1.1  Tausta

Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan sisältyy kirjaus, jonka mukaan keväällä 2023 hyväksytyn uuden vammaispalvelulain (675/2023) voimaantuloa tulee siirtää sekä lisäksi käynnistää kiireellisesti lainvalmistelu, jonka tarkoituksena on turvata vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutuminen ja palvelujen saatavuus. Hallitusohjelman mukaan vammaispalvelulakia koskevassa valmistelussa huomioidaan vammaispalvelulakiin eduskuntakäsittelyn aikana tehdyt lisäykset. Edelleen hallitusohjelman mukaan lainvalmistelun kustannusvaikutus nykytilanteeseen verrattuna saa olla 100 miljoonaa euroa vuosittaisia menoja kasvattava. Hallitusohjelman liite B sisältää kirjaukset vammaispalvelulain säilyttämisestä erityislakina ja vammaisten henkilöiden asianmukaisten palvelujen ja niiden kestävän rahoituksen varmistamisesta. 

Hyväksytyn vammaispalvelulain (jatkossa myös uusi vammaispalvelulaki ) sekä siihen liittyvien lakien voimaantulo lykättiin 30.9.2023 voimaantulleiden lakien nojalla ajankohtaan 1.1.2025. Voimaantulon lykkäämisen tavoitteena oli varata aikaa uuden vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamiselle.  

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä (jäljempänä STM ). Hallitusohjelman mukaisesti STM:ssä valmistellaan sosiaali- ja terveydenhuollon kansallista palvelureformia, jossa palvelujärjestelmää kehitetään lainsäädännöllä, ohjelma- ja hanketyöllä sekä hyvinvointialueiden ohjausjärjestelmän uudistamisella (hanketunnukset VN/32594/2023 ja STM098:00/2023; https://stm.fi/hanke?tunnus=STM098:00/2023 ). Palvelureformia koskevissa hallitusohjelmakirjauksissa hyvinvointialueita ohjataan muun muassa uudistamaan palveluitaan perustuen palvelujen tarkoituksenmukaiseen porrastukseen.  

Käsitellessään hallituksen esitystä HE 9/2023 vp eduskunta hyväksyi seuraavat lausumat (linkki: EV 7/2023 vp (eduskunta.fi) ): Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto ryhtyy toimenpiteisiin vammaispalvelulain soveltamisalan, lain ensisijaisuuden ja lain yksittäisten säännösten tarkkuuden kehittämiseksi siten, että kaikki vammaiset pääsevät tosiasiallisesti heille kuuluviin palveluihin; sekä: Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto varmistaa hyvinvointialueille riittävät resurssit vammaisten ihmisten tarpeenmukaisten palvelujen turvaamiseksi.  

Hallitusohjelman mukaisesti vammaispalvelulakia koskevassa valmistelussa huomioidaan vammaispalvelulakiin eduskuntakäsittelyn aikana tehdyt lisäykset. Kyseisten säännösten sisältö säilyy entisellään. Teknisenä korjauksena on kuitenkin lisätty kehitysvammaisten henkilöiden työtoimintaa koskevaan 27 §:ään viittaus, joka pysyttäisi työtoimintaan osallistuvan kehitysvammaisen henkilön oikeudet ja työtoiminnan järjestäjän velvollisuudet sellaisena, kuin ne ovat voimassa olevan lainsäädännön mukaan.  

Esityksen valmistelussa on tehty yhteistyötä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (jäljempänä THL ) eri vastuualueiden asiantuntijoiden kanssa. Taloudellisten vaikutusten arviointi on tehty virkamiesryhmässä, jossa ovat olleet mukana STM:n, THL:n sekä valtiovarainministeriön asiantuntijat. Lisäksi ryhmä on kuullut Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy:n ja Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajien (KT) edustajia, muutamaa hyvinvointialuetta sekä Vammaisten henkilöiden oikeuksien neuvottelukunta VANEa.  

STM järjesti yhteistyössä THL:n kanssa uudistuksesta seitsemän kuulemistilaisuutta marras-joulukuussa 2023. Niissä on kuultu muun muassa vammaisjärjestöjen, muiden asiakasjärjestöjen, palveluntuottajien, työmarkkinaosapuolten, hyvinvointialueiden ja Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy:n, valvontaviranomaisten, Saamelaiskäräjien, muiden viranomaistahojen kuten ministeriöiden ja valtuutettujen, sekä lisäksi tutkijoiden ja Ahvenanmaan keskeisten toimijoiden näkemyksiä soveltamisalan tarkentamisesta. Hallituksen esitys on kirjoitettu sovittaen yhteen sidosryhmien erilaiset näkemykset uudistuksen yksityiskohtaisesta sisällöstä. 

Tiedonkeruuvaiheessa pidettyjen kuulemisten myötä vahvistui näkemys, että uuden vammaispalvelulain eduskuntakäsittelyssä poistetun kaltaisen ikääntymisrajauksen lisääminen soveltamisalaan vaikuttaa juridisesti ongelmalliselta perusoikeuksien ja niistä erityisesti yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Kuultavista tahoista muun muassa hyvinvointialueet ja osin valvontaviranomaiset painottivat ikääntymisrajauksen tai muun soveltamisalan rajauksen tarvetta. Vammaisjärjestöjen näkemykset tarpeesta tarkentaa lain soveltamisalaa vaihtelivat. Muutamat järjestöt katsoivat, että soveltamisalaa tulee selkeyttää. Useat järjestöt kannattivat soveltamisalan säilyttämistä sellaisena, kuin se on hyväksytyssä laissa. Vammaisjärjestöjen taholta painotettiin laajasti tarvetta säilyttää vammaispalvelulaki vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina, mutta lain kohderyhmän osalta näkemykset poikkesivat toisistaan. Tärkeänä kuitenkin pidettiin, että vammainen henkilö saisi iäkkäänäkin vammaispalveluita ja että iäkkäänä vammautunut henkilö saisi myöskin tarpeensa mukaiset vammaispalvelut. Muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan lain muuttaminen on tarpeen soveltamisalan selkeyttämiseksi. Sekä vammaisjärjestöt että hyvinvointialueet korostivat, että vammaispalvelulailla ei tule paikata muun palvelujärjestelmän puutteita. Kuulemisissa toivottiin myös muun muassa sosiaalisen toimintakyvyn käsitteen tarkempaa määrittelyä tai siitä annettavaa soveltamisohjetta. 

Valmistelussa on arvioitu muita keinoja, joilla soveltamisalaa voitaisiin tarkentaa. Ehdotettavilla tarkennuksilla voitaisiin toteuttaa hallitusohjelmakirjausta vammaispalvelulain säilyttämisestä vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina ja näin turvata vammaisten henkilöiden oikeudet ja palvelujen saatavuus. 

Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 12.4.-31.5.2024. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 121 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi –palvelussa. Lausuntokierroksen aikana STM järjesti sidosryhmille keskustelutilaisuuden esitysluonnoksesta. Esitystä koskevat asiakirjat ovat saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksilla STM067:00/2023 ja VN/24520/2023. 

Hyvinvointialuetalouden ja -hallinnon neuvottelukunta on käsitellyt esitysluonnosta 27.8.2024. 

2.1  Perus- ja ihmisoikeuksia koskeva sääntely

Vammaispalvelujen järjestämisen perusta on perustuslaissa ja ihmisoikeuksia koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa. Näitä vammaispalvelulain pohjalla olevia velvoitteita on kuvattu laajasti uutta vammaispalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä. 

2.2  Uusi vammaispalvelulaki

Uuden vammaispalvelulain voimaantuloajankohdaksi vahvistettiin alun perin 1.10.2023. Sen jälkeen uuden vammaispalvelulain voimaantuloa lykättiin vuoden 2025 alkuun lailla 953/2023, joka tuli voimaan 30.9.2023. 

2.2.4  Vammaispalvelujen riittävyys ja kattavuus

Hallituksen esityksessä HE 191/2022 vp on kuvattu laajemmin voimassa olevan lainsäädännön mukaisten vammaispalvelujen ja erityishuollon asiakkaita (s. 33). Toimintarajoitteisia henkilöitä arvioidaan olevan noin 15 prosenttia väestöstä. Vammaispalvelujen eli vammaispalvelulain mukaisten palvelujen piirissä on noin 2–3 prosenttia väestöstä eli noin 130 000–140 000 henkilöä.  

Vammaispalvelujen johtajien kanssa syksyllä 2023 käytyjen haastattelujen perusteella vammaisuus ja vammaispalvelujen integraatio näyttäytyvät hyvin eri tavalla eri hyvinvointialueilla, mutta palvelut on saatu järjestettyä asiakkaille suuresta rakennemuutoksesta huolimatta. Vammaispalveluissa on toteutettu integraatiota eniten ikääntyneiden palvelujen sekä muiden sosiaalipalvelujen kuten lastensuojelun kanssa. Integraatio ei ole edennyt toivotusti vielä yleis- ja erityispalvelujen välillä. Vammaispalvelujen näkemyksen mukaan yleispalvelujen turvaamisessa vammaisille henkilöille on ollut eniten ongelmia terveyspalveluissa ja kuntien sivistyspalveluissa. 

Haastattelujen perusteella hyvinvointialueilla on kuitenkin yhtenäistetty vammaispalvelujen järjestämisen toimintatapoja, asiakassuunnitelmien laatimisen ja palvelujen myöntämisen periaatteita sekä työstetty palvelu- ja asiakasprosesseja tasa-arvoisiksi aikaisemman kuntavaihtelun sijaan.  

THL toteutti syksyllä 2022 kunnille ja kuntayhtymille suunnatun kyselyn, jossa selvitettiin vammaispalveluista vastaavien asiantuntijoiden näkemyksiä vammaispalvelujen tilanteesta (Vammaispalvelut 2022 Tuloksia kunta- ja työntekijäkyselystä, THL Työpaperi 15/2023). Kysely kuvaa aikaa, jolloin palvelujen järjestämisvastuu oli yhä kunnilla ja kuntayhtymillä. Vastausten mukaan vammaisten henkilöiden palvelujen riittävyys vaihtelee palvelusta riippuen, kuten alla oleva kuvio 1 osoittaa. Kuviossa on mukana myös muita kuin vammaispalvelulain perusteella myönnettäviä palveluita. 

