1.1  Tausta

Kotitalouksien velkaantuminen on noussut finanssikriisin jälkeisenä aikana yhdeksi Suomen taloutta keskipitkällä aikavälillä uhkaavista rahoitusvakauden riskeistä. Euroopan järjestelmäriskikomitea antoi vuonna 2016 Suomen valtiolle varoituksen Euroopan järjestelmäriskikomitean varoitus ERJK/2016/08. Euroopan unionin virallinen lehti (2017/C 31/05). https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/warnings/161128_ESRB_FI_warning.fi.pdf kotitalouksien velkaantumisen ja asuntoluotonannon haavoittuvuuksista keskipitkällä aikavälillä. Kotitalouksien velkaantumisen uhat voisivat realisoituessaan vaikuttaa merkittävästi rahoitusjärjestelmän toimintaan tai kokonaistalouden vakauteen. Komitean varoituksessa nähtiin, että suomalaisilla viranomaisilla ei ole oikeudellisia valtuuksia käyttää relevantteja makrovakaustoimenpiteitä kotitalouksien velkaantumisen rajoittamiseksi. Varoituksen seurauksena valtiovarainministeriössä käynnistettiin työryhmävalmistelu Kotitalouksien velkaantumista rajoittavat makrovakauden valvontavälineet -työryhmä VM119:00/2018. Valmisteluun liittyvät asiakirjat saatavilla osoitteessa https://vm.fi/hanke?tunnus=VM119:00/2018 yksityishenkilöiden ja kotitalouksien hallitsemattoman velkaantumisen rajoittamiseksi. 

Euroopan järjestelmäriskikomitea julkisti varoituksensa jälkeen vuonna 2019 suosituksen Euroopan järjestelmäriskikomitean suositus EJRK/2019/8. Euroopan unionin virallinen lehti (2019/C 366/05). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019Y1030(05)&from=EN toimenpiteiksi asuntoluotonantoon liittyvien riskien vähentämiseksi. Suosituksissa ehdotettiin lainsäädäntöön asetettavaa enimmäisrajaa luototettavien tuloihin suhteutettavalle velkaantumiselle, tai velanhoitokustannusten suhteesta tuloihin. Lisäksi suositukset annettiin asuntolainojen enimmäispituuden rajoittamiseen.  

Kotitalouksien velkaantuminen nostetaan esiin myös pääministeri Marinin hallituksen ohjelmassa "Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta" (10.12.2019)http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-789-5. Kotitalouksien ylivelkaantumisen ehkäisemisen osalta hallitusohjelmassa todetaan, että kotitaloussektorin nopeasti kasvanut velkaantuneisuus tekee siitä haavoittuvan tulojen supistumiselle ja korkotason nousulle. Hallitusohjelman mukaan kotitalouksien suoran ja välillisen velkaantumiskehityksen hillitsemiseksi sekä rahoitusvakauden turvaamiseksi päätetään tarpeellisista toimenpiteistä työryhmävalmistelun pohjalta. 

1.2  Valmistelu

Valtiovarainministeriön 31.8.2018 asettama työryhmä, jonka toimikautta päätettiin jatkaa 28.2.2019, ehdotti 1.10.2019 julkaistussa mietinnössään Selvitys keinoista ehkäistä kotitalouksien liiallista velkaantumista. Valtiovarainministeriö 2019:56. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-038-9 toimenpiteitä velkaantumisen rajoittamiseksi. Keskeisimpiä ehdotuksia olivat velkaantumisen hillitseminen tuloihin nähden 4,5-kertaisella enimmäisvelkasuhteella, 25 vuoden enimmäistakaisinmaksuajan asettaminen asuntoluotoille sekä taloyhtiölainojen käytön rajoittaminen uudisrakentamisessa. Lisäksi työryhmä ehdotti kuluttajaluotonannon valvonnan siirtämistä Etelä-Suomen aluehallintovirastolta Finanssivalvonnan alaisuuteen.  

Työryhmän selvityksestä järjestetyllä lausuntokierroksella kuultiin laajasti muiden muassa rahoitusalan, rakennusalan, edunvalvontajärjestöjen, yliopistojen ja viranomaistahojen edustajia. Lausuntokierros päättyi marraskuun lopussa 2019. Työryhmän ehdotuksiin pohjautuvat tähän esitykseen sisältyvät lakiehdotukset valmisteltiin valtiovarainministeriössä hallituksen esityksen muotoon vuoden 2021 aikana huomioiden lausuntokierroksella eri tahojen esittämät näkemykset sekä uudempaan tilastoaineistoon perustuvat Suomen Pankin laskelmat eri sääntelyvaihtojen vaikutuksista. Luonnos hallituksen esitykseksi oli niin ikään julkisella lausuntokierroksella alkuvuonna 2022. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa vm.fi/hankkeet tunnuksella VM119:00/2018. 

2.1  Kotitalouksien velkaantuminen

Suomalaisten kotitalouksien velkaantuminen – niin asuntoluottojen kuin myös kulutusluottojen osalta – on historiallisesti katsoen korkealla tasolla. Kotitalouksien velkasuhde on Suomessa suurempi kuin EU-maissa keskimäärin. Velan määrä suhteessa käytettävissä oleviin tuloihin oli 135,3 prosenttia vuoden 2021 toisen vuosineljänneksen lopulla. Kotitalouksilla oli tuolloin velkaa 165,1 miljardia euroa, josta asumisyhteisöjen yhtiölainojen osuus oli 18,6 miljardia euroa. Suomen virallinen tilasto (SVT): Rahoitustilinpito ISSN=1795-4886. 2. vuosineljännes 2021, Liitetaulukko 2. Kotitalouksien velkaantumisaste. 

Kuvio 1: Kotitalouksien velkaantumisaste 

Euroopan unionin tilastotoimiston laskema euroalueen bruttotuloihin suhteutettu velkasuhde oli keskimäärin 97,9 prosenttia vuoden 2021 toisen vuosineljänneksen lopussa, ja suomalaisten kotitalouksien osalta vastaava suhdeluku oli 120,2 prosenttia. EKP:n tietokanta; – aikasarjatunnus: QSA.Q.N.I8.W0.S1M.S1.N.L.LE.F4.T._Z.XDC_R_B6GA_CY._T.S.V.N._T; viittauspäivä 1.6.2021.https://sdw.ecb.europa.eu Suomalaiset kotitaloudet ovat siten velkaantuneempia kuin keskimäärin Euroopassa. Suomalaisten kotitalouksien velkaantuneisuus on kuitenkin matalammalla tasolla kuin muissa Pohjoismaissa. Muissa Pohjoismaissa asuntolainojen takaisinmaksuajat ovat tavallisesti pidempiä kuin Suomessa. Esimerkiksi Ruotsissa noin 80 prosenttia uusista asuntoluotoista on maksuajaltaan yli 30 vuotta ja maksuajaltaan yli 50 vuotta pitkiä lainoja on hieman yli 30 prosenttia uusista asuntolainoista. Ruotsin finanssivalvonta Finansinspektionen, https://www.fi.se/sv/publicerat/rapporter/bolanerapporter/den-svenska-bolanemarknaden-2021/ Lainoja siis lyhennetään hitaammin tai niissä saattaa olla pitkiä lyhennysvapaita joko laina-ajan alussa tai myöhemmin, kun lainaa on jo lyhennetty. Myös esimerkiksi erot omistusasumisen yleisyydessä ja asuntojen hintojen kehityksessä suhteessa tuloihin vaikuttavat maiden välisiin eroihin kotitalouksien velkaantumisessa. 

Kuvio 2: Kotitalouksien velkaantuminen Euroopassa 

Suomen Pankin keräämien tilastojen mukaan suomalaiset kotitaloudet nostivat huhtikuussa 2021 uusia asuntolainoja 1,9 miljardin euron edestä, mikä oli 482 miljoona euroa enemmän kuin vuosi sitten vastaavaan aikaan. Uusista asuntolainoista sijoitusasuntolainoja oli 9,1 prosenttia. Asuntolainojen kanta oli huhtikuun 2021 lopussa 104,0 miljardia euroa ja asuntolainakannan vuosikasvu 4,0 prosenttia. Sijoitusasuntolainojen osuus asuntolainakannasta oli 7,9 prosenttia. Suomessa toimivien luottolaitosten myöntämistä kotitalouksien lainoista oli huhtikuun lopussa kulutusluottoja 16,5 miljardia euroa ja muita lainoja 17,4 miljardia euroa. Kulutusluottokanta oli yhteensä 16,5 miljardia euroa, mistä ajoneuvolainojen osuus oli 3,2 miljardia euroa, tili- ja korttiluottojen osuus 4,1 miljardia euroa ja muiden kulutusluottojen osuus 9,3 miljardia euroa. Opintolainakanta oli 4,9 miljardia euroa. 

Kolme neljännestä kotitalouksien velasta (kuvio 3) on asumiseen liittyvää velkaa eli suoria asuntolainoja ja kotitalouksien velkaosuuksia taloyhtiölainoissa. Asuntoluottokanta on viime vuosina kasvanut noin 2–4 prosentin kiihtyvää vuosivauhtia, kuten kuviosta 3 on havaittavissa. Samanaikaisesti asuntolainakannan kasvaessa myös lainojen takaisinmaksuajat ovat pidentyneet. Asuntoyhteisöjen, kuten asunto-osakeyhtiöiden ja vuokra-asuntoyhtiöiden, nopeasti kasvaneesta lainakannasta valtaosa on tosiasiallisesti kotitalouksien vastuulla olevaa velkaa. Asuntoyhteisöihin katsotaan kuuluvaksi asunto-osakeyhtiöiden lisäksi muun muassa asuntojen vuokrausta harjoittavia toimijoita. Tilastokeskus arvioi, kuinka suuri osuus lainoista asuntoyhteisöille on kotitalouksien vastuulla olevia taloyhtiölainoja. Lisäksi kulutusluotot ovat kasvattaneet kotitalouksien velkaantumista. 

Kuvio 3: Kotitalouksien velan rakenne 

Kuvio 4: Asuntolainat ja lainat asuntoyhteisöille: kannan vuosimuutos 

Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan tekemien tarkastelujen perusteella voidaan havaita kotitalouksien kokonaisvelkaantumisen kasvu suhteessa tuloihin. Velan määrän kasvu suhteessa tuloihin on nähtävissä konkreettisesti vertailemalla vuosia 2018 ja 2020: tyypillinen velka-tulosuhde on tällöin kasvanut 328 prosentista 360 prosenttiin. Samalla uusien asuntolainojen keskikoko on kasvanut 81 tuhannesta eurosta 89 tuhannen euron tuntumaan. Erityisesti suuret velka-tulosuhteet ovat yleistyneet tarkasteltavien kahden vuoden aikana. Yli 450 prosentin velka-tulosuhteiden suhteellinen osuus uusista asuntovelallisista on noussut kahden vuoden aikana 22 prosentista 28 prosenttiin. Myös yli 500 prosentin velka-tulosuhteen omaavien asuntovelallisten osuus on kasvanut tänä aikana 16 prosentista 21 prosenttiin. 

Taulukko 1: Runsaasti velkaantuneiden lainanottajien osuus uusien asuntolainojen euromäärästä on kasvanut (Lähteet: Finanssivalvonta ja Suomen Pankin laskelmat) 

Kuvio 5: Uusia asuntolainoja saaneiden velka-tulosuhteet vuosina 2018 ja 2020 

Velka-tulosuhteiden osalta Suomessa on havaittavissa suurta hajontaa alueittain. Erityisesti pääkaupunkiseudulla sekä alueellisten kasvukeskusten kohdalla velka-tulosuhteet ovat muuta maata suurempia. Uusien asuntolainojen osalta pääkaupunkiseutu kehyskuntineen sekä Ahvenanmaa ovat velka-tulosuhteen osalta korkeimmalla. Lisäksi Tampereen, Seinäjoen, Vaasan, Jyväskylän ja Turun alueella velkasuhteet ovat maan keskiarvoa korkeampia.  

Kuvio 6: Velka-tulosuhteiden mediaani seutukunnittain (lähde Suomen Pankki) 

Rahoitusvakaudesta ja luotonantajien valvonnasta vastaavien viranomaisten tietojen mukaan myös aiempaa pidemmät laina-ajat ovat yleistyneet nopeasti asuntoluototuksessa. Rahoitusvakauden näkökulmasta pitkien asuntolainojen yleistyminen on huolestuttavaa. Asuntolainojen merkittävä pidentyminen nykyisestä voisi kasvattaa lainojen keskikokoa ja kotitalouksien velkaantuneisuutta vielä lisää sekä kiihdyttää osaltaan asuntojen hintojen nousua kasvukeskuksissa. Kotitalouksien korkea velkaantuminen heikentää tutkimuskirjallisuuden ja käytännön kokemusten mukaan koko kansantalouden kykyä palautua talouskriiseistä, sillä velkaantuneet kotitaloudet joutuvat supistamaan voimakkaasti kulutustaan talouden laskusuhdanteissa.  

Lähes puolet uusista asuntolainoista on syyskuun 2021 tiedoilla niitä nostettaessa laina-ajaltaan noin 25 vuoden mittaisia. Yli 26-vuotiset asuntolainat ovat jatkaneet yleistymistään, ja niiden osuus uudesta lainanannosta on noussut yli 14 prosenttiin (kuvio 7).  

Kuvio 7: Uusien asuntolainojen takaisinmaksuajat 

Asuntolainojen takaisinmaksuaikojen pidentyminen ja korkotason madaltuminen ovat mahdollistaneet velkaantuneisuuden kasvun ilman, että asuntovelallisten kuukausittainen velanhoitorasitus on toistaiseksi merkittävästi kasvanut. Pidempi laina-aika jakaa velanhoitorasituksen useammaksi vuodeksi, mutta kokonaisuutena laina tulee kuitenkin aina sitä kalliimmaksi, mitä pidempi sen kesto on. Myös lyhennysvapaat pitkittävät takaisinmaksua ja siten kasvattavat kokonaisvelkaantuneisuutta sekä koko laina-ajan korkomenoja. Lisäksi kotitalouksien vaihtuvakorkoisten lainojen korkoriski kasvaa, kun pidemmän takaisinmaksuajan myötä pitenee myös aika altistua korkojen nousun riskille. 

Uusien asuntoluottojen osalta keskimääräiset takaisinmaksuajat ovat kasvaneet vuodesta 2016 lähtien. Keskimäärin uusien asuntoluottojen takaisinmaksuajat ovat olleet vuonna 2021 hieman yli 21 vuoden tasolla. Lainanottajien välillä on kuitenkin eroavaisuuksia. Esimerkiksi ensiasuntolainanottajien osalta keskimääräiset asuntoluottojen takaisinmaksuajat ovat 25 vuoden tuntumassa. Vuoden 2020 jälkeen keskimääräiset takaisinmaksuajat ovat kehittyneet vakaasti, ja ensiasuntolainojen ottajien osalta niissä on havaittavissa pientä laskua. 

Kuvio 8: Uusien asuntolainojen takaisinmaksuajat 

Vaikka lainojen määräpainotetut keskimääräiset takaisinmaksuajat ovat kehittyneet koko maan tilastojen tasolla vakaasti, on kuitenkin havaittavissa yli 30 vuotta pitkien lainojen merkittävää kasvua uusien asuntolainojen euromäärästä. Vuonna 2016 yli 30 vuotta pitkät asuntolainat muodostivat vain erittäin pienen osan, 0,4 prosenttia, uusista asuntolainoista. Lainojen pidentymistrendi on ollut voimakkaasti kasvava, ja vuoden 2021 kolmannella vuosineljänneksellä yli 30 vuotta pitkät asuntolainat muodostivat hieman yli yhdeksän prosenttia uusien asuntolainojen euromäärästä. Ensiasuntolainojen osalta yli 30 vuotisia lainoja oli 13,2 prosenttia ja muiden uusien asuntolainojen osalta kahdeksan prosenttia. 

Kuvio 9: Yli 30 vuotta pitkien lainojen osuus uusien asuntolainojen euromäärästä 

Asuntolainojen takaisinmaksuaikojen pituudet vaihtelevat Suomessa alueittain laajalti. Pisimmät laina-ajat keskittyvät kasvavien kaupunkikeskusten seutukunnille erityisesti Etelä-Suomeen sekä Pohjanmaan seudulle.  

Kuvio 10: Uusien asuntolainojen mediaanipituus seutukunnittain. Lähde: Suomen Pankki 

Nykytilanteessa lainsäädännössä ei ole lainojen takaisinmaksuaikaa koskevia säännöksiä. 

Velkaantumisen kokonaiskuva on muuttunut ja hämärtynyt, kun asuntovelan rinnalle ovat nousseet kulutusluotot ja epäsuorat velkaantumisen muodot, kuten taloyhtiölainat. Luotonoton lisääntyminen ja tarjonnan monipuolistuminen ovat johtaneet siihen, että myös velkaantumisongelmat ovat kasvaneet aiheuttaen maksuvaikeuksia kaikissa ikäryhmissä ja eri sosioekonomisissa asemissa oleville henkilöille. Näin ollen on herännyt tarve parantaa ylivelkaantumisen ehkäisemiseen tähtäävää sääntelyä.  

Nykytilanteessa huolenaiheena ovat muiden muassa olleet luotonhakijat, joiden maksukyvyttömyysriski on huomattavan suuri jo luottoa myönnettäessä. Kuluttajansuojalain (38/1978) 7 luvun 14 §:ssä asetetaan velvollisuus arvioida kuluttajan luottokelpoisuus. Luottomarkkinoilla on tästä säännöksestä huolimatta havaittu käytäntöjä, joissa luotonmyöntäjät eivät noudata terveitä luotonmyöntökriteerejä myöntäessään luottoja asiakkaille, joiden kohdalla voi olla ilmeistä, ettei luottoa voida maksaa takaisin annettujen tietojen perusteella. Näin ollen tällaisen toiminnan kieltämiselle on havaittu ilmenevän tarvetta.  

2.2  Asuntoyhteisölainat

Aiempaa suurempi osa kotitalouksien asumiseen liittyvästä velasta on muodollisesti asunto-osakeyhtiöiden velkaa. Koko asuntoyhteisöjen lainakanta oli syyskuussa 2020 noin 42,3 miljardia euroa. Suomessa toimivat luottolaitokset myöntävät suurimman osan asuntoyhteisöjen luotoista. Kotimaisten luottolaitosten lainat asuntoyhteisöille olivat vuoden 2021 kesäkuun lopussa yhteensä noin 38 miljardia euroa (kuvio 11, vaaleansiniset ja vihreät palkit). Tästä varsinaisille asunto-osakeyhtiöille myönnettyjen lainojen osuus oli noin 22,5 miljardia euroa. Tilastokeskus on arvioinut kotitalouksien vastuulla olevien taloyhtiölainojen määräksi 18,6 miljardia euroa. Merkittävä osa pankkien asuntoyhteisöille myönnettyjen lainojen kannasta on uudisrakentamiseen myönnettyä rakennusaikaista rahoitusta. Taloyhtiölainojen enimmäisluotto-osuus vaikuttaisi vain osaan rakentamisen rahoituksesta. Suomen Pankki, Euro & talous 1/2021. https://www.eurojatalous.fi/fi/2021/1/taloyhtiolainojen-enimmaisluotto-osuus-vaikuttaisi-vain-osaan-rakentamisen-rahoituksesta/ 

Kuvio 11: Suomen pankkisektorin lainat asuntoyhteisöille ja muille kiinteistöihin liittyville toimialoille  

Taloyhtiölainakannan kasvun taustalla on useita syitä. Sitä ovat vauhdittaneet sekä vilkas uudisasuntotuotanto että korjausrakentamisen kasvu asuntokannan ikääntyessä. Yhtiölainat myös muistuttavat ominaisuuksiltaan yhä enemmän asuntolainoja: ne ovat takaisinmaksuajaltaan pitkiä ja niiden korkotaso on melko lähellä asuntolainojen korkotasoa. Uudisrakennusten taloyhtiölainoissa käytetään usein myös ehtoja, joiden mukaan lainan pääomaa ei tarvitse lyhentää laina-ajan ensimmäisinä vuosina. Lisäksi taloyhtiölainat ovat kiinnostavia asuntosijoittajille, jotka voivat hyödyntää edullista lainaa sekä lainan korkomenojen ja jopa lyhennysten vähennysoikeutta pääomatuloista. Myös asuntolainojen korkojen verovähennysoikeuden asteittainen supistaminen on osaltaan kasvattanut taloyhtiölainojen houkuttelevuutta asuntolainoihin verrattuna.  

Kuvio 12: Uudisasuntojen suurten taloyhtiölainojen riskit ja niiden keskinäissuhteet  

On epäselvää, missä määrin kaikki kotitaloudet ymmärtävät taloyhtiölainojen kulurakennetta ja velanhoitorasitetta. Puutteellinen käsitys riskeistä ja kustannuksista voi saada jotkut kotitaloudet hankkimaan maksukykyynsä nähden liian kalliin asunnon. Kun ostettavaan asuntoon liittyy merkittävä yhtiölainaosuus, kotitalous on altis taloyhtiölainojen riskeille, joita ovat esimerkiksi korkojen nousu ja lyhennysvapaiden päättymisestä johtuva rahoitusvastikkeiden merkittävä kasvu. Merkittävät laiminlyönnit yhtiölainojen takaisinmaksuun liittyvissä rahoitusvastikkeissa voivat johtaa maksuvelvoitteiden kasvuun taloyhtiön muille osakkeenomistajille, sillä taloyhtiön on kerättävä yhtiölainojen poismaksuun tarvittavat maksusuoritukset osakkeenomistajilta, ellei taloyhtiö pysty kerryttämään varojaan yhtiön hallintaan otettujen asuntojen vuokraamisella tai tämä menettely viivästyy. Erityisen korkea tämä riski on, kun taloyhtiössä yhdistyvät korkeat yhtiölainaosuudet ja merkittävä omistuskeskittymä. Osakkeenomistajien maksuvelvoitteisiin luonnollisesti vaikuttavat myös taloyhtiön muiden kustannusten nousu, erityisesti maanvuokrahintojen nousu.  

Jos asunnon hankintaa varten ei kuitenkaan oteta asuntolainaa, mutta asunto-osakkeisiin kohdistuu yhtiölainaosuus, lainanhoitokyvyn arviointi jää asunnon hankkijan vastuulle eikä enimmäisluototussuhdesääntelyä sovelleta. Tällöin taloyhtiölaina saattaa tarjota keinon asuntolainoihin kohdistuvan sääntelyn ja ohjeistuksen kiertämiseen. Taloyhtiölainoihin liittyviin rahoitusvastikkeisiin ei ole myöskään mahdollista saada osakkeenomistajakohtaisia lyhennysvapaita tai muita vastaavia joustoja työttömyyden, avioeron, sairauden tai muiden elämäntilanteiden muutosten vuoksi.  

Viime vuosina taloyhtiölainoja on käytetty entistä enemmän uusien asuntojen kaupan rahoitusmuotona henkilökohtaisten asunto- ja sijoitusasuntolainojen sijaan. Ostaja voi maksaa huoneistokohtaista lainaosuutta kuukausittain pääomavastikkeella ja ottaa pienemmän henkilökohtaisen asuntolainan. Yhtiölainalla voidaan rahoittaa hyvin suuri osuus (jopa 70–80 prosenttia) asunnon velattomasta hinnasta. Tällöin myyntihinta on puolestaan hyvin edullinen velattomaan hintaan nähden. Myös uudiskohteisiin liittyvät lyhennysvapaat laina-ajan alussa ovat samaan aikaan yleistyneet ja pidentyneet, mikä voi aiheuttaa kotitalouksille vaikeuksia velanhoitokyvyn arvioinnissa. 

Kuvio 13: Lainat asuntoyhteisöille 

Rakennusliikkeiden näkökulmasta suuri yhtiölainaosuus pienentää asuntorakentamiseen liittyviä rahoituksellisia riskejä yhtiölainojen kattaessa pääosin tuotannon rakennuskustannukset. Alun perin rakennusliikkeen ja pankin neuvottelema taloyhtiölaina siirtyy asuntoja myytäessä viimekätisesti taloyhtiön osakkeenomistajien vastuulle, jolloin riskit siirtyvät rakennusliikkeiltä kotitalouksille. Taloyhtiölainakannan kasvu, yhdessä kasvavan kotitalouksien muun velkaantumisen kanssa, tekee kotitaloudet entistä alttiimmiksi suhdannevaihteluille.  

Suomessa yhtiölainaosuudet asuntokaupoissa vaihtelevat suuresti uudiskohteiden ja vanhojen kohteiden välillä. Kiinteistövälitysalan Keskusliiton (KVKL) aineiston mukaisesti vanhojen asuntojen kaupoista 47 prosentissa oli yhtiölainaosuus ja vanhojen kohteiden yhtiölainaosuudet ovat useimmin alle 25 prosenttia asunnon velattomasta hinnasta, yleensä alle 5 prosenttia. Uudiskohteiden osalta yhtiölainaosuudet ovat 60–75 prosenttia asuntojen velattomasta hinnasta.  

Kuvio 14: Yhtiölainaosuudet asuntokaupoissa 

Asuntokauppojen yhtiölainaosuudet ovat myös olleet kasvusuunnassa, etenkin uudiskohteiden osalta läpi 2000-luvun. Keskimääräinen yhtiölainaosuus uudiskohteissa on kasvanut 2000-luvun alun hieman alle 32 prosentista vuoden 2020 lopun 64 prosenttiin. Vanhojen kohteiden osalta keskimääräiset yhtiölainaosuudet ovat myös olleet kasvussa vuoden 1999 aikaisesta 5,3 prosentista vuoden 2020 lopun 16,4 prosenttiin.  

Kuvio 15: Yhtiölainaosuudet asuntokaupoissa 

Nykyinen lainsäädäntö ei sisällä keinoja, joilla voitaisiin puuttua asuntoyhteisöluotonantoon liittyviin riskeihin. 

2.3  Makrovakauden valvonta

Vuonna 2007 alkaneen globaalin finanssikriisin myötä kävi selväksi, että tarvitaan erityisiä politiikkatoimenpiteitä torjumaan koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavia ja kokonaistalouden kehitystä haittaavia järjestelmäriskejä. Tällaisia julkisen vallan toimia vakauden ylläpitämiseksi kutsutaan makrovakauspolitiikaksi. Makrovakauden valvonnalla pyritään ehkäisemään sellaisia rahoitusjärjestelmässä syntyviä tai vahvistuvia järjestelmäriskejä, jotka toteutuessaan aiheuttaisivat merkittäviä kokonaistaloudellisia kustannuksia.  

EU-maat ovat toistaiseksi kohdistaneet makrovakaustoimia pääosin pankkeihin ja asuntoluotonantoon sekä niihin liittyviin järjestelmäriskeihin. Tämä on perusteltua, sillä Euroopan rahoitusmarkkinat ovat perinteisesti olleet pankkikeskeiset. Makrovakauspolitiikan toimivalta ulottuu periaatteessa myös pankkijärjestelmän ulkopuoliseen rahoitusjärjestelmään, mutta välineet politiikan toteuttamiseen pankkisektorin ulkopuolella ovat toistaiseksi vähäiset. 

Finanssikriisit ovat osoittaneet, että talouden toimijoiden yksilötasolla rationaaliset valinnat voivat johtaa koko finanssimarkkinoiden tasolla epäterveeseen kehitykseen, kuten luotonannon hallitsemattomaan kasvuun, jolla voi olla merkittäviä haitallisia seurausvaikutuksia kansantalouteen. Finanssimarkkinoilla kotitalouksien liiallisen velkaantumisen kasvu muodostaa järjestelmätason riskin taloudelle. Riskien realisoituminen todennäköisesti vahvistaisi kokonaistalouteen kohdistuvia häiriöitä erityisesti tilanteessa, jossa samalla pankkien luotonantokyky heikkenisi. 

