3.2
Toteuttamisvaihtoehdot
3.2.1
3.2.1 Sakkomenettelyn soveltamisala
Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisen ohjelman (29.5.2015) mukaan hallituskaudella mahdollistetaan tuomioistuinlaitoksen keskittyminen ydintehtäviin ja siirretään sakkomenettelyn soveltamisalaan rikokset, joista säädetty ankarin rangaistus on enintään kaksi vuotta vankeutta. Keskeisenä reunaehtona sakkomenettelyn soveltamisalan laajentamiselle ovat tuomiovallan käyttöä ja oikeusturvaa koskevat perustuslain vaatimukset. Tavallisella lailla voidaan säätää tuomioistuinten käyttämästä tuomiovallasta vain rajoitettuja ja tuomiovallan käytön kannalta vähämerkityksisiä poikkeuksia (PeVL 12/1993 vp ja PeVL 7/2010 vp).
Sakkomenettelyssä ei voida määrätä vankeusrangaistusta. Sakko- ja vankeusrangaistuksen välinen harkinta kuuluu tuomioistuinten ydintehtäviin. Tämän vuoksi sakkomenettelyn soveltamisalaan kuuluvien rikosten on oltava joko rikoksia, joista useimmiten tai käytännössä aina määrätään sakkorangaistus, tai vähintään sellaisia rikoksia, joiden joukosta on oikeuskäytännöstä johdettavin selkein ja objektiivisin kriteerein erotettavissa konkreettisia tekotyyppejä, jotka voidaan helposti tunnistaa sakolla sovitettaviksi. Yhtäältä tämä on tärkeää käytännön syistä: sakkomenettelyssä toimivilla viranomaisilla on oltava käytössään selkeä ohjeistus, joilla sakkomenettelyyn soveltuvat tapaukset tunnistetaan myös sakkoseuraamuksen valinnan kannalta. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on korostettu sen tärkeyttä, että tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisen tuomiovallan käytön yhdenmukaisuus turvataan asianmukaisesti, mikä voi tapahtua esimerkiksi yleisohjein ja valvonnalla (PeVL 1/1982 vp, s. 5/II). Toisaalta ratkaisuperusteiden selvyydellä on merkitystä arvioitaessa tuomiovallan siirron hyväksyttävyyttä. Tätä ilmentää muun muassa tuomioistuinten kansliahenkilökunnan ratkaisutoimivaltaa koskeva perustuslakivaliokunnan lausunto, jossa pidettiin välttämättömänä ratkaisuvallan rajaamista vain asioihin, jotka ovat ratkaisuedellytyksiltään yksiselitteisiä (PeVL 4/1993 vp).
Perustuslain tuomiovallan käyttöä koskevan sääntelyn kannalta merkityksellisenä voidaan pitää myös asioiden oikeudellista ja näytöllistä yksinkertaisuutta ja selvyyttä. Tuomiovallan käyttö tuomioistuimen ulkopuolella voidaan helpommin arvioida vähämerkityksiseksi poikkeukseksi tuomiovallan käyttöä koskevaan sääntelyyn, jos se koskee sekä asiatyyppien että konkreettisten asioiden osalta vain rikoksia, joita voidaan pitää yksinkertaisina ja selvinä. Tätä päätelmää tukee osaltaan edellä mainittu tuomioistuimen kansliahenkilökunnan ratkaisutoimivaltaa koskeva perustuslakivaliokunnan lausunto. Ratkaisuedellytysten täyden yksiselitteisyyden sijasta voidaan kuitenkin oikeudellisen koulutuksen saaneen, rikosasioihin perehtyneen syyttäjän tapauksessa pitää riittävänä asian yksinkertaisuutta ja selvyyttä. Menettelyn soveltamisalaan on siten syytä pyrkiä saattamaan ensisijaisesti vain sellaisia rikostyyppejä, joissa myös käytännössä esiintyy tyypillisesti selviä ja yksinkertaisia tapauksia.
Edellä todetun valossa voidaan pitää perusteltuna, että sakkomenettelyn tosiasialliseen soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi rikoslain 23 luvun 3 §:ssä tarkoitetut rattijuopumukset.
Menettelyn soveltamisalaa laajennettaessa on kiinnitettävä huomiota myös menettelyn piiriin tuleviin konkreettisiin asioihin. Vaikka muun muassa suppean esitutkinnan käyttöä koskeva sääntely (sakkomenettelylain 7 § ja esitutkintalain 3 luvun 14 §) ilmentää ajatusta siitä, että sakkomenettely on tarkoitettu käytettäväksi lähinnä selvissä ja yksinkertaisissa asioissa, ei yksinkertaisuus ja selvyys ole voimassa olevan lainsäädännön mukaan menettelyn käyttämisen edellytys.
Tuomiovallan käyttöä koskevan perustuslain säännöksen merkitystä sakkomenettelyn kannalta voidaan pienentää säätämällä sakkomenettely nimenomaisesti käytettäväksi vain sellaisissa (konkreettisissa) asioissa, joita voidaan pitää yksinkertaisina ja selvinä. Tällaisella säännöksellä ei käytännössä olisi merkitystä nykyisen käyttöalan osalta, koska menettelyä käytetään pääsääntöisesti vain suppean esitutkinnan yhteydessä. Näiden osalta säännöksen merkitys olisi siten lähinnä periaatteellinen. Sitä vastoin säännös koskisi asiallisesti ennen kaikkea niitä rattijuopumusrikoksia, joiden yhteydessä toimitetaan täydellinen esitutkinta. Säännöksellä korostettaisiin, että selvyyttä ja yksinkertaisuutta tulisi tarvittaessa arvioida myös kunkin yksittäistapauksen kannalta.
Ratkaisu toteuttaa siten käytännössä tavoitteen, jonka mukaan mahdollistetaan tuomioistuinten keskittyminen ydintehtäviin.
3.2.2
3.2.2 Ajokielto
Rattijuopumuksen siirtäminen sakkomenettelyn tosiasialliseen soveltamisalaan edellyttää käytännössä vähintään sitä, että ainakin rattijuopumukseen liittyvän ajokiellon määrääminen siirretään tavalla tai toisella muun kuin käräjäoikeuden toimivaltaan. Ratkaisumallia on haettava kiinnittäen huomiota yhtäältä perustuslaista ja ihmisoikeusvelvoitteista johtuviin reunaehtoihin ja toisaalta ajokieltomenettelyjen johdonmukaisuuteen ja tehokkuuteen. Seuraavassa arvioidaan kahta toteuttamisvaihtoehtoa. Ensimmäisessä vaihtoehdossa ajokiellot jäsennettäisiin kansallisesti hallinnollisiksi seuraamuksiksi, jotka Liikenteen turvallisuusvirasto tai poliisiviranomainen (jäljempänä ajokieltoviranomainen) määräisi kaikissa tapauksissa jälkikäteen tuomion, rangaistusmääräyksen, sakkomääräyksen tai rikesakkomääräyksen (jäljempänä syyksi lukevan ratkaisu) perusteella. Tuomioistuinten toimivalta ajokieltojen määräämiseen poistettaisiin. Toisessa vaihtoehdossa ajokielto voitaisiin puolestaan määrätä sakkomenettelyssä annettavan ratkaisun yhteydessä. Tämä merkitsisi sitä, että syyttäjällä ja tuomioistuimella olisi osin rinnakkaista toimivaltaa ajokieltojen määräämiseen.
3.2.2.1 Ajokiellon määrääminen hallintoasiana Trafissa tai poliisihallinnossa
Miten menettely järjestettäisiin?
Hallinnollisessa ratkaisumallissa rikosasia ratkaistaisiin ensin sakkomenettelyssä tai rikosasioiden tavallisessa käsittelyjärjestyksessä. Kuljettajalle voitaisiin menettelyn alkuvaiheessa ilmoittaa, että syyksi lukeva ratkaisu tulee johtamaan tai voi johtaa ajokieltoon, josta päätetään erikseen. Poliisimies voisi nykyiseen tapaan määrätä väliaikaisen ajokiellon, mutta varsinainen ajokieltoasia ratkaistaisiin rikosasiassa annetun ratkaisun pohjalta jälkikäteen ajokieltoviranomaisessa, jolle tieto liikennerikoksesta välittyisi automaattisesti tietojärjestelmien avulla. Ratkaisu vastaisi Ruotsissa käytettävää järjestelmää.
Jotta hallintomenettely ei muodostuisi pitkäkestoiseksi ja raskaaksi, tulee löytää ratkaisu, jossa kuulemismenettely käynnistyisi jo rikostutkinnan alkaessa eikä vasta syyksi lukevan ratkaisun jälkeen. Kuljettajalle voitaisiin esimerkiksi rikostutkinnan alkaessa ilmoittaa mahdollisuudesta toimittaa määräajassa ajokieltoviranomaiselle sellaiset ajokiellon kestoon ja lajiin mahdollisesti vaikuttavat selvitykset ja kannanotot, jotka nykyisin voidaan esittää tuomioistuimelle tai poliisille. Määräajan lausuman antamiseen tulisi kuitenkin päättyä vasta syyksi lukevan ratkaisun antamisen jälkeen. Pyynnön alkolukolla valvotun ajo-oikeuden määräämisestä voisi esittää vielä syyksi lukevan ratkaisun jälkeen ajokieltoviranomaiselle, vaikka poliisi voisi nykyiseen tapaan määrätä sen myös jo esitutkinnan yhteydessä.
Kuljettaja saisi vaatia viranomaisen ajokieltopäätöksestä oikaisua ja valittaa tämän jälkeen hallinto-oikeuteen. Sellaisissa tilanteissa, joissa ajokieltoasiassa olisi jo tehty päätös, kun ajokiellon perustana oleva syyksi lukeva ratkaisu kumotaan muutoksenhaussa, ajokielto olisi tietojärjestelmästä välittyvän palautetiedon perusteella kumottava ilman tarvetta asianosaisaloitteiseen muutoksenhakuun. Syyksi lukevan ratkaisun lainvoimaisuuden odottaminen ei olisi jatkossakaan tarkoituksenmukaista.
Siltä osin, kuin kysymys on poliisilaitosten toimivaltaan nykyisin kuuluvasta toistuviin rikkomuksiin perustuvasta ajokiellosta, muutosta nykytilaan ei aiheutuisi, jos ajokieltoviranomaisena olisi poliisi. Poliisi voisi kuitenkin sisäisellä päätöksellä kehittää ajokieltomenettelyä yhdenmukaiseksi kaikissa tapauksissa. Tiedoksiantomenettelyä kehitettäisiin niin, että ajokieltoon määrätyn ollessa väliaikaisessa ajokiellossa, päätös ajokiellosta voitaisiin antaa tavallisena tiedoksiantona todisteellisen tiedoksiannon sijaan. Suurta muutosta ei tältä osin myöskään aiheutuisi, vaikka ajokieltoviranomaisena toimisi Liikenteen turvallisuusvirasto. Rikkomusten kertymisen seuranta ja asioiden vireille tulo perustuu nimittäin nykyisinkin Trafin hallinnoimiin tietojärjestelmiin. Kun kysymys on nykyisin poliisilaitosten toimivaltaan kuuluvista ajokorttilain 64 §:n 2 momentin mukaisista asioista, poliisimies ilmoittaisi väliaikaisesta ajokiellosta poliisilaitoksen sijasta Trafille, jos siitä tulisi toimivaltainen ajokieltoviranomainen.