Kuvio 1. Missä määrin kunnassanne tai kuntayhtymässänne on palveluita ja tukitoimia tarjolla yleisesti vammaisten kuntalaistenne tarpeisiin nähden? Lähde: Kuntakysely 2022.  

Työpaperin mukaan syksyn 2022 kuntakyselyn vastausten perusteella voidaan todeta, että palvelujen riittävyys on pysynyt samana joidenkin palvelujen osalta, mutta asumista mahdollistavat ja toteuttavat palvelut ovat 10 vuoden aikana heikentyneet. Työpaperin mukaan syynä tähän saattaa olla työntekijäpula, mutta tarkemman tiedon saamiseksi olisi asiaa syytä selvittää ja asumiseen liittyvien palvelujen seuranta on erityisen tärkeää sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirryttyä hyvinvointialueille. 

2.3  Ensisijaiset palvelut

4.1  Keskeiset ehdotukset

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentaminen

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalaa ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että turvataan vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutuminen ja palvelujen saatavuus sekä säilytetään hyväksytty vammaispalvelulaki vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. 

Vuoden 2025 alussa voimaan tulevan vammaispalvelulain soveltamisalaa ehdotetaan tarkennettavaksi ja selvennettäväksi voimassa olevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla niin, että laissa tarkoitettuja palveluita järjestettäisiin vain tilanteessa, jossa muussa, ensisijaisesti sovellettavassa lainsäädännössä tarkoitetut palvelut eivät olisi henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta riittäviä ja sopivia. Soveltamisalaa tarkennettaisiin lisäksi niin, että laissa tarkoitettuja erityispalveluita järjestettäisiin vammaiselle henkilölle vain, jos hänen välttämätön avun ja tuen tarpeensa poikkeaa siitä, mikä on henkilön elämänvaiheessa tavanomainen tarve. Samalla vammaisen henkilön määritelmän kirjoitustapaa tarkennettaisiin muuttamatta kuitenkaan sen sisältöä. Määritelmässä on otettu huomioon erityisesti YK:n vammaissopimuksen mukaiset vaatimukset. 

Vammaisen henkilön välttämättömien etujen turvaamiseksi yksittäistapauksessa esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi säännös sosiaali- ja terveydenhuollon maksun perimättä jättämisestä ja alentamisesta tilanteessa, jossa maksun määrääminen sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisesta palvelusta voisi estää tai vaarantaa vammaisen henkilön palvelujen käyttämisen. Säännös olisi vammaisen henkilön asemaa turvaava erityinen suojasäännös tilanteessa, jossa ensisijaisessa lainsäädännössä tarkoitetut palvelut olisivat soveltamisalasäännöksen mukaisesti riittäviä ja sopivia vastaamaan henkilön avun ja tuen tarpeeseen, mutta vammainen henkilö ei voisi olosuhteistaan johtuen asiakasmaksun takia palveluja käyttää. Jos palvelutarpeen arvioinnissa päädyttäisiin järjestämään palveluja vammaispalvelulain mukaisina erityispalveluina, niiden maksuttomuus tai niistä perittävät maksut määräytyisivät asiakasmaksulain kyseisiä palveluja koskevan sääntelyn mukaisesti. Esityksellä ei puututtaisi myöskään niiden vammaispalvelulain tarkoittamien palvelujen maksuttomuuteen, josta säädetään voimassa olevassa asiakasmaksulaissa. 

Esityksessä tehtäisiin myös joitakin teknisiä korjauksia vammaispalvelulakiin. 

Sosiaalihuoltolain 4 §

Osana yleis- ja erityislainsäädännön välisen suhteen tarkentamisen kokonaisuutta esityksessä ehdotetaan selkeytettäväksi sosiaalihuoltolain 4 §:n säännöstä asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista.  

Sosiaalihuoltolain asiakkaan etua koskevaa säännöstä selkeytettäisiin siten, että palvelusta perittävä maksu ei vaikuttaisi säännöksessä tarkoitettuun asiakkaan edun arviointiin. Muutoksella edistettäisiin asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua myös asiakasmaksujen osalta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Tässä osiossa on kuvattu se valmistelulle vaihtoehtoinen ratkaisu, ettei soveltamisalaa tarkennettaisi, jolloin hyväksytty vammaispalvelulaki tulisi voimaan sellaisena kuin eduskunta sen hyväksyi keväällä 2023. Kuvauksen tarkoitus ei ole päästä mahdollisimman tarkkaan vaikutusten arviointiin, vaan tuoda esiin tämän vaihtoehtoisen etenemistavan riskit, joiden vuoksi valmistelussa on pitäydytty tavoitteessa tarkentaa uuden vammaispalvelulain soveltamisalaa. 

Uuden lain eduskuntakäsittelyn loppuvaiheessa tehdyn merkittävän soveltamisalaa koskevan muutoksen eli niin sanotun ikääntymisrajauksen poistamisen vuoksi lain soveltamisalaa ei ole määritelty niin tarkasti kuin olisi toivottavaa lain selkeän ja yhtenäisen soveltamisen kannalta. Muutoksen johdosta rajapinta yleis- ja erityislainsäädännön välillä muodostui epäselväksi sellaisten iäkkäiden henkilöiden osalta, joiden palvelutarpeen syynä on ollut ikääntymiseen liittyvä syy.  

Vammaispalvelulain suhde ensisijaiseen lainsäädäntöön, palvelujen maksuttomuus ja asiakkaan edun määrittely

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalassa on säädetty lain toissijaisuudesta suhteessa yleislainsäädäntöön, kuten esimerkiksi sosiaalihuoltolakiin. Tämä vastaa myös voimassa olevan lainsäädännön tilannetta. Soveltamisalan mukaan vammaispalvelulain perusteella järjestetään vammaisen henkilön tavanomaisessa elämässä tarvitsemia erityispalveluita, jos hän ei saa yksilöllisen tarpeensa mukaisia ja sopivia palveluita sosiaalihuoltolain (1301/2014), terveydenhuoltolain (1326/2010), varhaiskasvatuslain (540/2018), perusopetuslain (628/1998) tai muun lain perusteella. 

Hallituksen esitystä 191/2022 vp valmisteltaessa tarkoituksena oli, että palvelut vastaisivat sellaisiin tarpeisiin, joita voimassa olevan vammaispalvelulainsäädännönkin piirissä olevilla henkilöillä on ollut, ja jotka ovat usein elämänmittaisia tai esimerkiksi vuosikymmenien pituisia. Kun arvioitaisiin hyväksytyn lain soveltamisalan pohjalta henkilön pääsyä vammaispalvelujen piiriin, tulisi arvioida, onko henkilöllä sellaista palvelutarvetta, johon ei voida vastata ensisijaisilla palveluilla, ja olisivatko vammaispalvelulain mukaiset palvelut hänelle välttämättömiä. Tämä jättäisi lain soveltajalle suuren roolin lain tulkinnassa.  

Lisäksi sosiaalihuoltolain asiakkaan ja lapsen etua koskevat säännökset (4 ja 5 §) ohjaavat huomioimaan asiakkaan edun sosiaalihuoltoa toteutettaessa. Jos henkilöllä olisi usean lain perusteella oikeus sosiaalihuollon saamiseen, on sosiaalihuoltolain 2 §:n mukaan sovellettava niitä säännöksiä, jotka parhaiten vastaavat asiakkaan etua. Asiakkaan etua koskevassa säännöksessä ei kuitenkaan erikseen mainita palvelun maksuttomuutta asiakkaan etua arvioitaessa huomioitavana asiana. Nykyinen oikeuskäytäntö maksuttomuuden huomioimisesta asiakkaan etuun vaikuttavana seikkana ei ole yksiselitteistä. Soveltamiskäytäntöä on olemassa myös siihen suuntaan, että palvelun maksuttomuus huomioitaisiin osana asiakkaan edun tarkastelua ja siten asiakkaalle myönnettäisiin vammaispalvelulain mukaisia palveluita, vaikka myös sosiaalihuoltolain mukaisilla palveluilla voitaisiin vastata asiakkaan tarpeisiin. 

Riskinä on, että jos tilannetta ei selkeytettäisi lainsäädännön tasolla, hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalan epäselvyys yhdistettynä asiakkaan etua koskevan arvioinnin epäselvyyksiin johtaisi tilanteeseen, jossa asiakkaita ohjautuisi suuressa määrin vammaispalvelulain piiriin. Asiakkaan ja hänen omaistensa kannalta vammaispalvelujen maksuttomuus on merkittävä kannuste hakea kyseisiä palveluita. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000, jäljempänä asiakaslaki ) 5 §:n perusteella sosiaalihuollon henkilöstön on selvitettävä asiakkaalle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset sekä muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Tähän on saatettu katsoa sisältyvän palvelujen maksuttomuuden huomiointi.  

Ensisijaisten palvelujen saatavuus

Arvioitaessa sitä vaihtoehtoa, että soveltamisalaa ei tarkennettaisi, esiin on noussut myös kysymys palvelujen saatavuuden merkityksestä asiakkaiden ohjautumisessa yleis- ja erityislainsäädännön piiriin. Valmistelussa on tullut esiin, että hyvinvointialueilla on jossain määrin toimittu niin, että asiakkaan palvelutarpeeseen vastaavia ensisijaisen lainsäädännön mukaisia palveluita ei välttämättä ole järjestetty asiakkaalle havaitusta palvelutarpeesta huolimatta ainakaan tarpeiden edellyttämässä laajuudessa. Tällöin alueilla on voitu tulkita, että henkilölle tulisi myöntää vammaispalvelua ensisijaisen palvelun puutteen vuoksi. Tämä soveltamiskäytäntö vaikuttaa olevan seurausta useamman syyn yhteisvaikutuksesta: siihen ovat johtaneet muun muassa soveltamiskäytäntö liittyen maksuttomuuden huomioimiseen osana asiakkaan etua sekä käsitys subjektiivisten oikeuksien luonteesta suhteessa määrärahasidonnaisiin palveluihin. Tämä soveltamiskäytännön jatkuminen on tunnistettu riskinä tilanteessa, jossa soveltamisalaa ei tarkennettaisi, vaikka palvelujen saatavuuden ei tulisi olla lainvalintaa ohjaava tekijä, vaan valinnan tulisi perustua asiakkaan palvelutarpeen arviointiin. Hyvinvointialueilla tulee huolehtia siitä, että sekä sosiaalihuoltolain että vammaispalvelulain mukaiset palvelut järjestetään asiakkaiden palvelutarpeiden mukaisesti ja että määrärahat kohdennetaan tarvittaessa lainsäädännön ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla. Molempien lakien perusteella järjestettävissä palveluissa on havaittu saatavuuden haasteita muun muassa henkilöstön riittävyydestä johtuvien syiden vuoksi.  