Kansantalouden tasolla velkaantuneisuuden liiallisella kasvulla tai sen liian korkealla tasolla voi olla merkittäviä vaikutuksia reaalitalouteen. Velkaantuminen heikentää kotitalouksien ja yritysten kykyä sopeuttaa taloudellista asemaansa mahdollisen kriisin yllättäessä ja saattaa johtaa nopeaan kysynnän supistumiseen. Jos usean velallisen maksukyky heikkenee samanaikaisesti, voi seurauksena olla merkittävä kulutuskysynnän romahdus, pankkien luottotappioiden kasvaminen, niiden luotonantokyvyn heikentyminen ja ääritilanteessa pankkikriisi, joka pahimmillaan saattaa johtaa kokonaistuotannon voimakkaaseen supistumiseen.  

Euroopan unionissa makrovakauden valvontavälineistä säädetään luottolaitosdirektiivissä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta.2013/36/EU ja EU:n vakavaraisuusasetuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta.(EU) N:o 575/2013 myöhempine muutoksineen. Direktiivi direktiivin 2013/36/EU muuttamisesta vapautettujen yhteisöjen, rahoitusalan holdingyhtiöiden, rahoitusalan sekaholdingyhtiöiden, palkitsemisen, valvontatoimenpiteiden ja -valtuuksien sekä pääoman ylläpitämistoimenpiteiden osalta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus asetuksen (EU) N:o 575/2013 muuttamisesta vähimmäisomavaraisuusasteen, pysyvän varainhankinnan vaatimuksen, omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vaatimusten, vastapuoliriskin, markkinariskin, keskusvastapuoliin liittyvien vastuiden, yhteistä sijoitustoimintaa harjoittaviin yrityksiin liittyvien vastuiden, suurten asiakasriskien ja raportointi- ja julkistamisvaatimusten osalta sekä asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta.(EU) 2019/878 Mainitut unionin säädökset perustuvat Baselin pankkivalvontakomitean vuonna 2010 antamiin suosituksiin luottolaitosten vakavaraisuus- ja maksuvalmiusuudistuksesta (niin sanottu Basel III -uudistus). Suomessa tämä sääntelyuudistus on pantu täytäntöön muiden muassa luottolaitostoiminnasta annetulla lailla (610/2014, jäljempänä luottolaitoslaki). Makrovakausvälineistä luottolaitoslakiin on sisällytetty kiinteä lisäpääomavaatimus (pääomaa säilyttävä puskuri), muuttuva lisäpääomavaatimus (vastasyklinen pääomapuskuri), rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviksi luokitelluille pankeille asetettava lisäpääomavaatimus (GSII- tai OSII-puskuri), rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus (järjestelmäriskipuskuri) sekä enimmäisluototussuhde eli niin sanottu lainakatto. Luottolaitosten pääomavaatimuksia koskevista makrovakauden valvontavälineistä ks. esim. HE 171/2020 vp s. 17–18. Enimmäisluototussuhteesta ks. HE 39/2014 vp, s. 24–25.  

Makrovakauspolitiikan nykyisillä välineillä voidaan pyrkiä hillitsemään riskien ja haavoittuvuuksien muodostumista erityisesti pankkijärjestelmässä. Pankkien tappionkantokykyä vahvistavilla toimilla ei ole kuitenkaan suoraa vaikutusta kotitalouksien velkaantumiseen. Tällaisia suoraan kotitalouksien velkaantumiseen vaikuttavia välineitä, kuten asuntolainojen enimmäispituutta tai taloyhtiölainoja koskevia rajoituksia ei ole voimassa nykyisessä lainsäädännössä.  

Myöskään välineitä, joilla voitaisiin puuttua muiden kuluttajaluottoja myöntävien yritysten luotonmyöntökäytäntöihin, ei tällä hetkellä ole käytettävissä. Nykytilassa esimerkiksi edellä mainittu enimmäisluototussuhde rajoittaa luottolaitosten asuntolainojen enimmäiskokoa suhteessa käytettävissä oleviin vakuuksiin. Enimmäisluototussuhde ei kuitenkaan tällä hetkellä koske luottolaitossektorin ulkopuolista luotonantoa.  

Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukaan päätökset makrovakauden valvontavälineiden käytöstä tekee Finanssivalvonnan johtokunta, jolle on lainsäädännössä annettu valtuudet erilaisten välineiden käyttöön makrovakauspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Pääsääntöisesti päätökset makrovakausvalvontaa koskevissa asioissa tekee Finanssivalvonnan johtokunta siltä osin kuin päätösvalta kuuluu sille edellä mainitut seikat huomioon ottaen. Nykytilanteessa Finanssivalvonta voi esimerkiksi alentaa enimmäisluototussuhdetta 10 prosenttiyksikköä sekä rajoittaa muiden kuin esinevakuuksien huomioonottamista luototussuhdetta laskettaessa rahoitusvakauteen kohdistuvien riskien poikkeuksellisen kasvun rajoittamiseksi.  

2.4  Muu kuluttajaluotonannon valvonta

Perinteisen pankkirahoituksen ohella kotitalouksille tarjotaan nykyään monimuotoista rahoitusta lukuisista eri lähteistä, jotka eivät välttämättä ole rahoituspalveluita koskevan sääntelyn tai valvonnan piirissä. Tällaiseen luotontarjontaan sovelletaan silti kuluttajansuojalain ja lain eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä (853/2016) säännöksiä. Suomessa pankkien ja muiden finanssimarkkinoilla toimivien vastaavien yhteisöjen valvontavastuu on Finanssivalvonnalla tai rajat ylittävien palvelujen osalta sitä vastaavalla toisen ETA-valtion valvontaviranomaisella. Kuluttajaluottomarkkinoilla toimivien yritysten joukko on laaja ja kirjava, minkä ohella on otettava huomioon yhä lisääntyvä luotonannon tarjonta rajan ylitse toisesta EU:n jäsenvaltiosta tai ETA-valtiosta käsin. Luottoja tarjotaan lisäksi yhä enemmän sähköisten jakelukanavien ja verkkopalveluiden kautta. Voidaan olettaa, että luottoa hakevan kuluttaja-asiakkaan ei ole helppoa päästä selvyyteen siitä, mikä tai edes minkä maan viranomainen kutakin luotonantajaa valvoo tai onko valvontaa ollenkaan. Osassa markkinointiaineistoista ei välttämättä käy helposti ilmi, kuka luottoa tarjoaa. Yhdellä toimijalla voi myös olla useita eri aputoiminimiä, joiden alla varsinaista luotonantoa tehdään. 

Etelä-Suomen aluehallintoviraston, jäljempänä ESAVI, valtakunnallisena tehtävänä on pitää rekisteriä luotonantajista ja vertaislainanvälittäjistä siten kuin laissa eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä on säädetty. Lain mukaan kuluttajaluottoja myöntävien tai vertaislainoja välittävien tulee tehdä ilmoitus rekisteriin merkitsemistä varten. Velvollisuus ei koske Finanssivalvonnan toimilupavalvottavia tai rekisteröityjä maksupalveluntarjoajia. Luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin on 24.11.2021 merkitty 56 yritystä Etelä-Suomen aluehallintovirasto: Luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteri (päivitetty 16.5.2022): https://avi.fi/documents/25266232/55294374/LA-VLV_rekisteri_saavutettava.pdf/fc2da348-3f60-7cc9-9830-484aec9d934b/LA-VLV_rekisteri_saavutettava.pdf?t=1652769764726 , joista suurin osa on pikaluottoja tarjoavia yrityksiä. 

ESAVI valvoo rekisterilainsäädännön noudattamista, mutta sen mahdollisuudet puuttua valvottaviensa lainvastaiseen toimintaan ovat hyvin rajalliset. ESAVI voi antaa varoituksen, mikäli se katsoo yrityksen johdon laiminlyöneen velvollisuutensa huolehtia siitä, että toiminnassa noudatetaan lakia ja hyvää luotonantotapaa. Jos laiminlyönnit ovat vakavia tai jos ne annetusta kehotuksesta tai varoituksesta huolimatta toistuvat, aluehallintovirasto voi kieltää osaksi tai kokonaan luotonantajan tai vertaislainanvälittäjän toiminnan määräajaksi, kuitenkin enintään kuudeksi kuukaudeksi. 

Suomen Pankin esittämän arvion mukaan kesäkuun 2021 lopussa kotitalouksien kulutusluottokanta oli noin 23,6 miljardia euroa (kuvio 16). Luottolaitosten myöntämät kulutusluotot muodostivat kannasta 70 prosenttia eli valtaosan. Kulutusluotto- ja pienlainayhtiöiden osuus kannasta oli 1 prosentti. Suomen Pankin mukaan näiden luottojen kannan keskikorko oli kesäkuussa 46,6 prosenttia. Ero koko lainankannan keskikorkoon, joka oli vastaavalla hetkellä 5,1 prosenttia, on siis huomattava. Suomen pankin tiedote: Kulutusluotto- ja pienlainayhtiöiden osuus pieni kotitalouksille myönnetyistä kulutusluotoista. https://www.suomenpankki.fi/fi/Tilastot/muut-rahoituslaitokset-lainat-ja-korot/tiedotehistoria/2021/kulutusluotto--ja-pienlainayhtioiden-osuus-pieni-kotitalouksille-myonnetyista-kulutusluotoista/ 

Kuvio 16: Suomalaisten kotitalouksien kulutusluottokanta 

Kuluttajaluottoja koskevien säännösten ja menettelytapojen noudattamista valvovat kuluttajansuojalain 7 luvun 51 §:n mukaisesti kuluttaja-asiamies, Kilpailu ja kuluttajavirasto ja sen alaisina viranomaisina aluehallintovirastot sekä Finanssivalvonta silloin, kun luotonantajana on Finanssivalvonnasta annetun lain 4 §:n 2–5 momentissa tarkoitettu taho tai 5 §:ssä tarkoitettu muu finanssimarkkinoilla toimiva. Kuluttajaluottojen valvonnan osalta toimivalta on jakautunut usean viranomaisen kesken, mikä on omiaan puoltamaan nykyisen valvontarakenteen uudelleenarviointia ja selkeyttämistä.  

Viranomaisten välisen toimivallanjaon tarkoituksenmukaisuutta on tarpeen arvioida myös rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevan lain (444/2017), jäljempänä rahanpesulaki, näkökulmasta. Nykytilanteessa Finanssivalvonta ja ESAVI ovat molemmat rahanpesulain tarkoittamia toimivaltaisia valvontaviranomaisia.  

Rahanpesulain mukaan Finanssivalvonnan valvottavia ovat sen toimilupavalvottavat sekä erikseen rahanpesulain soveltamisalasäännöksessä luetellut Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:ssä tarkoitetut muut finanssimarkkinoilla toimivat. ESAVI:n finanssimarkkinoilla toimiva valvottavia ovat muiden muassa rahanpesulain 1 luvun 2 §:n 1 momentin 14 kohdassa tarkoitetut rahoituspalveluja tarjoavat yritykset sekä 15 kohdassa tarkoitetut vertaislainanvälittäjät. Käytännössä ESAVI on siis vastuussa eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisten elinkeinonharjoittajien valvonnasta myös rahanpesun osalta.  

Rahanpesuvalvonta liittyy olennaisesti toimijoiden liiketoiminnan, asiakashallinnan, riskienhallinnan, sisäisen valvonnan ja johtamisen prosesseihin. Tältä osin keskeistä on tasapuolisten toimintaedellytysten toteutuminen eri toimijoiden välillä, mitä jakautunut viranomaisvalvonta vaikeuttaa. Viranomaisten tehtävien ja toimivallan jakoa onkin syytä harkita valvonnan kokonaisuuden kannalta mielekkäistä lähtökohdista niin, että myös rahanpesulain mukaisen valvonta huomioidaan. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

4.2  Pääasialliset vaikutukset

4.2.2  Asuntoyhteisöluottoihin liittyvät rajoitteet

Vaikutukset rakentamiseen

Suurien taloyhtiölainojen hyödyntäminen on muodostunut viime vuosina markkinakäytännöksi vapaarahoitteisen uudisasuntorakentamisen osalta. Mitä enemmän rakennusyhtiöllä on yhtiölainaa käytettävissään, sitä vähemmän sen tarvitsee sitoa omaa pääomaa tai muuta velkarahoitusta hankkeeseen. Suuri taloyhtiölaina voi mahdollisesti helpottaa myös asuntojen myyntiä, sillä tällöin ostaja tarvitsee pienemmän määrän henkilökohtaista omaa pääomaa tai asuntolainaa asunnon hankintaan, eikä asiakkaan maksukyvystä tarvitse tehdä luottoriskiarviota.  

Taloyhtiölainojen enimmäisluotto-osuuden rajaaminen 60 prosenttiin saattaa vähentää asuntojen rakentamista, erityisesti niiden kohteiden osalta, jotka ovat erityisen riippuvaisia suureen yhtiölainaosuuteen perustuvasta rahoituksesta. Yhtiölainaosuuksien kasvu nykyiselle tasolle on kuitenkin verrattain uusi ilmiö, ja rakentamisen kasvun osalta on Suomessa havaittavissa myös ajanjaksoja, jolloin yhtiölainojen osuudet ovat olleet nykyistä merkittävästi pienempiä. Yhtiölainoista riippuvaisimmiksi rakennushankkeiksi on tunnistettu esimerkiksi pienten rakennusyhtiöiden rakennushankkeet. Suurten rakennusyhtiöiden laajemmat mahdollisuudet pääomarakenteen suunnittelussa sekä erilaisten rahoituslähteiden hyödyntämisessä vähentävät niiden riippuvuutta yhtiölainapohjaisesta rahoituksesta. Tätä vasten pienillä rakennusyhtiöillä on usein käytettävissään vain rajallinen määrä vaihtoehtoisia rahoituslähteitä, mikä on vahvistanut yhtiölainojen asemaa niiden harjoittaman rakentamisen rahoituksessa. Yhtiölainat yhdessä RS-järjestelmän kanssa mahdollistavat pienille rakennusliikkeille samanaikaisesti useamman rakennuskohteen aloituksen. Enimmäisluotto-osuuden rajaaminen voi hidastaa pienempien sekä rahoitusasemaltaan heikompien rakennusyritysten uusien rakennushankkeiden aloittamista. Toisaalta rajoitteen vaikutus voi näkyä vaatimuksena aiempaa korkeampana ennakkovarausasteena, jolloin hankkeiden aloitukseen vaikuttaa aiempaa enemmän kyseisen alueen ja kohteen tarjoamaan asumiseen liittyvä kysyntätilanne. Hankkeiden aloittaminen voi vaatia osalta rakennusliikkeistä aiempaa tarkempaa arviota sekä omasta rahoitusasemasta että rakennettavien asuntojen vallitsevasta markkinatilanteesta. 

Suoraan rakennusliikkeille myönnettävien lainojen korko on tavallisesti noin prosentin korkeampi kuin asunto-osakeyhteisöille myönnettävien lainojen korko, mikä on lisännyt taloyhtiölainan houkuttelevuutta. Lisäksi pienet rakennusyhtiöt maksavat alan keskiarvoa korkeampaa korkoa suuremman luottoriskinsä takia. Riskienhallinnan näkökulmasta pienempien rakennusyhtiöiden maksuvalmius saattaa laskusuhdanteessa olla suuryrityksiä heikompi ja mahdollisuudet tarjota vakuuksia luottoriskin pienentämiseksi voi olla rajatumpi suhteessa suurempiin rakennusliikkeisiin. Rajoitteen myötä rakennusliikkeiden toiminnassa voi korostua aiempaa enemmän rahoitusriskien ja taserakenteen hallinta, jonka vaikutuksena kilpailuasetelma todennäköisesti tulisi suosimaan riskienhallinnan osalta paremmin järjestettyjä ja vakavaraisempia rakennusliikkeitä. 

Uudisrakentamisen yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon rahoituskustannusten pieni osuus hankkeiden kokonaiskustannuksista. Rakennusteollisuuden vuonna 2018 tekemän kannattavuusselvityksen perusteella vieraan pääoman nettorahoituskulut olivat vuosien 2014–2018 välillä keskimäärin 0,5 prosenttia rakennusyritysten laskutuksesta, jota voidaan verrata yritysten liikevaihdon määrään. Rakennusteollisuus RT: Kannattavuusselvitys vuodelta 2018. https://www.rakennusteollisuus.fi/globalassets/suhdanteet-ja-tilastot/kannattavuusselvitykset/2019/kannattavuusselvitys-2018_raportti.pdf Rahoituskustannukset kattavat kuitenkin vain noin 1,5–2 prosenttia hankkeiden kokonaiskustannuksista, joten rahoituskustannusten merkityksen uudisrakentamisen kustannusten kannalta voidaan katsoa jäävän vähäiseksi. Asuntorakentamisen tarjoushintaindeksi ja rakennuskustannusindeksi ovat etenkin kasvukeskusten kohdalla heikosti linkittyneitä uudiskohteiden hintoihin. Merkittävimmät hinnanmääräytymiseen vaikuttavat tekijät ovat tonttimaan ja vanhojen kiinteistöjen hinnat rakennusalueella, joten 2000-luvun aikana muiden rakennuskustannusten, kuten rahoituskustannusten, ei voida olettaa vaikuttaneen merkittävästi asuntojen hintojen kehitykseen (Kuvio 17). Tätä kautta lainaosuuden rajoittamisen kautta tulevat negatiiviset pääomakustannusvaikutukset asuntorakentamiseen jäävät rakennuskustannusten kokonaisuudessa pieneksi. 

Kuvio 17: Asuntohinnat, urakkatarjoushinnat, tonttien hinnat ja rakennuskustannukset Rakennusalan suhdanneryhmä: Rakentaminen 2019–2020, syksy 2019. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-045-7 

Arvioiden mukaan pienet rakennusyhtiöt voivat sopeutua rajoitteeseen turvautumalla rakennusaikaisen lainan lisäksi muuhun rahoitukseen tai edellyttämällä nykytilaa suurempaa määrää ennakkovarauksia. Rajoitteen vuoksi rakennushankkeiden rahoitukseen liittyy kuitenkin enemmän epävarmuutta, mistä syystä hankkeita saattaa jäädä aloittamatta enemmän kuin nykytilassa. Elinkeinoelämän keskusliiton suhdannebarometrin Elinkeinoelämän keskusliitto: Elinkeinoelämän keskusliiton Suhdannebarometri, lokakuu 2021. https://ek.fi/wp-content/uploads/2021/10/SB-lokakuu-2021.pdf mukaan rakennusalan tuotannon kasvun esteet kuitenkin liittyvät enemmissä määrin muihin tekijöihin kuin rahoituksen saatavuuteen. Suurimmat tuotannon kasvun esteet vuoden 2021 kyselyissä ovat olleet ammattityövoiman puute (33 prosenttia), muut esteet, riittämätön kysyntä ja kapasiteettipula. Rahoitusvaikeudet (7 prosenttia) ovat olleet barometrin perusteella pienin este tuotannon kasvattamiselle. 

Taloyhtiöiden enimmäisluotto-osuudella ei oleteta olevan erityisiä vaikutuksia vuokra-asuntokohteiden rakentamiseen, jotka kuuluvat sopimusrakentamisen piiriin rahoitusjärjestelyjen syntyessä hankkeen tilaajan kautta. Ammattimaisten sijoittajien kiinnostus sopimusrakentamisen piirissä oleviin vuokrakohteisiin voi kasvaa, mutta muutoksen ei oleteta olevan merkittävää.  

Taloyhtiölainakanta on painottunut kasvukeskuksiin, ja rajoitukset tulisivat suurimmissa määrin koskettamaan kasvukeskusten alueille kohdistuvia rakennushankkeita. 

Asuntorakentamisen kehitykseen vaikuttaa rahoitusmarkkinoita koskettavan makrovakauspolitiikan ohella useita eri kysyntä- ja tarjontatekijöitä. Kysyntätekijöistä esimerkkeinä väestökehitys, rahoitusolosuhteet, vero- ja finanssipolitiikka, sekä kotitalouksien odotukset tulevasta talouskehityksestä ja mahdollisesta arvonnoususta. Tarjontapuolen vaikuttavia tekijöitä taas ovat esimerkiksi kaavoitus, tonttimaan saatavuus, rakentamismääräykset, rahoitusolosuhteet, finanssipolitiikka, rakennussektorin työvoiman saatavuus, sekä rakennussektorin kilpailu ja tuottavuus. Suomen Pankin analyysin mukaisesti tarjontapuolen tekijät ovat viime aikoina kasvattaneet merkittävästi merkitystään rajoitteena rakennussektorin pullonkauloina. Mitkä tekijät ohjaavat asuntojen hintoja ja tuotantoa? Suomen Pankki, Euro & talous 3/2019. https://www.eurojatalous.fi/fi/2019/3/mitka-tekijat-ohjaavat-asuntojen-hintoja-ja-tuotantoa/ 

Vaikutukset kotitalouksiin

Rajoitusten käyttöönoton vaikutukset kotitalouksiin vaihtelevat suhteessa kotitalouksien riskiprofiilin ja velkaantumiseen. Pääpiirteissään ehdotettu väline siirtäisi kotitalouksien velkaantumista yhtiölainoista henkilökohtaisten asuntolainojen piiriin. Velanhoitokyvyltään heikompien kotitalouksien osalta ehdotukset saattavat vähentää velanottoa, koska luotonantoa siirtyy tarkemman luottokelpoisuusarvion piiriin. Eniten yhtiölainaa suhteessa henkilökohtaisiin lainoihin hyödyntäville kotitalouksille, kuten asuntosijoittajille, uudistus voi muodostaa rajoitteita uudiskohteiden yhtiölainojen kautta tapahtuvalle kokonaisvelkaantumiselle. 

Vuoden 2020 asuntokauppatilastojen perusteella uudiskohteiden yhtiölainaosuudet painottuivat 60–70 prosentin tuntumaan. Tähän vaihteluväliin asuntokaupoista kuului noin 6400 kauppaa hieman yli 9000 kaupasta, joissa oli kauppahetkellä yhtiölainaa. Enintään ehdotettavan 60 prosentin enimmäisluotto-osuuden mukaisen yhtiölainaosuuden sisältäviä asuntokauppoja tehtiin noin 3200 kappaletta ja enimmäisluotto-osuutta korkeampia yhtiölainaosuuksia sisältyi noin 5800 kauppaan.  

Taloyhtiölainojen enimmäisluotto-osuus vähentäisi erittäin suuriin taloyhtiölainoihin liittyviä velkaantumisen riskejä siirtämällä osittain velkaantumista yhtiölainoista henkilökohtaisiin asuntoluottoihin ja luotonhakijakohtaisen luottoriskiarvion piiriin sekä rajoittamalla välillisesti kotitalouksien vastuulla olevien taloyhtiölainojen määriä. Tällöin rahoitusriskien hinnoittelu tapahtuisi läpinäkyvämmin ja mahdollisesti suosisi vähäriskisempiä asuntoinvestointeja esimerkiksi korkeariskisen spekulatiivisen kysynnän sijaan. Kokonaisuudessaan velkaantumisen siirtäminen taloyhtiölainoista henkilökohtaisiin lainoihin lievittäisi riskejä, jotka liittyvät kotitalouden tulotason heikkenemiseen ja velanhoitorasitteen kasvuun, sillä tällöin lainapäätöstä tehtäessä otettaisiin huomioon yksittäisen velallisen maksukyky ja riskiprofiili luotonantajan luottopolitiikan mukaisesti. 

Ehdotetut rajoitukset myös selkeyttäisivät asunnonostajien käsitystä asumisen kokonaismenoista. Lisäksi ne ohjaisivat hankkimaan kunkin kotitalouden velan- ja vastikkeenhoitokykyyn nähden sopivan hintaisia asuntoja. Taloyhtiölainojen enimmäisluotto-osuudella ei olisi vaikutusta asuntojen velattomiin kokonaishintoihin, vaan asunnon huoneistokohtaisen yhtiölainaosuuden ollessa pienempi olisi asunnon myyntihinta vastaavasti korkeampi. Monien kotitalouksien olisi mahdollista korvata taloyhtiölainan alempi määrä hakemalla enemmän asuntolainaa, mikä lisäisi asuntolainojen kysyntää. Kotitalouksien velkarakenne siis muuttuisi, sillä velkaantuminen tapahtuisi enenevissä määrin asuntolainojen eikä taloyhtiölainojen kautta. 

Velkarakenteen muutoksella voidaan arvioida olevan suotuisia vaikutuksia kotitalouksille ja siten myös rahoitusvakaudelle. Taloyhtiölainat ovat yrityslainoja, joiden tyypilliset piirteet voivat osoittautua kotitalouksille ongelmallisiksi. Toisin kuin henkilökohtaisissa asuntoluotoissa, taloyhtiölainoihin liittyvien tyypillisten sopimusehtojen mukaan korkomarginaalin muutokset laina-aikana ovat mahdollisia, eikä taloyhtiölainaan liittyville pääomavastikkeille ole mahdollista saada huoneisto- tai henkilökohtaisia maksujoustoja esimerkiksi työttömyyden takia. Yhtiölainaa voidaan hyödyntää myös keinona välttää pankin luottokelpoisuus- ja maksuvara-arviot, jotka liittyvät asuntolainan myöntämiseen. Ilman näitä arvioita yhtiölainaa saattaa kertyä kotitalouden maksukykyyn nähden liiallinen määrä. Lisäksi suuri yhtiölainaosuus altistaa kotitaloudet riskille siitä, että maksamattomat yhtiölainojen pääomavastikkeet nostavat taloyhtiön muiden osakkeenomistajien maksuvelvoitteita yhtiölle, sillä taloyhtiö tarvittaessa vyöryttää sillä olevat maksuvelvoitteet osakkeenomistajille yhtiövastikkeiden ja muiden maksuvelvoitteiden muodossa, ellei taloyhtiö onnistu hankkimaan tuottoja hallintaan otettujen huoneistojen vuokraamisella tai tämä prosessi viivästyy. Näin ollen maksamattomiin yhtiölainoihin liittyviä riskejä kohdistuu kaikille osakkeenomistajille – myös niille, jotka ovat suorittaneet kaikki maksuvelvoitteensa taloyhtiölle tai joiden omistamaan huoneistoon ei lainkaan liity yhtiölainaosuutta. Tämä riski liittyy erityisesti niihin tilanteisiin, joissa yhdistyvät korkeat yhtiölainaosuudet ja omistuskeskittymät. Nämä tekijät lisäävät kukin osaltaan kotitalouksien velkaantumiseen ja asunto-osakeyhtiömalliin liittyvää rakenteellista riskiä.  

Enimmäisluotto-osuuden käyttöönotto ja sitä kautta velkaantumisen painopisteen siirtyminen enemmän henkilökohtaisiin asuntolainoihin vähentää suuriin taloyhtiölainoihin liittyviä ongelmia sekä edesauttaa kotitalouksien kykyä selvitä talouden häiriötilanteista, koska henkilökohtaiset asuntolainat kuuluvat luotonhakijakohtaisen luottokelpoisuusarvion piiriin. Taloyhtiölle myönnettävän lainan ollessa pienempi suhteessa asuntojen hintoihin olisi vastaavasti maksukyvyttömyystilanteessa muiden osakkaiden, myös velkaosuutensa pois maksaneiden, lisämaksuvelvoitteisiin liittyviä riskejä vähentävä seikka. 