Tässä vaihtoehdossa olisi huolehdittava siitä, että ajokieltoviranomaisella olisi mahdollisuus ottaa huomioon ne tekijät, jotka poliisilaitokset ja tuomioistuimet tällä hetkellä ottavat huomioon ajokiellosta päättäessään. Ajokiellon kestoa lukuun ottamatta suurin osa ajokieltoon liittyvästä ratkaisutoiminnasta on kuitenkin luonteeltaan sellaista, että siihen liittyy vain vähäistä harkintavaltaa. Esimerkiksi käräjäoikeuden toimivaltaan kuuluvissa asioissa ajokielto on aina määrättävä, ellei rangaistusta jätetä tuomitsematta. Alkolukolla valvottu ajo-oikeus on puolestaan riippuvainen kuljettajan pyynnöstä ja muodollisten edellytysten täyttymisestä, ei sen sijaan ehdollisen ajokiellon harkinnanvaraisten edellytysten täyttymisestä. Ehdollisen ajokiellon täytäntöönpanon edellytykset on tarkasti määritelty, lukuun ottamatta rangaistuksen tuomitsematta jättämistä koskevaa harkinnanvaraista poikkeusta. Ajokieltoviranomaisen harkintavalta koskisikin käytännössä lähinnä ajokiellon kestoa ja sitä, täyttyvätkö edellytykset ajokiellon määräämiselle ehdollisena. Vastaavasti poliisilaitoksen toimivaltaan nykyisin kuuluvissa tapauksissa eniten harkintaa vaativia seikkoja ovat ajokiellon keston lisäksi se, onko asiassa perusteet antaa ajokiellon sijasta pelkkä varoitus (ajokorttilain 73 §), ja se, muodostaako liikenneturvallisuuden vaarantaminen perusteen ajokiellon määräämiselle eli osoittaako teko vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan.
Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ajokieltoviranomaisella olisi oltava käytössään tarvittava tieto sekä vakiintuneesta seuraamuskäytännöstä että teon ja tekijän olosuhteista. Viranomainen voisi seuraamuksen keston mittaamisessa ja lajin valinnassa käyttää apunaan joko nykyisiä ohjeita tai uutta koottua, tarvittaessa aiempaa tarkempaa ohjeistusta. Keskittäminen yhdelle viranomaiselle voisi edistää yhdenmukaista seuraamuskäytäntöä.
Toisaalta tekijään ja tekoon liittyvät olosuhteet tulee ottaa asianmukaisesti huomioon. Ajokiellon kestosta määrättäessä merkitystä on sekä toimeentuloon ja välttämättömään liikkumiseen liittyvillä ajokiellon vaikutuksilla, joilla osaltaan pyritään sanktiokumulaation välttämiseen, että tekojen vakavuudella ja moitittavuudella liikenneturvallisuuden kannalta (LiVM 19/2004 vp, s. 2—3). Ajokieltojen vähimmäiskestoa koskevissa säännöksissä otetaan liikenneturvallisuussyistä huomioon lisäksi rikosten uusiminen (HE 104/2004 vp, s. 13). Ajokieltoviranomainen ottaisi toimeentuloon ja välttämättömään liikkumiseen liittyvät vaikutukset huomioon sen aineiston pohjalta, mitä kuljettaja halutessaan toimittaisi sille määräajassa. Uusiminen otettaisiin automaattisesti huomioon ajoneuvoliikennerekisteristä ilmenevien tietojen perusteella. Tekojen vakavuuden ja moitittavuuden arviointi perustuisi käytännössä ennen muuta syyksi luetun rikoksen nimikkeen ja siitä määrätyn rangaistuksen ankaruudelle.
Sellaisessa tyyppitapauksessa, jossa rikosasiassa on ollut käsiteltävänä vain yksittäinen rattijuopumus tai muu liikennerikos eikä kuljettaja toimita ajo-oikeuden tarpeesta selvitystä, ajokieltoasian valmistelussa olisikin mahdollista pitkälti hyödyntää tietotekniikkaa sekä seuraamuksen lajin että sen keston osalta. Toisaalta etenkin vakavammissa tapauksissa intressi tapauskohtaiselle punninnalle kasvaa, jotta seuraamukset eivät kokonaisuutena muodostu suhteettoman ankariksi ja jotta esimerkiksi useasta rikoksesta määrätyn yhteisen rangaistuksen tapauksissa otettaisiin huomioon vain liikenteeseen liittyvät rikokset. Ajokieltoviranomaisella tulisikin aina olla mahdollisuus saada syyksi lukeva ratkaisu käyttöönsä, ja tietojärjestelmäteitse saatavissa olevan, liikennerikosta koskevan tiedon tulisi olla nykyistä kattavampaa. Jos ajokieltoviranomaisena olisi poliisi, estettä ei myöskään olisi sille, että poliisimies voisi kirjata poliisin ajokieltoasioissa käyttämään tietojärjestelmään alustavan ehdotuksen ajokiellon kestosta jo tapahtumapaikalla.
Arviointi Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta
Euroopan ihmisoikeussopimus ei estä käsittelemästä hallinnollisesti sellaista seuraamusta, jota on sopimuksen valossa pidettävä rikosoikeudellisena. Olennaista on, että kulloinkin soveltuvia sopimusmääräyksiä noudatetaan, eikä se, millaisen kansallisen nimikkeen ja menettelyn alla näin tehdään. Ajokieltoa koskevien menettelynäkökohtien kannalta oleellisia sopimusmääräyksiä ovat EIS 6 artikla (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) ja EIS 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla (kaksoisrangaistavuuden kielto, ne bis in idem -kielto).
Asioissa Nilsson v. Ruotsi ja Boman v. Suomi on todettu, ettei ajokiellon määrääminen hallinnollisesti rikosprosessin jälkeen loukannut ne bis in idem -kieltoa. Tämä perustettiin erityisesti siihen, että vaikka ajokielto oli EIS:n tarkoittama rangaistus (Boman-tuomion k. 32), sen määrääminen perustui suoraan käräjäoikeudessa annettuun ratkaisuun eikä merkinnyt syyllisyyskysymyksen uutta tutkimista, vaan menettelyt muodostivat yhtenäisen kokonaisuuden (k. 43).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on edelleen ratkaisussaan A ja B v. Norja (suuren jaoston tuomio 15.11.2016, asiat 24130/11 ja 29758/11) tarkentanut niitä kriteereitä, joiden perusteella arvioidaan, onko menettelyissä kysymys yhdenmukaisesta kokonaisuudesta ("coherent whole", k. 121).
Yhdenmukaisella kokonaisuudella tarkoitetaan, että rikosoikeudellisella ja hallinnollisella menettelyllä on oltava riittävän läheinen asiallinen ja ajallinen yhteys toisiinsa ("a sufficiently close connection — — in substance and in time", kohdat 113—134).
Ajallisen yhteyden osalta merkityksellistä on muun muassa se, että epäiltyä on pyrittävä suojaamaan prosessiin liittyvältä epävarmuudelta ja viiveiltä (k. 134). Ajallisen yhteyden vaatimus täyttyisi, koska ajokieltoa koskeva asia ratkaistaisiin viipymättä rikosasiaa koskevan syyksi lukevan ratkaisun jälkeen.
Asiallisen yhteyden kannalta sekä menettelyiden tavoitteiden että tavoitteiden saavuttamiseen käytettävien keinojen tulee olla toisiaan täydentäviä. Eri menettelyiden on abstraktisti ja konkreettisesti liityttävä käyttäytymisen eri puoliin. (Kohta 132, ensimmäinen luetelmakohta.) Edellytys täyttyy, koska rikosprosessissa määrättävät seuraamukset ovat luonteeltaan rankaisevia ja niiden tavoitteena on ennen kaikkea rikosten ennaltaehkäisy. Hallinnollisessa menettelyssä määrättävän, turvaamistoimiluonteisen ajokiellon tavoitteena on sitä vastoin estää uusia liikennerikoksia ja parantaa liikenneturvallisuutta. Rikosseuraamukset puuttuvat asiallisesti epäillyn varallisuuteen tai vapauteen, ajokiellossa on puolestaan hallintoluvasta, joka koskee henkilön oikeutta ajoneuvon kuljettamiseen.
Toiseksi, menettelyn on oltava kohteeksi joutuvien henkilöiden ennakoitavissa sekä lainsäädännön perusteella että käytännössä (k. 132, toinen luetelmakohta). Jo nykyään on yleisesti tiedossa, että syyksi luetun liikennerikoksen seurauksena voi olla poliisin määräämä ajokielto. Sääntelyratkaisu ilmenisi lisäksi lainsäädännöstä.
Kolmanneksi ihmisoikeustuomioistuimen mukaan on erityisesti vältettävä samojen todisteiden uudelleenkeräämistä ja -arviointia. Yhdessä menettelyssä vahvistetut tosiseikat on riittävän vuorovaikutuksen kautta pyrittävä ottamaan huomioon muissa menettelyissä. (Kohta 132, kolmas luetelmakohta.) Tämä edellytys täyttyy, koska syyksi lukemiseen liittyviä kysymyksiä käsiteltäisiin vain rikosprosessissa. Toisaalta rikosprosessissa ei olisi tarpeen käsitellä ajokiellon edellytyksiin liittyviä seikkoja.
Viimeisenä edellytyksenä on, että ensimmäisessä menettelyssä vahvistettu seuraamus huomioidaan myöhemmässä menettelyssä siten, että seuraamukset eivät kokonaisuutena aiheuta epäillylle kohtuutonta taakkaa. Tämä edellytys toteutuu varmimmin, jos ensimmäinen seuraamus otetaan huomioon jälkimmäisen seuraamuksen mittaamisessa. (Kohta 132, neljäs luetelmakohta.) Tämän kokonaiskohtuullisuuden vaatimuksen varmistavat osaltaan ajokieltoa koskevat kohtuullistamissäännökset sekä rangaistuksen määräämistä koskevat rikoslain säännökset.
Ajokieltoasioiden keskittäminen hallinnolliseen menettelyyn ei siten olisi ongelmallinen ne bis in idem -kiellon kannalta, kunhan huolehditaan siitä, ettei syyllisyyskysymystä käsitellä kahdessa prosessissa.
Asiaa on lisäksi arvioitava suhteessa tuomioistuimeen pääsyä ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaan EIS 6 artiklaan. Malige-tuomiosta ilmenevin tavoin ajo-oikeuteen liittyvän seuraamuksen määrääminen voi viedä asian 6 artiklan rikosoikeushaaran piiriin. Tämän kannalta olennaista on, että hallintoviranomainen voi määrätä hallinnollisesti seuraamuksen, jota on ihmisoikeussopimuksen kannalta pidettävä rikosoikeudellisena rangaistuksena, kunhan päätöksestä on muutoksenhakumahdollisuus 6 artiklan vaatimukset täyttävään tuomioistuimeen (Malige, k. 45; asia 8544/79 Öztürkv. Saksa, suuren jaoston tuomio 21.2.1984, k. 56; Hennings v. Saksa, k. 26). Malige-tapauksessa 6 artiklaa ei katsottu loukatun ensi sijassa sen vuoksi, että ajo-oikeusseuraamuksen perustana ollut rikos oli tutkittu 6 artiklan vaatimukset täyttävässä tuomioistuinmenettelyssä siten, että valittaja tiesi langettava tuomion johtavan myös ajo-oikeuteen liittyvään seuraamukseen (k. 48). Tarkemmin täsmentämätön merkitys annettiin myös sille, että ajo-oikeusseuraamusta koskevan hallintopäätöksen laillisuus oli vielä mahdollista riitauttaa hallintotuomioistuimessa (k. 50).
Sellainen järjestelmä, jossa rikosasian ratkaisemisen jälkeen hallintoviranomainen ratkaisee ajokieltoasian, ei siten olisi ongelmallinen myöskään EIS 6 artiklan kannalta. Edellytyksenä saattaa olla se, että vastaaja on rikossyytettä vastaan puolustautuessaan tiennyt langettavan ratkaisun johtavan ajokieltoseuraamukseen hallinnollisessa prosessissa (ks. Malige, k. 47—48). Ajokieltopäätöksen laillisuus voitaisiin riitauttaa hallintotuomioistuimessa, jossa syyllisyyskysymystä ei kuitenkaan ne bis in idem -kiellon vuoksi tulisi voida avata (ks. myös nykytilasta KHO 2013:161).
Ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kohdan määräys syyttömyysolettamasta ei ole merkityksellinen, kunhan lopullista ajokieltoseuraamusta ei määrätä ennen syyksi lukevaa ratkaisua.
Arviointi perustuslain kannalta
Ajokieltojen määräämismenettelyn kannalta ratkaiseva perustuslakikysymys liittyy siihen, voidaanko vallanjaon ja oikeusturvan (perustuslain 3 ja 21 §) kannalta rikosperusteinen ajokieltoseuraamus määrätä riippumattoman tuomioistuimen ulkopuolella ja millä edellytyksillä. Perustuslakivaliokunnan kannanottoa nimenomaan ajokielloista ei ole. Varsinaisen rikosoikeudellisen tuomiovallan osalta perustuslakivaliokunta on korostanut pidättyvää suhtautumista tuomiovallan siirtämiseen tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle (PeVL 46/2005 vp ja PeVL 7/2010 vp) ja todennut, että tavallisella lailla voidaan säätää vain vähämerkityksisiä poikkeuksia tuomiovallan käyttöön tuomioistuimissa (PeVL 12/1993 vp) ja että tuomioistuimen ulkopuolella voidaan määrätä vain varallisuusarvoisia seuraamuksia (PeVL 1/1982 vp ja PeVL 7/2010 vp).
Toisaalta silloin, kun kyseessä on ollut hallinnollinen — vaikka rangaistukseen asiallisesti rinnastuvakin — seuraamus, lähestymistapa on ollut olennaisesti sallivampi eikä viittauksia edellä mainittuihin reunaehtoihin ole tehty (ks. esim. PeVL 57/2010 vp, s. 2, ja PeVL 9/2012 vp, s. 2). Valiokunta on todennut, että hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä laintasoisesti ja että määräämiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä. Hallinnollisten maksuseuraamusten osalta laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista. Myös muiden kuin hallinnollisten maksuseuraamusten tapauksessa lainsäätäjän määrittelemälle seuraamuksen luonteelle on annettu merkitystä. Tämä ilmenee esimerkiksi liiketoimintakieltoa koskevasta lausunnosta (PeVL 12/1985, s. 3). Kurinpitoseuraamuksia on arvioitu perustuslain 124 §:n mukaisena merkittävänä julkisen vallan käyttönä mutta ei välttämättä tuomiovallan käyttönä (siviilipalveluslakia koskeva PeVL 18/2007 vp, s. 7/I).
Jos ajokieltoseuraamus aiempaa selkeämmin määriteltäisiin hallinnolliseksi turvaamistoimeksi ja menettely järjestettäisiin hallinnollisesti, rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskeva perustuslain sääntely ei perustuslakivaliokunnan tulkintalinjan valossa vaikuta merkitykselliseltä. Ajokieltomenettelyn olisi kuitenkin luonnollisesti täytettävä hallintoasian käsittelyä koskevat, muun muassa perustuslain 21 §:stä johtuvat vaatimukset. Kuljettajalle tulisi varata tilaisuus tulla kuulluksi, ja hänellä olisi oltava muutoksenhakuoikeus hallintotuomioistuimeen. Ajokiellon perusteista olisi jatkossakin säädettävä täsmällisesti ja laintasoisesti. Ajokieltotoimivallan olisi perustuslain 124 § huomioon ottaen oltava Liikenteen turvallisuusvirastolla tai poliisiviranomaisilla eikä esimerkiksi Trafin yksityisellä palveluntarjoajalla.
Toteuttamisen arviointi
Lainsäädännöllisesti vaihtoehto edellyttää ajokorttilain 7 luvun uudistamista siten, että toimivalta ajokieltojen määräämiseen siirretään kaikissa tapauksissa samalle viranomaiselle ja että eräistä muista menettelyyn liittyvistä seikoista annetaan säännökset.
Vaihtoehdon toteuttaminen edellyttäisi myös tietojärjestelmämuutoksia ja niihin liitännäisiä säädösmuutoksia. Kysymys on ennen muuta siitä, että kaikista ajokieltoon vaikuttavista tuomioistuinten, syyttäjien ja poliisimiesten seuraamusratkaisuista tarvittaisiin ajokieltoviranomaiselle sellainen palautetieto, joka käynnistäisi ajokieltomenettelyn. Lisäksi ajokieltoviranomaisella tulisi olla pääsy syyksi lukevien ratkaisujen sisältöihin. Trafin ylläpitämään ajoneuvoliikennerekisteriin tallennetaan jo nykyisin tiedot syyksi lukevista liikennerikosratkaisuista. Toteuttamisvaihtoehto edellyttäisi kuitenkin pääsyä nykyistä tarkempaan, tekoa ja siitä määrättyä seuraamusta koskevaan tietoon. Lisäksi tulisi luoda mahdollisimman automatisoitu mekanismi, jolla syyksi lukevan ratkaisun kumoutuminen muutoksenhaussa tuottaisi ajokiellon peruuttamispäätökseen johtavan palautetiedon.
Ajokieltoviranomaisella tulisi olla riittävät henkilöstöresurssit, jotta ajokieltoasiat kyettäisiin käsittelemään joutuisasti huolimatta siitä, että ajokieltoasiaa päästään käsittelemään vasta syyksi lukevan ratkaisun antamisen jälkeen. Käsittelytoimintaa voitaisiin priorisoida sen perusteella, onko kuljettaja väliaikaisessa ajokiellossa ja onko kyse teosta, josta määrätään tyypillisesti vain lyhyehkö ajokielto. Viivästyviä rikosasian käsittelyjä silmällä pitäen voitaisiin luoda yleinen mahdollisuus väliaikaisen ajokiellon päättämiseen ennen syyksi lukevaa ratkaisua. Sinällään ajokieltoasioiden keskittämisen yhdelle substanssin hyvin tuntevalle viranomaiselle voidaan arvioida virtaviivaistavan prosesseja verrattuna tilanteeseen, jossa lukuisat eri puolella maata olevat viranomaiset ja tuomioistuimet käsittelevät kukin pienehkön määrän tapauksia. Asianosaisnäkökulmasta on myös huomattava, että rattijuopumusrikoksia voitaisiin jatkossa käsitellä tuomioistuimen sijasta sakkomenettelyssä, minkä voidaan arvioida lyhentävän käsittelyn kokonaiskestoa.
Jos Liikenteen turvallisuusvirastosta tulisi ajokieltoviranomainen, olisi lisäksi löydettävä ratkaisu, jolla suullinen kuuleminen voidaan tarvittaessa toteuttaa.
Jos poliisilaitoksista tulisi kaikissa tapauksissa toimivaltainen ajokieltoviranomainen, on huomattava, että nykyinen poliisin hallinnollinen ajokieltomenettely on melko raskas eikä pohjaudu nykyaikaiseen tietojärjestelmäratkaisuun. Vaihtoehdon toteuttamisen yhteydessä olisikin digitalisoitava ajokieltomenettely ja mahdollisuuksien mukaan kevennettävä sitä poliisilaitosten kuormittumisen välttämiseksi. Kuulemismenettelyä voitaisiin edellä esitetyin tavoin keventää siten, että se käynnistettäisiin jo heti esitutkinnan alussa. Epäillylle voitaisiin tuolloin ilmoittaa, että mahdollinen syyksi lukeva ratkaisu tulee johtamaan ajokieltoon, jonka kestoon ja lajiin liittyvistä seikoista hän voi halutessaan lausua ajokieltoviranomaiselle joko heti tai viimeistään tietyssä määräajassa syyksi lukevan ratkaisun antamisesta. Menettelyn keventämisessä on huomioitava paitsi perustuslaista (oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös), myös ihmisoikeussopimuksesta seuraavat reunaehdot. Kun suomalaista ajokieltoa on Boman-ratkaisun vuoksi pidettävä EIS:n tarkoittamana rangaistuksena ja sen käsittelyä lähtökohtaisesti rikossyytteen käsittelynä, syyttömyysolettama edellyttää, ettei varsinaista ajokieltoseuraamusta määrätä ennen syyllisyyskysymyksen ratkaisemista. Jos syyllisyyskysymystä tutkittaisiin sekä ajokieltoasian että myöhemmän rikosasian käsittelyn yhteydessä, syntyisi ongelma suhteessa ne bis in idem -kieltoon.
Jos kuulemismenettelyä yksinkertaistetaan, käytössä pitäisi myös olla helppo tapa tallentaa ajokieltoasioissa käytettävään tietojärjestelmään epäillyn toimittama selvitys (tai epäillyn poliisimiehelle ajokiellosta lausumat seikat, jos tällaisen kuulemistavan mahdollistaminen harkitaan tarkoituksenmukaiseksi). Ajokieltoviranomaisessa nähtäisiin tällöin nopeasti, onko kuljettaja toimittanut ajo-oikeuden tarvetta koskevaa selvitystä tai muuta lausumaa tälle varatussa määräajassa, ja jos on, se otettaisiin huomioon. Sama koskee alkolukkoa koskevaa pyyntöä.
Ajokieltoasian ratkaisusovelluksen tulisi ajoneuvoliikennerekisterin tietojen perusteella automaattisesti huomioida rikoksen uusimisen vaikutus ajokiellon kestoon ja esimerkiksi ehdollisen ajokiellon täytäntöönpanoon. Tarvittaessa sovellus voisi yksinkertaisten massatapausten osalta luoda liikennerikosta koskevan palautetiedon perusteella ehdotuksen siitä, kuinka ankarana ajokieltoseuraamus tulisi määrätä. Toisaalta estettä ei myöskään ole menettelyn järjestämiselle siten, että poliisimies voisi ainakin selvien tapausten esitutkinnassa jo merkitä poliisilaitosten ajokieltoasioissa käyttämään sovellukseen taulukkoon perustuvan ehdotuksensa ajokiellon kestosta. Asian ratkaisemisessa voitaisiin hyödyntää tätä ehdotusta, jos teko ei ole syyksi lukemisessa osoittautunut muuksi kuin esitutkinnan alussa eikä esimerkiksi epäillyn toimittamasta selvityksestä muuta johdu. Päätösasiakirjan luominen ja lähettäminen voitaisiin mahdollisimman pitkälti digitalisoida. Myös päätösten tiedoksiantoa voitaisiin keventää niissä tapauksissa, joissa kuljettaja osaa odottaa ajokieltopäätöstä ja joissa hän on teon vuoksi jo väliaikaisessa ajokiellossa tai muutoin vailla ajo-oikeutta.
Ajokieltopäätökseen voitaisiin vaatia oikaisua ja oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä voitaisiin valittaa hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuksien edellytykset arvioida ajokieltopäätösten lainmukaisuutta tulisi turvata, ja jos Trafi toimisi ajokieltoviranomaisena, forum tulisi järjestää kuljettajan kotipaikan mukaiseksi. Ajokieltoasiat eivät sinänsä ole hallinto-oikeuksille vieraita, koska kaikkien poliisilaitoksen toimivaltaan kuuluvien ajokieltojen muutoksenhaku on vuodesta 2005 kuulunut niiden toimivaltaan. Muutoksenhakualttiutta voisi vähentää ajokiellon keston ja lajin perusteita koskevan, vakiomuotoisen kirjallisen informaation antaminen kuljettajalle samassa yhteydessä, kun häntä tiedotetaan kuulemismahdollisuudesta.
3.2.2.2 Ajokiellon määrääminen sakkomenettelyssä
Miten menettely järjestettäisiin?