Johtopäätökset

Yllä esitettyjen seikkojen perusteella voidaan arvioida, että on mahdollista, että nykytilassa osin vallitsevat, yllä kuvatut soveltamiskäytännöt voisivat jatkua ja niiden vaikutus saattaisi voimistua, mikäli vammaispalveluihin kohdistuvien hakemusten määrä kasvaisi. Lisäksi tarkentamaton soveltamisala jättäisi lainsäädännön tulkinnassa suuren roolin tuomioistuinkäytännölle. Tällöin vammaispalvelujen asiakasmäärä voisi kasvaa huomattavasti, minkä myötä hyvinvointialueille myönnetty rahoitus ei riittäisi hyväksytyn vammaispalvelulain toimeenpanoon. Soveltamisesta riippuen olisi mahdollista, että kustannukset kasvaisivat moninkertaisiksi verrattuna kustannusarvioon. 

Vaihtoehto sisältäisi riskin palvelujärjestelmän epätarkoituksenmukaisesta toiminnasta ja palvelujen kohdentumisesta muilla kuin palvelutarpeiden arvioinnin perusteilla. Riskinä olisi, että vammaispalvelujen asiakasmäärä lisääntyisi siinä määrin, että vammaispalvelujen saatavuus huononisi, jolloin palvelut eivät kohdistuisi oikein niitä välttämättä tarvitseville henkilöille. Olisi myös mahdollista, että palvelujen saatavuuden heikentyminen kohdistuisi muihin palvelujärjestelmän osiin. Riskinä olisi myös se, että iäkkäille henkilöille myönnettäisiin asiakkaan tarpeeseen nähden epätarkoituksenmukaisia palveluita, joissa ei ole samanlaisia iäkkäiden palvelutarpeita ajatellen asetettuja vaatimuksia esimerkiksi henkilöstön osaamiselle ja asiakasturvallisuudelle kuin sosiaalihuoltolain mukaisissa iäkkäiden palveluissa.  

Soveltamisalan tarkentamatta jättäminen sisältäisi myös riskin lain erilaisesta soveltamisesta eri hyvinvointialueilla. Tällöin eri alueilla henkilö voisi samalla palvelutarpeella ohjautua alueesta riippuen joko ensisijaisen tai erityislainsäädännön mukaisten palvelujen piiriin. 

Palvelutarpeen arviointi ja asiakkaan oikeusturva

Säännökset sosiaalihuollon toteuttamisen asiakasprosessin eri vaiheista ja niissä huomioon otettavista seikoista sisältyvät kaikkia asiakasryhmiä koskevina sosiaalihuoltolakiin. Lisäksi iäkkäiden henkilöiden asiakasprosessissa on otettava huomioon vanhuspalvelulain tätä koskevat säännökset. 

Jos asiakas kokee, että sosiaalihuoltolain perusteella myönnetyt palvelut ovat hänen palvelutarpeeseensa verrattuna riittämättömiä, hänellä on oikeus hakea muutosta saamaansa päätökseen. Vammaispalvelulain mukaisia palveluita myönnettäisiin, jos hyvinvointialue arvioi, että henkilö täyttää vammaispalvelulain soveltamisalan mukaiset edellytykset sekä palvelukohtaiset edellytykset eikä saa yksilöllisen tarpeensa mukaisia ja sopivia palveluita ensisijaisen lainsäädännön perusteella. 

Subjektiivisten oikeuksien merkitys

Vammaispalvelujen luonnetta subjektiivisia oikeuksia toteuttavina palveluina on saatettu tulkita niin, että asiakkaalle tulee myöntää palvelu kriteerien täyttyessä, vaikka palvelutarpeeseen voitaisiin vastata myös ensisijaisen lainsäädännön mukaisilla palveluilla. Voimassa olevan vammaispalvelulain 4 §:n sanamuoto on kuitenkin edellyttänyt, että ensisijaisten palvelujen sopivuus vastaamaan asiakkaan tarpeisiin tulee aina arvioida. Voi olla, että näin ei ole alueilla aina toimittu, vaan on myönnetty vammaispalvelut ilman ensisijaisten palvelujen sopivuuden arviointia. 

Hyväksyttyyn vammaispalvelulakiin sisältyvät palvelut ovat pääasiassa subjektiivisia oikeuksia toteuttavia ja siten määrärahoista riippumattomia palveluita. Sosiaalihuoltolain mukaiset palvelut puolestaan ovat pääosin määrärahasidonnaisia. Subjektiivinen oikeus tarkoittaa, että asiakkaalla on oikeus palvelutarpeen mukaisiin vammaispalveluihin määrärahoista riippumatta, jos kriteerit täyttyvät eivätkä ensisijaisen lainsäädännön mukaiset palvelut ole yksilöllisen tarpeen mukaisia ja sopivia. Palvelutarpeen arvioinnissa ja päätöksenteossa on otettava huomioon asiakkaan toiveet. Palvelun järjestämistapa on kuitenkin lähtökohtaisesti hyvinvointialueen harkinnassa, jos henkilöllä on oikeus saada palvelu vammaispalvelulain nojalla. Myös tilanteessa, jos henkilö hakee vammaispalvelua, eikä sitä myönnetä hänelle, tulee arvioida henkilön tarve ensisijaisen lainsäädännön mukaisiin palveluihin. 

Vuoden 1995 perusoikeusuudistus sosiaalisine perusoikeuksineen vauhditti osaltaan sosiaalilainsäädännön kehitystä siihen suuntaan, että asiakkaan yksilölliset tarpeet on otettava entistä vahvemmin huomioon sosiaalipalvelujen myöntämisestä päätettäessä silloinkin, kun kyseessä on lähtökohtaisesti määrärahasidonnainen palvelu.  

Esimerkkejä

Asiakasmaksutulojen väheneminen mahdollista

Vuonna 2022 iäkkäiden ympärivuorokautisissa palveluissa asiakasmaksutulot olivat yhteensä 411 miljoonaa euroa ja iäkkäiden kotihoidossa 176 miljoonaa euroa.  

Kahdensuuntaisen oikeuskäytännön takia osa hyvinvointialueista saattaisi jatkaa vammaispalvelujen myöntämistä niiden maksuttomuuden perusteella.  

Myös yllä kuvattu käytäntö vammaispalvelujen järjestämisestä silloin, kun hyvinvointialue ei järjestä ensisijaisen lainsäädännön mukaisia palveluita, vaikka ne olisivat asiakkaalle sopivia, voisi jatkua ja vaikuttaa asiakasmaksujen menettämiseen. Tässä riskissä olevia palveluita ovat erityisesti asumispalvelut ja liikkumisen tuki. Jossain määrin myös kotihoidon ja henkilökohtaisen avun välillä on voinut tapahtua tällaista siirtymää, vaikka kyseessä eivät olekaan toisiaan vastaavat palvelut.  

Jos uuden vammaispalvelulain ja ensisijaisen lainsäädännön suhteen epäselvyydestä sekä väestön ikääntymisen takia aiempaa suurempi määrä asiakkaita hakisi vammaispalveluita, voisi maksuttomuuteen ja ensisijaisen palvelun järjestämättä jättämiseen perustuvien päätösten määrä kasvaa aiemmasta. Kohtalaisen pienelläkin siirtymällä olisi merkittävä vaikutus hyvinvointialueiden rahoituspohjaan. Samalla riski asiakkaan näkökulmasta epätarkoituksenmukaisista palveluista kasvaa. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Tässä esityksessä on lyhyt kuvaus Ruotsin, Norjan ja Tanskan vammaispalvelulainsäädännön suhteesta yleislainsäädäntöön. Laajempi kansainvälinen vertailu sisältyy uutta vammaispalvelulakia koskevaan hallituksen esitykseen HE 191/2022 vp. Kaikki Pohjoismaat ovat ratifioineet YK:n vammaissopimuksen. Kaikissa kuvatuissa maissa on jonkinlainen ikäraja (65 tai 67 vuotta) vammaispalveluissa.  

7.1  Vammaispalvelulaki

1 luku Yleiset säännökset 

2 § . Lain soveltamisala ja suhde muuhun lainsäädäntöön  

Sosiaalihuollon oikeusperiaatteena on yleisen lainsäädännön ensisijaisuus. Sosiaalihuoltolaki on sosiaalihuollon palveluihin ensisijaisesti sovellettava yleislaki. Siinä säädetään kattavasti asiakkaan erilaisiin tarpeisiin vastaamiseksi järjestettävistä palveluista. Terveydenhuollon palveluista ja hoidosta mukaan lukien lääkinnällisestä kuntoutuksesta säädetään terveydenhuoltolaissa. Myös kuntien järjestämisvastuulla olevien varhaiskasvatuksen ja perusopetuslain mukaisilla palveluilla on keskeinen merkitys vammaisille lapsille sovellettavina yleislakeina. Esityksen luvussa 2.3 on tarkemmin kuvattu ensisijaisen lainsäädännön mukaisia palveluita.  

Ehdotetulla soveltamisalasäännöksen tarkoituksena on edelleen selkeyttää nykyistä oikeustilaa niin, että sosiaalihuoltolakia ja terveydenhuoltolakia sekä muuta ensisijaista lainsäädäntöä sovellettaisiin hyvinvointialuelain ja järjestämislain sekä kuntalain edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti vammaisiin henkilöihin.  