Suuret taloyhtiölainat kannustavat etenkin asuntosijoittajia hyödyntämään korkeaa velkavipua sijoitustoiminnassaan. Taloyhtiölaina voi mahdollistaa yksityissijoittajan tuloihin ja velanhoitokykyyn nähden korkean velkaantumisen, koska velallisen maksukykyä ei arvioida taloyhtiölainan kohdalla samoin kuin esimerkiksi asuntolainan tai muun sijoituslainan myöntämisen yhteydessä. Yhtiölaina saattaa tällöin toimia keinona välttää muuhun lainanantoon liittyvää luottokelpoisuusarviota. Taloyhtiölaina tuo sijoittajalle myös verotuksellisia etuja pääomavastikkeiden vähennysoikeuden myötä. Lisäksi se saattaa olla asuntosijoittajalle henkilökohtaista sijoituslainaa edullisempi rahoituskeino. Taloyhtiölainojen velkavivun rajoittaminen voisi vähentää ilman luottoriskiarviota korkealla velkavivulla tapahtuvaa asuntosijoittamista sekä siihen liittyviä häiriöriskejä. Liiallinen velkarahoitteinen asuntosijoittaminen voi johtaa asuntomarkkinoiden ylikuumenemiseen, mikä voi johtaa merkittäviin kerrannaisvaikutuksiin yhteiskunnassa. 

Lyhennysvapaiden kielto ensimmäisten viiden vuoden aikana vaikuttaisi positiivisesti kotitalouksien kykyyn arvioida taloyhtiölainasta aiheutuvia rahoituskustannuksia. Lyhennysvapaat, joiden aikana lainalle maksetaan vain korkoa eikä lainanlyhennyksiä, ovat omiaan heikentämään kotitalouksien valmiuksia arvioida omaa maksukykyään. Ne myös pitkittävät lainan takaisinmaksuaikaa ja kasvattavat tästä syystä kotitalouksien velkaantumista. Taloyhtiölainojen lyhennysvapaiden kielto edistäisi kotitalouksien kykyä suoriutua maksuvelvoitteistaan realistisesti sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Lyhennysvapaiden kiellolla voidaan tunnistaa olevan myös joitakin vaikutuksia uudiskohteiden sijoittajakysyntään. Vaikutuksia voidaan arvioida olevan etenkin niihin sijoittajiin, joiden investointistrategia nojaa kiinteistöjen mahdolliseen arvonnousuun lyhennysvapaan aikana, jolloin sijoituksen vaatima kassavirta ei vielä vaadi yhtiölainan lyhennysten kattamista. Toisaalta nykyisessä verolainsäädännössä asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tuloutetut pääomavastikkeet ovat kokonaisuudessaan vuokratulosta verovähennyskelpoisia menoja. 

Enimmäistakaisinmaksuaikasääntelyn ulottaminen taloyhtiölainoihin selkeyttäisi velkaantumista kotitalouksien kannalta, sillä 30 vuoden enimmäisaikaa sovellettaisiin yhtäläisesti sekä asuntolainoihin että taloyhtiölainoihin. On tärkeää, että asuntorahoituksen eri muotoja koskeva sääntely on tasapuolista, eikä siten mahdollista sääntelyn kiertämistä velkaantumistapaa vaihtamalla. Enimmäispituuden rajaaminen vähentäisi erittäin pitkien lainojen myöntämistä taloyhtiöille, mikä puolestaan vähentäisi laina-aikojen pidentymisestä johtuvaa kotitalouksien velkaantumista ja siihen liittyviä riskejä.  

Vaikutukset luotonantajiin

Pankkien ja muiden luotonantajien luotonmyöntökäytännöt eroavat toisistaan, joten taloyhtiölainoihin liittyvien rajoitteiden käyttöönoton vaikutukset luotonantajiin ja näiden liiketoimintaan olisivat myös vaihtelevat. Mikäli taloyhtiölainoihin liittyvät luotonmyöntökäytännöt ovat perustuneet pitkiin takaisinmaksuaikoihin ja lyhennysvapaisiin, tulevat rajoitteet vaikuttamaan todennäköisesti etenkin näihin luotonantajiin. Mikäli käytännöt ovat jo aiemmin olleet lähellä rajoitteiden esittämiä raameja, jäävät vaikutukset vähäisemmiksi. Kokonaisuudessaan rajoitukset todennäköisesti vähentäisivät suurimpien taloyhtiölainojen myöntämistä ja lisäisivät muun luotonannon kysyntää. Rajoitukset puuttuisivat myös luotonantajien käytettävissä oleviin kilpailukeinoihin. Luotonantajat eivät voisi kilpailla taloyhtiölainoista hyödyntäen kokonaistalouden kannalta epäterveitä luottoehtoja.  

Taloyhtiölainoihin kohdistuvat rajoitukset muuttaisivat velkaantumisen rakennetta. Rajoitusten seurauksena luotonantajien voidaan odottaa myöntävän yhtiölainan sijaan enenevissä määrin henkilökohtaisia asuntolainoja ja sijoituslainoja. Tämä edesauttaisi sitä, että velkaantuminen perustuu velallisten luottokelpoisuuden arviointiin. Lainanannon painopisteen siirtyminen uudiskohteiden yhtiölainoista henkilökohtaisiin lainoihin voisi mahdollisesti lisätä luotonantajien operatiivisia kustannuksia, mutta toisaalta näitä kustannuksia voidaan kilpailutilanne huomioiden kattaa ja luotonantajat voivat hankkia lisätuottoja erinäisillä luotonantoon tyypillisesti kytkeytyvillä järjestelypalkkioilla ja toimitusmaksuilla. 

Yhtiölainan enimmäismäärän rajauksella olisi mahdollisesti vaikutuksia luotonantajien tuottoihin. Taloyhtiölainojen korot ovat tyypillisesti korkeammat kuin omistusasuntolainojen tai sijoituslainojen. Lisäksi taloyhtiölainoissa tyypillisiä ovat korkomarginaalin tarkistamiseen liittyvät luottoehdot, koska tällaiset sopimusehdot poissulkevaa kuluttajansuojasääntelyä ei sovelleta taloyhtiöihin. Enimmäismaturiteetin rajaaminen todennäköisesti vähentäisi luotonantajien tuottoja, sillä pidemmän takaisinmaksuajan lainoissa korkomaksut ovat kokonaisuudessaan suuremmat. Vastaava vaikutus voidaan nähdä olevan lyhennysvapaiden kiellolla. Lyhennysvapaat lykkäävät lyhennyserien maksua, mikä kasvattaa koronmaksukuukausien määrää.  

Taloyhtiölainarajoitteilla voidaan nähdä olevan yhtiölainamarkkinan ja yleisemminkin asunto-osakeyhtiömallin vakautta vahvistava vaikutus. Rajoitteet ennaltaehkäisisivät uudisrakentamisen kautta syntyviä riskejä. Tällä voidaan katsoa olevan suomalaisen yhtiölainamarkkinan ja asunto-osakeyhtiöjärjestelmän läpinäkyvyyttä ja luotettavuutta vahvistava vaikutus, joka myös parantaa mahdollisuuksia yhtiölainakannan jälleenrahoittamiseen kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoilta esimerkiksi katettujen joukkolainojen muodossa. 

Liiallinen velkaantuminen voi realisoitua luotonantajille luottotappioina. Luottotappioiden ohella merkityksellisiä ovat luotonannon välilliset riskit sekä niiden kerrannaisvaikutukset, jotka voivat aiheuttaa kriisitilanteessa suurempia vaikeuksia luotonantajille kuin suorat luottoriskit. Näin ollen kokonaisvelkaantumisen vähenemisellä olisi vakaampien markkinoiden kautta positiivisia vaikutuksia myös luotonantajien pitkän tähtäimen liiketoimintaan.  

Vaikutukset rahoitusvakauteen

Taloyhtiölainojen enimmäisluotto-osuus rajoittaisi haitallisia luototuskäytäntöjä ja ehkäisisi yhtiölainakannan liiallista kasvua. Rajoituksella voitaisiin varmistaa, että kotitalouksien käyttämä omarahoitusosuuden sekä henkilökohtaisen asuntolainan määrä suhteessa yhtiölainamäärään pysyy tietyn raja-arvon yläpuolella. Tämä vähentäisi taloyhtiölainoista aiheutuvaa liiallista velkaantumista ja korostaisi luotonhakijakohtaisen luottoriskiarvion asemaa kokonaisvelkaantumisessa. Luottoriskiarvioinnin kautta voitaisiin paremmin varmistaa, että asunnon ostajilla on käytettävissään riittävästi puskureita esimerkiksi korkojen nousun, kotitalouden oman taloustilanteen tai yleisen taloustilanteen heikkenemisen varalta. Näin pystyttäisiin välttämään velanhoitokykyyn nähden liian suuria lainoja, jotka voivat olla ongelmallisia myös rahoitusvakauden kannalta. Myös taloyhtiölainojen enimmäistakaisinmaksuaika hillitsisi laina-aikojen laajamittaisesta pitenemisestä aiheutuvaa velkaantumisen kasvua.  

Nykyinen yhtiölainamarkkina ilman rajoitteita yhtiölainojen suuruudelle on herkkä ajautumaan haitalliseen valikoitumiseen, jossa yksittäisille omistajille muodostuu optimaalista tasoa suurempia velkavelvoitteita, koska osakkeenomistajakohtaista maksuvara-arviota ei tehdä yhtiölainoja myönnettäessä, vaikka osakkeenomistajat viime kädessä vastaavat niin yhtiölainoista kuin taloyhtiölle aiheutuvista muista velvoitteista. Tämä tarkoittaa myös asuntomarkkinoiden herkkyyksien kasvamista yhtiölainojen kasvaessa. Taloyhtiölainojen osalta uudistus loisi markkinoille pelisäännöt terveemmästä kilpailusta, joka tapahtuisi ennemmin lainojen hinnalla kuin lainaehdoilla. Uudistus asettaisi myös rajoitteen ilman luottoriskiarviota tapahtuvalle epäsuoralle velkaantumiselle. 

Taloyhtiölainojen hyödyntämiseen liittyy riski asuntosijoittamisesta liiallisella velkavivulla. Suuret yhtiölainaosuudet voivat lisätä asuntomarkkinoiden ja rakentamisen suhdannevaihtelua ja siten vaikuttaa myös rahoitusvakauteen. Yhtiölainat auttavat kasvattamaan asuntojen tarjontaa markkinoilla, mutta vastaavasti ne lisäävät asuntomarkkinoiden häiriöalttiutta kasvattamalla markkinoiden ylikuumentumisen riskiä.  

Suuret taloyhtiölainaosuudet voimistavat talouden syklisyyttä. Taloyhtiölainakannan kasvaessa kotitaloudet käyttävät myös suuremman osan nettotuloistaan yhtiölainojen takaisinmaksuun liittyviin rahoitusvastikkeisiin. Velanhoitoon käytetyt varat ovat pois muusta kulutuksesta, mikä voi pahentaa negatiivista taloussykliä. Rajoitteiden avulla taloyhtiölainakannan kasvua voitaisiin hillitä ja yhtiölainalla tapahtuvaan velkaantumiseen liittyviä riskejä pienentää.  

Kokonaistaloudelliset vaikutukset

Taloyhtiölainarajoitteella voidaan katsoa olevan rakennustuotannon osalta jonkin verran suhdanteita tasaavia vaikutuksia. Uudistus voi pienentää uudisrakentamiseen liittyviä luottolaitosten riskejä, sillä uudiskohteiden rakentaminen on varsinkin suuria yhtiölainamääriä aiemmin hyödyntäneille rakennusyrityksille aiempaa enemmän rakennusliikkeen oman pääomahallinnan kestävyydelle alisteinen. Taloyhtiölainarajoitteet voivat näkyä rakennusyritysten toiminnassa esimerkiksi sijoittajien ja luottolaitosten vaatimuksilla suuremmista omista pääomapuskureista tai yleisistä maksukyvyttömyysriskien hallintakeinoista. Vaatimus voi vähentää varsinkin suhdannehuipussa tapahtuvaa riskinottoa rakennusyritysten suunnalta. Ehdotetuilla taloyhtiölainarajoitteilla osaltaan turvataan myös suomalaisen asunto-osakeyhtiöjärjestelmän luotettavuutta ja vakautta. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Valmistelussa on selvitetty myös eräitä vaihtoehtoisia tai täydentäviä välineitä kotitalouksien velkaantumisen rajoittamiseen. Näistä keskeinen valmistelussa esillä ollut sääntelyratkaisu on ollut yksityishenkilöiden ja kotitalouksien tuloihin sidottu enimmäisvelkasuhde. Lisäksi valmistelussa on arvioitu myös vaihtoehtoa, jossa nykytila säilytettäisiin muuttumattomana.  

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1  Kysyntäperusteisten makrovakausvälineiden käytöstä Euroopassa

Asunto- ja kiinteistömarkkinoihin liittyvät riskit ovat keskeisiä Euroopan unionin jäsenmaiden makrovakauspolitiikan kannalta. Suurin osa kiinteistömarkkinoiden riskeihin liittyvistä makrovakaustoimista kohdistuu asuntoluotonantoon, kun taas esimerkkejä kulutusluottoihin kohdistetuista makrovakaustoimista on melko vähän. Taloyhtiölainojen osalta maakohtaiset erot rakentamisen aikaisessa rahoituksessa ja asuinyhteisöjen rahoittamisessa hankaloittavat vertailua. On myös huomattava, että suomalainen asunto-osakeyhtiö on poikkeuksellinen Euroopassa. 

Luottokysyntään vaikuttavia makrovakausvälineitä on käytössä useissa EU:n jäsenvaltioissa ja Euroopan talousalueeseen kuuluvissa maissa. Tyypillisesti luottokysyntään kohdistuviin lainanottajakohtaisiin välineisiin lukeutuu instrumentteja, joiden rajoitusperusteena on esimerkiksi velallisen velanhoitomenojen suhde käytettävissä oleviin tuloihin (debt-service-to-income, DSTI), velkojen tai luoton kokonaismäärä suhteessa vuosituloihin (debt-to-income, DTI tai loan-to-income LTI), luoton määrä suhteessa ostettavan asunnon arvoon (loan-to-value, LTV), asuntoluoton suhde vakuuksien arvoon (loan-to-collateral, LTC) sekä erilaiset lyhennysvelvoitteet ja maturiteettirajoitteet. 

Kuvio 18: Lainanottajakohtaisten makrovakausvälineiden käyttö Euroopassa  

Oheisesta taulukosta (kuvio 18) voidaan nähdä, mitä lainanottajakohtaisia ja lainan takaisinmaksuun liittyviä makrovakausvälineitä EU- ja ETA-maissa sekä Isossa-Britanniassa oli käytössä vuoden 2020 lopussa. Euroopassa tavallisin kotitalouksien velkaantumiseen kohdistettu väline rajoittaa asuntoluoton suhdetta asunnon arvoon (LTV). Suomessa jo nykyisin voimassa olevalla asuntoluottojen enimmäisluototussuhteella rajoitetaan luoton suhdetta vakuuksien arvoon (LTC). Tällöin kotitalous voi rajoitteen täyttääkseen hyödyntää varallisuuttaan vakuutena laajemmin kuin LTV-rajoitteen tapauksessa. Suomen lisäksi esimerkiksi Norjassa voidaan joissakin tilanteissa käyttää asunnon lisäksi muita vakuuksia asetetun rajoitteen täyttämiseksi. Velan ja asunnon tai vakuuksien arvon välistä suhdetta rajoittava makrovakausväline on käytössä yli kahdessakymmenessä EU- ja ETA-maassa.  

Asunnon hankintaa varten nostettavan lainan ja ostettavan asunnon arvon suhde on tavallisimmin rajattu 80–95 prosenttiin. Monien maiden sääntelyssä otetaan huomioon asunnon käyttötarkoitus. Enimmäisluototussuhde on usein suurempi ensiasuntoa hankittaessa. Sijoitusasunnon enimmäisluototussuhde on joissakin maissa taas merkittävästi alhaisempi kuin oman vakituisen asunnon. 

Lainanottajan tuloihin tai lainan takaisinmaksuun kohdistuvat välineet Näiden välineiden määrittelyä, ominaisuuksia ja käyttöä on käyty tarkemmin läpi Kotitalouksien velkaantumista rajoittavat makrovakauden valvontavälineet -työryhmämuistion luvussa 5., kuten rajoite velanhoitokulujen määrälle suhteessa tuloihin (DSTI) eli enimmäisvelanhoitorasite, velkojen tai lainan enimmäismäärä suhteessa tuloihin (DTI tai LTI), asuntolainan lyhennysvelvoite tai maturiteettirajoite, eivät ole yhtä yleisiä Euroopassa kuin enimmäisluototussuhde, mutta nämä välineet ovat yleistyneet viime aikoina. Enimmäisvelanhoitorasite on käytössä 14 EU- ja ETA-maassa, kun taas velkojen tai lainan enimmäismäärä suhteessa tuloihin (DTI tai LTI) koskeva rajoite on käytössä kuudessa EU- ja ETA-maassa sekä Isossa-Britanniassa. Maturiteettirajoite on voimassa 13 maassa ja lyhennysvaatimus viidessä maassa. 

Tässä tarkasteltavia rajoitteita ovat enimmäisvelkasuhde eli asuntolainan ja lainanottajan tulojen (LTI) tai velkojen ja tulojen (DTI) välinen rajoite, enimmäisvelanhoitorasite eli velkojen hoitokulujen ja tulojen (DSTI) suhdetta rajoittava väline, lainan lyhennysvaatimus ja lainan enimmäispituus eli maturiteettirajoite. Seuraavissa alaluvuissa tarkastellaan näitä kysyntäperusteisia makrovakausvälineitä sellaisissa Pohjoismaissa ja Baltian maissa, joissa on enimmäisluototussuhteen lisäksi käytössä muita lainanottajakohtaisia rajoitteita. Tarkasteltavat valtiot ovat Ruotsi, Norja, Viro, Latvia ja Liettua.  

Ruotsissa kesäkuussa 2016 voimaan tullut uusia asuntolainoja koskeva lyhennysvaatimus pohjautuu hallituksen hyväksymiin Ruotsin finanssivalvojan säädöksiin. Ruotsissa lyhennysvaatimus on kytketty ensisijaisesti lainan luototussuhteeseen (LTV). Kun luototussuhde on yli 70 prosenttia, asuntolainaa tulee lyhentää vähintään 2 prosenttia lainasummasta vuodessa. Kun luototussuhde on 50–70 prosenttia, lainaa tulee lyhentää vähintään 1 prosentti vuodessa. Kun luototussuhde on laskenut alle 50 prosenttiin, asuntolainan luototussuhteeseen perustuvaa lyhennysvelvoitetta ei enää ole. Ruotsin finanssivalvoja pitää välinettä pysyvänä ja rakenteellisena, mutta sitä voidaan tarvittaessa muuttaa tai se voidaan poistaa lyhyellä varoitusajalla. Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2016:16) om amortering av bolån, https://www.fi.se/sv/vara-register/sok-fffs/2016/201616/ 

Maaliskuussa 2018 Ruotsissa tuli voimaan lyhennysvaatimukseen liittyvä lisäsääntö. Uuden säännön mukaan asuntolainan lyhennysvelvoite on yhden prosenttiyksikön luototussuhteeseen perustuvaa lyhennysvaatimusta kireämpi, jos lainanottajan tuloihin suhteutettu lainasuhde (LTI) on yli 4,5 eli lainan koko on yli 4,5-kertainen suhteessa lainanottajan tuloihin. Föreskrifter om ändring i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2016:16) om amortering av krediter mot säkerhet i bostad, https://www.fi.se/sv/vara-register/sok-fffs/2016/201616/201616/ Ruotsin valvoja pitää toimea pysyvänä ja rakenteellisena, mutta sitä voidaan muuttaa. Koronapandemian vuoksi kotitalouksille annettiin vapautus lyhennysvaatimuksesta keväällä 2020. Syyskuusta 2021 alkaen lyhennysvaatimus on ollut taas voimassa. Ks. Bolån ska amorteras igen, https://www.fi.se/sv/publicerat/pressmeddelanden/2021/bolan-ska-amorteras-igen/ Lyhennysvaatimus koskee noin  600 000 kotitaloutta. Näistä noin 200 000 keskeytti lyhentämisen koronapandemian aikana. Erik Thedéen 17.11.2020, https://www.fi.se/contentassets/f7f39d6e6a4444ecb19fb16b913738c9/erik-thedeen-handelskammaren-20201117.pdf 

LTI:n laskennassa tuloiksi lasketaan velallisten yhteenlasketut viimeisimmän vahvistetun verotuksen mukaiset bruttoansiotulot, mutta myös muita varmoja ja pysyviä tuloja, kuten tulonsiirrot ja pääomatulot. Myös tulojen nousu voidaan huomioida laskennassa. Asuntolainaa myöntävä pankki vastaa tulojen arvioinnista. Ruotsin sääntely mahdollistaa väliaikaisen poikkeamisen LTI:hin suhteutetusta lisälyhennysvaatimuksesta esimerkiksi työttömyyden, eron tai asunnonvaihdon vuoksi. Pankeilla on myös oikeus myöntää korkeintaan 5 vuotta lyhennysvapaata uudisasuntojen hankintaa varten otettaviin lainoihin. Rakennusaikaista rahoitusta, joka ei ole luonteeltaan asuntovakuudellista asuntoluototusta, lyhennysvaatimus ei koske. 

Vuoden 2019 alusta tuli voimaan Ruotsin lyhennysvaatimukseen muutos, jonka mukaisesti lyhennysvaatimus kattaa pankkien luotonannon lisäksi muiden asuntoluottoja myöntävien yritysten myöntämät asuntoluotot. Samalla tuli mahdolliseksi vapauttaa muun muassa niin sanotut käänteiset asuntolainat lyhennysvelvoitteesta.https://www.finansinspektionen.se/sv/publicerat/nyheter/2018/finansinspektionen-justerar-amorteringskravet/ 

LTI-suhteeseen perustuva lyhennysvaatimus on tarkoitettu kohdistumaan kotitalouksien kassavirran muutoksista aiheutuviin riskeihin, ja sen katsotaan täydentävän kotitalouksien taseriskeihin kohdistuvaa LTV-rajoitetta. LTV-rajoitteen ja lyhennysvaatimuksen yhdistelmällä pyritään vähentämään niiden kotitalouksien osuutta, jotka ovat suuresti velkaantuneita suhteessa sekä asuntojensa arvoon että tuloihinsa nähden, ja näin vähentämään velkaantumisen kasvun makrotaloudellisia riskejä, jotka voisivat toteutua esimerkiksi kotitalouksien kulutuksen supistumisen kautta. Lyhennysvaatimuksen tavoite on, että suuria lainoja lyhennetään säännöllisesti hyvinä aikoina. 

Norjassa on käytössä asuntolainojen lyhennysvaatimus sekä rajoite velan määrälle suhteessa tuloihin (DTI). Ks. Overview of Norwegian macroprudential measures since 2010 other than the countercyclical capital buffer, https://www.norges-bank.no/en/topics/financial-stability/macroprudential-supervision/Countercyclical-capital-buffer/measures-other-authorities/ Norjassa asuntolainojen lyhennysvaatimus koskee uusia asuntolainoja, joiden luototussuhde (LTV) on yli 60 prosenttia. Näitä lainoja tulee lyhentää vuosittain vähintään 2,5 prosenttia lainasummasta tai 30-vuotisen annuiteettilainan lyhennystä vastaavalla määrällä. Lisäksi kulutusluottoja koskee erillinen viiden vuoden maksimitakaisinmaksuaikaan perustuva lyhennysvaatimus. 

Lyhennysvaatimus on osa lainanottajakohtaisten makrovakausvälineiden yhdistelmää, joka otettiin käyttöön alun perin vuonna 2015. Lyhennysvaatimukseen liittyvää luototussuhteen rajaa kiristettiin vuoden 2017 alussa 70 prosentista 60 prosenttiin.  

Norjassa asuntoluotonantoon kohdistettuun makrovakausvälineistöön on vuoden 2017 alusta lähtien kuulunut myös rajoite velan määrälle suhteessa tuloihin eli enimmäisvelkasuhde (DTI). Rajoitteen mukaan kotitalouden kokonaisvelka ei saa olla suurempi kuin sen viisinkertaiset vuotuiset bruttotulot. Luotonantajilla on mahdollisuus poiketa asuntoluototukseen kohdistetuista makrovakaustoimista 10 prosentissa uusien asuntolainojen volyymista vuosineljänneksellä. Oslossa tämä poikkeamismahdollisuus koskee 8 prosenttia luotonannosta. Koronapandemian seurauksena poikkeamismahdollisuutta kasvatettiin vuoden 2020 toisella neljänneksellä väliaikaisesti 20 prosenttiin koko maassa. Lyhennysvaatimus ei tiettyjen ehtojen vallitessa koske niin sanottuja käänteisiä asuntolainoja, jotka myönnetään iäkkäille asunnonomistajille. 

Norjassa käytetyt lainanottajiin kohdistuvat makrovakausvälineet koskevat kaikkia rahoituslaitoksia, jotka myöntävät asuntolainoja (mukaan lukien ulkomaisten laitosten sivuliikkeet ja tytäryhtiöt). Välineiden käyttö perustuu kansalliseen lainsäädäntöön ja rajoitteet ovat sitovia. Erityinen Osloon kohdistuva poikkeamissääntely lisättiin makrovakaussääntelyyn vuoden 2017 alussa.  

Norjan keskuspankki arvioi kotitalouksien suuren velkaantumisen ja kiinteistöjen kalliit hinnat Norjan rahoitusjärjestelmän keskeisimmiksi haavoittuvuuksiksi. Ks. Financial stability report 2021, Norges Bank, https://www.norges-bank.no/contentassets/c4ffd169504b47249d646ed5753b0da0/financial_stability_2021.pdf?v=11/08/2021194448&ft=.pdf Lyhennysvaatimuksen ja DTI-rajoitteen tavoitteena on osaltaan ehkäistä rahoitusjärjestelmän epätasapainon kasvua. Luotonantokäytäntöihin kohdistetulla sääntelyllä katsotaan olevan suorempi vaikutus velkaantumiseen kuin esimerkiksi pankkien pääomavaatimuksiin vaikuttavalla sääntelyllä. Norjan viranomaiset pitävät luotonantokäytäntöihin kohdistuvaa sääntelyä perusteltuna siksi, etteivät lainanottajat ja pankit ota toiminnassaan täysin huomioon talouden shokkiherkkyyden asteittaista lisääntymistä kotitalouksien velkaantumisen kasvaessa. Rajoitteiden katsotaan vahvistavan sekä kotitalouksien että pankkien riskinsietokykyä ja näin vähentävän luottotappioiden todennäköisyyttä. 

Virossa on käytössä asuntolainojen maturiteettirajoite eli enimmäistakaisinmaksuaika sekä enimmäisvelanhoitorasite (DSTI). Maaliskuussa 2015 voimaan tulleen sääntelyn mukaan uusien asuntolainojen enimmäistakaisinmaksuaika on 30 vuotta. Virossa pankit saavat joustaa takaisinmaksuajanrajoitteesta korkeintaan 15 prosentissa luotonannosta vuosineljänneksellä. Enimmäistakaisinmaksuaikaa koskeva väline on tarkoitettu pysyväksi, mutta se on muutettavissa keskuspankin pääjohtajan asetusta muuttamalla. Rajoite koskee kaikkia Virossa toimivia luottolaitoksia, mukaan lukien ulkomaisten luottolaitosten sivuliikkeet. Ks. Requirements for housing loans, https://www.eestipank.ee/en/financial-stability/requirements-housing-loans 

Viro otti maaliskuussa 2015 käyttöön myös asuntolainanottajien 50 prosentin enimmäisvelanhoitorasitteen (DSTI), jonka laskennassa otetaan huomioon myös muut velat kuin asuntoluotot, esimerkiksi kulutusluotot. Enimmäisvelanhoitorasite lasketaan Virossa korkeammalla stressatulla korkotasolla, koska vaihtuvakorkoiset asuntoluotot ovat Virossa yleisiä. Velanhoitorasite lasketaan käyttäen korkona joko lainasopimuksen kokonaiskorkoa (eli viitekorkoa yhdistettynä marginaaliin) 2 prosenttiyksiköllä lisättynä tai 6 prosentin vuosikorkoa. Näistä velanhoitorasitteen laskennassa käytetään korkeampaa. Tuloina enimmäisvelanhoitorasitetta laskettaessa käytetään velallisen nettotuloja. 

