1
Lakiehdotusten perustelut
1.1
Järjestyslaki
22 §.Järjestyksenvalvojan asettaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että järjestyksenvalvojia voitaisiin asettaa poliisilaitoksen myöntämällä luvalla pykälässä nykyisin mainittujen alueiden, paikkojen ja kulkuneuvojen lisäksi tilan haltijan tai Maahanmuuttoviraston hakemuksesta myös kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) tarkoitettuihin vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin. Mainitun lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan vastaanottokeskuksella tarkoitetaan paikkaa, johon kansainvälistä suojelua hakeva ja tilapäistä suojelua saava majoitetaan ja joka järjestää kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalvelut. Mainitussa lainkohdassa on erikseen todettu, että lapsille tarkoitetut ryhmäkodit ja tukiasuntolat ovat myös vastaanottokeskuksia. Järjestelykeskuksella tarkoitetaan puolestaan mainitun lain 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan paikkaa, johon majoitetaan ulkomaalaislain (301/2004) 109 tai 133 §:ssä tarkoitettuja ulkomaalaisia ja joka järjestää heidän vastaanottopalvelunsa.
Järjestyksenvalvojien asettaminen ehdotettuihin paikkoihin ja tiloihin olisi mahdollista ainoastaan poliisilaitoksen myöntämällä luvalla vastaavalla tavalla kuin järjestyksenvalvojien asettaminen muillekin pykälässä mainituille alueille, paikkoihin ja kulkuneuvoihin. Luvan edellytyksenä olisi pykälässä mainituin tavoin, että järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ei muulla tavalla ole tarkoituksenmukaista ja että järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sitä perustellusta syystä edellyttää. Poliisilaitos joutuisi siten suorittamaan tapauskohtaisen lupaharkinnan erikseen. Arvioinnissa vaikuttavina tekijöinä olisivat käytännössä esimerkiksi vastaanotto- tai järjestelykeskuksissa sattuneiden järjestyshäiriöiden ja rikosten määrä ja laatu ja poliisin tai tilan henkilökunnan mahdollisuudet turvata järjestyksen ja turvallisuuden säilyminen tilassa. Myös muun muassa vastaanottokeskuksen syrjäisellä sijainnilla voisi olla vaikutusta poliisin mahdollisuuksiin turvata järjestyksen ja turvallisuuden säilyminen tilassa. Toisaalta myös tiheään asutulla alueella poliisilaitoksen toimipaikan läheisyydessä sijaitsevaan vastaanottokeskukseen voitaisiin antaa lupa asettaa järjestyksenvalvojia, jos siihen olisi asianmukaisia, pykälässä säädetyn mukaisia perusteita. Järjestyksenvalvojien asettamista ehdotettuihin tiloihin koskisi myös vaatimus siitä, että tehtäviin liittyviä toimeksiantoja saisi vastaanottaa ja suorittaa ainoastaan vartioimisliike ja että tehtäviä saisi suorittaa ainoastaan vartioimisliikkeen palveluksessa oleva järjestyksenvalvoja, jonka hyväksyminen vartijaksi ja järjestyksenvalvojaksi on voimassa.
Luvan hakijana voisi olla tilan haltijan lisäksi myös Maahanmuuttovirasto. Virasto voisi toimia luvan hakijana paikan ylläpitäjän ja haltijan ohella myös silloin, kun kyse ei olisi viraston omista tiloista.
Ehdotettuihin paikkoihin asetettavien järjestyksenvalvojien toimialue määriteltäisiin järjestyksenvalvojien asettamiseen oikeuttavassa luvassa. Vastaavalla tavalla kuin muiden pykälässä mainittujen paikkojen, alueiden ja kulkuneuvojen osalta myös ehdotettuja tiloja koskevassa luvassa toimialue olisi rajattava luvassa tarkoitettujen paikkojen alueelle ja tarvittaessa niiden välittömään läheisyyteen. Esimerkiksi vastaanottokeskusten välittömässä läheisyydessä on sattunut vastaanottokeskuksiin tai niiden asukkaisiin kohdistuneita rikoksia, minkä vuoksi ehdotettujen paikkojen välitöntä läheisyyttä ei ole tässä suhteessa syytä arvioida toisin kuin muitakaan pykälässä mainittuja alueita.