Tässä toteuttamisvaihtoehdossa syyksi lukevana ratkaisuna olisi käytännössä joko syyttäjän rangaistusmääräys tai tuomioistuimen tuomio, ei poliisimiehen sakkomääräys. Esimerkiksi rattijuopumuksesta määrätään nimittäin yleensä selvästi 20 päiväsakkoa ankarampi rangaistus ja törkeän liikenneturvallisuuden vaarantamisen osalta näin on jo siitä säädetyn rangaistusasteikon perusteella. Muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen syyttömyysolettamaa ja ne bis in idem -kieltoa koskevien määräysten vuoksi ei voida lähteä siitä, että poliisimies voisi lopullisesti ratkaista ajokieltoasian heti kiinni jäämisen hetkellä summaarisella ajokieltomääräyksellä syyllisyyskysymyksen jatkaessa syyttäjälle tai tuomioistuimeen. Sen sijaan poliisimiehen toimivalta väliaikaisen ajokiellon määräämiseen tulisi säilyttää.
Mikäli asia ratkaistaisiin rangaistusmääräyksellä, syyttäjä määräisi samalla ajokiellosta. Syyttäjän toimivaltaan kuuluvan ehdottoman ajokiellon enimmäiskestoa voitaisiin tarvittaessa rajoittaa. Vaaditun ajokiellon laji ja kesto tulisi kirjata jo sakko- tai rangaistusvaatimukseen, jotta kuljettajalla on sakkomenettelyä koskevan suostumuksen antamista arvioidessaan tiedossaan kaikki olennaiset seikat. Poliisimiehen tulisi tällöin ennen vaatimuksen tiedoksiantoa ottaa huomioon ajoneuvoliikennerekisteristä ilmenevä aiempi liikennerikollisuus sekä alustavasti tiedustella ajo-oikeuden välttämättömyydestä. Hänen tulisi myös riittävän kattavasti tuntea ajokieltojen kestoa koskeva seuraamuskäytäntö.
Epäillyllä tulisi olla mahdollisuus toimittaa ajokiellon keston ja lajin valinnassa vaikuttavaa selvitystä syyttäjälle, jonka tulisi ottaa se sakkomenettelylain 25 §:n mukaisesti huomioon ennen määräyksen antamista. Jos syyttäjä katsoisi, että ajokielto on annettava ankarampana kuin on vaadittu, sovellettaisiin lain 27 §:ää uuden vaatimuksen antamisesta. Ajokieltoa koskeva muutoksenhaku määräytyisi lain 5 luvun säännösten mukaisesti. Esimerkiksi syyttäjälle toimitetun, ajokiellon kestoon vaikuttavan merkityksellisen selvityksen huomioimatta jättäminen voisi tulla arvioitavaksi muutoksenhaussa. Oikeusturvan vuoksi sekä suostumuksen pätemättömyyteen liittyvien valitusten välttämiseksi rattijuopumuksesta epäillyn suostumuksen pyytämistä tulisi humalatilasta riippuen tarvittaessa lykätä (HE 94/2009 vp, s. 47/II). Lykkääminen olisi tarpeen myös tilanteessa, jossa ajokiellon lajin tai keston valintaa rasittaa jokin sellainen epäselvyys, jonka selvittäminen kenttätilanteessa ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista.
Alkolukkojen käytön lisääminen on ollut lainsäätäjän yleisenä tavoitteena (LiVM 16/2016 vp, s. 4). Pyrkimyksellä saattaa rattijuopumukset sakkomenettelyn piiriin ei tule vaarantaa tätä tavoitetta. Kuljettajan tulisikin voida pyytää alkolukkoa missä tahansa sakkomenettelyn vaiheessa ja häntä tulisi menettelyn kuluessa informoida tästä mahdollisuudesta. Alkolukolla valvotun ajo-oikeuden määrääminen voisi kuitenkin tarpeettomasti monimutkaistaa syyttäjän toimintaa sakkomenettelyasiassa. Jos alkolukkoajokortin määrääminen syyttäjän toimesta ei ole tarkoituksenmukaista, asia tulisi joko siirtää tavalliseen rikosasioiden käsittelyjärjestykseen taikka alkolukon osalta takaisin poliisille, ellei poliisi ole jo määrännyt alkolukolla valvottua ajo-oikeutta. Viimeksi mainitussa tilanteessa ratkaistavaksi jää vielä se, kuka päättää tällöin alkolukkoon liittyvästä ehdollisesta ajokiellosta koeaikoineen.
Arviointi Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta
Yllä ensimmäisen, hallinnollisen toteuttamisvaihtoehdon yhteydessä mainittujen näkökohtien vuoksi myöskään syyttäjän päätös ajokiellosta ei olisi EIS 6 artiklan kannalta ongelmallinen, kunhan vastaajalla on halutessaan oikeus saada ajokieltoasia artiklan vaatimukset täyttävän tuomioistuimen käsiteltäväksi. Ne bis in idem -kielto ei tässäkään vaihtoehdossa ajankohtaistu. Sama viranomainen määräisi samasta teosta sekä rangaistuksen että ajokieltoseuraamuksen samalla kertaa, eikä samaan tekoon liittyvää syyllisyyskysymystä tutkita kahdessa eri linjassa. Syyttömyysolettaman kannalta ongelmaa ei synny, koska ajokieltoa ei määrätä ennen kuin syyttömyysolettama on laillisesti kumottu sakkomenettelyssä tai tuomioistuimessa annetulla ratkaisulla.
Arviointi perustuslain kannalta
Jos ajokiellosta tehtäisiin syyttäjän rangaistusmääräykseen sisältyvä seuraamus, olisi varsin vaikeaa jäsentää ajokiellot kansallisella tasolla hallinnollisiksi eikä rikosoikeudellisiksi seuraamuksiksi. Ristiriitaisuutta syntyisi muun muassa suhteessa rangaistusmääräyksen nimikkeeseen, sakkomenettelyn luonteeseen sekä syyttäjän tosiasialliseen toimivaltaan ja tehtävänkuvaan. Lisäksi tuomioistuimet määräisivät edelleen ajokieltoja samoista rikosnimikkeistä rikosoikeudellisen syytteen käsittelyn osana. Jos syyttäjän käsittely- ja ratkaisutoiminta saatettaisiin tosiasiallisesti vastaamaan hallintoasian käsittelyä, hallintolain mukainen menettely toisi syyttäjälle myös uusia velvollisuuksia ja loisi varsin keinotekoisen hallinnollisen muutoksenhakutien syyttäjän ajokieltopäätöksiin, rangaistusmääräystä koskevan muun muutoksenhaun tapahtuessa käräjäoikeuteen. Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan valitus hallintoviranomaisen päätökseen määrätä hallinnollinen seuraamus on ymmärrettävä hallintolainkäyttö- eikä riita- tai rikosasiaksi (PeVL 4/2005 vp, s. 2).
Vaihtoehtoa olisikin todennäköisesti arvioitava suhteessa tuomiovallan käyttöä koskeviin perustuslain säännöksiin. Ajokieltoa tarkasteltaisiin tällöin lähtökohtaisesti samoja kriteereitä vasten, joita perustuslakivaliokunta on summaarisen rikosprosessin yhteydessä muutoinkin käyttänyt. Tällöin olisi perusteltava, minkä vuoksi ajokieltojen määrääminen on vain rajattu ja vähämerkityksinen poikkeus tuomiovallan käyttöön ja minkä vuoksi ajokielto on vain varallisuusarvoinen seuraamus (PeVL 1/1982 vp ja PeVL 7/2010 vp). Viimeksi mainitun seikan perusteltavuus edellyttäisi, että perustuslakivaliokunnan viittausten varallisuusarvoisiin seuraamuksiin tulkittaisiin tarkoittavan ennen kaikkea muita seuraamuksia kuin vapaudenmenetystä. Rikosoikeudellisen tuomiovallan käytön ydinaluetta on vapausrangaistuksen määrääminen, mikä käy ilmi muun muassa perustuslain 7 §:n 3 momentin säännöksestä. Ajokielto ei merkitse vapaudenmenetystä, vaan kyse on eräänlaisesta hallintoluvan peruuttamisesta.
Toteuttamisen arviointi
Lainsäädännöllisesti vaihtoehdon toteuttaminen edellyttäisi muutoksia sakkomenettelylakiin, ajokorttilakiin ja tarvittaviin tietojärjestelmiä koskeviin säädöksiin. Epäilty voi nykyisin toimittaa kahden viikon määräajassa syyttäjälle selvitystä päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteesta. Vastaavan mahdollisuuden tulisi koskea ajokiellon kestoon vaikuttavaa selvitystä sekä mahdollista alkolukolla valvottua ajo-oikeutta koskevaa pyyntöä tai ehdollisen ajokiellon edellytysten täyttymistä koskevaa selvitystä. Koska muutos koskisi sekä sakko- että rangaistusvaatimusta, tätä koskevat täydennykset tulisi tehdä sekä lain 8 §:ään että 9 §:ään. Samasta syystä 24 §:ssä mainittu kahden viikon odotusaika tulisi säätää koskemaan myös rangaistusvaatimukseen perustuvaa rangaistusmääräystä silloin, kun on vaadittu ajokieltoseuraamusta. Selvityksen sisällöstä voitaisiin säätää 25 §:ssä. Niitä tapauksia varten, joissa ajokielto määrättäisiin vaadittua ankarampana tai lievempänä, tehtäisiin 27 ja 28 §:ään ajokieltoa koskeva lisäys.
Ajokorttilain 64 §:n 1 momenttiin lisättäisiin syyttäjän toimivalta ajokiellon määräämiseen niiden rikosten osalta, jotka tulisivat sakkomenettelyn piiriin. Myös ehdollisen ajokiellon määrääminen sekä ehdollisen ajokiellon täytäntöönpano tulisi saattaa syyttäjän toimivaltaan, mikä edellyttäisi muutosta lain 67—68 §:ään. Alkolukolla valvotun ajo-oikeuden määrääminen tulisi joko jättää vain poliisin ja käräjäoikeuden toimivaltaan, tai syyttäjälle pitäisi antaa toimivalta sen määräämiseen muuttamalla lain 67 a ja 68 a §:ää, sellaisina kuin ne ovat alkolukkolainsäädännön uudistuksen tultua voimaan (731/2016). Jos syyttäjälle ei annettaisi tällaista toimivaltaa, alkolukkoa pyytävän epäillyn asia voitaisiin käsitellä sakkomenettelyn puitteissa vain, jos poliisi on määrännyt alkolukolla valvotun ajo-oikeuden jo ennen rangaistusmääräyksen antamista. Tällöin ilmeisesti poliisin tulisi voida määrätä myös alkolukkoon liittyvän ehdollisen ajokiellon kestosta koeaikoineen.
Poliisilaitosten toimivaltaan nykyisin kuuluvat ajokiellot jäisivät täysin ennalleen, eikä niistä olisi jatkossakaan tarpeen ottaa mainintaa sakkomenettelylakiin. Sellainen vaihtoehto, jossa sakkomenettelyn piiriin saatettavista uusista liikennerikoksista varsinaisen rangaistuksen määräisi syyttäjä ja ajokiellon määräisi tämän pohjalta poliisilaitos hallinnollisessa menettelyssä, kuuluu yllä arvioidun hallinnollisen toteuttamisvaihtoehdon piiriin.
Vaihtoehdon toteuttaminen edellyttäisi muutoksia tietojärjestelmiin. Nykyisin tuomioistuinten käyttämä rikostuomiojärjestelmä lähettää tiedon määrätystä ajokiellosta sen täytäntöönpanoa varten. Syyttäjien käyttämään sovellukseen tulisi luoda vastaava ajokieltoratkaisut mahdollistava toiminto, joka lähettää tiedon ratkaisusta täytäntöönpanoa varten. Poliisin järjestelmiin tulisi luoda tarvittavat ominaisuudet ajokieltovaatimuksen esittämistä varten.
