste on aseellinen selkkaus, taikka jos hän on saanut oleskeluluvan tilapäisen suojelun perusteella. Harkinnassa on tällöin otettava huomioon se, että ehdotonta estettä perheenkokoajan paluulle kotimaahan ei ole. 

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukainen pääsääntö turvatusta toimeentulosta oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä laajennettiin koskemaan kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saavien henkilöiden perhesideperusteisia oleskelulupia vuonna 2016. Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsenelle edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytys koskee siten myös alaikäisiä perheenkokoajia. Turvattua toimeentuloa koskevaan edellytykseen on kuitenkin säädetty poikkeus. Toimeentuloedellytystä ei ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin mukaan tietyin edellytyksin sovelleta, jos turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisen perheenjäsenen oleskelulupahakemus jätetään kolmen kuukauden määräajassa. Määräaika alkaa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta tai kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hyväksymisestään Suomeen pakolaiskiintiössä.  

Kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneella on ulkomaalaislain 115 §:n nojalla mahdollisuus hakea oleskelulupaa myös muulle omaiselle kuin lain 37 §:n mukaiselle perheenjäsenelle. Ulkomaalaislain 115 §:n mukaan oleskelulupa myönnetään kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen muulle omaiselle kuin ulkomaalaislain määritelmän täyttävälle perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta. Oleskelulupaa on mahdollista hakea esimerkiksi Suomessa asuvan täysi-ikäisen henkilön vanhemmille, mutta oleskelulupa voidaan myöntää muillekin omaisille kuten sisaruksille. Lain 115 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen muulle omaiselle edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos oleskelulupa myönnetään Suomeen yksin tulleen alaikäisen lapsen ulkomailla olevalle alaikäiselle sisarukselle, jos sisarukset ovat asuneet yhdessä ja jos heidän vanhempansa eivät ole elossa tai näiden olinpaikka on tuntematon.  

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaisiksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Jatkolupaa myönnettäessä 39 §:n 3 momentin mukaan tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä. Hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan. Vaikka toimeentuloedellytys kohdistuu oleskeluluvan hakijaan, tämän mahdollisuudet täyttää toimeentuloedellytys ulkomailta käsin ovat usein heikot. Käytännössä hakijan toimeentulon turvaamisesta vastaa maassa jo oleskeleva perheenkokoaja. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että alaikäisellä perheenkokoajalla on tosiasiallisesti vain vähäinen mahdollisuus täyttää toimeentuloedellytys (PeVL 27/2016 vp) 

Toimeentuloedellytyksen täyttyminen arvioidaan aina tapauskohtaisesti. Arvioinnissa käytetään apuna suuntaa-antavia euromääriä. Suuntaa-antavat euromäärät perustuvat Maahanmuuttoviraston ohjeeseen, joka on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Ohjeen tarkoituksena on toimeentuloedellytyksen yhtenäinen soveltaminen harkittaessa oleskeluluvan myöntämistä sekä tukea viivytyksetöntä päätöksentekoa, hakijoiden tasavertaista kohtelua sekä neuvontavelvoitteen ja palveluperiaatteen asianmukaista toteutumista Maahanmuuttovirastossa. Toimeentulotasoa tarkistetaan elinkustannusten muuttuessa. Maahanmuuttoviraston ohjeen mukaan esimerkiksi aikuisen toimeentulo katsotaan lähtökohtaisesti turvatuksi, jos hänen nettomääräiset tulonsa ovat vuodessa vähintään 12 000 euroa ja kuukaudessa vähintään 1 000 euroa. Toisen samaan talouteen kuuluvan aikuisen osalta toimeentuloedellytys on 8 400 euroa vuodessa ja 700 euroa kuukaudessa. Lasten osalta käytetään pienempää ja monilapsisissa perheissä lasten lukumäärän nojalla pienenevää euromäärää henkilöä kohden. Jos perheessä on esimerkiksi kaksi aikuista ja kaksi alaikäistä lasta, turvattuun toimeentuloon vaaditaan yhteensä noin 2 600 euroa kuukaudessa. Toimeentulotasosta voidaan poiketa lasten osalta kokonaan, kun perheenjäsenille tai koko perheelle haetaan oleskelulupaa Suomeen ja molempien vanhempien toimeentulo perustuu sellaisiin työtuloihin tai vastaaviin tuloihin, jotka yhteensä riittävät vanhempien toimeentuloon. Toimeentuloa turvaavina etuuksina ei 39 §:n mukaan kuitenkaan pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia. Maahanmuuttoviraston ohjeen mukaan tällaisia ovat muun muassa lapsilisä, alle 16-vuotiaan vammaistuki (aiemmin lapsen hoitotuki), elatustuki, asumistuki, opintotuki, sairauspäivärahat, vanhempainpäivärahat ja lastenhoidon tuet. Kustannuksia korvaavat sosiaaliturvaetuudet otetaan huomioon tuloina, joiden katsotaan vähentävän muun vaadittavan toimeentulon euromäärää. Oleskeluluvan hakijan tulojen ja varojen vähimmäismäärä voi siis muodostua kustannuksia korvaavien sosiaaliturvaetuuksien ja muiden tulojen ja varojen yhteismäärästä.  

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin nojalla toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Perustuslakivaliokunta on kiinnittäessään huomiota alaikäisen perheenkokoajan tosiasialliseen mahdollisuuteen täyttää toimeentuloedellytys korostanut, että erityisen merkittäväksi muodostuu ulkomaalaislain 39 §:n sääntely mahdollisuudesta poiketa toimeentuloedellytyksestä. Lapsen etu on säännöksessä mainittu erikseen poikkeamisen perusteena (PeVL 27/2016 vp). Mahdollisuus poiketa toimeentuloedellytyksestä yksittäistapauksessa on merkityksellinen myös arvioitaessa turvattua toimeentuloa koskevan edellytyksen kohtuullisuutta, jonka tulkinnan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on omaksunut ratkaisukäytännössään. Poikkeamismahdollisuuden tarkoitus on varmistaa, ettei toimeentuloedellytyksen soveltaminen muodostu kohtuuttomaksi esteeksi perhe-elämälle, mahdollisuutta ei ole tarkoitettu sovellettavaksi niin, että sen nojalla esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien haavoittuva asema itsessään olisi peruste poiketa edellytyksestä. Seikat, jotka ovat johtaneet suojeluaseman myöntämiseen perheenkokoajalle, eivät ole suoraan seikkoja, jotka johtavat toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen. Myöskään niiden edellytysten olemassaolo, joiden johdosta oleskelulupaa myönnetään muulle omaiselle, eivät ole suoraan seikkoja, jotka johtavat toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen (HE 43/2016 vp).  