Hyväksytyssä vammaispalvelulaissa on voimassa olevan lain tavoin korostettu palvelutarpeen arvioinnin ja asiakassuunnitelman merkitystä vammaisen henkilön oikeuksien toteutumisen kannalta. Palvelujen järjestäminen ja palvelukokonaisuuksien toteuttaminen sekä palveluita koskeva päätöksenteko edellyttää lisäksi lähes aina sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain sekä tarvittaessa myös muiden hallinnonalojen lainsäädännön huomioon ottavaa monialaista yhteistyötä ja monialaisen suunnitelman laatimista. 

Vammaispalvelulaki on tarkoitettu, kuten hallituksen esityksessä uudeksi vammaispalvelulaiksi (HE 191/2022 vp) on todettu, erityislakina sovellettavaksi vain niissä tilanteissa, joissa ensisijaiseen lainsäädäntöön perustuvat palvelut eivät ole kulloinkin kyseessä olevassa elämänvaiheessa vammaiselle henkilölle riittäviä ja sopivia. Vammaispalvelulakia voitaisiin soveltaa joko yksin tai yleislainsäädäntöä täydentävänä lakina riippuen vammaisen henkilön palvelutarpeesta. 

Lakiehdotuksessa vammaisen henkilön käsitettä on käytetty kontekstissa, jossa kuvataan niitä vammaisia henkilöitä, jotka voivat saada palveluita vammaispalvelulain perusteella. YK:n vammaissopimus on keskeinen kansainvälinen viitekehys, joka on otettava huomioon yhteiskunnassa kaikissa vammaisten henkilöiden asemaan ja toimintaedellytyksiin liittyvissä asiakokonaisuuksissa ja päätöksenteossa, myös järjestettäessä vammaisten henkilöiden tarvitsemia sosiaali- ja terveyspalveluita. Vammaissopimus ei kuitenkaan määrittele, minkä kansallisen lain perusteella esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluita tulee järjestää sopimuksessa määritellyille vammaisille henkilöille. Vammaisten henkilöiden palvelutarpeet vaihtelevat huomattavasti ja niihin on tarpeen vastata yksilöllisellä palveluvalikoimalla. Yhdenvertaisuus ei toteudu siten, että tarjotaan kaikille samaa tai saman lain mukaista palvelua, vaan palvelutarpeen arvioinnissa huomioidaan henkilön yksilöllinen palvelutarve. Siksi ehdotettuun soveltamisalasäännökseen sisältyvä vammaisen henkilön määritelmä ja lainvalintaa koskevat säännökset ovat osittaisesta erilaisesta kirjoitustavasta huolimatta sopusoinnussa YK:n vammaissopimuksen kanssa. Vammaissopimus tulee sovellettavaksi palvelutarpeen arvioinnissa ja siihen liittyvässä päätöksenteossa sekä päätöksen täytäntöönpanossa. Lainvalinnassa ja päätöksenteossa on lisäksi aina otettava huomioon lain 1 §:ssä säädetty tarkoitus arvioitaessa soveltamisalan ja palvelukohtaisten säännösten edellytysten täyttymistä sekä huolehdittava tarvittaessa yhdenvertaisuuslain mukaisista kohtuullisista mukautuksista. 

Pykälän 1 momentti sisältää vammaisen henkilön määritelmän ja säännöksen vammaispalvelulain suhteesta ensisijaiseen lainsäädäntöön.  

Vammaisen henkilön määritelmää esitetään yksinkertaistettavaksi siten, että sen kirjoitustapa vastaisi pitkälti voimassa olevan vammaispalvelulain 2 §:n mukaista vammaisen henkilön määritelmää. Määritelmää on tarkennettu viittauksilla vammaissopimuksessa mainittuihin eri toimintarajoitteisiin. Ehdotetun säännöksen mukaan laissa säädettäisiin erityispalvelujen järjestämisestä niille vammaisille henkilöille, jotka tarvitsevat vamman tai sairauden aiheuttaman pitkäaikaisen fyysisen, kognitiivisen, psyykkisen, sosiaalisen tai aisteihin liittyvän toimintarajoitteen johdosta välttämättä apua tai tukea tavanomaisessa elämässä. Määritelmä kattaisi siten kaikki hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalasäännökseen sisältyvät toimintarajoitteet. Mitään vammaissopimuksen tai hyväksytyn lain 2 §:n soveltamisalasäännöksen mukaista vammaisryhmää ei suljettaisi ehdotetulla määritelmällä lain soveltamisen ulkopuolelle. Tarkoitus on, kuten hallituksen esityksessä uudeksi vammaispalvelulaiksi (HE 191/2022 vp) on todettu, että jatkossa ei jäisi niin sanottuja väliinputoajia, vaan esimerkiksi autismi- ja neurokirjon henkilöiden palvelutarve tulee arvioida yksilöllisesti, samoin perustein kuin muidenkin.  

Sosiaalisen toimintarajoitteen käsite on koettu aiemmassa valmisteluvaiheessa osin vaikeaksi hahmottaa. Sosiaaliset toimintarajoitteet ovat yksi toimintakyvyn osa-alue WHO:n laatimassa toimintakyvyn, toimintarajoitteiden ja terveyden kansainvälisessä ICF-luokituksessa. Sosiaalinen toimintarajoite liittyy usein oleellisesti muihin toimintakyvyn osa-alueisiin. 

Sosiaalisen toimintarajoitteen, kuten muidenkin toimintarajoitteiden, tulee aina liittyä pitkäaikaiseen vammaan tai sairauteen, jotta siitä johtuvaan välttämättömään avun ja tuen tarpeeseen voitaisiin vastata vammaispalvelulain mukaisin palveluin.  

Sosiaaliset toimintarajoitteet ilmenevät erilaisina sosiaalisiin suhteisiin, vuorovaikutukseen ja kommunikaatioon liittyvinä ongelmina. Sosiaaliset toimintarajoitteet voivat vaikeuttaa tavanomaisia elämänvaiheen mukaisia toimintoja, kuten asioiden hoitamista, julkisilla kulkuvälineillä liikkumista, koulunkäyntiä, opiskelua ja työelämää, ihmissuhteiden luomista ja ylläpitämistä sekä harrastuksiin osallistumista. Sosiaaliset toimintarajoitteet voivat myös aiheuttaa sellaista huolenpidon tarvetta, jota vastaavan ikäisellä henkilöllä ei tavallisesti esiinny. Tilanteet, olosuhteet ja tehtävät, joihin vammainen henkilö tarvitsee apua ja tukea sosiaalisen toimintarajoitteensa vuoksi, vaihtelevat. Toisilla henkilöillä painottuvat vaikeudet käytännön asioiden hoitamisessa ja toisilla esimerkiksi sosiaaliseen vuorovaikutukseen liittyvät haasteet.  

Hyväksytyn vammaispalvelulain 2 §:n 1 kohtaan sisältyvä pitkäaikaisuuden käsite sisältyisi ehdotettavassa säännöksessä edelleen vammaisen henkilön määritelmään. Pitkäaikaisuuden käsitteeseen sisältyisi myös toimintarajoitteen pysyvyys voimassa olevan lainsäädännön vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaisesti. Käytäntöä on kuvattu hallituksen esityksessä 191/2022.  

Hyväksytyn vammaispalvelulain 2 § sisältää osana vammaisen henkilön määritelmää edellytyksen siitä, että henkilön vamma tai sairaus yhdessä yhteiskunnassa esiintyvien esteiden kanssa estää osallistumisen yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa (2 §:n 2 kohta). Kohdassa on kuvattu vammaisuuden sosiaalinen malli. Lähtökohta on sama kuin YK:n vammaissopimuksessa.  

YK:n vammaisyleissopimuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla on sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. 

Sopimuksen 19 artiklan (eläminen itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä) mukaan yleissopimuksen sopimuspuolet tunnustavat kaikkien vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen oikeuden elää yhteisössä, jossa heillä on muiden kanssa yhdenvertaiset valinnanmahdollisuudet. Sopimuspuolet toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että: a) vammaisilla henkilöillä on yhdenvertaisesti muiden kanssa mahdollisuus valita asuinpaikkansa sekä se, missä ja kenen kanssa he asuvat, eivätkä he ole velvoitettuja käyttämään tiettyä asuinjärjestelyä; b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä; c) koko väestölle tarkoitetut yhteisön palvelut ja järjestelyt ovat vammaisten henkilöiden saatavissa yhdenvertaisesti muiden kanssa ja vastaavat heidän tarpeitaan. 

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalan YK:n vammaissopimuksen yllä mainittuun 1 artiklan 2 kohtaan pohjaavaa lähtökohtaa vammaisuuden sosiaalisesta mallista ei ole tarkoitus muuttaa tällä esityksellä, vaikka vammaisen henkilön määritelmää onkin esityksessä yksinkertaistettu ja siten hyväksytyn lain yllä mainittu 2 §:n 2 kohta jätetty säännöksestä pois.  

Kuten hallituksen esityksessä uudeksi vammaispalvelulaiksi (HE 191/2022 vp) kuvataan, henkilön mahdollisuus osallistua yhdenvertaisesti yhteiskuntaan riippuu vamman tai sairauden lisäksi yhteiskunnallisista esteistä. Nämä esteet voivat olla fyysisiä tai saavutettavuuteen taikka asenteisiin liittyviä esteitä. Siksi avun ja tuen tarvetta tulee aina arvioida suhteessa toimintaympäristöön ja vammaisen henkilön yksilölliseen elämäntilanteeseen. Vamma ei yksin kerro avun ja tuen tarpeesta. Vammaisen henkilön toimintakyky voi vaihdella monien eri syiden takia. Toimintakykyyn vaikuttavat esimerkiksi vammaisen henkilön elämäntilanne, ympäristön esteettömyys ja tiedon saavutettavuus. Myös sillä voi olla merkitystä, onko kyseessä vammaiselle henkilölle tuttu vai vieras tilanne taikka toimintaympäristö. 