Vaihtoehdon toteuttaminen edellyttäisi syyttäjien kouluttamista ajokieltoasioihin. Nykyisin syyttäjät eivät osallistu ajokieltomenettelyyn muuten kuin esittämällä sitä koskevan vaatimuksen tuomioistuimelle. Vaikka vaihtoehto olisi siinä suhteessa joutuisa, että ajokieltoasia tulisi sakkomenettelyn puitteissa ratkaistuksi, itse menettely kuitenkin hidastuisi paitsi syyttäjän, myös poliisin toiminnan osalta. Poliisin tulisi sakko- tai rangaistusvaatimuksen tiedoksiantotilanteessa pystyä huomioimaan ajokiellon kestoon ja lajiin sekä seuraamuskäytäntöön liittyvät seikat. Syyttäjän työ ei vastaavissa määrin vähentyisi, sillä syyttäjän tulisi tarkistaa, että vaadittu ajokielto vastaa ainakin ajokorttilain pakottavia säännöksiä, ja ottaa huomioon epäillyn mahdollisesti toimittama lisäselvitys. Yleisesti tiedossa on epäiltyjen herkkä suhtautuminen liikennerikoksissa nimenomaan ajokieltoseuraamukseen. Ajokiellon sisällyttäminen sakkomenettelyyn olisi siten omiaan alentamaan epäiltyjen halukkuutta suostua sakkomenettelyyn ja se heikentäisi mahdollisuuksia asian rakentavaan selvittämiseen tiedoksiantotilanteessa. Vastaavasti se voisi lisätä syyttäjään kohdistuvia yhteydenottoja, suostumusten peruuttamisia ja sakkomenettelylain mukaisia muutoksenhakuja. Tällaiset seikat vähentäisivät sakkomenettelyn prosessiekonomisia etuja ja sakkomenettelyn piiriin siirtyvien asioiden todellista lukumäärää. Vaihtoehto myös hajaannuttaisi tällä hetkellä kaksiraiteista ajokieltojärjestelmää entisestään.
3.2.2.3 Vaihtoehtojen vertailu ja johtopäätös
Yhteenvetona ajokieltoseuraamuksen keskittämisestä ratkaistavaksi hallintoasioina valtakunnallisessa tai paikallisessa ajokieltoviranomaisessa (Liikenteen turvallisuusvirasto, Poliisin liikenneturvallisuuskeskus tai alueelliset poliisilaitokset) voidaan todeta, että uudistus vaatii melko laajoja muutoksia lainsäädäntöön ja jonkin verran tietojärjestelmämuutoksia. Hallintovaihtoehto kuitenkin parantaisi ajokieltojärjestelmän johdonmukaisuutta, ajokieltomenettelyiden ollessa nykyisin sirpaloituneena kaikkiin maan poliisilaitoksiin ja tuomioistuimiin. Sen voidaan arvioida edistävän seuraamuskäytännön yhdenmukaisuutta sekä virtaviivaistavan ajokieltoprosessia, kunhan ajokieltoviranomaiselle osoitetaan asioiden ruuhkautumisen välttämiseksi riittävät henkilöstöresurssit ja tietojärjestelmäratkaisut saatetaan mahdollisimman pitkälti tukemaan päätöksentekoa. Kuulemismenettelyä olisi syytä yksinkertaistaa erityisesti, jos toimivalta tulisi alueellisille poliisilaitoksille. Ratkaisu olisi linjassa pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisen ohjelman (29.5.2015) digitalisaatiota ja säädösten sujuvoittamista koskevien tavoitteiden kanssa. Sellaisissa tapauksissa, joissa suullinen kuuleminen olisi tarpeen, vaihtoehto olisi ongelmallinen sikäli kuin ajokieltoviranomainen olisi valtakunnallinen. Tuomioistuinmenettelyyn verrattuna myös syyttäjän toiminnasta johtuva kontradiktorinen elementti poistuisi, mikä seikka tosin koskee myös sakkomenettelyvaihtoehtoa, jossa syyttäjä toimisi tuomarin roolissa.
Ajokieltomenettelyn muuttaminen hallinnolliseksi ei heikennä oikeusturvaa, kunhan ajokieltoviranomaisella on mahdollisuus saada käyttöönsä ajokiellon keston ja lajin valinnassa tarvittava informaatio. Tyyppitapausten osalta ajokieltoasian valmistelussa vaikuttaisi olevan mahdollista pitkälti nojautua tietotekniikkaan. Vaihtoehto mahdollistaisi ajokieltoseuraamuksen hallinnollisen ja turvaamistoimiluonteen jäntevöittämisen ja on perustuslain kannalta selvästi ongelmattomampi kuin ajokieltojen integroiminen sakkomenettelyyn. Sillä, valitaanko hallintovaihtoehdon sisällä keskitetty vai hajautettu ratkaisu, ei todennäköisesti ole perustuslain kannalta juurikaan merkitystä, ainakaan jos ajokielto alueellisen poliisilaitoksen määräämänäkin ymmärretään nimenomaan sen lupahallinnolliseen eikä rikostutkinnalliseen toimintoon liittyvänä asiana. Hallintovaihtoehto vaikuttaa olevan paremmin linjassa muun muassa oikeudenhoidon uudistamisohjelmasta vuosille 2013—2025 (toimenpide 25, s. 35) ilmenevän tavoitteen kanssa, joka koskee sen selvittämistä, tulisiko hallinnollisten sanktioiden käyttöalaa laajentaa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta ratkaisu vaikuttaa vastaavalla tavalla ongelmattomalta kuin sakkomenettelyvaihtoehto.
Toisesta toteuttamisvaihtoehdosta, jossa ajokielto voitaisiin määrätä sakkomenettelyssä, voidaan yhteenvetona todeta, että uudistus vaatisi jonkin verran lainsäädäntö- ja tietojärjestelmämuutoksia. Vaihtoehto lisäisi entisestään ajokieltomenettelyiden sirpaloituneisuutta eikä olisi myöskään seuraamuskäytännön yhdenmukaisuuden kannalta tarkoituksenmukainen. Syyttäjälaitos tulisi perusteellisesti kouluttaa ajokieltoasioihin, ja syyttäjillä tulisi lähtökohtaisesti olla tekniset valmiudet kaikkien erityyppisten ajo-oikeusseuraamusten määräämiseen. Tuomioistuimilla tulisi säilyttää syyttäjälaitoksen kanssa rinnakkainen toimivalta. Syyttäjät toimisivat siten eräänlaisena uutena väliportaan ajokielto- ja alkolukkotoimistona.
Sakkomenettelyvaihtoehdon etuna olisi joutuisuus siinä suhteessa, että ajokielto tulisi kerralla ratkaistuksi sakkomenettelyn puitteissa. Toisaalta se hidastaisi sakkomenettelyä kyseisen menettelylajin tyyppitapaukseen verrattuna merkittävästi, mukaan lukien vaatimuksen tiedoksianto, jossa poliisimiehen tulisi selvittää ajokieltovaatimuksen keston ja lajin kannalta keskeiset seikat yhteisymmärryksessä mahdollisesti päihtyneen epäillyn kanssa. Syyttäjän olisi kontrolloitava vaaditun ajokieltoseuraamuksen lainmukaisuus ja käsiteltävä epäillyn mahdollisesti toimittama lisäselvitys, mikä saattaisi osassa tapauksista merkitä tosiasiassa kaksinkertaista työtä poliisin ja syyttäjän välillä. Ajokieltoseuraamuksen koettu psykologinen merkitys huomioon ottaen suostumus koko sakkomenettelyyn voisi monessa tapauksessa jäädä antamatta tai tulla peruutetuksi ilman, että tämä vastaa epäillyn tosiasiallista tarkoitusta. Vaihtoehdon toteuttaminen on perustuslain kannalta selvästi epävarmempi kuin edellä käsitelty hallinnollinen vaihtoehto, koska perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan summaarisessa rikosprosessissa voidaan määrätä vain varallisuusarvoisia seuraamuksia. Ajokiellon hallinnollinen luonne olisi tässä vaihtoehdossa vaikeasti perusteltavissa ja edellyttäisi menettelyyn ilmeisesti myös sellaisia hallintoasian käsittelyn oikeusturvatakeita, jotka syyttäjän olisi epätarkoituksenmukaista toteuttaa (esimerkiksi suullinen kuuleminen pyydettäessä) tai jotka muutoksenhakutien osalta olisivat keinotekoisia (muutoksenhaku ajokiellon osalta hallinto-oikeuteen ja muilta osin käräjäoikeuteen). Mahdollisesti vieläkin epävarmempaa perustuslain kannalta olisi ajokieltotoimivallan delegoiminen poliisimiehelle. Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta sakkomenettelyvaihtoehto vaikuttaa vastaavalla tavalla ongelmattomalta kuin ajokiellon määrääminen hallinnollisessa menettelyssä.
Edellä mainittujen näkökohtien valossa paras vaihtoehto perustuslain, toteutettavuuden ja ajokieltomenettelyiden johdonmukaisuuden kannalta on ajokieltoseuraamuksen käsitteleminen hallinnollisesti joko keskitetyssä tai hajautetussa viranomaisessa. Kumpikin vaihtoehto edellyttää melko laajaa kertapanostusta lainsäädäntö- ja tietojärjestelmämuutoksiin.
Valinta Trafin ja poliisihallinnon välillä jää tarkoituksenmukaisuusnäkökohtien perusteella ratkaistavaksi. Hallituksen esityksessä 313/2014 vp ajokieltoasioiden on katsottu vastaavan pikemminkin poliisin kuin Trafin ydintehtäviä (s. 24) ja poliisin alueorganisaation on katsottu sopivan niiden käsittelyyn paremmin (s. 25). Se, että poliisi käsittelee jo nyt merkittävän osan ajokieltoasioista, puhuu poliisin parempien käytännön valmiuksien puolesta. Nämä seikat puoltavat vaihtoehtoa, jossa kaikki ajokiellot määrätään poliisihallinnossa.
3.2.3
3.2.3 Epäillyn suostumus
Mahdollisuuksia keventää suostumukseen liittyvää sääntelyä voidaan tarkastella kolmesta näkökulmasta.
Ensinnäkin voidaan arvioida mahdollisuuksia luopua suostumuksesta kokonaan ja palata vastustuksenvaraiseen malliin. Tällöin menettelyn käyttäminen ei edellyttäisi myöskään tunnustamista tai seuraamuksen hyväksymistä.
Jos suostumuksesta luopuminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, voidaan toiseksi tarkastella mahdollisuuksia keventää suostumuksen antamiseen liittyvää menettelyä: 1) suostumuksen tiedusteleminen ja sen merkityksen selostaminen (sakkomenettelylain 4 §:n 1 momentti), 2) pyrkimys sen varmistamiseen, että epäilty ymmärtää suostumuksen merkityksen (lain 4 §:n 2 momentti) ja 3) suostumuksen antaminen (lain 4 §:n 1 tai 4 momentti).
Kolmanneksi voidaan arvioida suostumukseen sisältyvien aineellisia osatekijöiden keventämistä: 1) teon tunnustaminen, 2) seuraamuksen hyväksyminen, 3) luopuminen oikeudesta suulliseen käsittelyyn ja 4) suostuminen asian ratkaisemiseen sakkomenettelyssä.
Muutoksenhakuun liittyvät järjestelyt ovat riippuvaisia suostumusta koskevasta ratkaisusta, joten niitä käsitellään suostumukseen liittyvien kysymysten jälkeen.