Lain 39 §:n 1 momentissa säädetyn lapsen edusta seuraavan toimeentuloedellytyksestä poikkeamismahdollisuuden lisäksi ulkomaalaislain 6 §:ssä säädetään yleisemmin lapsen edun huomioon ottamisesta häntä koskevassa päätöksenteossa: ulkomaalaislain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Hallintovaliokunnan mukaan alaikäinen on lähtökohtaisesti heikoin osapuoli tilanteissa, joissa aikuisten tai yhteiskunnan edut ovat ristiriidassa lapsen edun kanssa. Viranomaisten tehtävänä onkin valvoa, että lapsen etu toteutuu. Lapsen edun periaate on nimenomaisesti kirjattu sekä lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (SopS 59 ja 60/1991), että keskeisiin lapsia koskeviin kansallisiin lakeihin. Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus on Suomessa voimassa olevaa oikeutta. Hallituksen esityksen 6 §:n sisältämällä sääntelyllä kiinnitetään viranomaisten huomiota siihen, että mainitun yleissopimuksen velvoitteet tulevat täytetyiksi. Lapsen edun arvioiminen ja lapsen kuuleminen korostuvat ulkomaalaislain mukaisessa päätöksenteossa erityisesti turvapaikka-asioissa ja myönnettäessä oleskelulupia perhesiteen perusteella. Lasta koskevissa ratkaisuissa on keskeistä, että päätöksentekijä selvittää, mikä ratkaisu on juuri kyseessä olevan lapsen edun mukainen. Lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon mahdollisuuksien mukaan lapsen toivomukset, mielipiteet ja yksilölliset tarpeet. Lapsen edun toteutumisessa lapsen kuulemisella on olennainen merkitys (HaVM 4/2004 vp).  

Alaikäisten perheenkokoajien huoltajien osalta toimeentuloedellytyksestä on oikeuskäytännössä ulkomaalaislain 39 §:n sisältämän yksittäistapauksellisen harkinnan nojalla poikettu hyvin laajasti. Vuosina 2015–2021 kansainvälistä suojelua saavien alaikäisten huoltajat ovat jättäneet yhteensä 371 ensimmäistä oleskelulupahakemusta, jotka ovat muodostaneet noin 3 % kaikista kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perhesidehakemuksista. Hakemusmäärät ovat vuosittain vaihdelleet 13 (vuonna 2015) ja 89 (vuonna 2017) hakemuksen välillä. Noin 54 % kaikista vuosina 2015–2021 huoltajille tehdyistä päätöksistä (yhteensä 186 päätöstä 346 päätöksestä) on ollut myönteisiä. Puuttuvan toimeentulon nojalla kielteisiä päätöksiä (yhteensä 160 päätöstä 346 päätöksestä) on vuosina 2015–2021 tehty huoltajille yhteensä 24. Kielteisten päätösten määrä on ollut kasvussa viime vuosina.  

Vuosina 2015–2021 huoltajien ensimmäistä oleskelulupaa koskevista kielteisistä päätöksistä puuttuva toimeentulo on ollut kolmanneksi yleisin kielteisen päätöksen peruste. Yleisimmät perusteet huoltajille tehdyille kielteisille oleskelulupapäätöksille ovat olleet maahantulosäännösten kiertäminen sekä se, että henkilö ei ole perheenjäsen. Puuttuva toimeentulo on ollut kielteisen päätöksen peruste noin 15 %:ssa kielteisistä päätöksistä. Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvityksen (Lapset ilman perhettä – Kansainvälistä suojelua saaneiden alaikäisten perheenyhdistäminen) mukaan ajanjaksolla 2018 - syyskuu 2019 ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten perheenyhdistämishakemuksia ei ratkaistu kielteisesti kertaakaan yksin sen perusteella, että toimeentuloedellytys ei olisi täyttynyt. Selvityksen perusteella voidaan arvioida, että toimeentuloedellytyksen puuttumisen perusteella huoltajille tuona ajanjaksona tehdyt kielteiset perhesideratkaisut tehdään pääsääntöisesti toisen huoltajan kanssa maassa oleskelevien alaikäisten henkilöiden huoltajille.  

Toimeentuloedellytys ei siten merkittävässä laajuudessa ole ollut huoltajille tehtyjen kielteisten oleskelulupapäätösten peruste. Samalla voidaan kuitenkin todeta, että 114 §:n sisältämää turvattua toimeentuloa koskeva edellytys pääsääntönä ei alaikäisten perheenkokoajien huoltajien oleskelulupaharkinnassa vastaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä.  

Vuosina 2015–2021 kansainvälistä suojelua saavien muut omaiset ovat jättäneet yhteensä 1018 ensimmäistä oleskelulupahakemusta, jotka ovat muodostaneet yhteensä noin 9 % kaikista kansainvälistä suojelua saavien perhesidehakemuksista. Hakemusmäärät ovat vaihdelleen vuosittain välillä 58 (vuonna 2015) ja 232 (vuonna 2017). Noin 30 % kaikista vuosina 2015–2021 tehdyistä päätöksistä muille omaisille (yhteensä 386 päätöstä 1254 päätöksestä) on ollut myönteisiä. Vuosina 2015–2021 muun omaisen ensimmäistä oleskelulupaa koskevista kielteisistä päätöksistä (yhteensä 857 kielteistä päätöstä yhteensä 1254 päätöksestä muodostaen 68 % päätöksistä) puuttuva toimeentulo on ollut kielteisen päätöksen peruste yhteensä vain 6 tapauksessa. Muuta omaista koskevien oleskelulupahakemusten ja niitä koskevien päätösten osalta ei ole saatavissa tilastotietoa siitä, kuinka usein perheenkokoaja on alaikäinen.  

On huomioitava, että kielteisten päätösten perusteiden tilastointi on suuntaa-antava, koska tilastointitavat ovat tarkentuneet viime vuosien aikana ja vaikka kielteinen päätös perustuisi useampaan perusteeseen, niin se tilastoidaan vain yhteen kategoriaan.  