Hyväksytyn vammaispalvelulain 2 §:n 3 kohdassa kuvataan edellytystä vammaispalvelulain mukaisten palvelujen välttämättömyydestä. Osana vammaisen henkilön määritelmää todetaan, että henkilön itsenäisen elämän, osallisuuden tai yhdenvertaisuuden toteutuminen edellyttää välttämättä tämän lain mukaisia palveluita (2 §:n 3 kohta). Välttämättömyyden käsite sisältyisi edelleen vammaisen henkilön määritelmään. Vammaispalvelujen välttämättömyyden arviointia kuvataan hallituksen esityksessä 191/2022. Määritelmän ehdotettu muutos ei muuttaisi sitä, kuinka pitkäaikaisista toimintarajoitteista aiheutuvaa välttämättömän avun ja tuen tarvetta arvioitaisiin eri tilanteissa. Välttämättömyyden käsite esimerkiksi sisältäisi myös toistuvan avun ja tuen tarpeen kyseisessä hallituksen esityksessä kuvatun mukaisesti.  

Myös tässä esityksessä 2 §:n 1 momentissa käytetty tavanomaisen elämän käsite vastaisi hallituksen esityksessä 191/2022 kuvattua tavanomaisen elämän käsitettä. Kuten mainitussa hallituksen esityksessä todetaan, tavanomaisen elämän sisältöä tulisi arvioida suhteessa lain tarkoituspykälään. 

Suhde muuhun lainsäädäntöön

Pykälän 1 momentin soveltamisalasäännöksen muotoilu ”muussa laissa tarkoitetut palvelut” viittaisi palveluihin sellaisena, kuin ne pitää niitä koskevan lainsäädännön mukaan järjestää. Hyvinvointialueiden järjestämisvastuuseen kuuluu velvollisuus huolehtia siitä, että alueella on saatavissa sekä ensisijaisen että toissijaisen lainsäädännön mukaisia palveluita yhdenvertaisesti asukkaiden tarpeiden mukaan. Palvelujen järjestämistä koskevan päätöksen tulee perustua palvelutarpeen arviointiin ja asiakassuunnitelmaan. 

Säännös korostaisi hyvinvointialueen ja kunnan vastuuta järjestää tavanomaisiin elämänvaiheeseen liittyviin tarpeisiin vastaavat palvelut ensisijaisen lain perusteella aina, jos niillä voidaan vastata vammaisen henkilön palvelutarpeeseen. Säännöksen sanamuodolla viitattaisiin siihen, että vertailu tehtäisiin yleis- ja erityislain säännösten välillä, ei sen välillä, kuinka palveluita toteutettaisiin käytännössä. Ensisijaiset ja myös toissijaiset palvelut sekä palvelujen järjestämistavat on sopeutettava tarvittaessa niin, että ne ovat vammaisen henkilön saavutettavissa ja tosiasiallisesti käytettävissä. Tämä on tarvittaessa tehtävä lisäksi YK:n vammaissopimuksen ja yhdenvertaisuuslain mukaisilla kohtuullisilla mukautuksilla. Vammaispalvelulailla ei olisi tarkoitus korvata eri elämänvaiheissa tarvittavia yleislain mukaisia palveluita, joiden järjestämisestä hyvinvointialue ja kunta ovat vastuussa. 

Kuten nykyäänkin, yleislakien mukaisten palvelujen sopivuutta ja riittävyyttä arvioitaessa olisi keskeistä arvioida henkilön vamman tai sairauden aiheuttamasta pitkäaikaisesta toimintarajoitteesta johtuva välttämätön avun ja tuen tarve sekä vammaisen henkilön elämäntilanteen vaikutus avun ja tuen tarpeeseen. Lainvalintatilanteessa olisi lisäksi esimerkiksi arvioitava, olisiko ja millä sosiaalihuoltolaissa tarkoitetuilla palveluilla mahdollista vastata henkilön palvelutarpeeseen. Samalla arvioitaisiin, olisivatko nämä palvelut lain mukaisesti järjestettynä riittäviä, asiakkaan edun mukaisia ja sopivia. Hyvinvointialueella on lakiin perustuva palvelujen järjestämisvelvollisuus ja velvollisuus varata yleislainsäädännön mukaisia palveluja varten riittävät määrärahat. Tarvittaessa hyvinvointialueen on kohdennettava palveluun varattuja määrärahoja hyväksyttävillä perusteilla, esimerkiksi haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille ja ryhmille. Viime kädessä hyvinvointialue vastaa aina siitä, että asiakkaat saavat perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. 

Lainvalinnassa ja päätöksenteossa olisi otettava huomioon myös yhdenvertaisuuslain (1325/2014) mukainen oikeus kohtuullisiin mukautuksiin, jotka osaltaan toteuttavat YK:n vammaissopimuksen tavoitteita. 

Pykälän 1 momentti sisältäisi viittaussäännöksen asiakkaan etua koskevaan sosiaalihuoltolain 4 ja 5 §:ään. Viittaussäännöksellä on tarkoitus kiinnittää huomiota asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettaviin sosiaalihuoltolaissa mainittuihin seikkoihin. Esityksessä ehdotetaan selkeytettäväksi sosiaalihuoltolain 4 §:n säännöstä asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista edempänä esityksessä mainituilla perusteilla. Lainvalinnassa ja päätöksenteossa olisi otettava huomioon mainittu säännös. 

Soveltamisalasäännöksen 2 momentin ensisijaisena sovellettavien lakien luetteloon lisättäisiin vanhuspalvelulaki, jonka periaatteet olisi otettava huomioon palvelutarpeen arvioinnissa ja päätösharkinnassa silloin, kun järjestetään palveluita iäkkäälle henkilölle. Vanhuspalvelulaki parantaa iäkkään henkilön mahdollisuutta saada laadukkaita palveluita sekä henkilön mahdollisuutta vaikuttaa hänelle järjestettävien palvelujen sisältöön ja toteuttamistapaan.  

Elämänvaiheeseen liittyvä tavanomainen tarve

Pykälän 3 momentti tarkentaisi lain soveltamisalaa suhteessa henkilön sellaiseen tavanomaiseen avun ja tuen tarpeeseen, johon ei ole tarkoitus vastata vammaispalvelulain mukaisilla palveluilla. Arvio vammaisen henkilön avun ja tuen tarpeen välttämättömyydestä tehtäisiin suhteessa samassa elämänvaiheessa oleviin henkilöihin. Arvioinnissa tulisi ottaa huomioon lain 1 §:ssä säädetty tarkoitus muun muassa vammaisen henkilön yhdenvertaisuuden, osallisuuden ja osallistumisen toteutumisesta sekä vammaisen henkilön itsenäisen elämän ja itsemääräämisoikeuden tukemisesta sekä yksilöllisen tarpeen ja edun mukaisten, riittävien ja laadultaan hyvien palvelujen turvaamisesta.  

Säännös korostaisi lisäksi erityislain luonnetta siten, että vammaisen henkilön tavanomaisiin eri elämäntilanteisiin liittyviin avun ja tuen tarpeisiin vastattaisiin tämän erityislain mukaisin palveluin vain, jos vamman tai sairauden aiheuttamaan toimintarajoitteeseen liittyvä avun ja tuen tarve poikkeaa vastaavaan elämänvaiheeseen tavanomaisesti liittyvästä tarpeesta.  

Vammaispalvelulain mukaisia palveluita olisi järjestettävä vammaiselle henkilölle vain, jos sekä pykälän 1 että 3 momentin mukaiset edellytykset täyttyvät yhtä aikaa. Säännös mahdollistaisi edellytysten täyttyessä erityispalvelujen myöntämisen yhdenvertaisuuden toteutumiseksi kaikissa elämänvaiheissa.  

Elämänvaiheet

Vaikka jokaisen ihmisen elämänkaari on yksilöllinen, siihen liittyvät kaikilla erilaiset elämänvaiheet ja niille tyypilliset piirteet. Yleislainsäädännön mukaiset palvelut on tarkoitettu vastaamaan eri elämänvaiheisiin liittyviin avun ja tuen tarpeisiin. Esityksessä elämänvaiheilla tarkoitetaan lapsuutta ja nuoruutta, aikuisuutta sekä vanhuutta. Kukin elämänvaihe voi sisältää useita muuttuvia tilanteita, kuten itsenäistyminen, opiskelu, työelämään siirtyminen, perheen perustaminen, lapsen syntymä, läheisen kuolema.  

Henkilön eri elämänvaiheet vaikuttaisivat siihen, milloin avun ja tuen tarpeen arvioitaisiin olevan tavanomaista elämänvaiheeseen liittyvää tarvetta ja milloin se poikkeaisi siitä eli tarve johtuisi vamman tai sairauden aiheuttamasta toimintakyvyn rajoitteesta. Esimerkiksi silloin, kun vammainen henkilö oppii asioita hitaammin kuin ikätoverinsa ja tarvitsee siksi enemmän apua, hänellä olisi oikeus saada muiden edellytysten täyttyessä hyväksytyn vammaispalvelulain perusteella palveluita.  

Normaaliin elämän kulkuun liittyvät yleensä elämänvaiheen tai ikäkauden mukaan vaihtuvat roolit, tehtävät ja vastuut. Silloin, kun vammainen henkilö tarvitsee näissä välttämättä sellaista apua ja tukea, jota muut henkilöt eivät yleensä samassa elämänvaiheessa tarvitse ja kun näitä palveluita ei ole järjestettävissä riittävinä ja sopivina ensisijaisen lainsäädännön perusteella, tarpeeseen tulee vastata vammaispalvelulain mukaisin palveluin.  

Lapsuus ja nuoruus

Vammaisen lapsen ja nuoren mahdollisuuksia toimia yhdenvertaisesti muiden lasten ja nuorten kanssa on tuettava yleis- ja erityispalveluilla. Jotta lapsen ja nuoren hyvinvointi voidaan turvata, myös perheen on saatava heidän huolenpitoonsa tarvittava tuki. 

Yleis- ja erityispalvelujen tarkoitus on mahdollistaa, että vammainen lapsi voi elää lapsen elämää ja tehdä samoja asioita kuin lapset yleensäkin tekevät. Siksi lapsen toimintakykyä tulee verrata saman ikäisten vammattomien lasten toimintakykyyn. Kun vammaisen lapsen toimintakyky poikkeaa saman ikäisten lasten toimintakyvystä, lapsella on oikeus saada apua ja tukea niihin asioihin, joita hän ei pysty tekemään ikäistensä lasten tavoin. Nuoren toimintakykyä tulee arvioida samoin perustein ottaen kuitenkin huomioon nuoren mahdollisesti erilainen rooli perheessä ja itsenäistymiseen liittyvät tarpeet. Nuoren elämässä tapahtuu usein suuria muutoksia, joita voi olla tarpeen erityisesti tukea. 