3.2.3.1 Suostumuksesta luopuminen eli palaaminen vastustuksenvaraiseen malliin
Suostumuskonstruktiosta luopuminen edellyttäisi valtiosäännön kannalta ainakin seuraavaa kahta asiaa, jotta tavallinen lainsäätämisjärjestys voisi tulla kysymykseen:
1. tuomiovallan käytön kannalta (perustuslain 3 §) olisi löydettävä muut perustelut sille, minkä vuoksi kyse on ”tuomiovallan käytön kannalta vähämerkityksisestä” poikkeuksesta ja miten perustuslakivaliokunnan kriteeristössä (PeVL 1/1982 vp ja myöhemmät lausunnot) esiintyvä vaatimus oikeusturvasta on taattu; ja
2. olisi perusteltava, että oikeusturvaa (perustuslain 21 §) koskevat perusoikeuksien rajoitusedellytykset täyttyvät, vaikka käsillä ei ole epäillyn suostumusta.
Tuomiovallan siirto
Tuomiovallan siirron osalta on havaittavissa, että perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut perustuslain 3 §:n 3 momenttia pelkkänä organisatorisena vallanjakonormina, vaan antanut tässäkin yhteydessä merkitystä oikeusturvalle osana tuomiovallan siirron hyväksyttävyyden arviointia (PeVL 1/1982 vp, s. 4/I, PeVL 7/2010 vp, s. 3—4). Toisin sanoen näyttää siltä, että 3 §:n 3 momentti ja 21 § kietoutuvat toisiinsa perustuslakivaliokunnan käytännössä osin täsmentymättömällä tavalla.
Jotta suostumuksesta voitaisiin luopua, tulisi perustuslain 3 §:n 3 momenttia tulkita siten, että säännöksen kaltaisen vallanjakonormin suhteen oikeusturvalla, perusoikeussuojalla ja siihen liittyvällä suostumuskonstruktiolla ei ole merkitystä. Tällöin suostumuksen merkitystä tarkasteltaisiin vain 21 §:n mukaisten oikeuksien rajoittamisen kannalta.
Ratkaisu edellyttäisi kuitenkin selvää muutosta perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ilmenevään tulkintaan, koska perustuslakivaliokunnan lausunnot ilmentävät suostumuksen vaikuttavan tuomiovallan käyttöä koskevaan valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin.
Toinen vaihtoehto olisi lähteä siitä, että oikeusturvajärjestelyillä ja suostumusedellytyksestä aiheutuvalla viranomaisen harkinta- ja toimivallan kaventumisella on merkitystä myös tuomiovallan siirron kannalta, mutta perustella, miksi vastustuksenvarainen summaarinen menettely kuitenkin täyttää oikeusturvavaatimukset ja merkitsee vain vähämerkityksistä tuomiovallan siirtoa, vaikka vuonna 1993 annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa näin ei katsottu olevan. Perusteleminen olisi kuitenkin vaikeaa — etenkin jos otetaan huomioon, että esityksessä ehdotetaan myös sakkomenettelyn soveltamisalan laajentamista.
Perustuslakivaliokunnan olemassa oleva lausuntokäytäntö ei viittaa siihen, että kumpikaan vaihtoehto tulisi kysymykseen.
Perusoikeuksien rajoittaminen
Perusoikeuksia voidaan sinänsä rajoittaa muissakin tilanteissa kuin kohteena olevan henkilön suostumuksella. Jotta rajoitus olisi säädettävissä tavallisella lailla, on rajoituksen kuitenkin lähtökohtaisesti täytettävä perustuslakivaliokunnan käytännössä vakiintuneet seitsemän yleistä perusoikeuksien rajoitusedellytystä.
Yleiset rajoitusedellytykset sisältävät osin päällekkäistä ainesta suostumuskonstruktioon liitettyjen edellytysten kanssa (lailla säätämisen vaatimus, vaatimus täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta, vaatimus välttämättömyydestä/suhteellisuudesta; molemmissa tapauksissa myös ihmisoikeusvelvoitteita on noudatettava). Erikseen tulisi kuitenkin perustella, miksi perusoikeuden ydinalue jää koskemattomaksi, vaikka asia ratkaistaan kokonaan tuomioistuimen ulkopuolella, ja miten oikeusturvavaatimus täyttyy oikeusturvaa koskevaa perusoikeutta rajoitettaessa.
Erityisen ongelmalliseksi muodostuu tältä kannalta perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin sisältyvä vaatimus perusoikeusrajoituksen välttämättömyydestä. Perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.
On vaikea perustella, miksi epäillylle olisi välttämätöntä antaa syyttömyysolettaman kumoava syyksi lukeva ratkaisu ilman oikeudenkäyntiä hänen suostumuksestaan riippumatta, vaikka suostumus olisi tosiasiassa helposti selvitettävissä epäillyltä kysymällä.
Rangaistuksen määrääminen tuomioistuimen ulkopuolella epäillyn suostumuksesta riippumatta ei siten ole perusoikeuksien rajoitusedellytysten tarkoittamassa mielessä välttämätöntä, koska menettely voidaan ongelmitta järjestää myös perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Kun epäillyllä on joka tapauksessa aina oikeus asian käsittelyyn tuomioistuimessa, ei voida pitää tässä tilanteessa välttämättömänä pakottaa epäiltyä tuomioistuimen ulkopuoliseen rikosprosessiin hänen vastustuksestaan huolimatta ja tarjota tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuutta vasta epäillyn saatua ensin yhden syyksi lukevan ratkaisun.
Tilanne poikkeaa tältä osin esimerkiksi tieliikenteen automaattisesta kameravalvonnasta, jossa suostumuksen tiedusteleminen olisi tosiasiassa olennaisesti vaikeammin järjestettävissä. Ajoneuvoa ei valvonnassa pysäytetä eikä epäiltyä esitutkinnan yhteydessä kuulla säännönmukaisesti suullisesti. Tämän vuoksi rikesakon määrääminen ajoneuvoa pysäyttämättä havaituista liikennerikkomuksista (ns. ehdollinen rikesakko, sakkomenettelylain 3 luku) ei edellytä rikesakkomääräyksen saaneen henkilön nimenomaista suostumusta. Sakkomenettelylain 18 §:n mukaan jos rikesakkomääräyksen saanut henkilö kiistää syyllisyytensä rikesakkomääräyksessä tarkoitettuun rikkomukseen tai jos hän pitää sitä muulla tavalla perusteettomana, hänen tulee vastustaa saamaansa rikesakkomääräystä.
Näyttää siltä, että asia ei olisi järjestettävissä pelkästään sen opin varaan, jonka mukaan ”perustuslain säännös ei estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin” (PeVL 35/2002 vp, s. 2/II, PeVL 7/2010 vp, s. 5/I, PeVL 59/2014 vp, s. 2/II, ks. myös HE 309/1993 vp, s. 74, jossa tällainen lausuma mainitaan 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa). Viimeksi mainittu lausunto PeVL 59/2014 vp, joka koski jatkokäsittelylupajärjestelmän olennaista laajentamista, tosin näyttää jättävän selvää liikkumavaraa: ”Lainsäätäjällä on valtiosääntöoikeudellista harkintavaltaa säännellä perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuista oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, koska ne turvataan 2 momentin sanamuodon mukaisesti ’lailla’.” (s. 4/II.) Tämä kuitenkin liittyi olennaisesti 2 momentissa mainittuun oikeuteen hakea muutosta.
Perustuslain 21 §:n 2 momentti merkitsee perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I) ns. turvaamisvelvoitetta, joka asettaa lainsäätäjälle positiivisen toimintavelvoitteen ja on velvoittavuudeltaan astetta tiukempi kuin sääntelyvaraus (”sen mukaan kuin lailla säädetään”) tai lakiviittaus (”oikeudesta — — säädetään lailla”). On vähintäänkin epävarmaa, voidaanko 2 momentin turvaamisvelvoitetta, joka koskee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita (kuten oikeus hakea muutosta), tulkita siten, että se loisi liikkumavaraa myös suhteessa 1 momentissa säädettyyn oikeuteen, joka koskee tuomioistuimeen pääsyä ylipäänsä. Vaikka näin katsottaisiin olevan, kysymyksessä tulisi tällöinkin olla vähäinen poikkeus, joka ei muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eikä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.
Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä on tosin todettu, että esimerkiksi rangaistusmääräysmenettelystä annetussa laissa säädetty menettely täyttäisi tuomioistuimeen pääsyä koskevan 1 momentin vaatimukset, koska syytetyllä on aina oikeus saada rangaistusmääräysasia tuomioistuimen käsiteltäväksi (HE 309/1993 vp).
Johtopäätöksenä voidaan todeta, että suostumuskonstruktion poistaminen kokonaan tai osittain voi olla tavanomaisessa säätämisjärjestyksessä hyvin vaikeaa.
3.2.3.2 Suostumukseen liittyvän menettelyn keventäminen
Koska suostumuksesta luopumista on edellä kuvatuin perustein pidettävä vaikeasti toteutettavana, on seuraavaksi tarkasteltava suostumukseen liittyvää menettelyä.
Menettelyn osalta sakkomenettelyn suostumuskonstruktion osatekijät eivät vaikuta ylittävän perustuslakivaliokunnan käytännössä edellytettyjä kriteerejä. Valiokunnan käytäntö viittaa vahvasti siihen, ettei hiljainen suostumus (vastustamatta jättäminen) riitä, koska suostumuksen aitous on varmistettava (esim. PeVL 19/2000 vp, s. 3/II, PeVL 37/2005 vp, s. 3/II, PeVL 30/2010 vp, s. 7/I) ja rikosoikeudenkäynnin kontekstissa suostumuksen nimenomaisuuteen on lisäksi kiinnitettävä erityistä huomiota (PeVL 31/2005 vp, s. 3/II, PeVL 7/2010 vp, s. 5/II, PeVL 7/2014 vp, s. 4/II).
Tämä poikkeaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jossa vastustuksenvaraiseen summaariseen rikosprosessiin ja hiljaiseen luopumiseen on eräin reunaehdoin suhtauduttu hyväksyvästi, olipa kyse oikeudesta tuomioistuinkäsittelyyn ylipäänsä tai tuomioistuinmenettelyn puitteissa oikeudesta suulliseen käsittelyyn ja oikeudenkäynnissä läsnäoloon.
Esimerkiksi EIT:n asiassa 12129/86 Hennings v. Saksa antamasta tuomiosta (tuomio 16.12.1992, k. 26) käy ilmi, ettei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa loukkaa sellainen summaarinen rikosprosessi, jossa henkilöllä on mahdollisuus valittaa asiasta tarvittaessa tuomioistuimelle. Tuomioistuinkäsittelyn puitteissa luopumista läsnäolosta oikeudenkäynnistä tai suullisesta käsittelystä on käsitelty muun muassa asioissa 11855/85 Håkansson ja Sturesson v. Ruotsi (tuomio 21.2.1990, k. 66—68), 38978/97 Salomonsson v. Ruotsi (tuomio 12.11.2002, k. 34—35), 56581/00 Sejdovic v. Italia (suuren jaoston tuomio 1.3.2006, k. 86—87), 18114/02 Hermi v. Italia (suuren jaoston tuomio 18.10.2006, k. 73—75) ja 4268/04 Panovits v. Kypros (tuomio 11.3.2009, k. 68). Luopumisen on tässä oikeuskäytännössä katsottu voivan tapahtua myös hiljaisesti, kunhan tosiasioiden perusteella on selvää, että luopuminen on tehty, ja henkilö on voinut kohtuudella ennakoida menettelynsä seuraukset. Lisäksi edellytetään, että luopumiseen liittyy asian merkitykseen nähden riittävät oikeudelliset vähimmäistakeet ja ettei se ole vastoin tärkeää julkista intressiä. Pätevän luopumisen on eräissä tapauksissa katsottu olleen käsillä, kun suullista käsittelyä koskevaa pyyntöä ei ollut esitetty. Alaikäisen tekemään luopumiseen on liitetty korostuneita vaatimuksia.