Tilapäistä suojelua on annettu ensimmäistä kertaa, kun Ukrainasta paenneiden auttamiseksi EU:ssa otettiin käyttöön tilapäisen suojelun direktiivi neuvoston päätöksellä (EU) 2022/382, joka tuli voimaan 4.3.2022. Valtioneuvosto päätti suojelun tarkan kohderyhmän 7.3.2022. Kohderyhmään kuuluvat muun muassa Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, Ukrainassa kansainvälistä suojelua saaneet henkilöt ja heidän perheenjäsenensä sekä muut Ukrainassa pysyvästi asuneet, jotka eivät voi palata kotimaahansa. Se on voimassa niin kauan kuin neuvoston EU-tasoinen päätös on voimassa eli 4.3.2023 saakka. Päätöstä suojelun antamisesta voidaan EU:ssa tarvittaessa pidentää 6 kuukauden jaksoissa, yhteensä enintään 3 vuoteen. Tilapäistä suojelua on 8.6.2022 mennessä hakenut Suomessa yhteensä 25 260 henkilöä. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenet ovat 8.6.2022 mennessä jättäneet yhteensä 4 perhesidehakemusta. Kaikissa perhesidehakemuksissa hakija on myös itse saanut tilapäistä suojelua.  

2.1.2  Kansainväliset velvoitteet

YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista tuli Suomen osalta voimaan vuonna 1991. Lapsella tarkoitetaan lapsen oikeuksien yleissopimuksessa alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin.  

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaiset lasten oikeudet ovat luonteeltaan universaaleja, jakamattomia, toisistaan riippuvaisia ja toisiinsa liittyviä. Lapsen etu on kansainvälisten velvoitteiden mukaan kaikkea päätöksentekoa ohjaava tapauskohtainen normi ja periaate. Lapsen etu on sekä subjektiivinen oikeus että tulkintaa ja toimintaa ohjaava periaate, jonka sisältö määräytyy tapauskohtaisesti. Lapsen edun toteutumisessa on aina kyse myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Kyse on aina kokonaisharkinnasta. Mikäli lapsen oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysimääräisesti, myös lapsen etu toteutuu. Mikäli oikeudet ovat ristiriidassa keskenään, tulee suurempi painoarvo antaa lapsen edun toteutumiselle. Lisäksi on huomattava, että yhteiskunnallinen etu ei ole sellainen oikeus, jonka toteutumista tulisi verrata lapsen edun ensisijaisuuden toteutumiseen, vaan tässä punninnassa on kyse nimenomaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklan (Lapsen oikeudet) 2 kohdassa todetaan, että kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Artiklan 3 kohdan mukaan jokaisella lapsella on oikeus ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti, jollei se ole lapsen edun vastaista.  

Ulkomaalaislain 6 § perustuu lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen ja erityisesti sen 3 artiklaan, jossa todetaan, että kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Yleissopimus ei suoranaisesti takaa oikeutta perheenyhdistämiseen mutta yleissopimus sisältää kuitenkin nimenomaisia perheenyhdistämistä koskevia säännöksiä: sopimuksen mukaan lapsella on oikeus olla vanhempiensa hoidettavana (7(1) artikla), perheenyhdistämishakemukset on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti (10 artikla) ja lasta tulee suojella syrjinnältä ja rangaistuksilta, jotka perustuvat mm. vanhempiensa toimintaan (2(2) artikla). Lisäksi sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimivaltaiset viranomaiset toteavat sen olevan lapsen edun mukaista soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti (9(1) artikla) ja lapsen yksityisyyteen, perheeseen, kotiin tai kirjeenvaihtoon ei saa puuttua mielivaltaisesti tai laittomasti (16 artikla).  

Lapsen oikeuksien komitean mukaan eri tekijöitä punnittaessa on muistettava, että lapsen edun arvioinnin ja määrittämisen tarkoituksena on taata kaikkien yleissopimuksessa ja sen valinnaisissa pöytäkirjoissa tunnustettujen oikeuksien täysimääräinen ja tehokas nautinta sekä lapsen kokonaisvaltainen kehitys (yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (3 artikla, 1 kohta) (CRC/C/GC/14)). Lapsen etu määräytyy tapauskohtaisesti. Yksittäistapauksessa lapsen etua määrittäessä tulisi huomioida lapsen näkemykset, lapsen identiteetti ja haavoittuvat tilanne, perhesuhteiden säilyttäminen, lapsen huolenpito, suojelu ja turvallisuus sekä lapsen oikeus terveyteen ja koulutukseen. Lapsen edun määrittämisessä on kyse aina kokonaisharkinnasta. Lapsen edun ensisijaisuus ei tarkoita, että se olisi ainoa ratkaiseva kriteeri päätöstä tehdessä, vaan se tulisi ymmärtää painavana ja keskeisenä intressinä, kun eri näkökohtia punnitaan.  

Lapsen oikeuksien komitea on yleiskommentissa nro 6 (2005) ilman huoltajaa olevien ja perheestään eroon joutuneiden lasten kohtelusta kotimaansa ulkopuolella (CRC/GC/2005/6) todennut, että syrjintäkiellon periaatteen kaikkia osatekijöitä sovelletaan kaikessa kanssakäymisessä perheestään eroon joutuneiden ja ilman huoltajaa olevien lasten kanssa. Syrjintäkiellon periaate kieltää erityisesti kaikenlaisen syrjinnän sillä perusteella, että lapsi on ilman huoltajaa tai joutunut eroon perheestään tai että hän on pakolainen, turvapaikanhakija tai siirtolainen.  

Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin nro 23 (2017) lasten ihmisoikeuksiin kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä liittyvistä valtioiden velvollisuuksista lähtö-, kauttakulku-, kohde- ja paluumaissa (CRC/C/GC/23), kohdan 35 mukaan perheen jälleenyhdistämiseen lähtömaassa ei tulisi ryhtyä, jos on olemassa ”kohtuullinen riski” siitä, että paluu johtaisi lapsen ihmisoikeuksien loukkauksiin. Jos perheen jälleenyhdistäminen lähtömaassa ei ole lapsen edun mukaista tai ei ole mahdollista paluun oikeudellisten tai muiden esteiden vuoksi, lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 ja 10 artiklan mukaiset velvollisuudet astuvat voimaan ja niiden tulisi säädellä valtioiden päätöksiä perheen jälleenyhdistämisestä. Käyttöön tulisi ottaa toimenpiteitä, jotka auttavat vanhempia pääsemään yhteen lastensa kanssa ja/tai laillistamaan asemansa lastensa edun perusteella. Valtioiden tulisi tukea perheiden jälleenyhdistämismenettelyjä, jotta ne voidaan saattaa päätökseen tehokkaasti lapsen edun mukaisesti. Valtioita suositellaan soveltamaan lapsen edun määrittämismenettelyjä perheen jälleenyhdistämisen päätökseen saattamisessa. 