Tärkeimpiä ensisijaisia perhettä ja lasta tukevia sosiaalipalveluita ovat muun muassa sosiaalihuoltolain mukainen perhetyö, lapsiperheen kotipalvelu, tukipalvelut sekä kotihoito. Varhaiskasvatuksen ja perusopetuslain mukaiset palvelut ovat aina ensisijaisia suhteessa erityispalveluihin. Jos ensisijaisen lainsäädännön mukaisilla palveluilla ei voida turvata vammaiselle lapselle riittävää ja sopivaa sekä lapsen edun mukaista apua ja tukea, palvelut on järjestettävä tai niitä on täydennettävä vammaispalvelulain perusteella. 

Lähtökohtana on turvata aina ensisijaisesti lapsen asuminen kotona siitä riippumatta, kuinka suuri hänen avun ja tuen tarpeensa on. Tämä on myös vammaispalvelulain tavoitteena. Vammaiselle lapselle ja hänen perheelleen on järjestettävä tarvittava palvelukokonaisuus, joka usein muodostuu sekä ensisijaisen lainsäädännön että vammaispalvelulain mukaisista palveluista. Aina on huolehdittava myös siitä, että lapsen osallisuutta tuetaan hänen ikä- ja kehitysvaiheensa edellyttämällä tavalla. Vauvan tai hyvin pienen lapsen huolenpidon tarve poikkeaa harvoin saman ikäisten lasten tarpeista. Poikkeuksena on esimerkiksi tilanne, jossa vauvan unta on valvottava keskeytyksettä. Pienen lapsen tavanomaiseen elämään kuuluu esimerkiksi vuorovaikutus eri tilanteissa, leikki, harrastukset, sekä perheen arkeen osallistuminen perheenjäsenenä. Silloin, kun lapset tarvitsevat tyypillisesti aikuisen tukea näissä tilanteissa, kyseessä on pääsääntöisesti elämänvaiheeseen liittyvä tavanomainen tarve. Siinä vaiheessa, kun lapset yleensä alkavat tehdä asioita itse ilman apua, viettää aikaa ystäviensä kanssa tai harrastaa asioita itsenäisesti kodin ulkopuolella, vammaisen lapsen osallisuutta on tarvittaessa tuettava vammaispalveluilla. Nuoren vastuu omasta elämästään kasvaa koulun päättyessä. Nuoren pääsyä yhteiskunnan täysivertaiseksi jäseneksi on erityisesti tuettava tuossa suuria muutoksia sisältävässä elämänvaiheessa. 

Koska vammaiset lapset ja nuoret ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, heidän oikeuksiensa toteutuminen edellyttää usein positiivista erityiskohtelua. Lapsuudessa ja nuoruudessa luodaan pohja koko tulevalle elämälle. Mikäli lapsi tai nuori ei saa vammaisuudesta johtuviin tarpeisiinsa vastaavia tarvitsemiaan palveluita, hänen kehityksensä saattaa vaarantua tai hän voi olla riskissä syrjäytyä. 

Lapsen etua arvioitaessa on asiakkaan etua koskevan sosiaalihuoltolain 4 §:n lisäksi otettava huomioon lapsen etua koskeva 5 §. Huomioon on otettava myös asiakaslain 10 §, joka koskee alaikäisen asiakkaan asemaa. 

Varhaiskasvatukseen osallistuvalla lapsella on oikeus saada yksilöllisen kehityksensä, oppimisensa tai hyvinvointinsa edellyttämä tuki varhaiskasvatuslain perusteella. Nämä palvelut ovat ensisijaisia suhteessa vammaispalvelulakiin.  

Perusopetuslaki korostaa opetustoimen velvollisuutta järjestää opetus oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti ja siten, että se edistää oppilaiden tervettä kasvua ja kehitystä. Myös perusopetuksessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Oppilaalla on oikeus saada opetukseen osallistumisen edellyttämät tulkitsemis- ja avustajapalvelut sekä erityiset apuvälineet perusopetuslain perusteella. Myös vammaisen oppilaan palvelut tulee aina ensisijaisesti järjestää perusopetuslain perusteella.  

Lukiolaki ei sisällä vastaavia säännöksiä oppilaalle annettavista avustaja- ja tulkitsemispalveluista. Siksi ne on järjestettävä tarvittaessa erityislakien perusteella. Vammaisen henkilön tavallisessa ammatillisessa oppilaitoksessa vamman vuoksi tarvittavat palvelut tulee tarvittaessa järjestää vammaispalvelulain perusteella, koska niistä ei ole säädetty ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa. Vaativaa erityistukea saava opiskelija on kuitenkin oikeutettu opiskelun edellyttämiin avustajapalveluihin ja erityisiin apuvälineisiin. Vaativan erityisen tuen järjestäminen on annettu tehtäväksi vain joillekin koulutuksen järjestäjille.  

Varhaiskasvatuksen järjestäjällä ja palveluntuottajalla on yhdenvertaisuuslain perusteella erityinen velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta varhaiskasvatuksessa. Sama velvollisuus on myös koulutuksen järjestäjällä ja tämän ylläpitämällä oppilaitoksella. Näiden on myös tehtävä yhdenvertaisuuslain ja YK:n vammaissopimuksen mukaisia kohtuullisia mukautuksia, jotta vammainen lapsi voi saada yhdenvertaisesti varhaiskasvatusta ja opetusta. Nämä toimet ovat ensisijaisia suhteessa erityispalveluihin.  

Aikuisuus

Aikuisuus on aktiivinen elämänvaihe, johon kuuluu vastuun ottaminen omasta elämästä. Aikuiset huolehtivat itse itsestään sekä hoitavat kotinsa ja huolehtivat toimeentulostaan. Aikuisuuden eri vaiheisiin liittyy usein suuria elämänmuutoksia, kuten opiskeluiden aloittaminen, perheen perustaminen ja työelämään siirtyminen. Aikuisuuteen kuuluu lisäksi erilaisia vastuullisia rooleja. Ne voivat olla esimerkiksi opiskeluun, työntekijän tai työnantajan tehtäviin sekä vanhemmuuteen liittyviä.  

Vammaispalveluita on järjestettävä silloin, kun aikuinen vammainen henkilö tarvitsee vammansa aiheuttaman toimintarajoitteen takia välttämättä sellaista apua ja tukea, jota aikuiset eivät yleensä tässä elämänvaiheessa tarvitse ja jos tarpeeseen ei voida vastata yleislakien perusteella järjestettävissä olevilla palveluilla. Lainvalintaa tehtäessä on otettava huomioon aikuisuuteen liittyvät erilaiset roolit, vastuut ja velvoitteet. Lainvalinnan lisäksi nämä vaikuttavat myös palvelujen määrään ja toteuttamistapaan liittyviin päätöksiin. Tämä on osittain otettu huomioon jo henkilökohtaisen avun ja liikkumisen tuen säännöksissä.  

Vanhuus

Sosiaalihuoltolakia ja vanhuspalvelulakia on uudistettu viime vuosina nykytilan kuvauksessa kerrotulla tavalla erityisesti ottaen huomioon iäkkäiden henkilöiden tarpeet. Sosiaalihuoltolain säännöksiä on kehitetty liittyen hoivan ja huolenpidon sekä osallisuuden tarpeisiin. Sosiaalihuoltolakiin on lisätty kotihoidon riittävyyttä turvaavat säännökset kotikäyntien suunnittelusta ja kotihoidon toteuttamisesta. Kotihoito on keskeinen iäkkäiden kotona asumista tukeva palvelu. Lisäksi iäkkäiden henkilöiden ympärivuorokautista palveluasumista koskien on säädetty henkilöstön vähimmäismitoituksesta. Palvelutarpeen arviointia ja palvelujen seurantaa on myös uudistettu ja lisätty viime vuosina, jotta palveluita voidaan sen pohjalta paremmin kehittää.  

Tavoitteena on, että uusi palvelurakenne ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta korostavat säännökset turvaavat entistä laadukkaammat palvelut hyvinvointialueilla. THL:n kansallisessa vanhuspalvelujen pilottikyselyssä keväältä 2022 todetaan, että suurin osa iäkkäistä henkilöistä on tyytyväisiä saamaansa palveluun. THL:n selvityksen perusteella iäkkäät henkilöt ovat yleensä tyytyväisiä saamiinsa palveluihin.  

Lainsäädäntöön ja palvelurakenteisiin liittyvien uudistusten johdosta iäkkäiden henkilöiden avun ja tuen tarpeisiin voidaan yleensä vastata iäkkäille henkilöille tarkoitetuilla sosiaalihuoltolain mukaisilla palveluilla. Ratkaisut tulee kuitenkin aina tehdä perustuen yksilölliseen palvelutarpeen arviointiin ja asiakassuunnitelmaan sekä huolehtien siitä, että asiakas saa riittävät palvelut siten, kuin 19 §:n 3 momentti edellyttää. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi hyväksyttyä vammaispalvelulakia koskevassa mietinnössään (StVM 52/2022 vp) lainsäädännön tavoitteiden ja myös sen toteutettavuuden näkökulmasta tärkeäksi erottaa iäkkäille henkilöille heidän yksilöllisen tarpeensa mukaan järjestettävät palvelut vammaisille henkilöille järjestettävistä erityispalveluista. Soveltamisalasäännöstä ehdotetaan tässä esityksessä tarkennettavaksi siten, että se vastaisi hyväksyttyä vammaispalvelulakia selkeämmin edellä mainitusta mietinnöstä ja myös uuden vammaispalvelulain voimaantulon lykkäämistä koskevasta hallituksen esityksestä (HE 9/2023 vp) ilmenevään tavoitteeseen.  