Lakiehdotuksessa tarkoitettuihin tilojen asetettavien järjestyksenvalvojien toimivaltuudet eivät poikkeaisi muiden järjestyslain perusteella asetettujen järjestyksenvalvojien toimivaltuuksista. Siten järjestyksenvalvojilla olisi esimerkiksi vastaava poistamisoikeus kuin muilla järjestyslain perusteella asetetuilla järjestyksenvalvojilla. Toisaalta ehdotuksessa tarkoitetuissa tiloissa tapahtuvaan toimintaan liittyy muista järjestyksenvalvojien asettamisoikeuden mahdollistavista tiloista poikkeavia erityispiirteitä kuten esimerkiksi se, että tiloihin on säännönmukaisesti majoitettuna henkilöitä. Toimivaltuuksien käyttötilanteiden näkökulmasta nämä erityispiirteet olisi asianmukaisesti otettava huomioon järjestyksenvalvojien asettamisen ja ohjeistamisen yhteydessä.
1.2
Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista
28 §.Järjestyksenvalvojan asettaminen poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 kohta, jonka mukaan pykälässä tarkoitettuja järjestyksenvalvojia voitaisiin asettaa myös kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin keskuksen haltijan tai Maahanmuuttoviraston hakemuksesta. Ehdotus vastaisi asiasisällöltään järjestyslain 22 §:n 1 momenttiin ehdotettua muutosta. Tämän vuoksi pykälän perustelujen osalta viitataan järjestyslain 22 §:n muuttamista koskevan ehdotuksen perusteluihin. Järjestyksenvalvontatehtäviä ehdotetuissa tiloissa saisi suorittaa vain turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija.
3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Sekä järjestyslain että yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain muutosehdotukset ovat samansisältöisiä. Lakeja ehdotetaan muutettavaksi siten, että järjestyksenvalvojien asettaminen poliisin luvalla olisi mahdollista vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin. Lakien muutosehdotusten samankaltaisuuden vuoksi ehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä arvioidaan yhtenäisesti.
Ehdotetuilla säännöksillä on merkitystä perustuslain 124 §:n julkisen hallintotehtävän yksityiselle antamista koskevan sääntelyn kannalta. Siten on arvioitava sitä, voidaanko ehdotetun kaltainen tehtävä ylipäätään antaa yksityisten järjestyksenvalvojien hoidettavaksi. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useita kertoja arvioinut järjestyksenvalvojia koskevaa ja muuta yksityisen turvallisuusalan lainsäädäntöä lausuntokäytännössään (esimerkiksi lausunnot PeVL 44/1998 vp, PeVL 20/2002 vp, PeVL 28/2001 vp, PeVL 10/2006 vp, PeVL 13/2010 vp ja PeVL 22/2014 vp). Valiokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että järjestyksenvalvojien tehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä, joita on arvioitava perustuslain 124 §:n sääntelyn valossa.
Järjestyksenvalvojien tehtävät ovat alun perin liittyneet kokoontumislain (530/1999) mukaisiin tilaisuuksiin, leirintäalueille, matkustaja-aluksiin sekä majoitus- ja ravitsemisliikkeisiin. Ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa antamassaan hallituksen esitystä laiksi järjestyksenvalvojista (HE 148/1999) koskevassa lausunnossaan (PeVL 44/1998 vp) perustuslakivaliokunta perusteli tehtävien antamista järjestyksenvalvojille muun muassa silloisen hallitusmuodon 6 §:n 1 momentissa säädetyllä oikeudella elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Valiokunnan mukaan julkisen vallan tehtävänä oli siten joko taata järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen tai luoda muutoin asianmukaiset edellytykset sen säilyttämiseksi. Järjestyksenvalvojille ehdotetut toimivaltuudet olivat tuolloin valiokunnan käsityksen mukaan perusteltuja, koska "järjestyksenvalvojan valtuudet, voimankäyttö mukaan luettuna, aina liittyvät varta vasten järjestettyyn tilaisuuteen ja ovat siksi tapauskohtaisia ja myös ajallisesti rajallisia" (PeVL 44/1998 vp, s 3).