Tässä esityksessä ehdotetut muutokset toimeentuloedellytykseen ja lapsen alaikäisyyden määrittämiseen edistävät lapsen edun ja oikeuksien toteutumista edistäessään lapsen oikeutta olla huoltajiensa hoidettavana silloin kun ratkaisu on lapsen edun mukainen.  

2.1.3  Euroopan unionin lainsäädäntö

Neuvoston direktiivin 2003/86/EY, annettu 22 päivänä syyskuuta 2003, oikeudesta perheenyhdistämiseen, jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi, tavoitteena on suojata perhe-elämää ja määritellä EU:ssa ne vähimmäisedellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevalla kolmannen valtion kansalaisella on oikeus perheenyhdistämiseen. Direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia. Direktiiviä sovelletaan ainoastaan niihin perheenkokoajiin, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Direktiivi ei siten koske oman maan tai EU-kansalaisen perheenjäsenen oleskeluoikeutta. Direktiivissä on erityissäännöksiä pakolaisen oikeudesta perheenyhdistämiseen. Pakolaisella tarkoitetaan direktiivissä pakolaissopimuksen mukaista henkilöä eli henkilöä, joka on saanut turvapaikan tai kiintiöpakolaista. Direktiivi ei koske toissijaista suojelua saavia eikä tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneita. Direktiiviä sovelletaan, kun perheenkokoajalla on jäsenvaltion vähintään yhdeksi vuodeksi myöntämä oleskelulupa ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus, silloin kun perheenkokoajan perheenjäsenet ovat kolmannen maan kansalaisia, heidän oikeudellisesta asemastaan riippumatta. 

Perheenyhdistämisdirektiivi pantiin kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (380/2006), joka tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2006. Täytäntöönpanon jälkeen perheenyhdistämisen edellytyksiin liittyviä lainsäädäntömuutoksia on toteutettu useilla ulkomaalaislain muutoksilla (549/2010, 631/2011, 332/2016, 505/2016, 437/2019).  

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on sallittava perheenkokoajan aviopuolison, alaikäisten lasten sekä aviopuolison alaikäisten lasten maahantulo ja maassa oleskelu perheenyhdistämisen perusteella. Alaikäisten lasten on oltava asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännössä määriteltyä täysi-ikäisyyden rajaa nuorempia ja naimattomia. Jos pakolainen on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen, jäsenvaltioiden on direktiivin 10 artiklan 3 kohdan a-alakohdan nojalla sallittava perheenyhdistämisen perusteella hänen suoraan ylenevää polvea olevien ensimmäisen asteen sukulaistensa maahantulo ja maassa oleskelu. Unionin tuomioistuimen mukaan kyseisellä säännöksellä pyritään erityisesti takaamaan lisäsuojaa niille pakolaisille, jotka ovat ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä (tuomio 12.4.2018, A ja S, C-550/16, EU:C:2018:248, 43–44 kohta). Direktiivin 5 artiklan 5 kohdan horisontaalisen lausekkeen mukaan kaikissa lasta koskevissa toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Jäsenvaltioiden on siis otettava lapsen hyvinvointi ja perheen tilanne huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien lapsen oikeuksien yleissopimuksessa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetun perhe-elämän kunnioittamista koskevan periaatteen mukaisesti. Direktiivi sisältää perheenyhdistämisen perusedellytysten lisäksi valinnaisia lisäedellytyksiä, joiden soveltamisesta jäsenvaltiot päättävät. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään.  

Direktiivin 9 luku sisältää erityisiä säännöksiä pakolaisten perheenyhdistämisestä. Komission tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle perheenyhdistämisdirektiivin soveltamista koskevista ohjeista (KOM 2014(210) lopullinen, jäljempänä komission tiedonanto) mukaan direktiivissä säädetään poikkeuksista, joilla luodaan suotuisammat edellytykset pakolaisten perheenyhdistämiselle. Poikkeuksilla asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia ja niitä vastaavia selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, sillä jäsenvaltiot velvoitetaan sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen näillä suotuisilla edellytyksillä ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa. Direktiivin 12 artiklan mukaan toimeentuloedellytystä ei lähtökohtaisesti voi soveltaa pakolaisen, eli turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisen, perheenjäseniin. Toimeentuloedellytystä on direktiivin mukaan kuitenkin tietyin edellytyksin mahdollista soveltaa pakolaisen perheenjäseniin jos 1) perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei jätetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä, 2) perhe on muodostettu perheenkokoajan Suomeen tulon jälkeen, 3) kyse on muista omaisista kuin perheenjäsenistä tai 4) jos perhe voisi yhdistyä kolmannessakin maassa, johon perheenkokoajalla tai perheenjäsenellä on erityisiä siteitä. Edellä mainitun mukaisesti direktiivi antaa pakolaisille mahdollisuuden hakea perheenyhdistämistä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä ilman lisäedellytyksiä, jos perhe on perustettu ennen perheenkokoajan maahan saapumista. Erityissäännökset koskevat vain pakolaisen perheenjäseniä, ei muulla kansainvälisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneiden perheenjäseniä, koska nämä eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Toissijaista ja tilapäistä suojelua saaviin lisäedellytyksiä, mukaan lukien toimeentuloedellytystä ilman määräaikaa, on siten lähtökohtaisesti mahdollista soveltaa. 