Edelleen mainitun valiokunnan lausunnon mukaan vanhuspalveluilla tarkoitetaan lähtökohtaisesti niitä sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain mukaisia palveluita, joita iäkkäälle henkilölle järjestetään sosiaalihuoltolain ja vanhuspalvelulain säännösten nojalla tapahtuvan palvelu- ja hoitotarpeen arvioinnin ja selvittämisen perusteella. 

Iäkkään henkilön, kuten muidenkin asiakkaiden, palvelut järjestetään ensisijaisesti ensisijaisen lainsäädännön mukaisina palveluina. Vammaispalvelulain perusteella tulee vastata vain sellaisiin pitkäaikaisesta vammasta tai sairaudesta johtuvan toimintarajoitteen aiheuttamaan avun ja tuen tarpeeseen, joka poikkeaa yleensä vanhuuteen liittyvästä avun ja tuen tarpeesta. Kotiin tuotavilla palveluilla ja sosiaalihuoltolain asumista koskevilla palveluilla voidaan yleensä huolehtia iäkkään henkilön palvelutarpeista täysimääräisesti. Sosiaalihuoltolain liikkumista tukevia palveluja koskevilla säännöksillä voidaan varmistaa iäkkään henkilön oikeudet liikkumiseen. Ehdotettu soveltamisalasäännös koskee kaikenikäisiä vammaispalvelujen hakijoita. Palvelujen tarpeen arviointi on aina tehtävä yksilöllisesti. Iäkkään henkilön palvelut on järjestettävä vammaispalvelulain perusteella kokonaan tai täydentävinä palveluina, jos ensisijaisen lainsäädännön mukaiset palvelut eivät ole iäkkäälle henkilölle sopivia tai riittäviä ja jos muut palvelujen kriteerit täyttyvät.  

Vanhuuteen elämänvaiheena liittyy yleensä toimintakyvyn heikentyminen, joka usein lisääntyy elämän viimeisinä vuosina, vaikka tämä tapahtuukin yksilöllisesti. Korkeassa iässä esiintyy tyypillisesti erilaisia sairauksia, jotka eivät ole niin tavanomaisia nuoremmissa ikäluokissa. Näitä on kuvattu myös hyväksytyn lain 2 §:ää koskevissa perusteluissa (HE 191/2022). Avun, tuen sekä hoidon ja huolenpidon merkittävämpi tarve keskittyy yleensä iäkkäiden henkilöiden viimeisiin elinvuosiin. Vaikka iäkkäiden henkilöiden palvelutarve voidaan usein katsoa tavanomaiseksi elämänvaiheeseen liittyväksi tarpeeksi, sellaisesta ei kuitenkaan ole kyse niillä vammaisilla henkilöillä, jotka tarvitsevat palveluita eri elämänvaiheissa tai esimerkiksi vammautuvat tapaturmaisesti korkeassa iässä.  

Asiakasmaksuihin liittyvä suojasäännös

Pykälän 4 momentti sisältäisi informatiivisen viittauksen sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakasmaksuja koskevaan lakiin. Varhaiskasvatuksen palvelujen asiakasmaksuista säädetään erikseen niitä koskevassa lainsäädännössä.  

Asiakasmaksulainsäädännössä ei säädetä palvelujen sisällöstä, vaan ainoastaan palvelujen maksuista ja niiden määräytymisperusteista. Sosiaalihuollossa palveluista perittävät asiakasmaksut määrätään erikseen palvelutarpeen arvioinnin ja asiakassuunnitelman pohjalta tehdyn palveluja koskevan hallintopäätöksen perusteella. 

Asiakasmaksulain 11 §:ssä säädetään maksun perimättä jättämisestä tai määrätyn maksun alentamisesta. Sen mukaan asiakkaan sosiaalihuollon palveluista määrätty maksu ja terveydenhuollon palveluista henkilön maksukyvyn mukaan määrätty maksu on jätettävä perimättä tai sitä on alennettava siltä osin kuin maksun periminen vaarantaa henkilön tai perheen toimeentulon edellytyksiä tai henkilön lakisääteisen elatusvelvollisuuden toteuttamista. Hyvinvointialue voi samoilla perusteilla päättää alentaa tai jättää perimättä myös tasasuuruisia terveyspalvelujen maksuja. Maksujen perimättä jättäminen tai alentaminen on mahdollista myös silloin, kun siihen on syytä huollolliset näkökohdat huomioon ottaen. Maksun alentamisen ja perimättä jättämisen on oltava ensisijaista toimeentulotukeen nähden. 

Esityksen 5 momentti sisältäisi säännöksen, jonka tarkoituksena on turvata asiakasmaksulain 11 §:ää vahvemmin vammaisia henkilöitä siltä, että asiakasmaksut estäisivät sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisten henkilön palvelutarvetta vastaaviin palveluihin pääsyn tai niiden käyttämisen. Säännös olisi velvoittavampi kuin edellä kuvattu asiakasmaksulain 11 §:n vastaava säännös. Asiakasmaksujen alentamiseen tai niiden kokonaan poistamiseen olisi edellytysten täyttyessä ehdoton velvollisuus myös asiakasmaksulain 11 §:n 2 momentin mukaisissa tilanteissa. Tämän lisäksi hyvinvointialueen olisi ehdotetun säännöksen perusteella jätettävä maksu määräämättä, perimättä tai alennettava sitä, jos maksu estää vammaisen henkilön palvelujen yksilöllisen järjestämisen tai vaikeuttaa sitä olennaisesti tai jos siihen on syytä huollolliset näkökohdat huomioon ottaen.  

Suojasäännös velvoittaisi arvioimaan, mikä merkitys ensisijaisen lainsäädännön mukaisesta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusta määrättävällä tai jo määrätyllä asiakasmaksulla olisi asiakkaan asemaan. Arviointi kohdistuisi asiakasmaksun määräämättä tai perimättä jättämisen tai alentamisen tarpeeseen, ei asiakkaalle myönnettävän palvelun ja sitä koskevan (ensisijaisen tai toissijaisen) lain valintaan, joka on tullut tehdä ennen mahdollista asiakasmaksuja koskevaa arviointia palvelutarpeen arvioinnin ja palvelua koskevan päätösharkinnan yhteydessä. 

Vammaisen henkilön palvelutarpeisiin vastaamista ja sovellettavan lain valintaa sekä asiakasmaksujen määräämistä ja suojasäännöksen soveltamista koskeva prosessi voidaan kuvata seuraavasti. Ensin arvioidaan henkilön palvelujen tarve ja se, onko henkilö ehdotetun lain 2 §:n 1 momentin tarkoittama vammainen henkilö. Seuraavaksi arvioidaan, ovatko ensisijaisen lainsäädännön nojalla järjestettävät palvelut henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta sopivia ja riittäviä. Jos näin arvioidaan olevan, tulee arvioitavaksi myös niistä määrättävä asiakasmaksu sekä maksun vaikutukset asiakkaalle. Tällöin on samanaikaisesti arvioitava asiakasmaksulain 11 §:n lisäksi, mikä merkitys maksulla olisi asiakkaan mahdollisuuteen käyttää palvelua sekä tarvittaessa otettava käyttöön nyt ehdotettava suojasäännös maksun määräämisestä alennettuna, sen kokonaan määräämättä jättämisestä tai jos maksu on jo määrätty, sen alentamisesta tai poistamisesta. Jos arvioidaan, että palvelusta määrätty tai määrättävä maksu estäisi tai olennaisesti vaikeuttaisi palvelujen yksilöllisen järjestämisen ja sitä kautta palvelun tosiasiallisen käyttämisen, suojasäännös olisi siis otettava käyttöön.  

On myös mahdollista, että vammaisen henkilön tarpeen mukainen palvelukokonaisuus edellyttää sekä ensisijaisen lainsäädännön että vammaispalvelulain mukaisia palveluita. Tällöin ehdotettu suojasäännös voisi tulla sovellettavaksi ensisijaisen lainsäädännön perusteella järjestettyjen palvelujen maksun määräämättä tai perimättä jättämisen tai sen alentamisen tarpeen arvioimiseksi. Vammaispalvelulain mukaiset palvelut olisivat pääosin maksuttomia myös tällaisessa tilanteessa, kuten asiakasmaksulaissa säädetään. Suojasäännös ei siis vaikuttaisi vammaispalvelulain mukaisten palvelujen maksuttomuuteen. Näin olisi myös silloin, jos soveltamisalasäännös kokonaisuudessaan johtaisi vammaispalvelulain mukaisten palvelujen järjestämiseen. 

Maksun määrääminen ja siihen liittyvä päätösharkinta on osa asiakkaan kanssa tehtävää sosiaalityötä, jolloin maksun määräämiseen ja sen suuruuteen vaikuttavat myös asiakkaan sosiaaliset olosuhteet kokonaisuudessaan. Suojasäännös tulisi siksi ottaa huomioon jo palveluista päätettäessä. Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa vammaiselle henkilölle sopiviksi ja riittäviksi todettujen ensisijaisten palvelujen järjestäminen tilanteessa, jossa asiakasmaksulain mukainen maksu estäisi tai vaikeuttaisi oleellisesti vammaisen henkilön palvelujen yksilöllisen järjestämisen tai jos siihen on syytä huollolliset näkökohdat huomioon ottaen. Kuten edellä on todettu, palvelua koskevaa maksua määrättäessä on asiaa arvioitava myös asiakasmaksulain maksun alentamista koskevan säännöksen edellyttämällä tavalla. 

Esimerkkinä tilanteesta, jossa on kyse säännöksen tarkoittamista huollollisista syistä, jossa suojasäännös voisi tulla sovellettavaksi, olisi esimerkiksi perhe, jossa on vammaisen lapsen lisäksi muitakin lapsia ja koko perheen toimeentulo saattaisi vaarantua asiakasmaksujen takia. Periaatteessa asiakasmaksulain 11 §:n 2 momentti tulisi sovellettavaksi joka tapauksessa, mutta tämä säännös edellyttäisi asiakasmaksujen vaikutuksen laajempaa arvioimista vammaisen henkilön asemaan. Vastaava tilanne saattaisi olla kyseessä, jos esimerkiksi iäkkään pariskunnan joko toiselta tai molemmilta puolisoilta alettaisiin periä asiakasmaksuja, jotka vaarantaisivat pariskunnan toimeentulon. Tilanne saattaisi olla vielä haastavampi, jos heillä olisi hoidettavanaan aikuinen vammainen lapsi. Molemmissa tilanteissa maksu voitaisiin sinänsä määrätä tulojen perusteella. 