Arvioidessaan hallituksen esitystä HE 20/2001 laiksi turvallisuuden edistämistä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi valiokunta arvioi järjestyksenvalvojille kauppakeskuksissa, liikenneasemilla ja joukkoliikenteen kulkuneuvoissa esitettyjä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtäviä perustuslain 124 §:n valossa. Valiokunta katsoi tuolloin, että kyse on asiallisesti samaan päämäärään tähtäävästä tehtävästä kuin poliisin tehtävässä ja että ainakin käsitetasolla saattoi syntyä mielikuva siitä, että tehtävän antaminen järjestyksenvalvojille merkitsee poliisitoiminnan osittaista yksityistämistä. Tällöin valiokunta piti ratkaisevana sitä, millaiset toimivaltuudet järjestyksenvalvojilla on (PeVL 20/2002 vp, s. 4). Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, ettei järjestyksenvalvojille ehdotettu oikeutta estää henkilön pääsyä toimialueelleen eikä oikeutta metallinilmaisinta tai muuta sellaista teknistä laitetta käyttäen tarkastaa toimialueella henkilöitä kiellettyjen esineiden ja aineiden varalta. Valiokunta ei pitänyt mahdollisena, että järjestyksenvalvojalla olisi järjestyksenvalvontatehtävissä merkittävästi toisenlaiset toimivaltuudet kuin vartijalla on vartioimistehtävissä. Järjestyksenvalvojien toimivaltuuksien tulikin valiokunnan mukaan rajoittua henkilön paikalta poistamiseen, kiinniottamiseen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen kiinnioton yhteydessä (PeVL 20/2002 vp, s. 5).
Kun järjestyslakiin ehdotettiin hallituksen esityksessä (HE 239/2009) lisättäväksi terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteet, lentopaikat ja satamat, perustuslakivaliokunta otti lisäysehdotuksiin kantaa lausunnossaan (PeVL 13/2010 vp). Valiokunta ei tuolloin pitänyt ongelmallisena järjestyksenvalvojien asettamista lentopaikkoihin ja satamiin, mutta terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteiden sisällyttäminen lain soveltamisalaan merkitsi valiokunnan mielestä olennaisempaa laajennusta. Valiokunta katsoi tehtävän tarkoituksenmukaiseen hoitamistapaan liittyvän tarpeellisuusedellytysten yleisellä tasolla täyttyvän. Se korosti sitä, että "poliisin säännönmukainen läsnäolo terveyden- ja sosiaalihuolloin toimipisteissä ei ole mahdollista, ja järjestyksenvalvojan läsnäolo on omiaan ennaltaestämään häiriötilanteita, ja he voivat tarvittaessa välittömästi ryhtyä toimenpiteisiin järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja rikosten estämiseksi " (PeVL 13/2010 vp, s. 2). Valiokunta totesi myös tuolloin olevan perusteltua rajata sosiaalihuollon toimipisteiden ulkopuolelle koulukodit ja lastensuojelulaitokset (PeVL 13/2010 vp, s. 3).
Järjestyksenvalvojien asettaminen poliisin avuksi vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Vastaanottokeskuksissa on ollut runsaasti järjestyshäiriöitä, joita ovat turvapaikanhakijoiden lisäksi aiheuttaneet myös ulkopuoliset. Lisäksi tiloissa ja niiden välittömässä läheisyydessä on tehty rikoksia, joissa vastaanottokeskusten ja siellä olevien henkilöiden turvallisuus on vaarantunut. Poliisin säännönmukainen läsnäolo ei vastaanottokeskuksissa ole mahdollista, vaan poliisin paikalletulo perustuu aina poliisin hälytys- tai kuljetustehtävän hoitamiseen. Osa vastaanottokeskuksesta sijaitsee syrjäisillä seuduilla kaukana asutuksesta, jolloin poliisin tulo paikalle saattaa hälytystilanteessa kestää huomattavan kauan. Järjestyksenvalvojan läsnäolo olisi omiaan estämään häiriö- ja muita turvallisuutta vaarantavia tilanteita jo ennalta. Lisäksi paikalla oleva järjestyksenvalvoja voi häiriötilanteessa puuttua tilanteeseen välittömästi ja näin estää konfliktin kehittymisen vakavammaksi. Perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusedellytyksen on siten katsottava täyttyvän.
Hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimuksia koskevia perustuslain 124 §:ssä esitettyjä edellytyksiä perustuslakivaliokunta on järjestyksenvalvojien osalta arvioinut jo aikaisemmassa lausuntokäytännössään. Kun näitä edellytyksiä koskevat takeet vastaavat ehdotetussa järjestyksenvalvojatoiminnassa perustuslakivaliokunnan aiemmin arvioimassa järjestyksenvalvojatoiminnassa olevia takeita, niitä ei ole tarpeen tässä yhteydessä erikseen arvioida. Erikseen ei ole tarpeellista arvioida tässä yhteydessä myöskään sitä, onko kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävästä tehtävästä, koska järjestyksenvalvojille ei ehdoteta annettavaksi muista järjestyslain perusteella asetettavista järjestyksenvalvojista poikkeavia toimivaltuuksia.
Kokonaisuutena hallitus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että hallituksen esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.