Virossa 15 prosentissa uusien asuntolainojen arvosta vuosineljänneksittäin ei tarvitse noudattaa enimmäisvelanhoitorasitetta, takaisinmaksuajan rajoitetta tai LTV-rajoitetta. Enimmäisvelanhoitorasite on tarkoitettu pysyväksi, mutta se on muutettavissa keskuspankin pääjohtajan asetusta muuttamalla. Enimmäisvelanhoitorasitteen ja muiden vaatimusten vaikutusta asuntorahoitukseen seurataan ja arvioidaan säännöllisesti. Enimmäisvelanhoitorasite koskee kaikkia Virossa toimivia luottolaitoksia mukaan lukien ulkomaisten luottolaitosten sivuliikkeet. Lisäksi Virossa toimivat eräät luotonantajat ovat ottaneet positiivisen luottotietorekisterin kaltaisen tietojenvaihtojärjestelmän käyttöön vuonna 2016. 

Virossa lainanottajakohtaisten välineiden yhdistelmällä pyritään vahvistamaan lainanottajien ja -myöntäjien vastustuskykyä talouden häiriöitä kohtaan, estämään lainanmyöntökäytäntöjen heikentymistä sekä ehkäisemään liiallista velkaantumisen kasvua ja asuntojen hintojen nousua. Enimmäisvelanhoitorasitteen vaatimuksen on tarkoitus parantaa kotitalouksien sietokykyä tuloihin ja työllisyyteen liittyviä negatiivisia yllätyksiä kohtaan ja siten vähentää luottotappioiden todennäköisyyttä. Takaisinmaksuajan rajoite täydentää enimmäisvelanhoitorasitetta koskevaa sääntelyä, ja sillä pyritään estämään enimmäisvelanhoitorasitteen kiertäminen lainan takaisinmaksuaikaa pidentämällä.  

Lainanottajakohtaiset makrovakausvälineet otettiin käyttöön vuonna 2015 ennakollisina toimina estämään luotonmyöntökäytäntöjen mahdollista heikentymistä luottosuhdanteen edetessä. Välineet mitoitettiin tuolloin markkinoilla vallinneiden käytäntöjen mukaisesti. 

Liettuassa on vuodesta 2011 alkaen ollut käytössä asuntoluoton suhdetta asunnon arvoon rajaavan LTV-rajoitteen lisäksi asuntolainojen maturiteettirajoite eli enimmäistakaisinmaksuaika sekä enimmäisvelanhoitorasite (DSTI). Liettuassa marraskuusta 2015 asti voimassa ollut uusien asuntolainojen enimmäistakaisinmaksuaika on 30 vuotta. Aiempi vuonna 2011 voimaan tullut rajoite oli 40 vuotta. Enimmäistakaisinmaksuaikaan kohdistuva väline on tarkoitettu pysyväksi, mutta se on keskuspankin johtokunnan päätöksellä säädeltävissä. Lietuvos Bankas: Macroprudential Policy Instruments, https://www.lb.lt/en/role-of-the-bank-of-lithuania-in-maintaining-financial-stability#ex-1-3 

Liettuassa uusia lainanottajia koskeva enimmäisvelanhoitorasite (DSTI) on 40 prosenttia. Lisäksi vuonna 2015 sääntelyä täsmennettiin niin, että 5 prosentin koron tasolla määritetty enimmäisvelanhoitorasite ei saa ylittää 50 prosenttia tuloista. Rajoitteesta voidaan poiketa enintään 5 prosentissa uusien lainojen arvosta vuodessa. Poikkeuslainojen velanhoitorasite voi olla enintään 60 prosenttia. Enimmäisvelanhoitorasitteen laskennassa huomioidaan muutkin kotitalouslainat kuin asuntovakuudelliset lainat, ja rajoitetta sovelletaan myös kulutusluottoihin. 

Enimmäisvelanhoitorasitetta laskettaessa tuloina käytetään velallisten yhteenlaskettuja kuukausittaisia nettotuloja. Nettokuukausitulon arvioinnissa huomioidaan vähintään viimeksi kuluneen 6 kuukauden keskimääräiset pysyvät tulot sekä arvio tulojen pysyvyydestä pidemmällä aikavälillä. Luotontarjoajat tekevät arvion tulojen pysyvyydestä. Jos tuloissa on suurta vaihtelua (esimerkiksi osinkotulojen tai sijoitustoiminnan tulojen vaihtelun vuoksi), luotontarjoajien tulisi noudattaa kireämpiä rajoitteita. 

Enimmäisvelanhoitorasite on tarkoitettu pysyväksi, mutta sitä voidaan keskuspankin johtokunnan päätöksellä säätää esimerkiksi luottosuhdanteiden mukaan.  

Vuonna 2017 välineiden soveltamisalaa laajennettiin siten, että uudistuksen jälkeen lainanottajakohtaiset makrovakausvälineet koskevat kaikkea asunnon hankintaa varten tarjottua tai asuntovakuudellista luotonantoa riippumatta luoton myöntäjästä. Liettuassa on käytössä positiivinen luottotietorekisteri. 

Liettuassa lainanottajakohtaisten välineiden yhdistelmällä pyritään vahvistamaan lainanottajien ja -myöntäjien vastustuskykyä negatiivisille häiriöille, varmistamaan lainanmyöntökäytäntöjen kestävyys, ehkäisemään liiallista asuntojen hintojen nousua sekä minimoimaan mahdollisuudet sääntelyn kiertämiseen. Enimmäisvelanhoitorasitteella pyritään varmistamaan, etteivät kotitalouksien velanhoitorasitteet kasva kohtuuttomiksi. Siten ne eivät rajoita kotitalouksien kulutusta merkittävästi korkojen noustessa. Takaisinmaksuajan rajoite täydentää enimmäisvelanhoitorasitetta ja hidastaa kotitalouksien velkaantumista. 

Liettuan keskuspankin mukaan enimmäisvelanhoitorasitteesta ja maturiteettirajoitteesta on luottomarkkinoilla tullut standardeja, joita markkinatoimijat noudattavat melko hyvin ja joita pidetään turvallisina rajoina lainanmyönnölle ja lainanotolle. Lietuvos Bankas: Financial Stability Review 2018, box 5, pp. 30–32 https://www.lb.lt/uploads/publications/docs/20079_d6737c9327286f2ee2914c004fe9a3df.pdf Tästä huolimatta asuntolainakanta on viime vuosina kasvanut melko nopeasti eli noin 8 prosenttia vuodessa. Asuntolainojen toteutuneet maturiteetit ovat lähentyneet 30 vuoden rajaa.  

Liettuan keskuspankin mukaan asunto- ja asuntoluottomarkkinoilla tapahtuneet muutokset sääntelyn voimaantulon ja tehtyjen muutosten jälkeen ovat vastanneet niitä odotuksia, joita viranomaisilla oli ennen makrovakausvälineiden käyttöönottoa. 

Latviassa otettiin käyttöön uusia kysyntäperusteisia makrovakausvälineitä kesäkuun 2020 alussa, keskellä koronakriisin ensimmäistä aaltoa. Päätökset uusista välineistä oli tehty vuonna 2019. Välinekokonaisuuteen kuuluivat velka-tulosuhteen rajoite DTI, velanhoitomenoja suhteessa tuloihin rajoittava DSTI sekä enimmäislaina-ajat asuntolainoille ja kulutusluotoille. Lisäksi täsmennettiin sijoitusasuntolainojen sääntelyä. Sääntelymuutoksissa otettiin erityisesti huomioon vallitseva pitkään jatkunut erittäin matalien korkojen ajanjakso, joka saattaa kannustaa rahoitusjärjestelmän riskejä kasvattavaan tuottohakuisuuteen. The Financial and Capital Market Commission of Latvia .https://www.fktk.lv/en/media-room/sectoral-issues/macroprudential-supervision/borrowers-based-measures/#a-1-2 

Vuoden 2020 kesäkuusta alkaen luonnolliselle henkilölle myönnetyn asuntolainan maturiteetti ei ole saanut ylittää 30 vuotta. Vastaavasti kulutusluottojen, mukaan lukien rahoitusleasingsopimukset, enimmäismaturiteetti on asetettu 7 vuoteen.  

Enimmäisvelanhoitorasite, DSTI, on 40 prosenttia suhteessa nettokuukausituloihin. Velanhoitomenoihin lasketaan kaikkien velallisten velkojen yhteenlasketut hoitomenot. Tuloiksi lasketaan dokumentoidut ja vahvistettavat keskimääräiset kuukausitulot verojen ja muiden pakollisen säännöllisten maksujen jälkeen.  

DTI-rajoite on puolestaan mitoitettu niin, että kuluttajan kaikki velat, mukaan luettuna haettava uusi laina, saavat olla korkeintaan kuusinkertaiset kuluttajan nettovuosituloihin nähden. Latvian DTI-rajoite toimii niin sanottuna “perälautana” DSTI-rajoitteelle nykyisen kaltaisissa tilanteissa, kun korkotaso on hyvin matala. Latvian viranomaisten laskelmien mukaan velka-tulosuhteet voisivat matalien korkojen aikana nousta jopa kahdeksaan (eli 800 prosenttiin), vaikka 40 prosentin DSTI-rajoitetta noudatettaisiin. Siksi Latviassa päätettiin asettaa rajoite sekä DTI:lle että DSTI:lle. 

Jos DTI-raja, DSTI-raja tai maturiteettirajoite ovat ylittymässä, luotonantaja voi myöntää lainan vain siinä tapauksessa, että velallisen luottokelpoisuus arvioidaan riittäväksi huolimatta ylityksestä. Nämä poikkeukset saavat yhdessä olla korkeintaan 10 prosenttia kyseisen luotonantajan uudesta kotitalousluotonannosta vuosineljänneksittäin. Luotonmyöntäjän tulee pystyä perustelemaan päätöksensä poiketa DTI-, DSTI- tai maturiteettirajoitteesta.  

Latvian kysyntäperusteisen välinekokonaisuuden tarkoitus on vahvistaa luotonmyöntäjien ja luotonottajien kestokykyä mahdollisten tulevien shokkien varalta ja siten edistää rahoitusvakautta. Toimet ovat luonteeltaan ennakoivia, ja niillä pyritään varmistamaan maltilliset lainanmyöntökäytännöt tilanteessa, jossa luotonanto uhkaa kasvaa liiallisesti. Latvian viranomaiset arvioivat, että tällaisissa tilanteissa pelkkä LTV-sääntely ei riitä estämään riskien kasvua.  

Kokonaisuuteen kuuluvalla maturiteettirajoitteilla pyritään varmistamaan, ettei DTI- ja DSTI-rajoitteita kierretä pidentämällä laina-aikoja. Erittäin pitkät laina-ajat ovat riskillisempiä sekä lainanmyöntäjälle että -ottajalle. Pitkien laina-aikojen ja vallitsevien matalien korkojen mahdollistamat pienet velanhoitomenot saattavat kannustaa velallisia yliarvioimaan pitkän aikavälin velanmaksukykynsä.  

Rajoitteet koskevat uusia asuntolainoja, jotka on otettu kesäkuun alun 2020 jälkeen. Sääntely sitoo Latviaan rekisteröityjä luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä. Sääntelyn noudattamista suositellaan myös muille rahoitusmarkkinoilla toimiville yrityksille. Sääntely ei kuitenkaan koske muiden maiden luottolaitosten Latviassa sijaitsevia sivuliikkeitä. 

6.1  Lausuntokierros

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella aikavälillä 28.1.–11.3.2022. Lausuntoja pyydettiin yhteensä 88 taholta, minkä lisäksi mahdollisuus lausunnon antamiseen tarjottiin yleisesti kaikille halukkaille lausuntopalvelu.fi -verkkosivuston kautta. Lausuntoja saatiin yhteensä 39 kappaletta. Lausuntokierroksen asiakirjat, saadut lausunnot sekä niistä laadittu tiivistelmä ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa vm.fi/hankkeethttps://vm.fi/hanke?tunnus=VM119:00/2018. 

Lausuntonsa esitysluonnoksesta jättivät oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, korkein hallinto-oikeus, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Päijät-Hämeen oikeusaputoimisto, Kansaneläkelaitos, Suomen Pankki, Finanssivalvonta, Saldo Finance Oyj, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, Euroopan keskuspankki, Oikeusrekisterikeskus, Helsingin oikeusaputoimisto, Takuusäätiö sr., Ulosottolaitos, Rakennusliike Lapti Oy, Turun hovioikeus, Suomen Vuokranantajat ry, Kiinteistötyöntekijät ry, Keskuskauppakamari, Suomen Asianajajaliitto, Tietosuojavaltuutetun toimisto, professori Erkki Kontkanen, Finanssiala ry, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Kuluttajaliitto – Konsumentförbundet ry, Suomen Talousdemokratia ry, Vammaisfoorumi ry, Pellervon taloustutkimus PTT ry, Rakennusteollisuus RT ry, SAK ry, Isännöintiliitto ry, Suomen Kiinteistöliitto ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kiinteistönvälitysalan Keskusliitto, FINE Vakuutus- ja rahoitusneuvonta ja Suomen Hypoteekkiyhdistys.  

Yleiset huomiot

Lausunnonantajat suhtautuivat positiivisesti esityksen tavoitteisiin hillitä liiallista velkaantumista sekä rahoitusmarkkinoiden vakautta. Lausunnonantajat tunnistivat lainsäädäntötoimien tarpeen, mutta olivat erimielisiä niiden käytännön toteutustavasta. Kaikki lausunnoissa esitetyt näkemykset puolsivat kuitenkin eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisten elinkeinonharjoittajien valvonnan siirtoa Finanssivalvonnan alaisuuteen.  

Monet lausunnonantajat kiinnittivät huomiota siihen, että esitysluonnoksessa ei ehdoteta tuloihin sidotun enimmäisvelkasuhteen eli velkakaton asettamista, jota Euroopan järjestelmäriskikomitea ja valtiovarainministeriön asettama Kotitalouksien velkaantumista rajoittavat makrovakauden valvontavälineet -työryhmä olivat esittäneet. Osa lausunnonantajista toivoi velkakaton palauttamista esitykseen, mutta osa taas piti sen poistoa perusteltuna. Jatkovalmistelussa ei tehty tältä osin muutoksia esitykseen, sillä tuloihin sidotun enimmäisvelkasuhteen asettamista on arvioitu kattavasti aiemmissa valmisteluvaiheissa, esityksen toteuttamisvaihtoehdot -jaksossa tarkemmin kuvatulla tavalla. 

Huomioita esitettiin myös ehdotetun sääntelyn voimaantuloajasta. Useat lausunnonantajat toivoivat sääntelyn tulevan voimaan suunniteltuna ajankohtana valvonnan siirron toteuttamiseksi ja velkaantumisen hillitsemiseksi. Osa taas korosti tarvetta huomioida voimaantuloajankohdassa myös yleinen suhdannetilanne taloudessa ja rakennusmarkkinoilla. Jatkovalmistelussa ei tehty tältä osin muutoksia esitykseen. 

Asuntoluottojen enimmäistakaisinmaksuaika

Monet lausunnonantajat kannattivat asuntoluottojen enimmäistakaisinmaksuajan käyttöönottoa. Maksuajan 30 vuoden rajaa yhdistettynä 10 prosentin poikkeamismahdollisuuteen pidettiin pääosin perusteltuna tapana ehkäistä liiallista velkaantumista ja erityisen pitkiä takaisinmaksuaikoja. Useat lausunnonantajat esittivät huolensa siitä, että lainoja myönnetään rajoitteen myötä enenevissä määrin 30 vuoden maksuajalla. Esimerkiksi Finanssivalvonta ja Finanssiala ry nostivat esiin huolen asuntoluottojen viimeisten maksuerien kasvattamisesta rajoitteen kiertämiseksi. 

Suomen Pankki ehdotti rajan asettamista lähemmäs 25 vuotta kuin 30 vuotta, mutta yhdistettynä 15 prosentin poikkeamismahdollisuuteen. Suomen Pankki ja Suomen Kiinteistöliitto ry toivoivat myös, että asuntoyhteisöluottojen osalta ehdotettu lyhennysvapaiden kielto laajennettaisiin koskemaan myös asuntoluottoja. Suomen Pankki piti tätä tarpeellisena sääntelyn kiertämisen ehkäisemiseksi.  

Keskuskauppakamari, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ja Finanssiala ry kyseenalaistivat asuntoluottojen enimmäistakaisinmaksuaikoja koskevan sääntelyn tarpeen, koska yli 30 vuoden takaisinmaksuajat ovat Suomessa harvinaisia. Myös Rakennusteollisuus RT ry suhtautui varauksella enimmäislaina-aikojen sääntelyyn. 

Enimmäistakaisinmaksuaikaa koskevan rajoitteen asettamista ja sen pituutta on arvioitu kattavasti osana ehdotuksen valmistelua. Jatkovalmistelussa arvioitiin, että enimmäistakaisinmaksuajan rajoite säilytetään lausuntokierroksella esitetyn kaltaisena. 

Asuntoyhteisöluottojen rajoitteet

Lausunnonantajat pääosin kannattivat asuntoyhteisöluottojen sääntelemistä yksityishenkilöiden velkaantumisen hillitsemiseksi. Osa lausunnonantajista piti ehdotettuja säännöksiä eri tavoin epäselvinä ja esittivät niiden täsmentämistä.  

Monet lausunnonantajat ottivat kantaa lainojen määrän rajoittamiseen 60 prosenttiin. Esimerkiksi oikeusministeriö, Takuusäätiö sr. ja Kiinteistötyöntekijät ry pitivät rajaa korkeana. Sen sijaan Finanssiala ry, Rakennusteollisuus RT ry, Suomen Kiinteistöliitto ry ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK puolestaan pitivät rajaa matalana ja toivoivat sen nostoa 65 tai 70 prosenttiin. Osa lausunnonantajista esitti huolensa rajoituksen mahdollisista negatiivisista vaikutuksista asuntomarkkinoihin.  

Useat lausunnonantajat kannattivat lyhennysvapaiden kieltoa ensimmäisen viiden vuoden aikana. Monet nostivat kuitenkin esiin lyhennysvapaiden kieltoon liittyvät käytännön ongelmat. Esimerkiksi Kiinteistöliitto ehdotti tästä syystä lyhennysten alkavan 12 kuukauden kuluttua hallinnonluovutuksesta. Myös useat muut tahot toivoivat rajoitteen muokkaamista siten, että lyhennysvapaakuukausien määrää rajoitettaisiin ensimmäisen viiden vuoden aikana. Suomen Vuokranantajat ry ehdotti Finanssivalvonnalle oikeuttaa myöntää joustoa lyhennysvapaiden rajoittamiseen.  

Ehdotettua 30 vuoden enimmäistakaisinmaksuaikaa pidettiin pääosin perusteltuna. Isännöintiliitto ehdotti rajan asettamista 35 vuoteen.  

Lausuntojen perusteella esitystä on muutettu siten, että asuntoyhteisöluottojen lyhennysvapaiden kielto alkaisi vasta 12 kuukauden kuluttua hallinnonluovutuksesta. Lyhennysvapaiden kieltoa koskevia säännöksiä on myös täydennetty mahdollisuudella sopia tilapäisistä maksujärjestelyistä, jotka ovat välttämättömiä asuntoyhteisöjen maksuvalmiuden turvaamiseksi. Lisäksi asuntoyhteisöluotoille asetettavia rajoitteita koskevia säännösten muotoilua on täsmennetty ja selkeytetty lausuntojen perusteella. 

Maksukyvyttömyysriskien hallinta

Maksukyvyttömyysriskien hallintaa koskevia säännöksiä ja näihin liittyviä Finanssivalvonnalle esitettyjä määräyksenantovaltuuksia pidettiin yleisesti tarpeellisena ja niiden taustalla vaikuttavia tavoitteita kannatettiin. Useat lausunnonantajat katsoivat kuitenkin, että säännöksiä tulisi täsmentää. Etenkin kohtuuttoman suuren maksukyvyttömyyden määritelmää pidettiin liian epätarkkana. Monet lausunnonantajat toivoivat myös sääntelyn aseman selkeyttämistä suhteessa kuluttajansuojalain asettamiin velvollisuuksiin arvioida kuluttajan luottokelpoisuus. Finanssiala ry piti Finanssivalvonnalle ehdotetun määräyksenantovaltuuden luonteeltaan poikkeukselliseksi, päällekkäiseksi muun sääntelyn kanssa sekä mahdollisesti ristiriidassa EU-tason lainsäädännön kanssa.  

Maksukyvyttömyysriskien hallintaa koskevia säännöksiä ja näihin liittyviä Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuuksia on arvioitu jatkovalmistelussa välttämättömiksi. Säännösten antamiselle ei ole katsottu olevan esteitä tai päällekkäisyyksiä EU-sääntelyn näkökulmasta. Ehdotettuja säännöksiä sekä näihin liittyvien Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuuksien alaa on jatkovalmistelussa kuitenkin täsmennetty lausunnoissa esitettyjen huomioiden mukaisesti. Luottolaitoslakiin esitettävä maksukyvyttömyysriskien hallintaa koskeva säännös esitetään selkeyden vuoksi sijoitettavaksi menettelytapoja asiakasliiketoiminnassa käsittelevään lain 15 lukuun.  

Enimmäisluototussuhde

Enimmäisluototussuhteen laajentamista myös luottolaitossektorin ulkopuoliseen luotonantoon pidettiin yleisesti kannatettavana muutoksena. 

Euroopan keskuspankki ehdotti nykyisen enimmäisluototussuhteen alarajan alentamista sekä rajan säännöllistä uudelleentarkastelua. Euroopan keskuspankki ja Finanssivalvonta toivoivat enimmäisluototussuhteen määrittelyä uudestaan siten, että laskennassa huomioitaisiin vain asuntovakuudet.  

Enimmäisluototussuhdetta koskeviin ehdotuksiin ei tehty muutoksia saatujen lausuntojen perusteella. Finanssivalvonnalla on jo voimassa olevan lainsäädännön perusteella toimivalta rajoittaa enimmäisluototussuhteen laskennassa huomioitavia muita kuin esinevakuuksia. 

Eräitä muita lausunnonantajien huomioita

Oikeusministeriö, Finanssivalvonta ja tietosuojavaltuutetun toimisto esittivät useita oikeudellisia, säädösteknisiä ja käytännöllisiä huomioita liittyen luotonantajien ja vertaislainanvälittäjien valvonnan siirtoon, seuraamussääntelyyn sekä henkilötietojen käsittelyyn liittyen. Näiden ja oikeusministeriön valtiosääntöoikeudellisten huomioiden johdosta esitykseen on tehty jatkovalmistelussa useita täsmennyksiä yhteistyössä oikeusministeriön ja Finanssivalvonnan kanssa.  

Oikeusministeriö ja korkein hallinto-oikeus kiinnittivät lisäksi huomiota siihen, että ehdotetun eräiden luotonantajien ja vertaislainanvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisista Finanssivalvonnan päätöksiin haettaisiin muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen eikä valittajan kotipaikan yleiseen hallinto-oikeuteen. Tätä koskeviin säännöksiin ei ole tehty jatkovalmistelussa muutoksia, sillä muutoksenhaku Finanssivalvonnan tekemistä päätöksistä on voimassa olevan lainsäädännön mukaan muuten keskitetty Helsingin hallinto-oikeuteen, eikä yhden valvottavaryhmän osalta ole tarkoituksenmukaista omaksua tästä poikkeavaa linjausta. 

6.2  Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut hallituksen esitysluonnoksesta lausunnon 10.5.2022. Lausunnossa arviointineuvosto toteaa esitysluonnoksen olevan pääosin hyvin valmisteltu ja vaikutuksia arvioidun huolellisesti. Arviointineuvosto kiinnitti huomiota muun muassa maksukyvyttömyysriskejä koskevien sääntelyehdotusten ja asuntoluottoihin kohdistuvien rajoitusten vaikutusten arviointiin erityisesti kotitalouksien näkökulmasta. Vaikutusten arviointia on täydennetty ja täsmennetty arviointineuvoston lausunnon pohjalta. 

7.1  Laki luottolaitostoiminnasta

15 luku Menettelytavat asiakasliiketoiminnassa 

11 §.Enimmäisluototussuhde. Pykälän 1 momenttia täydennettäisiin. Uuden sanamuodon mukaan luottolaitos saisi myöntää kuluttajaluottoa, jonka vakuudeksi annetaan asuinhuoneiston hallintaan oikeuttavat yhteisöosuudet, asuinkiinteistö tai kiinteistöä koskeva käyttöoikeus rakennuksineen. Nykyinen laki ei viittaa kiinteistöä koskevan käyttöoikeuden yhteydessä rakennuksiin. Lisäksi voimassa olevat 2–4 momentti yhdistettäisiin uudeksi 2 momentiksi säännöksen sanamuodon selkeyttämiseksi. Muutoksella ei ole vaikutusta säännöksen nykyiseen soveltamiskäytäntöön. Nykyiset 5–7 momentti, joihin tehtäisiin pykälän sisäisiä viittauksia koskevat muutokset, siirtyisivät 3–5 momentiksi. 

11 a §.Asuntoyhteisöluottoja koskevat rajoitukset. Pykälä olisi uusi, ja sillä asetettaisiin rajoituksia asuntoyhteisöille myönnettäville luotoille. Toimet on tarkoitettu rajoittamaan uudisasuntorakentamisen yhteydessä ilmenneitä luototuskäytänteitä ja hillitsemään sitä kautta asuntoyhteisölainojen kautta tapahtuvaa kotitalouksien velkaantumista ja sen kasvua. Säännöstä ei ole tarkoitettu koskemaan korjaushankkeiden rahoitusta, sillä niihin ei ole katsottu liittyvän vastaavia ongelmia kuin uudisrakentamiseen. Asuntoyhteisöluottojen kautta tapahtuvan velkaantumisen kasvun hillitseminen perustuu etenkin asuntoyhteisöille myönnettävien luottojen määrän rajaamiseen sekä uuteen enimmäistakaisinmaksuaikaan. Sääntelyn kiertämisen ehkäisemiseksi on tarpeen asettaa taloyhtiölainojen ja asuntolainojen maturiteettirajoitteet samanmittaisiksi. Lisäksi tarkoitus on selkeyttää lainanhoitokustannusten kokonaiskuvaa kieltämällä lyhennysvapaiden käyttö lainan ensimmäisinä vuosina.  

Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin rajoitusten piiriin kuuluva luotonanto. Luottolaitos saisi myöntää asunto-osakeyhtiölle rakentamisvaiheessa luottoa määrän, joka vastaisi enimmillään 60 prosenttia myytäväksi tarjottavien asunto-osakkeiden velattomasta hinnasta. Vaikka luoton myöntäminen ajoittuu ajankohtaan, jolloin myytäväksi tarjottavien asunto-osakkeiden velaton hinta ei ole täsmällisesti tiedossa, luotonantajan on otettava mainittu rajoite huomioon luoton myöntämisen ja noston edellytyksissä. Rakentamisvaiheena pidettäisiin asuntokauppalain (843/1994) 1 luvun 5 §:n mukaista rakentamisvaihetta. Siten luotonantorajoite koskisi kaikkia uudisrakentamistyyppejä: varsinaista uudisrakentamista, uudisrakentamiseen verrattavaa lisärakentamista sekä myöhemmin lisää rakennettavia uusia asuinhuoneistoja. Lisärakentamisessa mainittu 60 prosentin rajoitus koskisi ainoastaan sellaista luottoa, jonka takaisinmaksuun tarvittavat varat kerättäisiin osakkeenomistajilta säännöllisinä rahoitusvastikkeina.  