Vaikka perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että rikosprosessuaalisen perusoikeussuojan suostumusperusteisessa rajoittamisessa kiinnitetään erityistä huomiota suostumuksen nimenomaisuuteen, kirjallista määrämuotoa ei kuitenkaan ole Suomessa edellytetty. Suostumus voidaan antaa sakkomenettelyssä esimerkiksi suullisesti (HE 94/2009 vp, s. 31/II). Myös sakkomenettelylain 4 §:n 4 mukainen maksusuoritus on aktiivisena toimena suostumuksen aitoutta osoittava toimi, kun epäillyllä on joka tapauksessa tieto maksun merkityksestä ja seurauksista (ks. sakkomenettelylain 4 § ja 9 §:n 2 momentti).
Koska perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan suostumuksen aitous ja vapaaseen tahtoon perustuminen on varmistettava, ei voida myöskään ajatella, että epäillylle jätettäisiin selostamatta suostumuksen merkitys. Tietoa siitä, mihin suostutaan, voidaan pitää välttämättömänä esiasteena sille, että voidaan pätevästi suostua johonkin.
Sitä sakkomenettelylakiin perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta otettua säännöstä, jonka mukaan on pyrittävä varmistamaan, että epäilty ymmärtää suostumuksensa merkityksen ennen sen antamista, voidaan pitää rajatapauksena, koska perustuslakivaliokunta esitti tätä ”harkittavaksi” (PeVL 7/2010 vp, s. 5/II). Tässä on kysymys kirjallista menettelyä koskevassa lausunnossa omaksutusta lisävaatimuksesta, joka koskee nimenomaan rikosoikeudenkäynnin oikeusturvatakeista luopumista (PeVL 31/2005 vp, s. 3/II). Tämä vaatimus on toistettu tunnustamisoikeudenkäyntiä koskevassa lausunnossa PeVL 7/2014 vp, s. 5, joten vaatimuksesta irtisanoutuminen vaikuttaa hankalalta. Yhtäältä tunnustamisoikeudenkäynnissä ja kirjallisessa menettelyssä voidaan määrätä ankarampia seuraamuksia kuin sakkomenettelyssä, toisaalta taas sakkomenettelyssä luovutaan koko tuomioistuinkäsittelystä eikä vain jostakin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin osatekijästä.
Joka tapauksessa ei voida pitää asianmukaisena, että suostumuksia annettaisiin tilanteessa, jossa epäilty ei ymmärrä suostumuksen merkitystä. Näin ollen on selvää, että jonkinlainen velvollisuus ymmärryksen varmistamiseen säilyisi säännöksen sanamuodosta riippumatta.
3.2.3.3 Suostumuksen aineellisten osatekijöiden keventäminen
Epäillyn suostumus sisältää neljä aineellista osatekijää: a) teon tunnustaminen, b) teosta määrättävä seuraamuksen hyväksyminen, c) luopuminen oikeudesta suulliseen käsittelyyn ja d) suostuminen asian ratkaisemiseen sakkomenettelyssä.
Osatekijät jäävät perustuslakivaliokunnan lausunnossa 7/2010 vp vähälle huomiolle. Tuomiovallan siirtoa koskevassa lausunnon osassa osatekijät luetellaan (s. 4/I), kun taas perusoikeuden rajoittamista koskevassa osuudessa viitataan vain siihen, että ”suostumus summaarisen menettelyn käyttämiseen merkitsee luopumista asian käsittelystä tuomioistuimessa” (s. 5/I).
Luopuminen oikeudesta suulliseen käsittelyyn ja suostuminen sakkomenettelyyn
Voidaan päätellä, että erityisen vahva liittymä perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvaa koskevan perusoikeuden rajoittamiseen on suullisesta tuomioistuinkäsittelystä luopumisella (c) ja summaariseen menettelyyn suostumisella (d).
Perustuslain 21 §:n 1 momentin ydinalue on sakkomenettelyn kannalta oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeudenkäynnin suullisuus on puolestaan keskeinen osa 2 momentin mukaan turvattavia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin oikeusturvatakeita. Suostumus merkitsee näistä oikeuksista luopumista, ainakin käsittelyn ensimmäisessä vaiheessa.
Tältä osin voidaan ilmeisesti pohtia korkeintaan sitä, olisivatko nämä kaksi asiallisesti pitkälti päällekkäistä suostumuksen osatekijää yhdistettävissä.
Kirjallista menettelyä koskevassa säännösehdotuksessa (HE 271/2004 vp, s. 91) ei erikseen mainittu suullisesta käsittelystä luopumista, vaan ehdotus kuului: ”Vastaaja tunnustaa virallisen syyttäjän syytteessä kuvatun teon ja suostuu asian ratkaisemiseen kirjallisessa menettelyssä.” Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotusta oli kuitenkin ”aiheellista täydentää maininnoilla vastaajan suostumuksen — — oikeudellisesta merkityksestä muotoilemalla — —: ’— — sekä käräjäoikeudelle antamallaan nimenomaisella ilmoituksella luopuu oikeudestaan suulliseen käsittelyyn ja suostuu asian ratkaisemiseen kirjallisessa menettelyssä’ ” (PeVL 31/2005 vp, s. 3—4).
Asiallisesti ottaen edellytykset ovat kuitenkin saman asian kaksi eri puolta, mikä ilmenee välillisesti myös perustuslakivaliokunnan lausunnosta. Luopuminen suullisesta käsittelystä merkitsee (tässä tapauksessa) suostumusta sakkomenettelyyn ja päinvastoin.
Vaikka viittaus toiseen osatekijään poistettaisiin, olisi suostumuksen silti asiallisesti ottaen merkittävä myös toisen täyttymistä. Itse asiassa luopumisen kohteita voidaan tunnistaa useampiakin. Suostuessaan sakkomenettelyyn epäilty luopuu paitsi oikeudestaan suulliseen oikeudenkäyntiin, pääsääntöisesti myös esimerkiksi oikeudestaan kuulustella todistajia (ks. EIS 6 artiklan 3 kohta) ja oikeudestaan olla läsnä oikeudenkäynnissä (KP-sopimus 14 artikla 3 kohta d alakohta). Näin ollen kohtien yhdistäminen ei vaikuta perustellulta.
Teon tunnustaminen
Toisin kuin suullisesta käsittelystä luopumisella ja sakkomenettelyyn suostumisella, teon tunnustamista koskevalla edellytyksellä ei vaikuta olevan välitöntä yhtymäkohtaa perustuslain 21 §:ssä säädettyihin oikeuksiin.
Lainsäädäntöhistorian perusteella voidaan päätellä, että edellytys on perua tuomioistuinten kirjallista menettelyä koskevasta sääntelystä, jonka lähtökohta on ollut erilainen. Kuten hallituksen esityksestä 271/2004 vp ilmenee, tuomioistuinten kirjallinen menettely otettiin käyttöön tarkoituksena säätää erityinen summaarinen menettely tunnustettuja rikosasioita varten. Lähtökohtana oli siis se, että käsillä oli tunnustettuja tekoja, jotka oli perusteltua käsitellä kevennetyssä menettelyssä.
Sakkomenettelyssä tilanne on toinen. Menettelyn erityisenä tarkoituksena ei ole käsitellä tunnustettuja asioita, vaan yksinkertaisia ja selviä asioita, joista määrätään sakkorangaistus ja joista ei ole säädetty ankaraa rangaistusta. Myös osa aikaisemmissa rangaistusmääräys- ja rikesakkomenettelyissä käsitellyistä teoista kiistettiin, mutta tämä ei estänyt asian käsittelemistä, jos käsillä oli muutoin riittävä näyttö syyksi lukevaa ratkaisua varten.
Voidaankin arvioida, että tunnustusta koskeva edellytys kopioitiin sakkomenettelyä koskevaan lainsäädäntöön kirjallisesta menettelystä ilman, että sen merkitystä valmistelussa olennaisesti kyseenalaistettiin.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies tosin totesi lausunnossaan (27.8.2007; Dnro 1252/5/07) olevan vaikea ymmärtää, että epäilty voisi pätevästi antaa suostumuksen rangaistuksen määräämiseen rikoksesta, johon hän ei mielestään ole edes syyllistynyt. Apulaisoikeusasiamiehen kannanoton lienee kuitenkin ymmärrettävä kritisoivan ennen kaikkea epäillyn kuulemista koskevia järjestelyitä. Kannanotto on lausunnossa kytketty apulaisoikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan epäillyltä ei tuolloin käsitellyssä ehdotuksessa edellytetty selvää kannanottoa syyllisyys- ja seuraamuskysymyksiin.
Käytettävän tuomiovallan arvioinnin osalta on merkityksellistä myös se, että kirjallisessa menettelyssä voidaan tuomita huomattavasti sakkomenettelyä ankarampia seuraamuksia, myös vankeusrangaistuksia. Sakkomenettelyssä voidaan määrätä vain sakkorangaistus tai rikesakko tietyistä lievistä rikkomuksista taikka enintään 1000 euron menettämisseuraamus.
On huomattava, että tunnustuksen edellyttäminen rajoittaa olennaisesti epäillyn valinnanmahdollisuuksia. Kuten edellä kohdassa "Nykytilan arviointi" kuvataan, tavanomaisessa rikosprosessissa henkilö voi olla ratkaisun perustana olevista tosiseikoista tai voimassa olevan oikeuden sisällöstä eri mieltä kuin asian ratkaiseva tuomioistuin, mutta tyytyä tästä huolimatta tuomioistuimen ratkaisuun. Jos tunnustamista koskevasta edellytyksestä luovutaan, epäilty voisi myös sakkomenettelyssä halutessaan asiallisesti hyväksyä syyksilukemisen ja välttää näin raskaamman tuomioistuinprosessin, vaikka olisikin ratkaisun perustana olevista tosiseikoista eri mieltä.
Edellytyksestä luopumista ei ole pidettävä ongelmallisena myöskään oikeusturvan tai rikosasioissa noudatettavan virallisperiaatteen kannalta. Virallisperiaate ei merkitse, että tunnustuksen puuttuminen tai teon kiistäminen sinänsä edellyttäisi asian käsittelyä tuomioistuimessa. Toisaalta rangaistusvaatimuksen myöntäminenkään ei sido rikosasian ratkaisijaa.
Vaatimuksilla teon tunnustamisesta ja seuraamuksen hyväksymisestä on kuitenkin liittymäkohtia tuomiovallan siirtoon: mitä riidattomammasta asiasta on kysymys, sitä todennäköisemmin käsillä on ”tuomiovallan käytön kannalta vähämerkityksinen poikkeus”. Ei voida kiistää sitä, että tietyn teon syyksi lukeminen ja tietyn seuraamuksen määrääminen on olennainen osa rikosoikeudellisen tuomiovallan käyttöä. Tunnustamisesta luopuminen vaatisikin mitä ilmeisimmin vastinparikseen mahdollisuutta vielä hakea muutosta tunnustukseen perustumattomaan summaariseen ratkaisuun määräajassa niin, että asiaa voitaisiin käsitellä tuomioistuimessa myös syyllisyyskysymyksen osalta (vrt. sakkomenettelylain 5 luvun mukainen muutoksenhakumahdollisuus, jossa valitusperusteita on rajattu).
Seuraamuksen hyväksyminen
Seuraamuksen hyväksyminen on siinä mielessä erityinen suostumuksen elementti, että sitä — toisin kuin muita neliosaisen suostumuksen osatekijöitä — ei ole edellytetty kirjalliseen menettelyyn (PeVL 31/2005 vp) tai syyteneuvotteluun (PeVL 7/2014 vp). Samalla seuraamuksen hyväksymisen voidaan olettaa olevan useimmille epäillyille kaikkein vaikeimmin hyväksyttävissä oleva elementti, siinä missä tuomioistuinkäsittelystä luopumista ja sakkomenettelyn käyttöä sinänsä ei välttämättä koeta lähtökohtaisen negatiiviseksi asiaksi.