Euroopan unionin tuomioistuin, jäljempänä EUTI, on todennut, että perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, jonka johdosta mahdollisuutta edellyttää todisteita perheenkokoajan vakaista ja säännöllisistä tuloista ja varoista on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta, eli perheenyhdistämisen edistämistä, ja direktiivin tehokasta vaikutusta (Asia C-578/08 (Chakroun), tuomio 4.3.2010, kappale 43). Euroopan unionin tuomioistuin on perheenyhdistämistä koskevassa ratkaisukäytännössään korostanut tapauskohtaista arviointia. Tuomioistuimen mukaan jäsenvaltioiden on arvioitava tasapainoisesti ja järkevästi kaikkia käsillä olevia etuja tutkiessaan perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia. Lisäksi tuomioistuin katsoo direktiivin edellyttävän, että jäsenvaltiot arvioivat kussakin yksittäisessä tapauksessa kaikkia asiaan liittyviä tekijöitä. Tämä velvoite pätee myös, kun jäsenvaltio on käyttänyt mahdollisuutta edellyttää todisteita tiettyjen edellytysten, kuten toimeentuloedellytyksen täyttymisestä. Yksikään tekijöistä ei erikseen johda automaattisesti tiettyyn päätökseen, mutta niiden on oltava mukana yhtälössä yhtenä asiaan liittyvänä tekijänä (Yhdistetyt asiat C-356/11 ja C-357/11 (O. ja S.), tuomio 6.12.2012). Komission tiedonannossa on todettu, että esimerkkejä muista asiaan liittyvistä tekijöistä ovat henkilön perhesuhteiden luonne ja vakaus, jäsenvaltiossa oleskelun pituus, perhesiteet tai kulttuuriset tai sosiaaliset siteet lähtömaahan, elinolot lähtömaassa, asianomaisten lasten iät, se, että perheenjäsen on syntynyt ja/tai kasvanut jäsenvaltiossa, perhesiteet tai kulttuuriset tai sosiaaliset siteet jäsenvaltioon, perheenjäsenten huollettavuus tai avioliiton ja/tai perhesuhteiden suojaaminen. Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne ottavat asianmukaisesti huomioon yksittäiseen tapaukseen liittyvät tekijät. Harkintavaltaa rajoittavia periaatteita ovat kuitenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ja lukuisat muut kansainväliset sopimukset, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen asiaa koskeva oikeuskäytäntö (katso tarkemmin luku 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys).  

2.1.4  Perheenyhdistäminen lukuina

Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenten perhesidehakemusmäärät ja myönteisten ja kielteisten päätösten jakauma ovat vuosina 2015–2021 vaihdelleet jonkin verran. On huomioitava, että vuodet 2020 ja 2021 eivät Covid-19 -epidemian johdosta ole suoraan vertailukelpoisia aiempiin vuosiin nähden. 

Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenten ensimmäistä oleskelulupaa koskevia perhesidehakemuksia on jätetty vuodesta 2015 alkaen seuraavasti: vuonna 2015 hakemuksia jätettiin yhteensä 769, vuonna 2016 yhteensä 1674, vuonna 2017 yhteensä 2642, vuonna 2018 yhteensä 1723, vuonna 2019 yhteensä 1810, vuonna 2020 yhteensä 1236 ja vuonna 2021 yhteensä 1751. Selkeästi suurin hakemusryhmä vuosina 2015–2022 on ollut kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden lapset (noin 66 % hakemuksista) ja tämän jälkeen toiseksi suurin hakemusryhmä on puolisot (noin 22 % hakemuksista). Lukumäärältään ja osuudeltaan pienimmän perhesidehakemusryhmän ovat muodostaneet huoltajien jättämät hakemukset muodostaen vuosina 2015 - 2021 noin 3 % jätetyistä ensimmäisistä perhesidehakemuksista. Huoltajien ensimmäisiä perhesidehakemuksia on jätetty vuonna 2015 yhteensä 13, vuonna 2016 yhteensä 36, vuonna 2017 yhteensä 89, vuonna 2018 yhteensä 62, vuonna 2019 yhteensä 61, vuonna 2020 yhteensä 46 ja vuonna 2021 yhteensä 64. Muun omaisen jättämät perhesidehakemukset ovat muodostaneet noin 9 % jätetyistä ensimmäisistä perhesidehakemuksista. Muun omaisen ensimmäisiä perhesidehakemuksia on jätetty vuonna 2015 yhteensä 58, vuonna 2016 yhteensä 128, vuonna 2017 yhteensä 232, vuonna 2018 yhteensä 107, vuonna 2019 yhteensä 199, vuonna 2020 yhteensä 93 ja vuonna 2021 yhteensä 201.  

Taulukko 1: Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perhesidehakemukset vuosina 2015–2021.  

Lähde: Maahanmuuttoviraston tilastot 

Päätöksiä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenten ensimmäistä oleskelulupaa koskeviin perhesidehakemuksiin on tehty vuosina 2015–2016 alle 1500 vuodessa ja vuosina 2017–2019 vuosittain suuruusluokaltaan noin 2500 vuodessa. Huoltajien ensimmäisiin perhesidehakemuksiin tehdyt päätökset muodostavat lukumäärältään ja osuudeltaan pienimmän päätösryhmän noin 3 %:n osuudella tehdyistä ensimmäisistä perhesidepäätöksistä. Muulle omaiselle tehdyt päätökset muodostavat noin 9 % osuuden ensimmäisistä perhesidepäätöksistä.  

Vuosina 2015–2021 kaikista ensimmäistä oleskelulupaa koskevista perhesidepäätöksistä (yhteensä 13 414) noin neljännes on ollut kielteisiä (yhteensä 3 249). Kielteisistä päätöksistä noin kolmannes (yhteensä 1 114) on perustunut siihen, että hakijan toimeentulo ei ole turvattu.  

Puuttuvaan toimeentuloon perustuvien kielteisten päätösten määrä (ks. kaavio 1) sekä osuus (ks. kaavio 2) vaihtelevat hakijaryhmittäin.Yleisesti ottaen voidaan todeta, että puuttuvan toimeentulon perusteella puolisoille, lapsille ja huoltajille tehtyjen kielteisten päätösten suhteellinen osuus kaikista kielteisistä päätöksistä on ollut nousussa viime vuosina. 

Kaavio 1: Puuttuvan toimeentulon perusteella tehdyt kielteiset perheenyhdistämisratkaisut 

Kaavio 2: Puuttuvaan toimeentuloon perustuvien kielteisten perheenyhdistämisratkaisuiden osuus kaikista kielteisistä perheenyhdistämisratkaisuista, % 

Lähde: Maahanmuuttoviraston tilastot 

Huoltajien ensimmäisiä perhesidehakemuksia koskevia päätöksiä on tehty seuraavasti: vuonna 2015 yhteensä 20, vuonna 2016 yhteensä17, vuonna 2017 yhteensä 62, vuonna 2018 yhteensä 76, vuonna 2019 yhteensä 77, vuonna 2020 yhteensä 49 ja vuonna 2021 yhteensä 45. Yhteensä päätöksiä on vuosina 2015–2021 tehty 346.  