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lyhennysvapaista koskevista rajoituksista 1 momentin mukaisissa luotoissa. Luottosopimukseen ei saisi luottoa myönnettäessä tai myöhemmissäkään sopimusmuutoksissa sisällyttää ehtoja, joiden nojalla velan pääomaa ei lyhennettäisi säännöllisesti ensimmäisen viiden vuoden aikana. Viiden vuoden jakson laskenta alkaisi siitä hetkestä, jolloin rakentamisvaihe on päättynyt asuntokauppalain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kun kysymyksessä on uudisrakentamiskohde, mainittu ajanjakso alkaisi siitä, kun yhtiön hallinta on luovutettu osakkeenomistajille valitsemalla yhtiölle uusi hallitus. Puolestaan lisärakentamistilanteissa ajanjakso alkaa siitä, kun uudet asuinhuoneistot on rakennusvalvontaviranomaisen toimesta hyväksytty käyttöön otettavaksi. Säännöllisenä lyhentämisenä momentin mukaisessa merkityksessä tarkoitettaisiin sitä, että luottoa lyhennetään joko maksueriltään tai pääomaltaan yhtä suurina säännöllisinä euromäärinä koko laina-ajan. Säännöllinen velan pääoman lyhennys olisi siis sallittua joko tasaerä- tai annuiteettiperusteisella tavalla koko laina-ajalle laskettuna. Rajoitetta ei siten olisi sallittua kiertää siten, että asuntoyhteisöluoton takaisinmaksuohjelma porrastettaisiin siten, että ensimmäisinä vuosina maksuerät olisivat tulevia vuosia pienemmät.  

Ehdotetun 2 momentin loppuosa sisältäisi poikkeukset rajoituksista. Momentin 1 kohdan mukaan olisi sallittua sopia joko lyhennysvapaasta tai muutoin kevyemmästä maksuohjelmasta ensimmäiselle vuodelle. Poikkeus mahdollistaa muun muassa sen, että uuden asunto-osakeyhtiön hallinto kyetään järjestämään asianmukaisesti hallinnon luovutuksen jälkeen ja tekemään tarvittavat taloudelliset järjestelyt valmistautuakseen yhtiölainan takaisinmaksuun. Puolestaan 2 kohdan mukaan luottosopimuksessa saadaan myös sopia muista luonteeltaan tilapäisistä maksujärjestelyistä, jotka ovat välttämättömiä asunto-osakeyhtiön maksuvalmiuden turvaamiseksi. Asuntoyhteisön välttämätön maksuvalmiuden turvaamistarve voi syntyä esimerkiksi yhtiövastikkeisiin liittyvien maksuvaikeuksien vuoksi. Tilapäisenä maksujärjestelynä olisi momentin mukaisessa merkityksessä pidettävä tyypillisesti maksuaikatauluun liittyviä muutoksia enintään noin kolmen kuukauden ajaksi. Tätä aikaa jota voidaan yleensä pitää kohtuullisena ajankohtana maksuvalmiutta turvaavien muiden toimien järjestelemiseksi, esimerkiksi maksuvalmiutta kohentavista toimista päättävän yhtiökokouksen koollekutsumiseksi ja päätösten toimeenpanoksi. Poikkeuksen hyödyntäminen edellyttäisi yhtiölainaan liittyvien järjestelyiden välttämättömyyttä; toisin sanoen asuntoyhteisöllä ei olisi käytössään muita maksuvalmiuden parantamiseen tähtääviä keinoja, jotta yhtiö kykenisi suoriutumaan velvoitteistaan niiden erääntyessä.  

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asuntoyhteisöluottoja koskevasta enimmäistakaisinmaksuajasta. Säännös kieltäisi luottosopimusten ehdot, joiden perusteella luoton takaisinmaksuaika muodostuisi 30 vuotta pidemmäksi. Enimmäisajanjakson tarkastelu aloitettaisiin joko luoton nostamispäivästä tai luoton viimeisestä nostoerästä lukien. Luotonantajalle jätettäisiin kuitenkin oikeus poiketa enimmäistakaisinmaksuajasta 10 prosentin osuudessa luottosopimuksista kullakin vuosineljännesjaksolla. Prosenttiosuus laskettaisiin luotonannon euromääräisestä kokonaismäärästä kullakin vuosineljänneksellä. Talletuspankkien yhteenliittymästä annetun lain (599/2010) mukaisten jäsenluottolaitosten tapauksessa prosenttiosuus laskettaisiin yhteenliittymän eikä yksittäisen luottolaitoksen tasolla.  

Pykälän 4 momentin mukaan asunto-osakeyhtiötä ja asunto-osakkeita koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös muihin asuntoyhteisöihin ja asuinhuoneiston hallintaan oikeuttaviin yhteisöosuuksiin. Säännöksen soveltamisen piiriin siten kuuluisivat myös esimerkiksi asunto-osuuskunnat.  

11 b §. Maksukyvyttömyysriskien hallinta kuluttajaluotonannossa. Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin niistä puitteista, joita luottolaitoksen olisi noudatettava myöntäessään luottoja kuluttajille. Ehdotettu säännös kieltäisi luottolaitokselta liiketoimintamallit, jotka kokonaisuutena arvioiden perustuvat luottojen myöntämiseen kuluttaja-asiakkaille, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea. Kyse olisi luottolaitosten liiketoimintamallin sääntelystä yleisellä tasolla. Säännöksen tarkoituksena on rajoittaa sellaisten liiketoimintamallien käyttämistä, joilla erityisesti on kytkös kotitalouksien ylivelkaantumiseen liittyviin ongelmiin. Lisäksi säännöksellä on tarkoitus estää laajemmin rahoitusvakautta uhkaavien luotonantokäytänteiden yleistyminen. 

Ehdotettavaan pykälään sisältyvät velvoitteet eroaisivat kuluttajansuojalan 7 ja 7 a luvun säännöksistä siten, että ehdotettavan pykälän mukaiset velvoitteet koskevat luotonantajan liiketoimintamalleja kokonaisuutena, kun taas kuluttajansuojalaissa säädetyt kuluttajaluotonantoon liittyvät kuluttajansuojasäännökset ovat pääsääntöisesti yksittäisten luottosopimusten sääntelyä. Vaikka luotonantajan liiketoimintamalli sinänsä täyttäisi ehdotetun pykälän vaatimukset, olisi luotonantajan täytettävä kuluttajansuojalain mukaiset velvoitteet yksittäisissä luottosopimuksissa muun muassa luottokelpoisuuden arvioinnin ja luoton myöntämisen suhteen. Ehdotettavalla säännöksellä ei siten millään lailla vaikutettaisi kuluttajansuojalaissa säädettyyn velvollisuuteen arvioida kuluttajan luottokelpoisuus.  

Pykälän 1 momentin mukaan luottolaitoksen luotonannon olisi perustuttava terveisiin, etukäteen kirjallisesti määriteltyihin perusteisiin, jotka eivät ilmeisesti vaaranna kuluttajien maksukykyä. Lisäksi luottolaitoksen luotonannon liiketoimintamalli ei saa kokonaisuutena arvioiden johtaa luoton myöntämiseen kuluttajille, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea. Momentti täydentäisi 9 luvun 10 §:ssä säädettyjä luottoriskien hallintaan liittyviä velvoitteita siten, että luotonannossa noudatettavissa periaatteissa olisi huomioitava luotonantajan oman riskienhallinnan ohella asiakkaansuoja- ja rahoitusvakausnäkökohdat. Kuten jäljempänä muutettavaksi ehdotettavassa 18 luvun 6 §:ssä säädettäisiin, säännöstä sovellettaisiin kaikkiin Suomessa luottolaitostoimintaa harjoittaviin tahoihin riippumatta siitä, onko kyse Suomessa toimiluvan saaneesta luottolaitoksesta, sivuliikkeestä vai harjoittaako toiseen ETA-valtioon sijoittautunut luottolaitos toimintaansa Suomen alueella palveluiden vapaan tarjonnan oikeuden perusteella. 

Ehdotetun 1 momentin mukaan luottolaitos ei toisin sanoen saisi käyttää sellaista luotonantopolitiikkaa, jossa luotonanto kohdistuu kokonaisuutena arvioiden sellaisiin kuluttaja-asiakkaisiin, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea, vaikka luotonantajan kannettavaksi tuleva luottoriski voitaisiin kattaa luoton hinnoittelulla. Tämän tyyppisiä luotonantokäytänteitä ei voida pitää hyväksyttävänä, sillä tyypillisesti tämän kaltaisen luotonannon kohteena olevat asiakasryhmät ovat taloudellisesti haavoittuvaisimmassa asemassa ja erityisen alttiita velkakierteen syvenemiselle. Riskejä ei muodostu ainoastaan kyseenalaisia luotonantokäytäntöjä soveltaville luotonantajille itselleen, vaan myös muille velkojatahoille. Epäterveet luotonmyöntökäytänteet ovat yleistyessään omiaan aiheuttamaan laajassa mittakaavassa myös rahoitusvakausuhkia ja epätervettä kilpailua. Säännöksen mukaan luottolaitoksen luotonmyöntökäytänteitä arvioitaisiin kokonaisuuden tasolla. Ehdotettava säännös ei siten asettaisi luotonantajalle velvoitetta kategorisesti kieltäytyä myöntämästä luottoa pelkän riskiluokituksen perusteella. Luoton myöntämisen asianmukaisuutta yksittäistapauksissa arvioitaisiin edelleenkin myös kuluttajansuojalain perusteella.  

Ehdotettavan 2 momentin mukaan luottolaitoksella on oltava riskiluokitusjärjestelmä, joilla se voi seurata ja arvioida maksukykyyn liittyviä riskejä kuluttajaluotonannossa. Ehdotettava 2 momentti täydentää 1 momentin mukaisia velvoitteita siten, että luottolaitoksen on momentin mukaan tehtävä riskiluokitus ja seurattava maksukyvyttömyysriskien toteutumista yksittäisten luottosopimusten tasolla. Momentti edellyttää, että luotonantaja käyttää luottokelpoisuuden arviointiin riittävästi olevia tietoja, jotta se voi arvioida ja seurata maksukykyyn liittyviä riskejä myös yksittäisissä luotoissa. Luotonantajan olisi momentin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi seurattava erityisesti vakavia, vähintään 90 päivää kestäviä maksuviiveitä, eräännytettyjen luottojen osuuksia sekä lopullisia luottotappioita. Ehdotettavien velvoitteiden täyttämiseksi olisi lähtökohtaisesti riittävää, että luottolaitos perustaa riskiluokitusjärjestelmän Finanssivalvonnan luottoriskien hallinnasta antamien määräysten perusteella. Ellei luokitusjärjestelmää voida pitää asiakkaansuoja- ja rahoitusvakausriskien arvioimiseksi riittävinä, Finanssivalvonta voisi ehdotetun 4 momentin perusteella antaa tarkempia, luottolaitoksia sitovia määräyksiä riskiluokitusjärjestelmistä. 

Ehdotettavassa 3 momentissa säädettäisiin luottolaitoksen säännöllisestä raportointivelvollisuudesta Finanssivalvonnalle. Näiden tietojen perusteella Finanssivalvonnan olisi mahdollista valvoa ja arvioida, täyttääkö luotonantajan liiketoimintamalli 1 momentissa säädetyt edellytykset. Raportoitavien tietojen perusteella Finanssivalvonta voisi niin ikään suunnata myös kuluttajansuojalain 7 ja 7 a lukuihin liittyvää valvontaa. Momenttiin sisältyisi myös päällekkäisen raportoinnin kielto, jos Finanssivalvonta saa jo muuta kautta valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot. 

Säännöllinen, vähintään vuosittainen raportointi koskisi maksuviivästyksiä, järjestämättömiä saatavia ja toteutuneita luottotappiota. Järjestämättömillä saatavilla tarkoitettaisiin ainakin sellaisia luottosopimuksia, joihin liittyy yli 90 päivää kestänyt maksuviive. Toteutuneista luottotappioista on kyse, kun luotonantaja on tehnyt kirjanpitoonsa luotosta lopullisen alaskirjauksen. Finanssivalvonnan olisi ensisijaisesti hyödynnettävä muun lainsäädännön nojalla saatavia tietoja. Finanssivalvonta voisi kuitenkin edellyttää lisäraportointia, jos se on valvonnan kannalta tarpeen.  

Ehdotettuun 4 momenttiin sisältyisi määräyksenantovaltuus Finanssivalvonnalle. Määräyksenantovaltuus konkretisoisi tässä pykälässä säädettyjen velvoitteiden tarkempaa sisältöä. 

Ehdotetun 1 kohdan mukaan Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetun maksukyvyttömyysriskin arvioinnin kannalta tarpeellisista raja-arvoista ja jakaumista. Finanssivalvonnan määrittelemien raja-arvojen ja jakaumien avulla toisin sanoen tarkennettaisiin sitä, millaisissa tilanteissa kyse olisi 1 momentin vastaisista liiketoimintamalleista, joissa luotonanto kokonaisuutena arvioiden johtaa luottojen myöntämiseen luotonsaajille, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea. Määräyksenantovaltuus koskisi luotonantotoimintaa yleisellä tasolla ohjaavia raja-arvoja ja muita parametreja, eikä valtuus siten kata yksittäisiin luottoihin sovellettavia sitovia raja-arvoja. Luoton myöntämisen asianmukaisuutta yksittäistapauksissa arvioitaisiin edelleenkin kuluttajansuojalain 7 ja 7 a lukuihin sisältyvien säännösten, erityisesti 7 luvun 16 a §:n, perusteella. Finanssivalvonnan olisi mahdollista antaa sitova määräys 1 kohdan mukaisista seikoista sen jälkeen, kun luotonantajat ovat toimittaneet Finanssivalvonnalle tietoja myöntämiinsä luottoihin liittyvistä seikoista 3 momentin perusteella tai kun Finanssivalvonta on saanut analyysinsä pohjaksi muutoin tarpeelliset tilastotiedot. 

Ehdotetun 2 kohdan mukaan Finanssivalvonnalla olisi määräyksenantovaltuus 2 momentissa tarkoitetuissa riskiluokitusjärjestelmissä käytettävistä tiedoista ja toimintamalleista. Määräyksenantovaltuus kattaisi muun muassa, mitä tietoja luottolaitosten olisi luottoja myöntäessään kerättävä joko luotonsaajilta itseltään tai muista lähteistä, jotta riskiluokitusjärjestelmä täyttää 2 momentissa sille säädetyt vaatimukset. Lisäksi Finanssivalvonta voisi antaa määräyksiä myös muista riskiluokitusjärjestelmiin liittyvistä toimintamalleista. Luottolaitosten osalta olisi lähtökohtaisesti riittävää, että luottolaitos noudattaa Finanssivalvonnan antamia määräyksiä riskiluokituksista, mutta Finanssivalvonta voisi tämän lisäksi antaa sitovia määräyksiä, jos se on asiakkaansuoja- ja rahoitusvakausnäkökohtien vuoksi perusteltua.  

Ehdotetun 3 kohdan mukaan Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä siitä, millä tavalla luottolaitosten tulisi ilmoittaa raportoitavaksi säädetyt tiedot Finanssivalvonnalle. Määräyksenantovaltuus kattaisi paitsi raportoitavien tietojen sisällön, tietojen toimittamiseen liittyvät tietotekniset ratkaisut ja tietojen toimittamisajankohdan. Lisäksi Finanssivalvonta voisi antaa tarvittaessa määräyksen myös tiheämmästä raportoinnista kuin mihin luottolaitokset ovat ehdotetun 3 momentin perusteella velvoitettuja. Tiheämpi raportointi voi olla tarpeen erityisesti säännöksen voimaantulon jälkeisenä aikana, jotta Finanssivalvonnalle kertyy tarpeellisia tietoja 1 kohdassa tarkoitettujen määräysten antamisen arvioinnin pohjaksi tehtäviä analyyseja varten.  

18 luku Ulkomaisia luottolaitoksia koskevat erityissäännökset 

6 §.Markkinointi ja sopimusehdot sekä muut menettelytavat. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ehdotetut 15 luvun 11 a §:n mukaiset uudet asuntoyhteisöluottoja koskevat rajoitukset ja 11 b §:n mukainen velvoite maksukyvyttömyysriskien hallinnasta kuluttajaluotonannossa laajennetaan koskemaan myös ulkomaisten luottolaitosten sivuliikkeitä sekä rajan yli palveluita tarjoavia luottolaitoksia. Lisäys olisi tarpeen, jotta sääntelyä ei voisi kiertää tätä kautta. Momenttiin tehtäisiin samalla myös täsmällinen viittaus perusmaksutiliä koskeviin säännöksiin (15 luvun 6 a–6 d §:t). Nimenomaisen viittauksen lisäämisellä ei muutettaisi nykyistä tulkinta- ja valvontakäytäntöä. 

20 luku Hallinnolliset seuraamukset 

1 §. Seuraamusmaksu. Pykälä koskee laiminlyöntejä ja rikkomisia, joiden perusteella Finanssivalvonta voi määrätä seuraamusmaksun Finanssivalvonnasta annetun lain mukaisesti. Tällaisen maksun voisi määrätä, mikäli luottolaitos rikkoisi ehdotettuja säännöksiä asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista tai maksukyvyttömyysriskien hallinnasta.  

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 7 a kohta, joka koskisi tämän lain 15 luvun 11 a §:n säännöksiä asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista. Vastaavasti pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 7 b kohta, joka koskisi tämän lain 15 luvun 11 b §:n säännöksiä maksukyvyttömyysriskien hallinnasta. Säännösten vastainen toiminta sanktioitaisiin, jotta Finanssivalvonnalla olisi käytettävissään riittävät toimivaltuudet puuttua ehdotetun sääntelyn vastaiseen toimintaan. Tämä olisi keskeistä sääntelyn tehokkuuden kannalta. Vastaavat säännökset kuuluisivat Finanssivalvonnan seuraamusmaksujen alaan myös ehdotetussa laissa eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä. Sääntely olisi tältä osin yhdenmukaista.  

7.2  Laki Finanssivalvonnasta

5 §.Muut finanssimarkkinoilla toimivat. Pykälää muutettaisiin siten, että ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain soveltamisalaan kuuluvat elinkeinonharjoittajat säädettäisiin Finanssivalvonnasta annetun lain mukaisiksi muiksi finanssimarkkinoilla toimiviksi. Muutoksella nämä toimijat, jotka eivät ole aiemmin kuuluneet Finanssivalvonnan valvontaan, siirrettäisiin Finanssivalvonnan valvontavaltuuksien alaisuuteen. 

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 40 kohta, jolla täydennettäisiin muiden finanssimarkkinoilla toimivien listaa. Uuden 40 kohdan mukaisesti toimijat, jotka ovat velvollisia ilmoittautumaan Finanssivalvonnan pitämään luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin, kuuluisivat Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n mukaisiin muihin finanssimarkkinoilla toimiviin. Tämä täydennys tehtäisiin, jotta Finanssivalvonnan muita finanssimarkkinoilla toimivia koskevat toimivaltuudet voitaisiin ulottaa koskemaan myös ehdotettuun luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin kuuluvia elinkeinonharjoittajia. Nämä elinkeinonharjoittajat siirrettäisiin tällä esityksellä Finanssivalvonnan valvontaan.  

Teknisenä muutoksena pykälän 1 momentin 39 kohdan päättävä välimerkki vaihdettaisiin pisteestä puolipisteeseen, sillä 39 kohta ei olisi enää luettelon viimeinen.  

10 §.Johtokunnan tehtävät. Pykälän 1 momentin 6 kohtaa täydennettäisiin. Finanssivalvonnan johtokunnan toimivaltaan lisättäisiin päätös, joka koskee ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 14 §:n mukaista enimmäisluototussuhdetta. Johtokunta saisi siis yhtäläiset valtuudet päättää myös ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisesta enimmäisluototussuhteesta. Tämä lisäys olisi tarpeen, jotta enimmäisluototussuhdetta koskeva päätöksenteko olisi johdonmukaista.  

26 §. Toimiluvan ja rekisteröitymisen peruminen ja siihen rinnastettava toiminnan määrääminen lopetettavaksi. Pykälän 8 momenttiin lisättäisiin viittaus ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaan rekisteröitymisvelvollisiin luotonantajiin ja vertaislainanvälittäjiin. Pykälässä säädetään niistä perusteista ja sovellettavasta menettelystä, joiden mukaan Finanssivalvonta voisi perua luotonantaja- ja vertaislainanantajarekisteriin merkittyjen valvottavien rekisteröinnin. Lisäys on tarpeen, koska luotonantajien- ja vertaislainanantajien valvonta siirretään Finanssivalvonnan tehtäväksi. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan aluehallintovirastolla on toimivalta luotonantaja- ja vertaislainanantajarekisteriin merkittyjen elinkeinonharjoittajien rekisteröinnin perumiseen. Luotonantajien- ja vertaislainanantajien rekisteröinnin peruuttamisen on perusteltua soveltaa jatkossa samoja edellytyksiä ja menettelyä kuin muiden Finanssivalvonnan valvonnassa oleviin rekisteröintivelvollisiin toimijoihin. 

27 §. Toimiluvan ja rekisteröitymisen mukaisen toiminnan rajoittaminen. Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin viittaus ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaan rekisteröitymisvelvollisiin luotonantajiin ja vertaislainanvälittäjiin. Pykälässä säädetään niistä perusteista ja sovellettavasta menettelystä, joiden mukaan Finanssivalvonta voisi rajoittaa tilapäisesti luotonantaja- ja vertaislainanantajarekisteriin merkittyjen valvottavien toimintaa. Lisäys on tarpeen, koska luotonantajien- ja vertaislainanantajien valvonta siirretään Finanssivalvonnan tehtäväksi. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan aluehallintovirastolla on toimivalta määrätä väliaikainen toimintakielto luotonantaja- ja vertaislainanantajarekisteriin merkitylle elinkeinonharjoittajalle tiettyjen vakavien tai toistuvien laiminlyöntien seurauksena. Luotonantajien- ja vertaislainanantajien toiminnan rajoittamiseen on perusteltua soveltaa jatkossa samoja edellytyksiä ja menettelyä kuin muiden Finanssivalvonnan valvonnassa oleviin rekisteröintivelvollisiin toimijoihin. 

29 §. Asiamiehen asettaminen. Pykälä koskee Finanssivalvonnan oikeutta asettaa pykälässä mainituissa tilanteissa asiamies valvomaan toimilupavalvottavan tai siihen rinnastettavan valvottavan toimintaa. Pykälän 5 momentissa on määritetty valvottavat, jotka rinnastetaan tämän pykälän osalta toimilupavalvottaviin.  

Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin valvottavat, jotka ovat velvollisia rekisteröitymään Finanssivalvonnan pitämään luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin, josta säädettäisiin ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 4 §:ssä. Asiamiehen asettamisvaltuus olisi tarpeen riittävien valvontavaltuuksien turvaamiseksi Finanssivalvonnalle. Asiamiehen asettaminen on tärkeä toimivaltuus etenkin tilanteissa, joissa luotonantajaa uhkaa maksukyvyttömyys. Tällaisella maksukyvyttömyydellä on vaikutusta myös luotonantajan asiakkaiden asemaan. Asiakkaansuojan toteuttaminen puoltaa siis sääntelyn laajentamista kyseisiin toimijoihin.  

31 §. Tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuus. Pykälä asettaa toimilupavalvottavien tai niihin rinnastettavien valvottavien tilintarkastajille velvollisuuden ilmoittaa Finanssivalvonnalle pykälässä tarkemmin yksilöidyistä tiedoista. Pykälän 4 momentissa listataan valvottavat, jotka rinnastetaan tämän pykälän osalta toimilupavalvottaviin. 

Pykälän 4 momenttiin ja siten pykälän soveltamisalaan lisättäisiin valvottavat, jotka ovat velvollisia ilmoittautumaan Finanssivalvonnan pitämään luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin, josta säädettäisiin ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 4 §:ssä. Soveltamisalan laajennus on katsottu tarpeelliseksi, jotta tehokas viranomaisvalvonta voidaan turvata myös näiden toimijoiden osalta. Lisäys mahdollistaisi Finanssivalvonnalle mahdollisuuden reagoida nopeammin tilanteisiin, jotka voivat muodostaa uhan toimijoiden asiakkaille.  

38 §.Rikemaksu. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 11 kohta, joka koskisi rikemaksun määräämistä sille, joka laiminlyö rekisteritietojen muutoksesta tai toiminnan lopettamisesta ilmoittamisen Finanssivalvonnalle. Tällainen helposti toteennäytettävä rike olisi katsottavissa luonteeltaan vähäiseksi, joten siitä ei ole tarpeen määrätä moitittavammille rikkomuksille ja laiminlyönneille tarkoitettua seuraamusmaksua.  

Finanssivalvonta voisi määrätä 11 kohdan mukaisesti rikemaksun sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 8 §:n 3 momentissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden. Ehdotetun lain 8 §:n 3 momentissa edellytetään, että luotonantaja tai vertaislainanvälittäjä ilmoittaa Finanssivalvonnalle rekisteriin merkittävien tietojensa muutoksista sekä toimintansa lopettamisesta. Samalla 10 kohdan päättävä välimerkki muutettaisiin pisteestä puolipisteeksi.  

Sanktiointi olisi tarpeen ennen kaikkea markkinoiden luotettavuuden turvaamiseksi. Tietojen ajantasaisuus helpottaa toimijoiden valvontaa ja parantaa sitä kautta asiakkaansuojaa. Toiminta olisi tarpeen sanktioida, jotta valvontaviranomainen pystyisi hoitamaan valvontatehtävänsä tehokkaasti puuttumalla tarvittaessa sanktioin kielteisiin menettelytapoihin. 

40 §.Seuraamusmaksu. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin viittaus ehdotettuun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annettuun lakiin. Seuraamusmaksu määrättäisiin sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo ehdotetun lain 21 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä tai päätöksiä. Ehdotetun lain 21 §:ssä nimetään tällaisiksi säännöksiksi kyseisen lain ehdotetut säännökset asiakasvarojen säilyttämisestä ja käsittelystä, maksukyvyttömyysriskien hallinnasta, enimmäisluototussuhteesta, asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista sekä johdon velvoitteista.  

Näiden säännösten sanktiointi olisi keskeistä, jotta Finanssivalvonta pystyisi puuttumaan tehokkaasti markkinoilla esiintyviin kielteisiin menettelytapoihin. Uskottava sanktiointi todennäköisesti ennaltaehkäisisi lain vastaisia menettelyitä ja turvaisi osaltaan sitä, etteivät säännöksiä rikkovat saisi kilpailuetua suhteessa säännöksiä noudattaviin toimijoihin. Kyseisten ehdotettujen säännösten laiminlyönti ja rikkominen katsottaisiin erityisen moitittavaksi, joten niistä olisi perusteltua määrätä seuraamusmaksu. Seuraamusmaksun määrä arvioitaisiin Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n mukaisesti. 

45 §.Asiakkaansuojan valvontaa koskevien säännösten soveltamisala. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin viittaus eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisiin elinkeinonharjoittajiin. Lisäyksen myötä myös näihin toimijoihin olisi mahdollista soveltaa lain 5 luvussa säädettyä erityistä valvontamenettelyä.  