Seuraamuksen hyväksymisellä näyttää olevan vain vähäinen liittymä oikeusturvaperusoikeuteen (perustuslain 21 §) ja siten suostumusten valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin vakiintuneesti liitettyihin edellytyksiin (esimerkiksi nimenomaisuus). Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet eivät edellytä, että seuraamuksen tarkka määrä olisi tarkasti ennakoitavissa. Seuraamuskäytännön yhdenmukaisuus ja ennakoitavuus liittyvät sitä vastoin perustuslain 8 §:n ilmentämään rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen ja perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuuteen. Nämäkään säännökset eivät kuitenkaan edellytä täydellistä ennakoitavuutta.
Sen sijaan seuraamuksen hyväksyminen vaikuttaa tuomiovallan siirron vähämerkityksisyyden arvioinnissa. Koska tuomiovallan siirron hyväksyttävyys näyttää viime kädessä pohjautuvan kokonaisarviointiin, seuraamuksen nimenomaisen hyväksymisen poistaminen on kuitenkin vähemmän ongelmallinen kuin muiden elementtien poistaminen. Poistoa ei ole pidettävä ongelmallisena, jos epäilty joka tapauksessa tietää määrättävän tai vaadittavan seuraamuksen ennen suostumuksen antamista — erona olisi vain se, ettei epäillyn tarvitsisi erikseen ilmaista seuraamusta koskevaa nimenomaista hyväksyntää. Etukäteinen tieto määrättäväksi tulevasta seuraamuksesta olisi erityisen tärkeä poliisimiehen ratkaisuvaltaan kuuluvissa asioissa, joihin ei, toisin kuin syyttäjän ratkaistavaksi eteneviin asioihin, liity suostumuksen peruuttamismahdollisuutta.
Seuraamuksen hyväksymisen poistamista suostumuksen edellytyksistä puoltavat myös tuomio-oikeellisuutta koskevat näkökohdat. Epäilty — säännönmukaisesti maallikko — tuntee tapahtumainkulun, mutta hänellä ei yleensä ole edellytyksiä arvioida pätevästi esimerkiksi menettelyn ja rangaistussäännökseen sisältyvän tunnusmerkistön vastaavuutta, tahallisuutta tai tuottamusta, vastuuvapausperusteita, toimenpiteistä luopumisen mahdollisuutta tai rangaistuksen mittaamisen oikeellisuutta. Näistä syistä epäilty ei välttämättä osaa tuoda esiin saati vedota sellaisiin seikkoihin, joilla voisi olla teon rangaistavuuden tai rangaistuksen mittaamisen kannalta ratkaiseva merkitys. Samoista syistä epäilty voi antaa suostumuksensa, vaikka sakkomääräys olisi jossakin suhteessa oikeudellisesti perusteeton tai virheellinen. Epäiltyjä ei siten ole tarkoituksenmukaista ohjata nimenomaisesti lausumaan seuraamuksesta, vaan oikeusturvan kannalta on perusteltua tarjota heille täysi myöhempi muutoksenhakumahdollisuus myös seuraamuksen osalta ilman että epäillyt joutuvat muutoksenhaussa kiistämään varhaisessa vaiheessa antamiaan lausumia.
Oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta on olennaista nimenomaan se, että epäillyllä on riittävät tiedot hänelle vaaditusta seuraamuksesta, jotta hän voi arvioida tarvettaan puolustautua. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jokaisella rikoksesta syytetyllä on oikeus saada viipymättä yksityiskohtainen tieto häneen kohdistettujen syytteiden sisällöstä ja perusteista hänen ymmärtämällään kielellä. Sopimusmääräyksen b alakohdan mukaan jokaisella on oikeus saada riittävästi aikaa ja edellytykset valmistella puolustustaan. Tämäkin puoltaa sääntelyratkaisua, jossa sakkomenettelyn käyttö ei edellytä epäillyltä nimenomaista seuraamusta koskevaa lausumaa, vaan jossa hänelle turvataan mahdollisuus harkita oikeudellisia kannanottojaan ja tarvittaessa saattaa asia myöhemmin muutoksenhaun kautta tuomioistuimen käsiteltäväksi.
3.2.3.4 Yhteenveto
Toteuttamiskelpoisimpina ja perustuslain kannalta ongelmattomimpina vaihtoehtoina voidaan suostumuksen osalta pitää tunnustuksen ja seuraamuksen hyväksymisen poistamista suostumuksen osatekijöistä. Muutoksen voidaan arvioida myös tosiasiallisesti olevan omiaan vaikuttamaan epäiltyjen halukkuuteen antaa suostumuksia. Toisaalta muutoksen vaikutusta ei voida myöskään liioitella. Koska nimenomaan seuraamuksen voidaan arvioida olevan monelle epäillylle tärkein kysymys, suostumus voisi silti jäädä monessa tapauksessa antamatta seuraamuksesta kerrottaessa. Vaikka suostumus annettaisiin, seurauksena saattaisi olla suostumusten peruuttamisia tai sakkomenettelylain 5 luvun mukaisia muutoksenhakuja, kun epäilty jälkikäteen arvioi seuraamuksen merkitystä uudelleen.
Lisäksi voitaisiin mahdollisesti yhdistää suullisesta käsittelystä luopumista ja sakkomenettelyyn suostumista koskevat edellytykset sekä harkita suostumuksen merkityksen ymmärtämisen varmistamista koskevan säännöksen kumoamista. Näillä muutoksilla ei kuitenkaan olisi menettelyyn asiallisia vaikutuksia, eikä niiden voida arvioida olennaisesti lisäävän suostumusten antamista. Muutoksia ei tämän vuoksi voida pitää perusteltuina.
3.2.4
3.2.4 Muutoksenhaku
Tunnustuksen ja seuraamuksen hyväksymistä koskevien edellytysten poistamisesta seuraa, että myös muutoksenhakua koskevaa sääntelyä on muutettava.
Tämä on tarpeen ensinnäkin sen vuoksi, että tunnustus ja seuraamuksen hyväksyminen ovat yhteydessä perustuslain 3 §:n 3 momentissa tarkoitettua tuomiovallan käyttöä koskevaan kokonaisarvioon. Muutoksenhakuperusteita avartamalla voidaan kompensoida sitä vaikutusta, jonka tunnustuksen ja seuraamuksen hyväksymisen poistamisella on tuomiovallasta poikkeamista koskevaan kokonaisarvioon. Voidaan arvioida, että näin muutettua sakkomenettelyä olisi edelleen pidettävä vain vähämerkityksisenä poikkeuksena tuomiovallan käyttöä koskevana perustuslain 3 §:n 3 momentin säännökseen.
Toisaalta muutoksenhakuperusteiden avartaminen on yleisemmin perusteltua myös sakotettavien oikeusturvan näkökulmasta.
Muutos voidaan toteuttaa siten, että valitusperusteita koskeva 35 §:n 1 momentin yksityiskohtainen säännös valitusperusteista epäillyn osalta kumotaan ja sallitaan valittaminen muun muassa syyksilukemisesta ja seuraamuksesta. Muutoksen olisi johdonmukaisuussyistä koskettava kaikkia epäiltyjä siitä riippumatta, onko epäilty sakkomenettelyssä tunnustanut syyllisyytensä, kiistänyt sen vai jättänyt lausumatta asiasta.
Valitusperusteiden rajauksista luopumisen myötä on tarpeen arvioida myös epäillyn valituksen käsittelyssä noudatettavia menettelysääntöjä. Vaikka epäilty on sakkomenettelyssä luopunut oikeudenkäynnistä, on tärkeänä lähtökohtana kuitenkin pidettävä sitä, että käräjäoikeus on toimivaltainen tutkimaan tosiasia- ja oikeuskysymyksiä sekä kumoamaan tai muuttamaan alemman asteen päätöksen kokonaisuudessaan (ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa 16718/90 Palaoro v. Itävalta antama tuomio 23.10.1995, k. 43).
Nykyisin sakkomenettelylain muutoksenhakusäännöksissä viitataan hakemuslainkäyttöä koskevaan oikeudenkäymiskaaren 8 lukuun. Hakemusasian käsittelyssä noudatetaan täydentävästi riita-asioiden menettelysääntöjä (8 luvun 13 §). Kun esityksen mukaan epäillyn valituksen johdosta myös koko rikosasia voisi tulla käsiteltäväksi käräjäoikeudessa, oikeudenkäymiskaaren 8 lukua ei voida pitää tältä osin soveliaana menettelysäännöstönä.
Toisaalta menettelystä ei voida säätää yksinomaan viittaamalla siihen, mitä rikosasioiden käsittelystä on säädetty. Asia tulee nimittäin vireille epäillyn aloitteesta eikä syyttäjän haastehakemuksella. Epäillyllä on mahdollisuus määrittää valituksensa kohde, eikä esimerkiksi menettelyvirhettä tai seuraamuksen mittaamiseen liittyvää seikkaa ole välttämättä tarkoituksenmukaista käsitellä yhtä laajasti kuin valituksia, joissa syyllistyminen määräyksessä tarkoitettuun tekoon on kiistetty.
Menettely eroaisi tässä suhteessa rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain (692/1993) mukaisen rangaistusvaatimuksen vastustamisen seurauksena olleesta oikeudenkäynnistä. Se muistuttaisi lähtökohdiltaan pikemminkin kumotun rikesakkomenettelystä annetun lain (66/1983) mukaista tuomioistuinkäsittelyä, jota on käsitteellisesti pidetty muutoksenhakuna (LaVM 5/1982, s. 4).
Käräjäoikeuteen valitetaan nykyisin sakkomenettelyssä annettujen ratkaisujen lisäksi muun muassa kurinpitorangaistuksista siten kuin sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetussa laissa (255/2014) säädetään. Lain 7 luvussa on säädetty muutoksenhakumenettelystä. Vaikka useat luvun säännöksistä ilmentävät kurinpitomenettelyyn liittyviä erityispiirteitä, ne muilta osin pitkälti vastaavat hovioikeusmenettelyä koskevien säännösten asiallista sisältöä.
Myös sakkomenettelyn muutoksenhaun lähtökohtia voidaan soveliaimmin hakea hovioikeusmenettelystä. Suullinen käsittely tulisi kuitenkin järjestää aina asianosaisen sitä pyytäessä tai käräjäoikeuden harkitessa sen omasta aloitteestaan tarpeelliseksi. Sakkomenettelyssä annetun ratkaisun pohjana ei nimittäin vielä ole tuomioistuimen suorittamaa näyttöharkintaa eikä käräjäoikeuden tuomion kaltaista perusteltua asiakirjaa. Suullisen käsittelyn edellytysten lisäksi myös valituskirjelmän sisällöstä ja täydennyttämisestä olisi syytä antaa auki kirjoitetut säännökset, ottaen huomioon, että sakkomenettelyssä annetusta määräyksestä valittavat epäillyt ovat useimmiten maallikoita. Muilta osin voitaisiin viitata tarpeellisiin hovioikeusmenettelyä koskeviin säännöksiin. Jäljelle jääviltä osin voitaisiin täydentävästi noudattaa, mitä rikosasian käsittelystä käräjäoikeudessa on säädetty.
Koska asianomistajan käytössä olevia valitusperusteita ei laajennettaisi, tarvetta nykyisten menettelysääntöjen muuttamiseen ei tältä osin ole. Sama koskee ylimääräistä muutoksenhakua koskevia menettelysääntöjä. Niissä tilanteissa, joissa sekä epäilty että asianomistaja ovat valittaneet, tulisi noudattaa epäillyn valituksen käsittelyä koskevia menettelysääntöjä. Asianomistajan valituksen osalta olisi syytä selventää, että syyttäjää on pidettävä asiaan osallisena.