Vuosina 2015–2021 huoltajien ensimmäistä oleskelulupaa koskevista päätöksistä (yhteensä 346) kielteisiä on ollut vajaa puolet (yhteensä 160 eli 46 % päätöksistä) ja myönteisiä vähän yli puolet (yhteensä 186 eli 54 % päätöksistä). Kielteisten päätösten perusteena ovat olleet yleisempänä maahantulosäännösten kiertäminen, toiseksi yleisempänä se, että henkilö ei ole perheenjäsen ja kolmanneksi yleisempänä puuttuva toimeentulo. Puuttuvan toimeentulon perusteella on vuosina 2015–2021 tehty huoltajille 24 kielteistä päätöstä ensimmäistä oleskelulupaa koskeviin hakemuksiin. Prosentuaalisesti huoltajille tehtyjen puuttuvan toimeentuloedellytyksen perusteella kielteisten perheenyhdistämispäätösten osuus kaikista kielteisistä päätöksistä ko. kategoriassa on vaihdellut n. 0–45 % välillä. 

Huoltajia koskevien päätösten osalta on huomioitava, että tilastoista ei ole erotettavissa, onko huoltajille tehdyn perhesidepäätöksen perheenkokoaja ilman huoltajaa oleva alaikäinen vai toisen huoltajan kanssa maassa oleskeleva alaikäinen. Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvityksen mukaan ajanjaksolla 2018 – syyskuu 2019 ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten perheenyhdistämishakemuksia ei ratkaistu kielteisesti kertaakaan yksin sen perusteella, että toimeentuloedellytys ei olisi täyttynyt. Jos perheenyhdistämisen edellytykset muuten täyttyivät, toimeentuloedellytyksestä poikettiin. Muutamissa muilla perusteilla kielteisissä ratkaisuissa myöskään toimeentuloedellytys ei täyttynyt. Selvityksen perusteella on pääteltävissä, että toimeentuloedellytyksen puuttumisen perusteella huoltajille tehdyt kielteiset perhesideratkaisut tehdään pääsääntöisesti toisen huoltajan kanssa olevien alaikäisten henkilöiden huoltajille. 

Lisäksi on huomioitava, että tilasto kielteisten päätösten perusteesta on suuntaa-antava, koska tilastointitavat ovat tarkentuneet viime vuosien aikana ja vaikka kielteinen päätös perustuisi useampaan perusteeseen, niin se tilastoidaan vain yhteen kategoriaan. Maahanmuuttoviraston tilastoista ei myöskään erotella, onko perheenkokoajalle annettu turvapaikka vai toissijaista suojelua. Näin ollen ei ole mahdollista arvioida tarkasti sitä, miten esimerkiksi puuttuvaan toimeentuloon perustuvat kielteiset päätökset jakautuvat turvapaikan saaneiden ja toissijaista suojelua saavien alaikäisten henkilöiden perheenjäsenten hakemusten välillä. 

Taulukko 2: Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perhesidepäätökset vuosina 2015–2021. 

Lähde: Maahanmuuttoviraston tilastot 

Tilapäistä suojelua on 8.6.2022 mennessä hakenut yhteensä 25 260 henkilöä. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenet ovat 8.6.2022 mennessä jättäneet yhteensä 4 perhesidehakemusta. Kaikissa perhesidehakemuksissa hakija on myös itse saanut tilapäistä suojelua.  

4.1.1  Toimeentuloedellytys kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavan henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan edellytyksenä

Ulkomaalaislakia muutettaisiin siten, että kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavan alaikäisen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan edellytyksenä oleva toimeentuloedellytys poistettaisiin. Näin ollen turvapaikan saaneen, toissijaista suojelua saaneen, kiintiöpakolaisen sekä tilapäistä suojelua saaneen alaikäisen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan edellytyksenä ei enää olisi turvattu toimeentulo. Muutos koskisi myös alaikäisen perheenkokoajan muulle omaiselle myönnettävää oleskelulupaa. Muutos koskisi ulkomaalaislain 114 ja 115 §:ää.  

4.1.2  Lapsen alaikäisyyden määrittäminen perheenyhdistämistä koskevissa tilanteissa

Ulkomaalaislain sisältämää lapsen alaikäisyyden määrittämistä perheenyhdistämisessä koskevaa sääntelyä muutettaisiin Euroopan unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-133/19, C-136/19 ja 137/19 edellyttämällä tavalla kuitenkin niin, että muutos lapsen alaikäisyyden määrittämisessä koskisi kaikkia tilanteita, joissa on kyse perhesideperusteisen oleskeluluvan myöntämisestä ulkomaalaislain 37 §:ssä määritellylle lapselle. Näin ollen muutos koskisi paitsi Euroopan unionin tuomioistuimen edellyttämällä tavalla perheenyhdistämisdirektiivin soveltamisalan mukaisesti turvapaikan saaneiden ja kiintiöpakolaisten sekä esimerkiksi työntekijöiden ja opiskelijoiden lasten alaikäisyyden määrittämistä. Lisäksi yhdenvertaisuuteen perustuvan kansallisen ratkaisun pohjalta muutos koskisi myös kaikkia muita tilanteita, joissa on kyse oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella lapselle. Tällaisia tilanteita ovat muun muassa toissijaista tai tilapäistä suojelua saavien, Suomen kansalaisten, ulkomaalaislain 50 a §:n nojalla Suomessa asuvan unionin kansalaisen, 52 §:n nojalla yksilöllisen inhimillisen syyn nojalla oleskeluluvan saaneen ja ihmiskaupan uhrien lasten perhesideperusteiset oleskeluluvat. Ehdotetun muutoksen mukaan se päivämäärä, joka on otettava huomioon ratkaistaessa lapsen alaikäisyyttä, on päivämäärä, jolloin perheenyhdistämistä koskeva hakemus on jätetty, eikä päivämäärä, jolloin perheenjäsenen oleskelulupahakemus ratkaistaan.  

Koska lapsen alaikäisyyden määrittämisen tavoitteena on suojata lapsen oikeutta perhe-elämään ja edistää yhdenvertaisuutta, ehdotetaan muutettavaksi lapsen alaikäisyyden määrittämistä kansallisen ratkaisun pohjalta myös tilanteissa, joissa on kyse perhesideperusteisen oleskeluluvan myöntämisestä lapsen 37 §:n mukaiselle perheenjäsenelle.  