7.3  Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta

1 §. Maksuvelvollinen. Pykälän 1 momentti nimeää maksuvelvolliset, jotka ovat velvollisia suorittamaan Finanssivalvonnan valvontamaksun. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 26 kohta, jonka mukaan ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaiset elinkeinonharjoittajat, jotka ovat velvollisia rekisteröitymään Finanssivalvonnan ylläpitämään luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin, olisivat velvollisia suorittamaan valvontamaksun Finanssivalvonnalle. Samalla kohtaa edeltävän 25 kohdan päättävä piste vaihdettaisiin teknisenä muutoksena puolipisteeksi.  

6 §.Muun maksuvelvollisen perusmaksu. Pykälän 1 momentti sisältää listauksen muista maksuvelvollisuuksista sekä näihin liittyvistä perusmaksuista. Pykälän 1 momenttiin sisällytettäisiin maksuvelvollisiksi ehdotetun eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaiset elinkeinonharjoittajat, jotka ovat velvollisia rekisteröitymään Finanssivalvonnan ylläpitämään luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin. Näitä maksuvelvollisia koskeva perusmaksu olisi määrältään 15 000 euroa. Maksu on tarpeen Finanssivalvonnan uusien kuluttajaluotonantoon liittyvien valvontatehtävien kustannusten kattamiseksi.  

7.4  Laki eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä

Eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annettu laki ehdotetaan kumottavaksi antamalla uusi samanniminen laki. Uusi laki vastaisi sisällöltään pääosin voimassa olevaa lakia lukuun ottamatta tästä esityksestä seuraavia muutoksia, lisäyksiä ja täsmennyksiä. Pääasiallisena sisällöllisenä muutoksena olisi, että jatkossa lain noudattamisen valvonnasta ja lakiin sisältyvien valtuuksien käytöstä vastaisi Finanssivalvonta. Lisäksi sisällöllisiä muutoksia aiheuttaisi uuden asuntoyhteisöluottojen käsitteen lisääminen lakiin. 

1 §.Soveltamisala. Ehdotettu 1 momentti vastaisi sisällöltään voimassaolevan lain 1 momenttia.  

Pykälän 2 momentti olisi sisällöltään uusi. Sillä sisällytettäisiin lain soveltamisalaan elinkeinonharjoittajat, jotka myöntävät asuntoyhteisöluottoja. Asuntoyhteisöluottoja olisivat asunto-osakeyhtiöille tai muille asuntoyhteisöille myönnetyt luotot. Tämän lain mukaisena muuna asuntoyhteisönä pidettäisiin sellaista yhteisöä, jonka osakkeet tai osuudet oikeuttavat määrätyn huoneiston hallintaan yhteisön omistamassa rakennuksessa. Asuntoyhteisöluottojen määritelmä olisi tarpeen viedä lakiin, jotta niihin olisi mahdollista soveltaa ehdotettuja asuntoyhteisöluottoja koskevia säännöksiä.  

Pykälän ehdotettu 3 momentti vastaisi pääosin sisällöltään voimassaolevan lain 2 momenttia, joka määrittää elinkeinonharjoittajat, joita laki ei koske. Ehdotettu momentti eroaisi voimassaolevasta siten, että 1 kohta olisi sisällöltään erilainen ja kohdat 2 ja 6 poistuisivat uudesta laista.  

Uusi 1 kohta kaventaisi voimassaolevan lain viittauksen Finanssivalvonnasta annetun lain valvottavia koskevaan 4 §:ään viittaukseksi Finanssivalvonnasta annetun lain 4 §:n 2 momentin 1 kohtaan, joka koskee luottolaitoksia ja kolmannen maan luottolaitosten sivuliikkeitä. Ehdotettua lakia ei siis sovellettaisi näihin toimijoihin. Muut Finanssivalvonnasta annetun lain 4 §:n mukaiset valvottavat sisällytettäisiin ehdotetussa laissa sisällöltään uuden 2 §:n soveltamisalaan.  

Voimassaolevan lain 2 momentin mukaisia Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n 23 kohdassa tarkoitettuja maksupalvelujen tarjoajia koskeva 2 kohta ei sisältyisi pykälään. Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n 23 kohdassa tarkoitetut maksupalvelujen tarjoajat mainittaisiin ehdotetun lain 2 §:ssä.  

Nykyisen lain 2 momentin panttilainauslaitoksia koskevaa 3 kohtaasisällöltäänvastaava kohta olisi uuden lain 2 kohta. Samoinelinkeinonharjoittajia, jotka myöntävät kuluttajaluottoja vain myymiensä kulutushyödykkeiden oston rahoittamiseksi, koskeva 4 kohtasiirtyisi sisällöltään uudeksi 3 kohdaksi. Valtiota, kuntaa ja muuta julkisyhteisöä koskevaa 5 kohtaa vastaisi uuden lain 4 kohta.  

Nykyisen lain 2 momentin 6 kohta ei sisältyisi ehdotettuun lakiin. Kohta sulkee nykymuodossaan lain soveltamisalan ulkopuolelle toiseen ETA-valtioon sijoittautuneet, tilapäisesti Suomessa kuluttajaluottoja tarjoavia tai lainoja välittävät elinkeinonharjoittajat. Kohdan poistaminen liittyy valvontakäytännössä ilmenneisiin tulkintaongelmiin, joissa luotonantajat ovat vedonneet toiminnan tilapäisyyteen välttyäkseen sääntelyltä. Näin ollen kohdan poisto yhdenmukaistaisi sääntely-ympäristöä.  

2 §.Säännösten soveltamisen rajoitukset eräissä tapauksissa. Pykälä olisi sisällöltään uusi voimassaolevaan lakiin nähden. Sillä säädettäisiin säännösten soveltamisen rajoituksista eräissä tapauksissa. Uuden lain 3–12 ja 23 §:n soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin elinkeinonharjoittajat, joita Finanssivalvonta valvoo Finanssivalvonnasta annetun lain 4 §:n 2 momentin 2–6, 8, 8 a ja 9–16 kohdan tai 3–6 momentin nojalla, sekä mainitun lain 5 §:n 23 kohdan mukaiset maksupalvelujen tarjoajat. Nämä toimijat on rajattu nykyisen lain soveltamisalan ulkopuolelle voimassaolevan 1 §:n nojalla. Ehdotetun muutoksen myötä näihin toimijoihin sovellettaisiin uutta lakia rajatusti siten, etteivät luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin merkitsemisen edellytyksiin sekä asiakasvarojen vastaanottamiseen liittyvät 3–12 ja 23 § koskisi näitä toimijoita. Mainittuihin toimijoihin sovellettaisiin tästä huolimatta esimerkiksi luotonantomenettelyä ja valvontaa koskevia säännöksiä. Poikkeuksen piiriin eivät kuuluisi Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n 23 kohdassa mainitut muut toimijat, eli sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat ja tilitietopalvelun tarjoajat. 

3 §.Oikeus myöntää kuluttajaluottoja ja asuntoyhteisöluottoja ja välittää vertaislainoja. Ehdotettu pykälä vastaisi sisällöltään pääosin voimassaolevan lain 2 §:ää. Pykälän otsikko ja sisältö muuttuisivat voimassaolevaan lakiin verrattuna siten, että niissä mainittaisiin lain soveltamisalaan lisätyt asuntoyhteisöluotot.  

4 §.Luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteri ja rekisteri-ilmoitus. Ehdotettu pykälä vastaisi pääasiassa sisällöltään voimassaolevan lain 3 §:ää. Koska luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisterin pitäjä vaihtuisi uuden lain myötä, muuttuisivat viittaukset Etelä-Suomen aluehallintovirastoon viittauksiksi Finanssivalvontaan 1, 2 ja 3 momentissa. Lisäksi 2 momentin 2 kohta muuttuisi voimassaolevaan lakiin nähden. Kohtaan lisättäisiin maininta siitä, että rekisteri-ilmoitukseen on sisällytettävä tieto siitä, aikooko ilmoituksen tekijä myöntää asuntoyhteisöluottoja.  

Pykälän 4 momentti olisi uusi voimassaolevaan lakiin nähden. Momentin mukaan Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä pykälässä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden täyttämisestä. Finanssivalvonta on muissa luonteeltaan vastaavissa ilmoitusmenettelyissä pitänyt tarpeellisena antaa tarkempia määräyksiä esimerkiksi ilmoitukseen sisältyvien tietojen toimittamistavasta ja -muodosta. Tältä osin momentti mahdollistaisi yhtenäisemmät valvontakäytännöt.  

5 §.Rekisteröinnin edellytykset. Pykälä vastaisi sisällöltään pääosin voimassaolevan lain 4 §:ää lukuun ottamatta sitä, että rekisterinpitäjä vaihdettaisiin ehdotetun mukaisesti Finanssivalvonnaksi.  

Lisäksi 2 momentin uudessa sanamuodossa mainittaisiin asuntoyhteisöluottojen tarjoaminen siten, että rekisteröinnin voisi evätä, mikäli olosuhteet huomioiden olisi ilmeistä, että ilmoituksen tekijä aikoo harjoittaa kuluttajaluottojen tai asuntoyhteisöluottojen tarjoamista taikka vertaislainanvälitystä toisen välikätenä. Voimassa olevassa laissa vain kuluttajaluotonantoa ja vertaislainanvälitystä koskenut epäämissäännös ulotettaisiin siis koskemaan myös asuntoyhteisöluottojen tarjoamista toisen välikätenä.  

6 §.Luotettavuus. Pykälän 1 momentti vastaisi pääosin nykyisen lain 5 §:n 1 momenttia. Pykälän 1 momentinmukaisessa luotettavuuden arvioinnissa kiinnitettäisiin ehdotetun lain myötä huomiota myös siihen, onko ilmoituksen tekijä ilmeisen sopimaton harjoittamaan asuntoyhteisöluottojen tarjoamista.  

Pykälän 2 momenttia muutettaisiin voimassaolevan lain 5 §:n 2 momenttiin nähden valvontaviranomaisen ehdotetun vaihdoksen johdosta. Ehdotetun säännöksen mukaan Finanssivalvonnalla olisi oikeus saada sakkorekisteristä tiedot, jotka ovat tarpeen 1 momentissa mainitun henkilön luotettavuuden selvittämiseksi. Lisäksi momenttiin lisättäisiin informatiivinen viittaus siitä, että Finanssivalvonnan oikeudesta saada tietoja rikosrekisteristä säädetään rikosrekisterilaissa (770/1993).  

7 §.Oikeushenkilö ilmoituksen tekijänä. Pykälän 1 momentti vastaisi pääosin voimassaolevan lain 6 §:n 1 momenttia. Pykälän 2 momenttia täsmennetään lisäämällä viittaus asuntoyhteisöluottojen tarjoamiseen.  

8 §.Rekisteriin merkittävät tiedot ja muutoksista ilmoittaminen. Pykälä vastaisi sisällöltään pääosin voimassaolevan lain 7 §:ää. Pykälän 1 momentin 3 ja 8 kohtia ehdotetaan muutettavaksi sisällöltään voimassaolevaan lakiin nähden osin. Uuden lain nojalla rekisteriin merkittäisiin 3 kohdan mukaisesti myös tieto siitä, myöntääkö elinkeinonharjoittaja asuntoyhteisöluottoja. Pykälän 1 momentin 8 kohtaan lisättäisiinviittaus Finanssivalvonnasta annetun lain nojalla määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin.  

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin ehdotetun lain 22 § mukaiseen kieltoon. Kielto-oikeutta koskevan uuden 22 §:n 1 momentti vastaisi keskeisiltä osin voimassaolevan lain 17 §:n 1 momenttia kielto-oikeutta käyttävän viranomaisen vaihdosta lukuun ottamatta. Lisäksi momenttiin sisällytettäisiin maininta siitä, että myös tiedot niistä, joille on määrätty kielto harjoittaa asuntoyhteisöluottojen tarjontaa ilman rekisteröintiä, on merkittävä rekisteriin.  

Pykälän 2 momentin toinen lause eroaisi voimassa olevan lain 17 §:n 1 momenttiin sisältyvästä säännöksestä siten, että viittaus nykyisen lain 1 momentin 8 kohdan sanktioihin korvattaisiin viittauksilla ehdotetun lain 1 momentin 8 kohdan mukaisiin seuraamuksiin, kehotuksiin ja kieltoihin. Muutos olisi seurausta valvontaviranomaisen vaihdoksesta. Tällainen tieto olisi poistettava rekisteristä viiden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jona seuraamus tai kielto on määrätty. Pykälän 2 momentin kolmas lause säilyisi muuttumattomana.  

Pykälän 3 momenttia eroaisi voimassa olevan lain vastaavasta säännöksestä siten, että nykyisen lain mukaiset viittaukset aluehallintovirastoon vaihdettaisiin viittauksiksi Finanssivalvontaan.  

9 §.Tietojen luovuttaminen. Pykälä vastaisi sisällöltään pääosin voimassaolevan lain 8 §:ää. Pykälään lisättäisiin voimassaolevaan lakiin nähden uusi 1 momentti, joka koskisi Finanssivalvonnan oikeutta luovuttaa tietoja salassapitosäännösten estämättä. Viittaus olisi luonteeltaan informatiivinen. Kyseisestä oikeudesta säädettäisiin momentin mukaan tarkemmin Finanssivalvonnasta annetun lain 71 §:ssä.  

Voimassaolevan lain 1 momentti siirtyisi ehdotetun lisäyksen johdosta 2 momentiksi. Ehdotettuun 2 momenttiin sisällytettäisiin lisäksi viittaus Finanssivalvonnasta annetun lain 71 §:ään.  

10 §.Luotonantajan ja vertaislainanvälittäjän johdon velvoitteet. Pykälä vastaisi sisällöllisesti voimassaolevan lain 9 §:ää.  

11 §.Oikeus asiakasvarojen vastaanottamiseen. Pykälää muutettaisiin siten, että viittaukset aluehallintovirastoon vaihdettaisiin viittauksiksi Finanssivalvontaan. Teknisenä muutoksena pykälän 1 momentin viittaus 11 §:n 1 momenttiin vaihdettaisiin ehdotetun lain pykälänumeroinnin mukaisesti viittaukseksi ehdotettuun 12 §:n 1 momenttiin. Muutoin pykälä vastaisi sisällöltään voimassaolevan lain 10 §:ää.  

12 §.Asiakasvarojen säilytys ja käsittely. Pykälä vastaisi sisällöltään voimassaolevan lain 11 §:ää. Voimassaolevaan lakiin nähden ainoa muutos olisi se, että pykälän 2 momentti jaettaisiin kahtia. Vahingonkorvauksen sovittelua ja korvausvastuun jakautumista koskeva lause muodostaisi uuden 3 momentin.  

13 §.Maksukyvyttömyysriskien hallinta kuluttajaluotonannossa. Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin niistä puitteista, joita luotonantajan olisi noudatettava myöntäessään luottoja kuluttajille. Ehdotettu säännös kieltäisi luotonantajalta liiketoimintamallit, jotka kokonaisuutena arvioiden perustuvat luottojen myöntämiseen kuluttaja-asiakkaille, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea.  

Ehdotettu säännös olisi vastaava kuin ehdotettu luottolaitoslain 15 luvun 11 b §.  

14 §. Enimmäisluototussuhde. Pykälä olisi sisällöllisesti uusi voimassaolevaan lakiin nähden. Pykälällä laajennettaisiin enimmäisluototussuhde koskemaan myös luottolaitossektorin ulkopuolista luotonantoa. Säännös rajaisi luoton määrän suhteessa käytettäviin vakuuksiin. Laajennuksella varauduttaisiin siihen, että asuntoluotonantoa saattaisi siirtyä luottolaitossektorin ulkopuolelle, niin kuin on käynyt joissakin Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Tällaiseen mahdollisuuteen varautumiseksi olisi perusteltua laajentaa enimmäisluototussuhdetta. Laajennus yhdenmukaistaisi myös luotonantajia koskevaa sääntelyä, sillä tällöin toimijoita ei kohdeltaisi eri tavoin vain niiden oikeudellisen organisointitavan takia.  

Pykälän 1 momentti sisältäisi vaatimuksen siitä, että vakuudellista kuluttajaluottoa saa myöntää enimmillään enimmäisluototussuhteen verran, mikäli luotolla hankitaan asunto tai tehdään asunnon peruskorjaus. Vakuuksilla tarkoitettaisiin tässä asuinhuoneiston hallintaan oikeuttavia yhteisöosuuksia, asuinkiinteistöä tai kiinteistöä koskevaa käyttöoikeutta rakennuksineen.  

Pykälän 2 momentti asettaisi enimmäisluototussuhteen. Luoton määrä ei saisi ylittää 90 prosenttia vakuuksien käyvästä arvosta luotonmyöntämishetkellä. Enimmäisluototussuhde säädettäisiin poikkeavaksi ensiasuntoa varten hankittavissa luotoissa, joissa luoton määrä saisi olla 95 prosenttia vakuuksien käyvästä arvosta. Henkilötakausta ei huomioitaisi tässä momentissa tarkoitettuna vakuutena.  

Pykälän 3 momentti myöntäisi Finanssivalvonnalle päätösvaltuuden alentaa rahoitusvakauteen kohdistuvien riskien poikkeuksellisen kasvun rajoittamiseksi 2 momentissa asetettuja luoton enimmäismääriä. Poikkeaminen olisi mahdollista enintään 10 prosenttiyksiköllä. Lisäksi Finanssivalvonnalle annettaisiin riskien hallintaan perustuva päätösmahdollisuus rajoittaa muiden vakuuksien kuin esinevakuuksien huomioimista luototussuhteen laskennassa. Edellä mainittujen päätösten muuttamisesta tai jatkamisesta tulisi tehdä päätös vähintään vuosittain. Näiden ohella Finanssivalvonnan tulisi julkaista momentin soveltumisen arvioinnissa soveltamansa periaatteet internetsivustollaan. Päätöksen valmisteluun sovellettaisiin luottolaitoslain 10 luvun 4 §:n mukaista muuttuvaa lisäpääomavaatimusta koskevan päätöksen valmistelua koskevaa menettelyä lukuun ottamatta kyseisen pykälän 2 momentissa säädettyä määräaikaa. Momentti vastaisi siis pääosin luottolaitoslain vastaavaa momenttia. 

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin enimmäisluototussuhdetta koskevan päätöksen voimaantulosta. Päätökset tulisivat pääsääntöisesti voimaan kolmen kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä tai vaihtoehtoisesti Finanssivalvonnan määräämästä ajankohdasta alkaen.  

Pykälän 5 momentissa annettaisiin Finanssivalvonnalle oikeus antaa määräyksiä pykälässä tarkoitettujen vakuuksien ja niiden käyvän arvon määrittelystä. Lisäksi Finanssivalvonta voisi määrätä tilanteista, joissa luotonantaja tai vertaislainanvälittäjä voisi poiketa enimmäisluototussuhteesta.  

15 §.Asuntoyhteisöluottoja koskevat rajoitukset. Pykälä olisi sisällöltään uusi voimassaolevaan lakiin nähden ja siinä asetettaisiin rajoituksia koskien luottojen myöntämistä asuntoyhteisöille. Ehdotus olisi pääosin vastaava kuin ehdotettu luottolaitoslain 15 luvun 11 a §. Ehdotettu 3 momentti poikkeaisi vastaavasta luottolaitoslain säännöksestä siten, ettei siihen sisältyisi viittausta talletuspankkien yhteenliittymästä annettuun lakiin.  

16 §.Luotonantoon ja vertaislainanvälitykseen liittyvien asiakirjojen ja tietojen säilytys. Ehdotettu pykälä vastaisi sisällöltään voimassaolevan lain 12 §:ää.  

17 §.Vaitiolovelvollisuus. Pykälä vastaisi pääosin sisällöltään voimassaolevan lain 13 §:ää. Ehdotettu laki laajentaisi vaitiolovelvollisuuden koskemaan myös asuntoyhteisöluottojen myöntämistä.  

18 §.Valvonta. Pykälää muutettaisiin voimassaolevan lain valvontaa koskevaan 14 §:ään nähden siten, että lain noudattamista valvoisi ehdotetun lain nojalla Finanssivalvonta.  

19 §.Valvontavaltuudet. Pykälä olisi luonteeltaan informatiivinen. Pykälällä ehdotetaan selvennettävän, että Finanssivalvonnan valvontavaltuuksista säädetään Finanssivalvonnasta annetun lain 3 luvussa.  

20 §.Hallinnollisten seuraamusten määrääminen ja täytäntöönpano. Pykälä olisi luonteeltaan informatiivinen. Pykälällä täsmennettäisiin, että hallinnollisten seuraamusten määräämisestä, julkistamisesta ja täytäntöönpanosta säädetään Finanssivalvonnasta annetun lain 4 luvussa.  

21 §.Seuraamusmaksu. Pykälä määrittäisi Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 § momentin mukaiset säännökset ja päätökset, joiden laiminlyönnistä ja rikkomisesta määrättäisiin seuraamusmaksu. Näitä säännöksiä ja päätöksiä olisivat ehdotetut 10 §:n 1 momentin säännökset johdon velvoitteista, 12 §:n säännökset asiakasvarojen säilyttämisestä ja käsittelystä, 13 §:n säännökset maksukyvyttömyysriskien hallinnasta, 14 §:n säännökset enimmäisluototussuhteesta sekä 15 §:n säännökset asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista.  

Näiden säännösten laiminlyönnin sanktiointi olisi tarpeen asiakkaiden suojaamiseksi, markkinoiden tehokkuuden ja luotettavuuden varmistamiseksi sekä kielteisten menettelyiden ennaltaehkäisemiseksi. Seuraamusmaksu edistäisi myös Finanssivalvonnan valvontaa, sillä se tehostaisi Finanssivalvonnan mahdollisuuksia puuttua menettelyihin. Seuraamusmaksu auttaisi myös sen varmistamisessa, etteivät säännöksiä rikkovat toimijat saisi kilpailuetua  

22 §.Erityinen kielto-oikeus. Pykälä olisi uusi, mutta se vastaisi pääosin voimassaolevan lain pakkokeinoja koskevan 17 §:n 1 momentin lauseita 1–3. Kielto-oikeus olisi keskeisiltä osin samanlainen myös uudessa laissa, mutta oikeutta käyttävä viranomainen vaihdettaisiin aluehallintovirastosta Finanssivalvonnaksi.  

Pykälällä perustettaisiin Finanssivalvonnalle erityinen kielto-oikeus, jonka nojalla se voisi kieltää ilman rekisteröintiä tapahtuvan kuluttajaluottojen tarjoamisen ja vertaislainavälityksen. Lisäksi Finanssivalvonta velvoitettaisiin kieltämään asiakasvarojen vastaanottaminen ilman 11 §:n mukaista oikeutta tai jos luotonantaja tai vertaislainanvälittäjä on olosuhteissa tapahtuneen muutoksen takia tullut ilmeisen sopimattomaksi vastaanottamaan asiakasvaroja. Pykälän mukaan kielto voitaisiin erityisestä syystä kohdistaa myös kiellettyä toimintaa harjoittavan palveluksessa olevaan henkilöön tai muuhun, joka toimii hänen lukuunsa.  

23 §.Rangaistussäännökset. Pykälän 1 ja 3 momentteja muutettaisiin osin voimassaolevan lain 19 §:ään nähden. Pykälään lisättäisiin myös voimassaolevaan lakiin nähden uusi 3 momentti, minkä johdosta aiempi 3 momentti muuttuisi 4 momentiksi.  

Pykälän 1 momenttiin täydennettäisiin kuluttajaluottojen tarjoamisen oheen maininta asuntoyhteisöluottojen tarjoamisesta. Pykälän 2 momentti vastaisi voimassaolevaa lakia sisällöltään.  

Pykälän 3 momentti olisi sisällöltään uusi. Sen mukaan rangaistus 17 §:n mukaisen vaitiolovelvollisuuden rikkomisesta tuomittaisiin rikoslain (39/1889) 38 luvun 1 ja 2 §:n mukaisena salassapitorikoksena tai -rikkomuksena, mikäli teosta ei säädetä muualla laissa ankarampaa rangaistusta.  

Pykälän 4 momentti vastaisi pääosin nykyisen lain 3 momenttia. Uuden sanamuodon mukaan sitä, joka rikkoo 22 §:n tai Finanssivalvonnasta annetun lain nojalla määrättyä uhkasakolla tehostettua kieltoa, ei voitaisi tuomita rangaistukseen samasta teosta, jos uhkasakko on lainvoimaisella päätöksellä tuomittu maksettavaksi.  

24 §.Muutoksenhaku. Pykälää muutettaisiin voimassaolevaan lakiin nähden vastaamaan valvontaviranomaisen vaihdosta. 

Pykälän 1 momentti olisi sisällöllisesti uusi. Uuden 1 momentin mukaisesti Finanssivalvonnan päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku vastaisi tältä osin Finanssivalvonnasta annetun lain 73 §:ää, jonka nojalla Finanssivalvonnan päätösten muutoksenhaku on keskitetty Helsingin hallinto-oikeuteen.  

Pykälän muutoksenhakua hallintotuomioistuimessa koskeva 2 momentti säilyisi sisällöltään muuttumattomana.  

Pykälään lisättäisiin voimassaolevaan lakiin nähden uusi 3 momentti, jonka nojalla Finanssivalvonnan päätös voitaisiin panna täytäntöön ilman lainvoimaa. Päätöksestä valittamisesta huolimatta päätöstä noudatettaisiin, kunnes muutoksenhakuviranomainen päättäisi toisin tai asiasta säädettäisiin toisin muualla laissa.  

Pykälän voimassa oleva 4 momentti ei siirtyisi ehdotettuun lakiin. Momentti koskee päätöksen rekisteristä poistamisesta ja määräaikaisesta toimintakiellosta noudattamista muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.  

25 §.Voimaantulo. Pykälän 1 momentilla säädettäisiin lain voimaantulosta.  

Pykälän 2 momentti kumoaisi voimassaolevan eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain.  

Pykälän 3 momentti päivittäisi muualla lainsäädännössä olevat viittaukset kumottavaan nykyiseen lakiin viittauksiksi uuteen lakiin.  

26 §. Siirtymäsäännökset. Pykälällä säädettäisiin viranomaisvalvonnan siirtoon liittyvät siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan luotonantaja- ja vertaislainanvälittäjärekisteriin merkittyjen elinkeinonharjoittajien tiedot siirretään automaattisesti tämän lain mukaiseen rekisteriin. Etelä-Suomen aluehallintovirasto siirtäisi siis ylläpitämänsä rekisterin tiedot sen uudelle ylläpitäjälle eli Finanssivalvonnalle. Näin ollen rekisteriin merkittyjen elinkeinonharjoittajien ei tarvitsisi rekisteröityä uudelleen, vaikka valvontaviranomainen vaihtuisi.  

Pykälän 2 momentti koskisi lain soveltamisalaan lisättäviä asuntoyhteisöluottojen tarjoajia. Näiden toimijoiden tulisi ilmoittautua Finanssivalvonnalle kuuden kuukauden kuluessa lain voimaantulosta. Pykälän 3 momentin nojalla elinkeinonharjoittaja saisi jatkaa asuntoyhteisöluottojen tarjoamista, kunnes päätös rekisteröinnistä on tehty, mikäli se tekisi rekisteri-ilmoituksen kuuden kuukauden kuluessa lain voimaantulosta.  