Näin ollen oleskeluluvan myöntäminen lapsen perheenjäsenelle edellyttäisi, että perheenkokoajana oleva lapsi on ollut alaikäinen sinä päivänä, jolloin perheenjäsenen oleskelulupahakemus on tullut vireille. Ehdotetun muutoksen näkökulmasta, 38 §:n 3 momentti huomioiden, käytännössä merkityksellisiä tilanteita, joissa lapsi toimii perheenkokoajana, olisivat tilanteet, joissa lapselle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 52 §:n nojalla yksilöllisestä inhimillisestä syystä tai kyse on kansainvälistä suojelua saaneesta alaikäisestä, joka on tullut toisen huoltajan kanssa. Kansainvälistä suojelua saaneen ilman huoltajaa tulleen alaikäisen perheenkokoajan alaikäisyyden määrittämisestä säädetään 3 momentissa erikseen. 

4.2.1  Yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.2  Taloudelliset vaikutukset

Vaikka toimeentuloedellytyksestä on yksittäistapauksellisen harkinnan nojalla ulkomaalaislain 39 §:n perusteella poikettu varsin laajasti, niin puuttuvan toimeentulon nojalla kielteisiä perhesidelupapäätöksiä alaikäisten huoltajille on vuosina 2015–2021 tehty yhteensä 24 ja muille omaisille 6 (ei tilastotietoa siitä, ovatko perheenkokoajat tai perheenjäsenet olleet alaikäisiä). Melko suuri osa näistä kielteisistä päätöksistä olisi jatkossa todennäköisesti myönteisiä mutta eivät kuitenkaan kaikki, koska osassa nykyisistä päätöksistä kielteisen päätöksen perusteena voi olla toimeentuloedellytyksen lisäksi muukin syy. Mikäli hakemusmäärissä ei tapahdu merkittävää muutosta, toimeentuloedellytyksen poistamisen seurauksena myönteisten päätösten määrän voi suuntaa-antavasti arvioida nousevan korkeintaan noin kymmenellä päätöksellä vuosittain. Esityksellä on siten hieman taloudellisia vaikutuksia kotoutumisen kustannuksiin. Lisääntyvä perhesiteen perusteella maahan muuttavien perheenjäsenten määrän arvioidaan hieman nostavan tarvetta kuntakorvauksiin ja kotoutumispalveluihin.  

Ilman huoltajaa tulleen alaikäisen helpompi perheenyhdistäminen kuitenkin säästää sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia. Alaikäisenä yksintulleiden lasten tulevaisuuteen myönteisesti vaikuttava perheenyhdistämisen helpottuminen voi ennaltaehkäistä raskaiden ja kalliiden lastensuojelun ja psykososiaalisen tuen toimenpiteiden tarpeita sekä vähentää tarvetta ympärivuorokautiseen asumiseen perheryhmäkodeissa. Ne, joilla ei ole ydinperhettä mukana Suomessa, tarvitsevat tehostettua psykososiaalista tukea – erityisesti lapset ja nuoret (THL – Raportti 12 |2019).Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnalle korvataan ilman huoltajaa olevan alaikäisen sijoittamisesta perheryhmäkotiin tai muuhun asuinyksikköön sekä perhehoidosta, asumisen tukipalveluista ja muista lastensuojelun palveluihin rinnastettavista toimenpiteistä kunnalle aiheutuneet kustannukset siihen saakka, kunnes nuori täyttää 25 vuotta tai hänellä on huoltaja Suomessa. Ilman huoltajaa tulleet alaikäiset tarvitsevat tukea myös täysi-ikäistymisen jälkeen. Sosiaali- ja terveysministeriö on arvioinut lastensuojelulain mukaisen jälkihuollon kustannusten olevan 4 348 euroa nuorelta vuodessa (HE 71/2019 vp). 

On mahdollista, että toimeentuloedellytyksen poistaminen kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien alaikäisten perheenjäseniltä tai muilta omaisilta saattaisi hieman nostaa perhesidehakemusmääriä. Hakemusmäärän mahdollista kasvua on kuitenkin hyvin haastavaa arvioida yksityiskohtaisemmin. Koska toimeentuloedellytys ei voimassa olevan lain mukaan koske kolmen kuukauden määräajassa jätettyjä turvapaikan saaneiden tai kiintiöpakolaisten perheenjäsenten perhesidehakemuksia ja toimeentuloedellytyksestä on mahdollista poiketa poikkeuksellisen painavan syyn nojalla tai lapsen edun niin vaatiessa, niin voidaan arvioida, että perhesidehakemuksia ei nykyään jätetä tekemättä kovin merkittävissä määrin toimeentuloedellytyksen ilmeisen täyttymättömyyden takia. Arvioitaessa perhesideperustaisten oleskelulupa-asioiden kasvun mahdollista enimmäismäärää, on huomioitava perheenjäsenen määritelmä (UlkL 37 §). Siltä osin, kun kyse on muun omaisen oleskeluluvasta, hakijakunta voi lähtökohtaisesti olla laajempi. Vaikutusta voisi olla myös muina omaisina rekisteröitävien huoltajien kanssa hakevien sisarusten hakemuksiin. Toimeentuloedellytyksen poiston ei kuitenkaan ennakoida vaikuttavan erityisen merkittävästi perhesidehakemusmääriin. Merkittävämpi vaikutus perhesidehakemusmääriin lienee turvapaikanhakijoiden tai tilapäistä suojelua saavien määrissä tapahtuvilla muutoksilla. Esimerkiksi Ukrainan konfliktin kehittymisestä riippuen unioniin saapuu tämänhetkisten ennusteiden perusteella todennäköisesti hyvin suuri määrä ihmisiä, mahdollisesti 2,5–6,5 miljoonaa henkilöä, jotka ovat joutuneet siirtymään aseellisen konfliktin seurauksena, ja heistä 1,2-3,2 miljoonan ennakoidaan hakevan kansainvälistä suojelua. Yhdistyneiden kansakuntien (YK) pakolaisasiain päävaltuutettu arvioi, että pahimmassa tapauksessa Ukrainasta saattaa paeta jopa 4 miljoonaa ihmistä. Ukrainan sodan johdosta annettavan tilapäisen suojelun vaikutusta perhesidehakemusmääriin Suomessa on vaikea ennakoida, joskin on huomioitava, että käytännössä useimmat perheenjäsenet kuuluvat itsekin tilapäisen suojelun piiriin. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenet ovat 8.6.2022 mennessä jättäneet yhteensä 4 perhesidehakemusta. Kaikissa perhesidehakemuksissa asiakas on myös itse saanut tilapäistä suojelua. Perheenyhdistämisen esteiden poistamisen vaikutusta turvapaikan houkuttelevuuden näkökulmasta on hyvin vaikea arvioida. 