Pykälän 4 momentin perusteella Etelä-Suomen aluehallintoviraston antamat päätökset jäisivät lain voimaantulon jälkeen voimaan niin, kuin Finanssivalvonta olisi ne antanut. Pykälän 5 momentin mukaisesti Etelä-Suomen aluehallintovirastossa vireillä olevat asiat käsiteltäisiin loppuun voimassaolevan lain mukaisesti. Voimassaolevan lain säännöksiä sovellettaisiin 6 momentin mukaisesti myös tekoihin ja laiminlyönteihin, jotka on tehty ennen ehdotetun lain voimaantuloa.  

7.5  Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä

1 luku Yleiset säännökset 

2 §.Soveltamisala. Pykälän 1 momentin 15 kohtaa muutettaisiin. Kohta koskee nykyisellään eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain soveltamisalaan kuuluvaa elinkeinonharjoittajaa tämän välittäessä vertaislainoja. Viittaus vertaislainojen välittämiseen poistettaisiin, jotta 15 kohta koskisi kaikkia kyseisen lain mukaisia elinkeinonharjoittajia. Ehdotetun muutoksen myötä kaikki mainitun lain soveltamisalaan kuuluvat luotonantajat tulisivat rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseen liittyvien velvoitteiden osalta Finanssivalvonnan viranomaisvalvonnan piiriin. 

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain systematiikkaa olisi tarpeen muuttaa tällä tavoin, jotta rahanpesun viranomaisvalvonnan siirto voitaisiin toteuttaa säädösteknisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Viittauksen poistaminen johtaisi siihen, että eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaiset elinkeinonharjoittajat, jotka eivät välitä vertaislainoja, eivät enää lukeutuisi pykälän 1 momentin 14 kohdan mukaisiin rahoituspalveluja tarjoaviin yrityksiin. Tästä syystä 14 ja 15 kohdan mukaisten ilmoitusvelvollisten valvonta olisi mahdollista erottaa eri viranomaisten alaisuuteen. Kohdan 14 mukaisia ilmoitusvelvollisia valvoisi Etelä-Suomen aluehallintovirasto ja kohdan 15 mukaisia ilmoitusvelvollisia taas Finanssivalvonta. 

Lisäksi 15 kohdan viittaus eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain numeroon vaihdettaisiin vastaamaan uutta tämän esityksen yhteydessä annettavaa lakia. 

4 §.Määritelmät. Pykälän 1 momentin 17 kohtaa muutettaisiin siten, että eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain soveltamisalaan kuuluvat elinkeinonharjoittajat eivät kuuluisi enää rahoituspalveluja tarjoavan yrityksen määritelmään. Koska kyseiset ilmoitusvelvolliset siirrettäisiin Finanssivalvonnan valvonnan alaisuuteen, olisi tarpeen poistaa ne Etelä-Suomen aluehallintoviraston valvomien rahoituspalveluja tarjoavien yritysten määritelmän alaisuudesta. Siksi pykälän 1 momentin 17 kohdan mukaan rahoituspalveluja tarjoavalla yrityksellä tarkoitettaisiin tässä laissa muuta yritystä kuin tämän luvun 2 §:n 1 momentin 1–8, 8 a ja 15 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja elinkeinonharjoittajaa. Kohdan 15 poissulkeva viittaus olisi siis uusi.  

5 luku Rahanpesun valvontarekisteri 

1 §.Soveltamisala. Pykälässä kuvataan Etelä-Suomen aluehallintoviraston ylläpitämän rahanpesun valvontarekisterin soveltamisala. Rekisterin soveltamisalasta poistettaisiin eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain soveltamisalaan kuuluvat elinkeinonharjoittajat. Näin ollen pykälästä poistettaisiin viittaus 1 luvun 2 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitettuihin ilmoitusvelvollisiin, joita ovat kyseiset elinkeinonharjoittajat. 

7 luku Valvonta 

1 §.Valvontaviranomaiset ja ilmoitus rahanpesun selvittelykeskukselle. Pykälän 1 momentin 1 ja 4 kohtaa muutettaisiin osittain vastaamaan valvontaviranomaisten tehtävien uutta jakoa.  

Pykälän 1 momentin1 kohta koskee ilmoitusvelvollisia, joiden osalta lain säännösten ja määräysten noudattamista valvoo Finanssivalvonta. Kohdan uuden sanamuodon mukaisesti Finanssivalvonta valvoisi 1 luvun 2 §:n 1 momentin 1–8, 8 a ja 15 kohdassa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia. Viittaus 15 kohtaan olisi uusi, ja sillä Finanssivalvonnan valvomien ilmoitusvelvollisten joukkoon sisällytettäisiin eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annettavan lain mukaiset elinkeinonharjoittajat.  

Pykälän 1 momentin 4 kohta koskee puolestaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston valvonnan alaisuudessa olevia ilmoitusvelvollisia. Kohtaa uudistettaisiin siten, että aluehallintovirasto valvoisi uuden sanamuodon mukaan 1 luvun 2 §:n 1 momentin 13, 14, 16–18 ja 20–26 kohdassa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia siltä osin kuin Finanssivalvonta ei näitä valvo. Kohdasta poistettaisiin siis viittaus 1 luvun 2 §:n 1 momentin 15 kohtaan, joka koskee voimassa olevassa muodossaan eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain mukaisia vertaislainoja välittäviä elinkeinonharjoittajia. 

7.6  Kuluttajansuojalaki

14 a §.Asuntoluoton enimmäistakaisinmaksuaika. Pykälä olisi uusi ja sillä määritettäisiin erityinen enimmäistakaisinmaksuaika asunto-omaisuuteen liittyville kuluttajaluotoille eli asuntoluotoille. Säännös vähentäisi kotitalouksien kannustinta velkaantua liiallisen pitkiksi katsotuilla asuntoluotoilla. Rajoite olisi tarkoitettu koskemaan kaikkea asuntoluotonantoa luotonantajasta riippumatta. Näin varauduttaisiin myös ennalta ulkomaisten esimerkkien valossa mahdolliseen tilanteeseen, jossa asuntorahoitusta siirtyisi enenevissä määrin myös luottolaitossektorin ulkopuoliseen luotonantoon. Enimmäistakaisinmaksuaikarajoitteen tarkoitus olisi varmistaa nykyisten kestävien luotonhoitokäytäntöjen säilyminen. Sallimalla poikkeusosuus yleisestä vaatimuksesta annettaisiin luotonantajalle harkintamahdollisuus luottopäätöksessään ottaa huomioon asiakkaan yksilöllinen tilanne.  

Pykälän mukaan luotonantaja ei saisi hyödyntää asuntoluottosopimuksessa ehtoja, joiden nojalla luoton maksuaika muodostuisi 30 vuotta pidemmäksi. Tämän 30 vuoden enimmäistakaisinmaksuajan tarkastelu tehtäisiin luoton nostopäivästä lukien. Jos luotto kuitenkin nostetaan useammassa erässä, nostopäivänä pidettäisiin luoton viimeisen nostoerän ajankohtaa. Luotonantajalle jätettäisiin kuitenkin oikeus poiketa enimmäistakaisinmaksuajasta 10 prosentin osuudessa luottosopimuksistaan kullakin vuosineljänneksellä. Prosenttiosuus määritettäisiin luotonantajan vuosineljänneksen aikana tapahtuneen luotonannon euromääräisen kokonaismäärän perusteella. Talletuspankkien yhteenliittymästä annetun lain mukaiseen yhteenliittymän tapauksessa prosenttiosuuden laskenta tehtäisiin koko yhteenliittymän eikä yksittäisen jäsenluottolaitoksen tasolla.  

Enimmäistakaisinmaksuaikaa koskevaa rajoitetta tarkasteltaisiin luoton myöntämishetkellä. Säännös ei siten estäisi mahdollisuutta sopia laina-aikana tarpeellisista maksujärjestelyistä, kuten lyhennysvapaista. Sekä luottoa myönnettäessä että luottosopimuksen muutoksissa luotonantajan olisi kuitenkin toimittava 7 luvun 13 §:ssä säädetyn hyvän luotonantotavan mukaisesti. Hyvän luotonantotavan mukaisena ei olisi pidettävä menettelyä, jolla luottosopimusten muutosta hyödynnetään tosiasiallisesti ja tarkoitushakuisesti enimmäistakaisinmaksuaikaa koskevan säännöksen kiertämiseksi. Säännös ei sen sijaan estäisi luottokäytännössä tavanomaisten maksujoustojen tarjoamista. 

Lain voimaantulosäännöksen mukaan enimmäistakaisinmaksuaikaa koskevaa säännöstä ei sovellettaisi ennen lain voimaantuloa tehtyihin luottosopimuksiin.  

12.1  Omaisuudensuoja ja sopimusvapaus

Velkaantumisen rajoittaminen makrovakauden valvontavälineillä on merkityksellistä perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuudensuojan ja siihen sisältyvän sopimusvapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on aiemmin tulkinnut lausuntokäytännössään, että omaisuuden suojaa on hyväksyttävää rajoittaa pysyvän ylivelkaantumisen estämiseksi ja ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentämiseksi (PeVL 28/2012 vp s.3, PeVL 42/2006 vp s. 4, PeVL 12/2002 vp s. 2 ja PeVL 5/2002 vp s. 2). Valiokunta on myös linjannut perusteluissaan, että elinikäinen tai kohtuuttoman pitkäkestoinen ulosotto voi oleellisesti heikentää sen kohteena olevan henkilön mahdollisuuksia elää ihmisarvoista elämää (PeVL 12/2002 vp, s. 2).  

Sopimusoikeus luetaan yleisesti tavallisen lainsäädännön alaisuuteen (PeVL 26/2008 vp, s. 2 ja PeVL 3/1982 vp, s. 2), mutta sopimusvapauden on katsottu kuitenkin saavan suojaa omaisuudensuojaa koskevan säännöksen kautta (HE 309/1993 vp, s. 62, PeVL 15/2004 vp, s. 4–5 ja PeVL 33/1998 vp, s. 1). Perustuslakivaliokunnan mukaan perusteltujen odotusten suojaan kuuluu oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen siten, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 21/2004 vp, s. 3 ja PeVL 33/2002 vp, s. 3). Tällaisia omaisuudensuojan rajoituksia tarkastellaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten täyttymisen kannalta (PeVL 32/2010 vp, s. 4, PeVL 20/2010 vp, s. 2 ja PeVL 6/2010 vp, s. 2). 

Omaisuudensuojan ja sopimusvapauden kannalta olennaiset säännökset sisältyvät 1., 4. ja 6. lakiehdotukseen. Esityksen 4. lakiehdotus rajaa asuntovakuudellisen kuluttajaluoton, jonka käyttötarkoituksena on asunnon hankinta, määrää enimmäisluototussuhteella. Vastaava säännös on koskenut aiemmin vain luottolaitoslain mukaista luotonantoa. Esityksen 6. lakiehdotuksella rajoitetaan asuntoluoton enimmäistakaisinmaksuaika lähtökohtaisesti 30 vuoteen. Lisäksi esityksen 1 ja 4. lakiehdotuksella rajoitetaan asuntoyhteisöille myönnettävien luottojen määrää. Asuntoyhteisöjen rajoitukset tarkoittavat rakentamisvaiheessa myönnettävän luoton enimmäismäärän rajaamista 60 prosenttiin, lyhennysvapaiden kieltoa ensimmäisen viiden vuoden aikana luoton nostamisesta sekä 30 vuoden lähtökohtaista enimmäistakaisinmaksuaikaa.  

Edellä mainitut rajoitukset kohdistuvat sopimusosapuolina olevien velkojan ja velallisen omaisuudensuojaan puuttumalla kummankin perustuslailla suojattuun vapauteen käyttää omaisuuttaan parhaaksi katsomallaan tavalla. Näin ne kaventavat sopimusvapautta ehdotettujen säännösten tarkoittamista velkasuhteista sovittaessa.  

Perusoikeuksien rajoituskriteeristö määrittää, ovatko rajoitukset perustuslain mukaisia. Tässä yhteydessä merkityksellistä on, ovatko rajoitukset painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia, onko niille olemassa perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävät perusteet ja ovatko ne välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin oikeasuhtaisia. Lisäksi rajoitusten tulee olla luonteeltaan täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Ehdotettujen rajoitusten valtiosäännöllinen hyväksyttävyys on arvioitava erikseen.  

Ehdotettua enimmäisluototussuhdetta puoltaa etenkin rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaaminen. Perustuslakivaliokunta on katsonut omaisuudensuojan rajoitusten yhteydessä, että perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaavien perusteiden puoltavan sääntelyä. Rahoitusmarkkinoiden vakaa ja häiriötön toiminta tukee osaltaan myös asiakkaansuojaa (esim. PeVL 7/2009 vp, s. 3 ja PeVL 43/2004 vp, s. 2/I). Siksi ehdotetulla enimmäisluototussuhteen laajennuksella on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Rajoitus on välttämätön, jotta rahoitusmarkkinoiden epävakautta aiheuttaviin toimiin voidaan puuttua ennen kuin ne muodostavat järjestelmätason riskin, joka voi purkautua talouskriisinä. Sopimusvapauteen vähemmän puuttuvien keinojen ei voida katsoa olevan riittäviä, koska niillä ei voida puuttua yhtä tehokkaasti rahoitusmarkkinoiden vakautta uhkaaviin riskeihin. Ehdotetun enimmäisluototussuhteen oikeasuhtaisuutta puoltaa se, että Finanssivalvonnalla on mahdollisuus mukauttaa rajoitteen tasoa taloussuhdanteesta riippuen. Finanssivalvonta pystyy näin puuttumaan oikeasuhtaisesti juuri niihin tilanteisiin, joissa rahoitusjärjestelmän riskit ovat kasvussa. Rajoitus ei mene pidemmälle kuin on perusteltua, koska sen säädetty taso ei kiristä luotonantoa huomattavasti. Lisäksi rajoitusta on lievennetty ensiasunnon hankkijoiden kohdalla. Enimmäisluototussuhteen laajentamista pidetään tehokkaana toimena turvata rahoitusvakautta myös tilanteissa, joissa asuntoluototus leviää huomattavissa määrin luottolaitossektorin ulkopuolelle. Rajoitus on sanamuodoltaan ja soveltamisalaltaan täsmällinen ja tarkkarajainen. 

Ehdotetut enimmäistakaisinmaksuajan rajoitteet turvaavat myös rahoitusmarkkinoiden vakautta ja sitä kautta asiakkaansuojaa. Ne ovat myös yhdenmukaisia perustuslakivaliokunnan tunnustamien ylivelkaantumisen ehkäisyyn liittyvien tavoitteiden kanssa. Ehdotetut rajoitteet ovat välttämättömiä, jotta laina-aikojen pitenemisestä aiheutuvalle velkaantumisen kasvulle voidaan asettaa takaraja. Liiallinen velkaantuminen kasvattaa kotitalouksien alttiutta talouden häiriötilanteille, joten rajoite turvaa viime kädessä niiden asemaa. Velkaantuneisuuden kasvun on havaittu olevan yhteydessä laina-aikojen pidentymiseen, mikä puoltaa niiden rajoittamista. Laina-aikojen rajoittamista ei ole mahdollista tehdä vähemmän rajoittavasti asetetun tavoitteen puitteissa. Toimien oikeasuhtaisuutta puoltaa se, ettei niiden arvioida välittömästi tiukentavan sopimusvapauden piirissä olevia luotonmyöntökäytäntöjä. Sen sijaan rajoitteet muodostavat luotonannolle ennakoitavissa olevan takarajan, jonka rajoittava vaikutus vahvistuu vasta pidemmällä aikavälillä. Säännökset perustuvat täsmällisiin ja yksiselitteisiin raja-arvoihin. 

Asuntoyhteisöille myönnettävän luoton määrän rajaaminen on perusteltua etenkin ylivelkaantumisen ja siihen liittyvien haittojen estämiseksi. Kuluttajien suojaamista velkaantumiselta on pidetty hyväksyttävänä perusteena omaisuudensuojaa ja elinkeinovapautta rajoittavalle sääntelylle esimerkiksi valiokunnan lausunnossa PeVL 28/2012 vp. Vastaavat syyt puoltavat asuntoyhteisöluottoihin liittyvien lyhennysvapaiden ehdotettua kieltämistä. Sääntely on välttämätöntä kuluttajien suojaamiseksi. Asuntoyhteisöluottoihin ei kohdistu kuluttajaluottojen kaltaista sääntelyä, joten niihin liittyvät riskit ovat korkeammat kuin henkilökohtaisiin lainoihin liittyvät. Tosiasiassa kuluttajat ovat vastuussa näiden lainojen takaisinmaksusta, joten näiden lainojen rajoittaminen on tehokas ja oikeasuhtainen keino rajoittaa myös kuluttajien velkaantumista. Näihin lainoihin kohdistuvat rajoitukset ovat välttämättömiä velkaantumisen hillitsemiseksi ja kuluttajien suojaamiseksi. Asuntoyhteisölainojen kautta tapahtuvaan velkaantumiseen ei ole mahdollista puuttua vähemmän rajoittavin keinoin. Sopimusvapauden rajoitukset on määritelty selkeästi säännöksissä, joten niiden voidaan katsoa olevan luonteeltaan täsmällisiä ja tarkkarajaisia. 

Ylivelkaantumisen ja velkaantumisesta aiheutuvien taloudellisten ja sosiaalisten ongelmien ehkäiseminen ovat välineiden käyttöönoton keskeisiä tavoitteita. Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusti katsonut näiden tavoitteiden olevan hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta. Ylivelkaantumisen ehkäisemiselle on painava yhteiskunnallinen tarve, sillä velkaantumisen liiallinen kasvu aiheuttaa välillisiä ongelmia yhteiskunnalle laajemmin. Nämä ongelmat kohdistuvat tavallisesti myös kotitalouksiin, joilla ei ole velkaa tai jotka pystyvät hoitamaan velkansa. Julkisella vallalla on perustuslain 22 §:n nojalla velvollisuus suojata perusoikeuksien toteutuminen. Rajoitteiden avulla pyritään turvaamaan markkinoiden vakautta, joka edistää perustuslain suojaamaa omaisuudensuojaa vähentämällä mahdollisen talouskriisin todennäköisyyttä. Tämäkin seikka on tarpeen huomioida rajoitusten oikeasuhtaisuuden arvioinnissa.  

Perustuslakivaliokunta on painottanut käytännössään, että sopimusvapauteen kohdistuvan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on huomattava, että sääntelyllä ei ole taannehtivia vaikutuksia (PeVL 28/2012 vp, s. 3). Ehdotettuja makrovakausvälineitä ei ehdoteta sovellettavaksi ennen lain käyttöönottoa myönnettyihin luottoihin, eikä sääntelyllä näin ollen ole taannehtivaa vaikutusta. 

12.2  Elinkeinovapaus

Esitykseen sisältyvät ehdotetut uudet luottokysyntää rajoittavat makrovakauden valvontavälineet rajoittavat luotonantoa ja kaventavat elinkeinovapautta siten, että luottolaitosten ja muiden luotonantajien mahdollisuutta harjoittaa elinkeinoaan parhaaksi katsomallaan tavalla rajoitetaan. Esityksellä myös lisätään rekisteröitymisvelvollisuus asuntoyhteisöluottojen tarjoajille. Näin ollen esitystä on tarkasteltava perustuslain 18 §:n mukaisen elinkeinovapauden näkökulmasta.  

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Elinkeinovapauden pääsäännöstä on mahdollista poiketa tietyin edellytyksin edellyttämällä lupaa toiminnan harjoittamiselle (PeVL 19/2002 vp, s. 2). Luvanvaraisuudesta tulee säätää lailla, joka täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (PeVL 69/2014 vp, s. 2 ja PeVL 58/2014 vp, s. 5). Yleinen luvanvaraisuus on perusteltavissa etenkin rahoitusmarkkinoiden vakauden ja siten myös asiakkaiden suojan turvaamisella (PeVL 24/2002 vp, s. 2, PeVL 16/2003 vp, s. 2 ja PeVL 43/2004 vp, s. 2). Rekisteröitymisvelvollisuus on rinnastettu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä luvanvaraisuuteen (PeVL 15/2008 vp, s. 2, PeVL 45/2001 vp, s. 2 ja PeVL 24/2000 vp, s. 2).  

Kuluttajaluottoja tarjoavien luotonantajien rekisteröinnille on yhteiskunnallisesti painavat perusteet. Rekisteröinti on tarpeen etenkin luotonantajien ammattipätevyyden ja luotettavuuden varmistamiseksi, viranomaisvalvonnan helpottamiseksi sekä rikollisen toiminnan, kuten rahanpesun, ehkäisemiseksi. Esityksessä kuluttajaluotonannon valvonta ehdotetaan siirrettäväksi Finanssivalvonnalle, jolla on voimassa olevan lain tehtäviensä hoitamiseksi jo ennestään soveliaat ja laajat valtuudet sekä kokemus ja tietotaito luottotoiminnan valvojana. 

Myös rekisteröinnistä on perustuslakivaliokunnan mukaan säädettävä perusoikeuksien rajoittamisedellytykset täyttävällä lailla. Elinkeinovapauden rajoitusten on oltava täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Laista tulee ilmetä selkeästi sen olennainen sisältö, kuten rajoitusten laajuus ja edellytykset. Sääntelyn sisällön kannalta on olennaista, että säännökset rekisteröinnin edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Merkitystä on valiokunnan mukaan myös sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät niin sanotun sidotun harkinnan ja missä määrin tarkoitusharkinnan mukaisesti (PeVL 15/2008 vp, 2, PeVL 33/2005 vp, s. 2 ja PeVL 28/2000 vp, s. 2). 

Esityksen 4. lakiehdotuksen alaan lisättäisiin asuntoyhteisöluottojen tarjoajat, mikä merkitsisi rekisteröitymisvelvollisuuden laajennusta. Laajennusta on arvioitava perustuslain yleisten rajoittamisedellytysten näkökulmasta. Rekisteröintivelvollisuutta puoltaa velkaantumisen ehkäisemiseen ja kuluttajansuojaan liittyvä painava yhteiskunnallinen intressi. Kuluttajien suojaaminen puoltaa rekisteröintiä, sillä se mahdollistaa asuntoyhteisöluottoja koskevan sääntelyn tehokkaan toteutumisen ja valvonnan. Ilman rekisteröintiä sääntelyn tehokkuus kärsisi, mikä vaikeuttaisi myös rekisteröinnin tavoitteiden saavuttamista. Rekisteröintivelvollisuus ei estä toiminnan harjoittamista, vaan sillä varmistetaan toimijoiden sitoutuminen harjoittamaan elinkeinotoimintaansa kuluttajan kannalta kestävällä tavalla. Tältä osin sääntelyn voidaan katsoa olevan oikeasuhtaista. Säännökset antavat täsmällisen ja ennustettavan kuvaan noudatettavasta sääntelystä sekä siihen liittyvästä viranomaisvalvonnasta.  

Luottolaitosten elinkeinovapauden kannalta merkityksellisiä ovat esityksen 1. ja 6. lakiehdotusten säännökset taloyhtiölainarajoitteista sekä asuntoluoton enimmäistakaisinmaksuajasta. Vastaavat 4. lakiehdotuksen säännökset koskevat myös eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetussa laissa tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia. Kyseiset elinkeinonharjoittajat velvoitetaan lisäksi noudattamaan asuntoluotonannossaan enimmäisluototussuhdetta, joka suhteuttaa luoton määrän vakuuksien määrään. Kaikkien luotonmyöntäjien edellytetään noudattavan maksukyvyttömyysriskien hallintaa kuluttajaluotoissa koskevaa säännöstä, joka sisältyy 1. ja 4. lakiehdotuksiin.  

Perustuslakivaliokunta on linjannut lausuntokäytännössään, että ylivelkaantumisen estäminen ja ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentäminen ovat hyväksyttäviä perusteita myös elinkeinovapauden rajoittamiselle (PeVL 28/2012 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on myös todennut rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamisen ja asiakkaiden suojan olevan hyväksyttäviä perusteita elinkeinovapauteen puuttumiselle (PeVL 7/2009 vp, s. 3).  

Esitys sisältää edellä mainittuja välineitä, joilla voidaan osaltaan hillitä kotitalouksien kokonaisvelkaantumista. Liiallinen velkaantuminen vaikeuttaa sekä kotitalouksien että kansantalouden kykyä selviytyä taloudellisista häiriötilanteista ja laskusuhdanteista, joten rajoite on painavan yhteiskunnallisen tarpeen tukema. Talouden häiriötilanteilla voi myös olla huomattavan kielteisiä vaikutuksia mahdollisuuksiin harjoittaa elinkeinotoimintaa. Liiallisen velkaantumisen on todettu voimistavan talouskriisien vaikutuksia, ja velkaantumisen rajoittamisella arvioidaan pystyttävän ennaltaehkäisemään tätä ilmiötä. Rajoituksia voi siis pitää välttämättöminä rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi. Vakaat markkinat edistävät elinkeinotoiminnan myös elinkeinonharjoittajien mahdollisuuksia harjoittaa liiketoimintaansa vakaassa ja turvatussa ympäristössä. Välineet ovat oikeasuhtaisia, sillä ne asettavat sovittavissa oleville luottoehdoille ylärajan, jonka puitteissa ehdoista sopiminen on mahdollista. Näin vaikutukset kohdistuisivat etenkin niihin kotitalouksiin, joiden riski velkaantua kokonaistalouden kannalta haitallisin luottoehdoin on suurin. Sen sijaan kokonaistalouden kannalta vähemmän haitallisia luotonmyöntökäytäntöjä ei rajoiteta. Rajoitteet eivät siis estä elinkeinotoiminnan harjoittamista, vaan luovat edellytykset kestävälle toiminnalle. Tämä puoltaa niiden arvioimista oikeasuhtaisiksi.  

Enimmäistakaisinmaksuajan rajoite estää ylivelkaantumista rajoittamalla laina-aikoja. Pitkät takaisinmaksuajat lisäävät lainan kokonaiskustannuksia ja pitävät yllä velkaantuneisuutta. Voimakkaasti velkaantuneet kotitaloudet ovat muita alttiimpia laskusuhdanteen aiheuttamille riskeille. Siksi velkaantumisen rajoittamiseen on yhteiskunnallisesti painava tarve. Enimmäistakaisinmaksuajan rajoite asettaisi tehokkaan takarajan sille, kuinka pitkälle laina-aikoja voi pidentää. Enimmäistakaisinmaksuajan mitoitus mahdollistaa pitkälti nykyiset luottokäytännöt, mutta estää laina-aikojen pidentymisen epäterveelle tasolle. Rajoite ei siis puutu elinkeinovapauteen enempää kuin on tarpeellista takarajan asettamiseksi velkaantumisen kasvulle. Tämä puoltaa osaltaan rajoitteen oikeasuhtaisuutta. Sääntely on tarkkarajaista ja täsmällistä, sillä säännös sisältää yksiselitteisen enimmäisajan luotonmaksulle sekä tarkasti määritetyt rajat poikkeusmahdollisuuksille.  

Taloyhtiölainojen käyttöön liittyy kuluttajansuojanäkökulmasta ongelmallisia piirteitä. Suuret yhtiölainaosuudet ovat omiaan hämärtämään kotitalouksien kuvaa velkaantumisestaan. Myös huomattava osuus kotitalouksien velkaantumisesta tapahtuu taloyhtiölainojen kautta. Taloyhtiölainoihin liittyy riski suuren velkavivun käytöstä, mikä on omiaan lisäämään asuntomarkkinoiden ja rakentamisen syklisyyttä. Lisäksi ongelmia aiheutuu tilanteissa, joissa osakkaiden maksukyvyttömyys lisää muiden osakkaiden maksuvelvoitteita. Edellä mainitut painavat yhteiskunnalliset intressit puoltavat elinkeinovapauden rajoittamista siten, että taloyhtiölainojen määrää, enimmäistakaisinmaksuaikaa sekä lyhennysvapaita rajataan velkaantumisen hillitsemiseksi. Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta on merkittävää, että taloyhtiölainojen käyttöä ei estetä kokonaan, vaan asuntoyhteisöjen velkaantumiselle asetetaan liiallista velkaantumista ehkäisevät rajat. Esityksen tavoitteisiin ei arvioida olevan mahdollista päästä perusoikeuksiin vähemmän puuttuvin keinoin, koska tällaisten keinojen vaikutukset voisivat jäädä kuluttajien suojaamisen ja velkaantumisen hillitsemisen kannalta liian vähäisiksi. Keinojen arvioidaan olevan siis tehokkaita asuntoyhteisöluottoihin liittyvien riskien vähentämisessä sekä kuluttajien suojaamisessa. Velan määrän rajoittaminen rakennusvaiheessa suojaisi ylivelkaantumiselta erityisesti taloyhtiön osakkaita, jotka vastaavat viimekädessä luottojen takaisinmaksusta. Asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoituksista säännellään yksityiskohtaisesti ja tarkkarajaisesti prosenttiluvuin.  

Enimmäisluototussuhdetta koskeva säännös on nykyisellään voimassa luottolaitoslaissa. Vaatimus on perusteltua laajentaa koskemaan myös luottolaitoslain ulkopuolista luotonantoa rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi sekä kuluttajien suojaamiseksi. Rajoite on luonteeltaan välttämättömäksi katsottava keino, jolla voidaan tehokkaasti hillitä asuntomarkkinoiden ylikuumenemista, kotitalouksien velkaantuneisuuden kasvua sekä luottolaitosten asuntoluotonantoon liittyviä riskejä noususuhdanteessa. Rajoitteen tehokkuutta parantaa Finanssivalvonnan mahdollisuus muuttaa rajaa talouden suhdanteen mukaan. Rajoite on voimassa saman sisältöisenä luottolaitoksille, eikä se mene pidemmälle kuin on perusteltua perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta, joten rajoite täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Säännös on luoteeltaan täsmällinen, koska se perustuu selkeisiin prosentuaalisiin arvoihin. Viranomaisen harkintavalta on sidottu säännöksessä tarkkoihin rajoihin. 

Elinkeino- ja sopimusvapautta rajoittavat säännökset maksukyvyttömyysriskien hallinnasta ovat keskeisiä etenkin asiakkaansuojan kannalta. On sekä luotonhakijoiden että yhteiskunnan edun mukaista, että luotonanto sidotaan terveisiin ja selkeästi määriteltyihin perusteisiin ja että luottoa ei laajamittaisesti myönnetä henkilöille, joiden maksukyvyttömyystodennäköisyys on kohtuuttoman suuri. Tällainen sääntely on välttämätöntä myös elinkeinonharjoittajien näkökulmasta, jotteivät suhteettoman riskisiin menettelytapoihin toimintansa perustavat toimijat saisi toiminnallaan kilpailuetua luottomarkkinoilla. Uusille säännöksille on painava yhteiskunnallinen tarve ylivelkaantumisen ehkäisemiseksi. Voimassaolevat kuluttajansuojalain säännökset eivät ole riittäneet ehkäisemään haitallisia luotonantokäytäntöjä. Tästä syystä luonteeltaan rajoittavampi sääntely on tarpeen. Säännösten avulla voidaan välttää kustannuksia, joita maksukyvyttömän henkilön luototuksesta aiheutuu sekä maksukyvyttömälle henkilölle itselleen että yhteiskunnalle esimerkiksi ulosoton muodossa.  

Kokonaisuudessaan ehdotetut rajoitteet ovat välttämättömiä, jotta luotonantokäytäntöjen löyheneminen sekä siitä seuraavat haitalliset ulkoisvaikutukset voidaan välttää. Yksilötasolla ylivelkaantuminen on merkittävä taloudellinen ja sosiaalinen uhka, jolla on vaikutuksia sekä henkilön että hänen lähipiirinsä elämään. Ylivelkaantumisesta aiheutuvat taloudelliset vaikeudet ovat tavallisesti pitkäaikaisia ja vaikeasti ennakoitavia. Tarpeeton ylivelkaantuminen altistaa taloudellisille riskeille myös ne kuluttajat, joilla velkaa ei ole tai jotka kykenevät suorittamaan maksunsa. Luotonannon liiallinen kasvu heijastuu myös reaalitalouteen heikentämällä kotitalouksien kykyä sopeutua taloudellisiin häiriötilanteisiin. Usean velallisen maksukyvyn samanaikainen heikkeneminen aiheuttaa merkittäviä kerrannaisvaikutuksia kansantaloudelle. Näistä syistä elinkeinovapauden rajoittamiselle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet.  

Voimassa olevaa luottolaitoslakia vastaavasti mainittuihin toimijoihin kohdistettaisiin vaatimuksia ja rajoitteita, jotka sisällöltään tai laajuudeltaan eivät poikkeaisi niitä velvoittavasta nykyisestä sääntelystä. Muiden luotonantajien osalta sääntely muuttuisi merkittävämmin. Näille toimijoille lisättäisiin asuntoyhteisöluottojen tarjoamista sekä maksukyvyttömyysriskien hallintaa koskevia velvoitteita. Velvoitteita voi verrata korkokattosääntelyyn, jota perustuslakivaliokunta on arvioinut kannanotossaan PeVL 28/2012 vp. Muille luotonantajille asetettavassa sääntelyssä olisi kyse ennen kaikkea kuluttajien kannalta kohtuuttomaksi muodostuneiden luotonantokäytäntöjen sääntelystä. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustelluksi puuttua elinkeinovapauteen merkittävästikin erittäin painavan yhteiskunnallisen intressin suojaamiseksi, mikäli vähäisemmät keinot eivät ole tuottaneet tavoiteltua tulosta (PeVL 28/2012, s. 3). Kuten jaksossa 4.1.3 on todettu, luottomarkkinoilla on havaittu asiakkaan kannalta kielteisiä luotonmyöntökäytäntöjä, joissa luottoa myönnetään maksukyvyttömille asiakkaille. Tarpeen on myös vähentää jaksossa 2.2 kuvattuja asuntoyhteisöluottoihin liittyviä riskejä. Näitä elinkeinovapauden rajoituksia perustelee siis kotitalouksien suojaaminen ylivelkaantumisongelmilta.  

Makrovakauden valvontavälineitä koskevien ehdotusten kannalta nykyiset luottolaitoksille asetetut taloudellista asemaa koskevat vaatimukset merkitsevät puuttumista elinkeinovapauden suojaan edellyttämällä laissa määritellyiltä toimijoilta, luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä, muiden vaatimusten ohella erityisiä omia varoja, jotka taloudellisen rasitteen muodossa rajoittavat sääntelyn kohteen vapautta harjoittaa elinkeinoaan parhaaksi katsomillaan taloudellisilla resursseilla. Samoin niille on jo nyt asetettu rajoitteita, jotka koskevat sitä, millaisin edellytyksin esimerkiksi asuntoluottoa voidaan myöntää.  

Luottolaitoksiin kohdistetut vaatimukset ovat perusteltuja siitä syystä, että sääntelyn kohteena olevan liiketoiminnan ytimenä on pitää hallussaan toisille kuuluvaa varallisuutta, kuten luottolaitoksen tileillä olevia tilivaroja. Yleisön eli asiakkaiden suojan on katsottu olevan sellainen painava yhteiskunnallinen intressi, joka oikeuttaa kaventamaan perustuslain muuten takaaman elinkeinovapauden alaa. Toisaalta painavan yhteiskunnallisen intressin, kuten ylivelkaisuuden ehkäisemisen, voidaan katsoa edellyttävän saman asiakaskunnan suojaamista liialliselta luotonannolta niin luottolaitosten kuin muiden luottoja myöntävien toimijoiden osalta. Luoton myöntämisen yhteydessä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät kavennukset ovat perusteltuja rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi, minkä ohella asiakkaiden suojaamiseen liittyvät perusteet puoltavat sääntelyä edellä todetuin perustein (PeVL 43/2004 vp). Ehdotetun sääntelyn kohteena on rajattu luotonmyöntöä koskeva toiminta-ala. Lisäksi luottolaitoksilla on otto- ja antolainaustoiminnan harjoittajina erityistä merkitystä niiden asiakkaiden taloudellisille intresseille, minkä johdosta nyt ehdotetut säännökset vastaavat lähtökohdiltaan sekä tavoitteiltaan perustuslakivaliokunnan elinkeinovapautta koskevissa lausunnoissa edellytettyjä periaatteita (PeVL 28/2000 vp, PeVL 28/2001 vp, PeVL 53/2001 vp, PeVL 19/2002 vp ja PeVL 17/2004 vp). 

12.3  Viranomaisen harkintavalta ja säädösvallan delegointi

Viranomaisvalvonta on katsottu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä välttämättömäksi luottolaitostoiminnalle, koska toimintaan sisältyy yleisövarojen laajamittaista vastaanottamista. Viranomaisvalvontaa puoltavat etenkin rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseen sekä asiakkaiden suojaan liittyvät perusteet (PeVL 24/2002 vp, s. 2, PeVL 16/2003 vp, s. 2 ja PeVL 43/2004 vp, s. 2). Valiokunta on korostanut käytännössään myös viranomaisten toimivallan käytön rajaamista sekä viranomaisen harkintavallan ohjaamista (PeVL 43/2004 vp, s. 2).  

Määrättyjä seikkoja koskevaa säädösvaltaa voidaan delegoida viranomaiselle perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaisesti vain, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Näiltä osin kyse on valtuuttavan lain yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta määritellä valtuuden piiriin kuuluvat asiat laissa. Perustuslaki edellyttää lisäksi, että viranomaiselle lailla säädettävän valtuuden tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu, eli tässäkin suhteessa valtuutukselta edellytetään tavanomaista suurempaa täsmällisyyttä (PeVL 42/2018 vp, PeVL 45/2016 vp, s. 6, PeVL 34/2012 vp).  

Perustuslain esitöiden mukaan erityinen syy olisi käsillä lähinnä silloin, kun kyseessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, s. 133). Sääntelyn kohteeseen liittyvinä erityisinä syinä pidetään myös säänneltävään toimintaan liittyvien ammatillisten erityispiirteiden runsautta (PeVL 16/2003 vp, s. 3/II, PeVL 67/2002 vp, s. 3–4, PeVL 24/2002 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on painottanut käytännössään, että perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa (PeVL 10/2016 vp, s. 5, PeVL 49/2014 vp, s. 6).  

Esityksen 4. lakiehdotuksen enimmäisluototussuhdetta koskeva 14 § jättää viranomaiselle harkintavaltaa samassa määrin kuin nykyisellään voimassa oleva luottolaitoslain vastaava säännös. Pykälän mukaan Finanssivalvonta voi päättää alentaa enimmäisluototussuhteen mukaista luoton enimmäismäärää enintään 10 prosenttiyksiköllä rahoitusvakauteen kohdistuvien riskien poikkeuksellisen kasvun rajoittamiseksi. Koska säännös soveltuu vain tilanteeseen, jolloin rahoitusvakauden riskit kasvavat poikkeuksellisesti, on viranomaisen harkintavalta perusteltua, jotta muutostarpeeseen voidaan reagoida nopeasti. Finanssivalvonnan harkintavallalle on asetettu lisäksi selkeät prosentuaaliset rajat. Makrovakauden valvontaa koskevien välineiden soveltaminen edellyttää hyvin pitkälle vietyä luotonantoon ja rahoitusjärjestelmän toimintaan liittyvien ammatillisten erityispiirteiden huomioimista, mihin Finanssivalvonnalla on parhaat valmiudet. 

Esityksen 1. lakiehdotuksen 15 luvun 11 b §:n 4 momentissa ehdotetaan Finanssivalvonnalle toimivaltaa antaa luottolaitoksille tarkempia määräyksiä maksukyvyttömyysriskien hallintaan liittyen. Vastaava säännös muihin luotonantajiin liittyen löytyy 4. lakiehdotuksen 13 §:n 4 momentista. Finanssivalvonta voi mainitun säännöksen mukaan antaa tarkempia määräyksiä maksukyvyttömyysriskin arvioinnin kannalta tarpeellisista raja-arvoista ja jakaumista, riskiluokitusjärjestelmistä ja Finanssivalvonnalle toimitettavan raportoinnin yksityiskohtaisemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta. Tarkempien säännösten antaminen mainitussa aihepiirissä edellyttää rahoitusmarkkinoiden ja luotonantokäytänteiden syvällistä tuntemusta, mihin Finanssivalvonnalla on parhaat valmiudet. Määräyksenantovaltuuden alaan kuuluvat seikat ovat sääntelyn sisällön täsmentämistä ja niiden tarkoituksena on tukea perussäännöksien toteutumista käytännössä.  

Ehdotetut uudet säännökset vastaavat luonteeltaan pitkälti Finanssivalvonnan nykyisiä valtuuksia. Finanssivalvonta voi voimassaolevilla valtuuksillaan esimerkiksi asettaa luottolaitoksille makrovakausvälineitä taloudellisten vaatimusten muodossa, kuten muuttuvan lisäpääomavaatimuksen tai järjestelmäriskipuskurin. Uusien säännösten valtuudet ovat rinnasteisia myös Finanssivalvonnan nykyiseen oikeuteen alentaa luottolaitoslain mukaisesti asuntoluottojen enimmäisluototussuhdetta 10 prosenttiyksikköä ja rajoittaa muiden kuin esinevakuuksien huomioimista luototussuhteen laskennassa. Finanssivalvonnan uusille valtuuksille on painava yhteiskunnallinen tarve, jotta talouden kannalta haitalliseen velkaantumiseen ja talouden syklisyyteen voidaan puuttua tarvittaessa nopeasti ja kokonaisvaltaisesti. 

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Tämä on merkityksellistä luotonantajiin kohdistettavan maksukyvyttömyysriskien hallintaa koskevan velvoitteen kannalta. Ehdotettavan säännöksen mukaan luottolaitoksen luotonannossaan soveltama liiketoimintamalli ei saa kokonaisuutena arvioiden johtaa luottojen myöntämiseen sellaisille kuluttajille, joiden maksukyvyttömyysriski on kohtuuttoman korkea. Finanssivalvonnalle ehdotettava määräyksenantovaltuus tähän liittyvien tarkempien raja-arvojen ja jakaumien määrittämiseksi on luonteeltaan laista ilmenevää sääntöä täsmentävä. Täsmentävän sääntelyn antaminen on perusteltua delegoida Finanssivalvonnalle sääntelyn luonteen edellyttämän rahoitusmarkkinoiden syvällisen tuntemuksen vuoksi. 

12.4  Seuraamukset

Sanktioluonteisia säännöksiä ovat 1. lakiehdotuksen seuraamusmaksuja koskeva 20 luvun 1 §, 2. lakiehdotuksen rikemaksuja koskeva 38 § sekä seuraamusmaksuja koskeva 40 §. Lisäksi tällaisia säännöksiä ovat 4. lakiehdotuksen hallinnollisten seuraamusten määräämistä ja täytäntöönpanoa koskeva 20 §, seuraamusmaksuja koskeva 21 § sekä rangaistussäännöksiä koskeva 23 §. Esityksen 4. lakiehdotuksen 23 § mahdollistaisi rikosoikeudellisten seuraamusten määräämisen sille, joka rikkoo ehdotetun lain mukaista rekisteröitymisvelvollisuutta. Säännös laajennettaisiin koskemaan myös asuntoyhteisöluottoja tarjoavia. Säännös vastaisi voimassaolevassa laissa sekä muissa finanssialan sektorisäännöksissä omaksuttua lähestymistapaa. Tästä syystä tässä yhteydessä on tarpeen arvioida ehdotettujen sisällöltään uusien rike- ja seuraamusmaksusäännösten perustuslainmukaisuutta.  

Rikemaksu voitaisiin määrätä 2. lakiehdotuksen mukaisesti sille, joka laiminlyö tai rikkoo eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 8 §:n 3 momentin mukaisen ilmoitusvelvollisuuden, jonka nojalla toimijan on ilmoitettava rekisteritietojensa muutoksista tai toimintansa lopettamisesta. Tällainen menettely olisi tarpeen sanktioida, jotta voitaisiin varmistaa elinkeinonharjoittajien toimittamien tietojen ajantasaisuus ja luotettavuus. Sisällöltään oikeat ja ajantasaiset tiedot tehostavat toimijoiden valvontaa ja sitä kautta myös asiakkaiden suojaa. Sanktiointi vahvistaisi myös markkinoiden yleistä luotettavuutta.  

Finanssivalvonta voisi määrätä seuraamusmaksun sille, joka laiminlyö tai rikkoo 1. lakiehdotuksen 20 luvun 1 §:ää tai 4. lakiehdotuksen 21 §:ää. Esityksen 2. lakiehdotuksen 20 luvun 1 §:n alaisuuteen lisättäisiin ehdotetut säännökset asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista sekä maksukyvyttömyysriskien hallinnasta. Esityksen 4. lakiehdotuksen 21 §:n mukaan seuraamusmaksun alaisia säännöksiä olisivat kyseisen lain säännökset johdon velvoitteista, asiakasvarojen säilyttämisestä ja käsittelystä, maksukyvyttömyysriskien hallinnasta, enimmäisluototussuhteesta sekä asuntoyhteisöluottoja koskevista rajoitteista. Kyseiset lainvastaiset menettelytavat olisi tarpeen sanktioida, koska ne olisi katsottava luonteeltaan erityisen moitittaviksi. Menettelyt olisivat kuitenkin suhteellisen yksinkertaisesti toteennäytettävissä, mikä perustelee hallinnollisia seuraamuksia rikosoikeudellisten sijaan.  

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan tällaiset maksut eivät ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin veroja kuin maksujakaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättäviä sanktioluonteisia hallinnollisia seuraamuksia. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 14/2013 vp, PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, s. 2/I, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I ja PeVL 32/2005 vp, s. 2/II). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että kyse on merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (PeVL 14/2013 vp, PeVL 17/ 2012 vp, PeVL 9/2012 vp, s. 2/I, PeVL 57/2010 vp, s. 2/II, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I ja PeVL 32/2005 vp, s. 2—3). Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (PeVL 14/2013 vp, PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, s. 2/II, PeVL 57/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 74/2002 vp, s. 5/I). Säännösten tulee myös täyttää sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (PeVL 15/2014 vp ja PeVL 17/2012 vp, s. 5–6).  

Lakiehdotuksiin sisältyvät säännökset hallinnollisista rike- ja seuraamusmaksuista vastaavat luonteeltaan ja osin myös sisällöltään voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyviä säännöksiä, jotka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (esimerkiksi PeVL 17/2012 vp ja PeVL 2/2017 vp).  

Perusoikeudet ja niiden rajoittamisen yleiset edellytykset on huomioitava myös hallinnollisia sanktioita koskevassa sääntelyssä. Sääntelylle tulee olla valvonnan tehokkuuteen ja toimivuuteen liittyvä perusteltu tarve, joka nimenomaisesti puoltaa asianomaisen sanktion käyttöönottoa valvontajärjestelmän taustalla olevan yhteiskunnallisen tavoitteen saavuttamiseksi. Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen mukaisesti hallinnollisille sanktioille on esitettävä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp, s. 2/II). Suhteellisuusvaatimus puolestaan edellyttää sen arvioimista, onko sanktiointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin teon säätämisellä rangaistavaksi (ks. PeVL 23/1997 vp). 

Viranomaisvalvonnan taustalla vaikuttava yhteiskunnallinen intressi liittyy rahoitusmarkkinoiden vakauden ja sitä kautta myös asiakkaiden suojaamiseen. Näiden tavoitteiden turvaaminen edellyttää perustellusti tehokasta ja toimivaa valvontaa, joka mahdollistaa tarvittaessa nopean puuttumisen havaittuihin kielteisiin menettelyihin. Sanktiosäännöksillä asetetaan uskottava varmistus sille, että niiden määräämisen perusteena olevia säännöksiä noudatetaan ja että toiminnan harjoittamiselle asetetut velvoitteet täytetään. Sanktioille on painava yhteiskunnallinen tarve, jotta toimijoiden elinkeinotoiminnassaan tekemiin rikkomukset ja laiminlyönnit voitaisiin ennaltaehkäistä ja jotta niihin voitaisiin reagoida riittävän tehokkaasti. Tämä parantaa osaltaan asiakkaiden asemaa ja takaa myös yhdenvertaisemman kilpailuympäristön, jossa laittomilla menettelyillä ei ole mahdollista saavuttaa kilpailuetua. Sanktioinnit ovat siis välttämättömiä sen varmistamiseksi, että toimijat noudattavat asetettua sääntelyä elinkeinotoiminnassaan.  

Sanktiovaltuudet ovat olennainen täydennys Finanssivalvonnan yleisiin valvontavaltuuksiin, sillä ne mahdollistavat reagoimisen näillä valtuuksilla havaittuihin kielteisiin menettelyihin. Ilman uskottavia sanktiovaltuuksia valvontavaltuuksien tehokkuus vaarantuisi. Hallinnollisen ohjauksen keinoja tai muita hallinnollisia seuraamuksia ei voida tässä yhteydessä pitää yhtä tarkoituksenmukaisina, koska niillä ei kyetä saavuttamaan yhtä tehokkaasti valvonnan päämääriä. Tästä syystä on katsottava, että asetettuja tavoitteita ei olisi saavutettavissa vähemmän puuttuvalla tavalla kuin hallinnollisin seuraamuksin. Tältä osin lähestymistapa vastaisi muuta Finanssivalvonnan rikemaksuja ja seuraamusmaksuja koskevaa sääntelyä. Vastaavan luonteisten sanktioitujen tekojen osalta sääntelyssä on myös valittu linja siitä, että rikkomusten laatu ei edellytä ehdottomasti rikosoikeudellisen järjestelmän käyttöä.  

Sääntelyn hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi sanktioista säädettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen sekä sanktioiden kohteena olevien oikeusturvaan (PeVL 49/2017 vp). Esityksen 1. lakiehdotuksen 20 luvun 1 §:ssä yksilöidään tarkkarajaisesti säännökset ja päätökset, joiden laiminlyönnistä voidaan määrätä seuraamusmaksu. Samoin 2. lakiehdotuksen 21 §:ssä nimetään täsmällisesti kyseisen lain alaiset teot, joista seuraamusmaksu voidaan määrätä. Yksityiskohtainen sääntely rikemaksun ja seuraamusmaksun määräytymisestä ja suuruudesta ilmenee Finanssivalvonnasta annetussa laissa. Näin ollen säännökset antavat riittävän ennustettavuuden sanktioiden määräämisestä sääntelyn kohteille. Perustuslakivaliokunta on katsonut tällaisen sääntelyn perustuslain mukaiseksi ratkaisussaan PeVL 17/2012 vp.  

12.5  Henkilötietojen käsittely

Esityksen 4. lakiehdotus on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Henkilötietojen suojasta säädetään 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on todennut, että EU:n tietosuoja-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta(EU) 2016/679 on kaikilta osiltaan velvoittava ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 1/2018 vp, s. 3). Valiokunta on katsonut, että yleisen tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan mielestä lähtökohtaisesti riittävää on, että henkilötietojen suojaa ja käsittelyä koskeva sääntely on yhteensopivaa yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa (PeVL 14/2018, s. 4). 

Esityksen 4. lakiehdotusta sisällöltään vastaavan lain suhdetta tietosuoja-asetukseen on arvioitu hallituksen esityksessä HE 2/2020 vp sivuilla 32–33. Tässä yhteydessä arvioidut 3, 7 ja 8 § ovat säilyneet sisällöltään muuttumattomina henkilötietojen osalta, joten ne vastaavat tietosuoja-asetuksen kansallista liikkumavaraa. Arvioitua 5 §:ää sisällöltään vastaavan ehdotetun 6 §:n ensimmäinen momentti on myös säilynyt muuttumattomana. Tarpeen on kuitenkin arvioida ehdotetun 6 §:n pykälän 2 momenttia, johon on ehdotettu muutoksia, sekä Finanssivalvonnan suorittamaa arkaluontoisten henkilötietojen käsittelyä.  

Ehdotetun 6 §:n 2 momentin mukaan Finanssivalvonnalla on oikeus saada sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) 46 §:ssä tarkoitetusta sakkorekisteristä tiedot, jotka ovat tarpeen 1 momentissa tarkoitetun henkilön luotettavuuden selvittämiseksi. Lisäksi Finanssivalvonnan oikeudesta saada tietoja rikosrekisteristä säädettäisiin rikosrekisterilaissa. Säännös vastaisi sisällöltään aluehallintovirastolla aiemmin ollutta nimenomaista oikeutta 1 momentissa tarkoitetun luotettavuuden selvittämiseksi käsitellä vankeusrangaistusta tai sakkorangaistusta koskevia tietoja. Näin ollen säännös ei merkitsisi laajennusta näiden henkilötietojen käsittelyn osalta. Henkilötietojen käsittely on rajattu siihen, mikä on tarpeen viranomaisvalvonnan kannalta. 

Säännöksen soveltamisala kuitenkin laajenisi lakiehdotuksen myötä, sillä sen soveltamisalaan sisällytettäisiin asuntoyhteisöluottojen tarjoajat. Näin ollen myös näiden toimijoiden osalta olisi mahdollista käsitellä henkilötietoja sen selvittämiseksi, onko ilmoituksen tekijä sopiva toimimaan yrityksen vastuuhenkilönä. Finanssivalvonnan oikeus käsitellä tietoja perustuisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan.  

Rikostuomioita ja rikoksia koskevat henkilötiedot on kuitenkin katsottava valtiosääntöisesti arkaluonteisiksi henkilötiedoiksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on katsottu olevan erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta (PeVL 14/2018vp, s. 5). Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 17/2018 vp, s. 7). Tietosuoja-asetuksen 10 artiklan mukaan rikostuomioihin tai rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittely 6 artiklan 1 kohdan perusteella on mahdollista vain viranomaisen valvonnassa tai silloin, kun se sallitaan unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säädetään asianmukaisista suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. 

Esityksen 4. lakiehdotuksessa säädettäisiin täsmällisesti niistä tehtävistä, joissa Finanssivalvonta voisi käsitellä tietoja. Käsittely olisi mahdollista yksinomaan luotettavuuden selvittämiseksi. Luotettavuuden selvittämistä koskeva sääntely ja henkilötietojen käsittely on välttämätöntä, jotta toimijaan liittyvät riskit on mahdollista arvioida luotettavasti ja riittävällä tavalla rekisteröitymisvaiheessa. Tietojen käsittely sallitaan kansallisessa lainsäädännössä, eikä tietojen käsittelyn ei katsota tässä yhteydessä muodostavan korkeaa riskiä luonnollisten henkilöiden oikeuksille ja vapauksille. Tietoja ei merkittäisi rekisteriin.  

12.6  Kansallinen liikkumavara

Perustuslakivaliokunta on katsonut aiemmin, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö mahdollistaa sääntelyn antamisen alueella, jota esimerkiksi osin on säännelty unionissa, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 25/2005 vp). Valiokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4).  

Esitykseen sisältyvät luotonantoon liittyvät rajoitteet 1., 4. ja 6. lakiehdotuksessa ovat luonteeltaan kansallista sääntelyä. Makrovakauden valvontavälineitä, joilla rajoitettaisiin luottokysyntää, ei ole Euroopan unionin luottolaitoksia tai muuta luotonantoa koskevassa normistossa harmonisoitu ja siten luottokysyntää rajoitettu esityksen tarkoittamalla tavalla. Näin ollen ehdotetut säännökset perustuvat kansallisen harkintavallan käyttöön. 

Edellä esitetyistä syistä lakiehdotukset täyttävät perustuslain asettamat vaatimukset ja lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.