Lapsen alaikäisyyden määrittämisen osalta ehdotettavat muutokset saattaisivat jonkin verran kasvattaa hakemusten ja myönteisten päätösten määrää. On mahdollista, että joissain tilanteissa oleskelulupahakemus on jätetty tekemättä, jos lapsi on ollut pian tulossa täysi-ikäiseksi. Lasten hakemukset ovat kasvaneet jonkin verran vuonna 2021 (1 187 hakemusta) verrattuna vuoteen 2020 (905 hakemusta). Maahanmuuttovirasto on tulkinnut voimassa olevaa lakia tuomioistuimen edellyttämällä tavalla tuomion antamisesta heinäkuussa 2020 lähtien. Tilastotietoa siitä kuinka iso osa hakijoista olisi lähes täysikäisiä ei kuitenkaan ole saatavilla.  

Hakemusten käsittelystä aiheutuvat kustannukset Maahanmuuttovirastolle ja edustustoille katetaan pääosin hakemusmaksuilla. Maahanmuuttovirasto on arvioinut kustannusvastaavuuden olevan tällä hetkellä arviolta 70 %, mikä tarkoittaa sitä, että hakemuksen käsittelystä 70 % katetaan lupamaksulla ja 30 % katetaan budjettirahoituksella. Tätä selittää se, että erityisesti kansainvälistä suojelua saaneiden perheenyhdistämishakemusten käsittely on työlästä perhesiteen selvittämiseksi. Kansainvälistä suojelua saaneiden perheenyhdistämishakemusten käsittelyä tulee siten jatkossakin rahoittaa myös valtion budjettivaroin ja oleskelulupahakemusmäärän mahdollisella kasvulla voi siten olla taloudellisia vaikutuksia.  

4.2.3  Viranomaisvaikutukset

Toimeentuloedellytyksen poistaminen kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavilta alaikäisiltä yksinkertaistaisi Maahanmuuttoviraston päätöskäytäntöä sekä selkeyttäisi oikeustilaa, kun toimeentuloedellytyksen täyttymistä ja siitä poikkeamisen perusteita ei tulisi arvioida. Turvapaikan saaneiden ja kiintiöpakolaisten osalta sovellettavan kolmen kuukauden määräajan noudattamisen valvontaan liittyy hankalasti todettavia tosiseikkoja ja soveltamiskysymyksiä, joita toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava suhteellisuusperiaatteen ja oikeuden luottaa viranomaisen toiminnan johdonmukaisuuteen näkökulmasta. Toimeentuloedellytyksen poistamisen myötä kolmen kuukauden määräaika ei tulisi sovellettavaksi, joka yksinkertaistaisi myös edustustojen ja ulkoisten palveluntarjoajien hakemusten vastaanottamiseen liittyviä menettelytapoja, vähentäisi näiden selvitysvelvollisuutta ja helpottaisi selvästi edustustojen ja ulkoisen palveluntarjoajan toimintaa asiointiaikoja annettaessa. Tällä hetkellä jokainen perhesiteen perusteella haettavaa oleskelulupahakemusta koskeva asiointiaika- tai siirtopyyntö on kirjattava erikseen ja edustuston virkailijan on vietävä nämä tiedot kyseiseltä listalta UMA-järjestelmään joko perheenkokoajan tietoihin tai hakijan omiin tietoihin. Tämä työllistävä vaihe oleskelulupahakemusten vastaanotossa jäisi siten kokonaan pois alaikäisten perheenkokoajien osalta. Siten ratkaisu edistäisi sekä Maahanmuuttoviraston että edustustojen ja ulkoisten palveluntarjoajien kykyä palvella asiakkaita esityksen sinänsä varsin rajatuissa tilanteissa aiempaa selkeimmin ja yksinkertaisemmin ohjein.  

Oikeustilan selkeyttämisestä ja suojelukategorioiden oikeusvaikutusten yhdenmukaistamisesta voisi jossain määrin seurata myös hallinto-oikeuteen tehtävien valitusten väheneminen paitsi toimeentuloedellytyksen soveltamisen niin myös kolmen kuukauden määräajan sekä viime kädessä myös annetun suojeluaseman osalta. On kuitenkin huomioitava, että toimeentuloedellytyksestä luopuminen vain alaikäisten henkilöiden perheenjäsenten, käytännössä huoltajien, osalta koskisi vain 3 %:ia kaikista kansainvälistä suojelua saavien perhesidehakemuksista. Lisäksi vaikutusta olisi myös muina omaisina rekisteröitävien huoltajien kanssa hakevien sisarusten hakemuksiin. Muun omaisen jättämät perhesidehakemukset ovat muodostaneet noin 9 % jätetyistä ensimmäisistä perhesidehakemuksista. Tilastotietoa ei ole saatavissa (huoltajan kanssa hakevien) sisarusten osuudesta muista omaisista. Maahanmuuttovirasto on hyvin suuntaa-antavasti arvioinut, että lapsia oli perheissä keskimäärin 3.  

Myös lapsen alaikäisyyden määrittämistä koskevat muutokset vaikuttaisivat Maahanmuuttoviraston toimintaan selkeyttämällä ja yhdenmukaistamalla Maahanmuuttoviraston soveltamis- ja ratkaisukäytäntöä: edellytys lapsen alaikäisyydestä olisi sidottu hakemuksen ratkaisuhetken sijaan hakemuksen vireilletuloajankohtaan eikä edellyttäisi arviointia, joka liittyy siihen, että oleskelulupaa ei voi evätä, jos hakemuksen käsittely on merkittävästi viivästynyt hakijasta tai perheenkokoajasta riippumattomasta syystä ja onko tämä myötävaikuttanut asian selvittämiseen (ulkomaalaislain 38 § 2 mom).  

Perhesidehakemusmäärien mahdollinen maltillinenkin kasvu vaikuttaisi Maahanmuuttoviraston ja edustustojen toimintaan. Aiempaa suuremmat hakemusmäärät edellyttävät Maahanmuuttovirastolta ja edustustoilta nykyistä laajempaa kapasiteettia ainakin henkilöstön osalta hakemusten vastaanottamisen, tunnistamisen, haastatteluiden ja päätöksenteon osalta. Mahdollinen hakemusmäärän kasvu lisäisi valitusten määrää myös hallinto-oikeudessa. Toimeentuloedellytyksen poiston alaikäisten perheenkokoajien perheenjäseniltä tai lapsen alaikäisyyden määrittämistä koskevien muutosten ei kuitenkaan ennakoida vaikuttavan merkittävästi perhesidehakemusmääriin.