Suojasäännös ei kohdistuisi vammaispalvelulain nojalla myönnettävien palvelujen mahdollisiin maksuihin, vaan niihin sovelletaan asiakasmaksulain 11§:n säännöksiä maksun perimättä jättämisestä ja alentamisesta. 

Suojasäännös ei kohdistuisi myöskään sellaisiin tilanteisiin, joissa on kyse ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen hakemisesta ilman mitään liittymää vammaisuuteen, jolloin ei nouse esiin tarvetta punnita, vastattaisiinko palvelutarpeeseen ensisijaisen lainsäädännön vai vammaispalvelulain mukaisin palveluin. Tämä koskisi myös tilanteita, joissa vammaispalvelulain mukaisilla palveluilla ei voitaisi vastata asiakkaan palvelutarpeeseen, esimerkiksi terveydenhuollon palvelu, eikä siten olisi tarvetta punnita, minkä lain perusteella tarpeeseen vastattaisiin.  

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös sosiaalihuoltolain 4 §:n säännöstä asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista. Perustuslakivaliokunnan ja apulaisoikeusasiamiehen aikaisemmat kannat asiakkaan edun sekä palvelujen maksuttomuuden vaikutuksesta lainvalintaan on otettu huomioon nyt ehdotettavassa soveltamisalasäännöksen 4 ja 5 momentissa siten kuin ehdotettavan sosiaalihuoltolain säännöksen perusteluissa on tarkemmin kuvattu.  

Pykälän 3 momentti palvelujen järjestämisvastuusta siirtyisi 6 momentiksi . Säännöksen sisältöä ei muutettaisi.  

Hyvinvointialueesta annetussa laissa (611/2021) säädetään hyvinvointialueen järjestämisvastuusta. Lain 7 §:n mukaan järjestämisvastuuseen kuuluu muun muassa vastuu huolehtia asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja järjestettävien palvelujen yhdenvertaisesta saatavuudesta.  

Hyvinvointialueen on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021), myöhemmin järjestämislaki, 4 §:n mukaan suunniteltava ja toteutettava sosiaali- ja terveydenhuolto sisällöltään, laajuudeltaan ja laadultaan sellaisena kuin asiakkaiden tarve edellyttää.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta koskevan 8 §:n mukaan hyvinvointialueella on oltava riittävä osaaminen, toimintakyky ja valmius vastata sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja sen on huolehdittava palvelujen saatavuudesta kaikissa tilanteissa.  

Hyvinvointialueen järjestämisvastuuta koskevat säännökset korostavat hyvinvointialueiden vastuuta huolehtia palvelujen yhdenvertaisesta saatavuudesta kaikissa tilanteissa siitä riippumatta, minkä lain perusteella palvelut järjestetään.  

Kunnan järjestämisvastuusta säädetään vastaavasti kuntalain 8 §:ssä. Säännöksellä on merkitystä arvioitaessa kunnan vastuuta järjestää yhdenvertaisesti varhaiskasvatukseen tai perusopetukseen osallistuvan vammaisen henkilön palvelut.  

2 luku 

Erityispalvelut 

27 §.Kehitysvammaisten henkilöiden työtoiminta. Pykälän 3 momenttiin esitetään lisättäväksi aineellinen viittaus osittain voimaan jääneen vanhan sosiaalihuoltolain (710/1982) 27 e §:n 3 momenttiin.  

Sosiaalihuoltolain säännös velvoittaa soveltamaan työsopimuslain (55/2001) työntekijän työturvallisuudesta annettuja säännöksiä, vaikka työtoimintaan osallistuva vammainen henkilö ei ole työsopimuslain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetussa työsuhteessa toiminnan järjestäjään tai palvelun tuottajaan. Sosiaalihuoltolain työtoimintaa koskevassa säännöksessä säädetään lisäksi työtoiminnan järjestäjän velvollisuudesta vakuuttaa työtoimintaan osallistuva työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) 3 §:n 1 momentin mukaisella vakuutuksella. 

Vastaava viittaussäännös sisältyy kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta (676/2023) annetulla lailla kumottuun kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 71 §:ään. Muutos tulee voimaan 1.1.2025. Esitys pysyttäisi työtoimintaan osallistuvan kehitysvammaisen henkilön oikeudet ja työtoiminnan järjestäjän velvollisuudet vastaavina kuin ne ovat voimassa olevan lainsäädännön mukaan. 

29 §.Liikkumisen tuen toteuttamistavat. Pykälän 1 momentin 4 ja 5 kohtaan esitetään teknistä muutosta lisäämällä selkeyden vuoksi lain sisäinen viittaus taloudellista tukea koskevaan säännökseen. Viittauksella on tarkoitus varmistaa, että taloudellisen tuen luonne määrärahasidonnaisena tukimuotona on lain soveltajalle selvä. Asiallisesti tilanne ei muutu, koska hyvinvointialueella on aina viimekädessä oikeus päättää liikkumisen tuen toteuttamistavoista.  

4 luku 

Erinäiset säännökset 

37 §.Valvonta. Pykälään ehdotetaan teknistä muutosta, jolla muutettaisiin viittaus järjestämislakiin viittaukseksi uuteen valvontalakiin (743/2023).  

38 §.Vammaispalveluista perittävät maksut. Pykälän otsikkoon ja pykälään esitetään teknisiä tarkennuksia, jotka korostaisivat vammaispalvelujen luonnetta erityispalveluina.  

7.2  Sosiaalihuoltolaki

1 luku  

Yleiset säännökset 

4 §. Asiakkaan etu. Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka tarkoituksena olisi selkeyttää asiakasmaksujen vaikutusta asiakkaan edun arvioinnissa.  

Esityksen mukaan asiakkaan edun arvioimiseen ei vaikuttaisi se, olisivatko palvelut asiakkaalle maksullisia vai maksuttomia tai se, kuinka suuri asiakasmaksu mahdollisesti olisi. 

Muutoksella olisi merkitystä arvioitaessa, olisivatko yleislain mukaiset palvelut henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta sopivia ja riittäviä vai pitäisikö palvelut järjestää erityislain perusteella. Muutos vaikuttaisi esimerkiksi lainvalintaan sosiaalihuoltolain ja vammaispalvelulain välillä. Muutoksella saattaisi olla myös merkitystä arvioitaessa asiakkaan edun toteutumista tehtäessä yksittäisiä palveluita koskevia ratkaisuja.  

Ehdotettu muutos edistäisi asiakkaiden ohjautumista eri lainsäädännön perusteella järjestettäviin palveluihin palvelutarpeensa mukaisesti ilman, että muut seikat, kuten palvelujen maksuttomuus, vaikuttaisivat siihen. Palvelujen myöntämisen tulee perustua palvelutarpeeseen myös asiakasturvallisuuteen liittyvien seikkojen näkökulmasta. Nyt esitettävien muutosten vaikutusta soveltamiskäytäntöön tehostettaisiin vammaispalvelulain soveltamisalasäännökseen lisättävällä informatiivisella viittauksella sosiaalihuoltolain asiakkaan etua koskeviin pykäliin.  

Esitettävä muutos on tarpeellinen, koska lainvalinta yleis- ja erityislain välillä on muodostunut soveltamiskäytännössä epäselväksi, vaikka ongelmaa on pyritty ratkaisemaan jo nykyistä sosiaalihuoltolakia uudistettaessa.  

Sosiaalihuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 164/2014 vp) kuvataan soveltamisongelmia, joiden vuoksi asiakkaan edun periaate kirjattiin sosiaalihuoltolain soveltamisalaa koskevaan 2 §:ään ja asiakkaan edun määrittelyssä huomioon otettavat seikat määriteltiin lain 4 ja 5 §:ssä. Palveluista määrättävät maksut eivät sisälly asiakkaan etua koskevan sosiaalihuoltolain 4 §:n luetteloon asioista, joihin on kiinnitettävä huomiota asiakkaan etua arvioitaessa.  

Soveltamiskäytännössä asiakasmaksuilla on kuitenkin joissain ratkaisuissa katsottu olevan merkitystä lainvalintatilanteissa. Säännöksen tulkinnasta ja sen vaikutuksesta lainvalintaan on esitetty toisistaan poikkeavia näkemyksiä. Useat toimijat ja lausunnonantajat ovat toivoneet lainvalintasäännösten selkeyttämistä valmistelun eri vaiheissa.  

Korkeimman hallinto-oikeuden voimassa olevaa vammaispalvelulakia koskeva oikeuskäytäntö on osaltaan ohjannut lainvalintaa yleis- ja erityislain välillä.  

Korkein hallinto-oikeus on muun muassa todennut julkaistussa ratkaisussaan (KHO:2020:156), että ”sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palveluasumisen myöntämisen edellytysten täyttyessä vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin säännös lain toissijaisuudesta väistyy, eikä kunta tai kuntayhtymä voi syrjäyttää henkilön oikeutta saada vammaispalvelulain mukaisia vaikeavammaisen palveluasumiseen liittyviä palveluja järjestämällä hänelle palveluja sosiaalihuoltolain perusteella maksullisina palveluina.” Korkein hallinto-oikeus viittasi ratkaisussaan sosiaalihuoltolakia koskevaan hallituksen esitykseen ja totesi: ”Sosiaalihuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä on viitattu siihen, että vaikka sosiaalihuoltolain säännökset asumispalveluita koskien sinänsä mahdollistaisivat vammaisten henkilöiden palvelutarpeisiin vastaamisen, on asiakkaan edun mukaisuuden periaate ohjannut järjestämään palveluita vammaispalvelulaissa subjektiivisena oikeutena turvattuna palveluasumisena, joka on asiakasmaksulainsäädännössä säädetty maksuttomaksi”. Tuolla lainauksella perusteltiin kuitenkin aikanaan tarvetta lisätä asiakkaan etua koskevat säännökset sosiaalihuoltolakiin eikä säännöksessä mainittu erikseen maksuttomuutta asiakkaan etuun vaikuttavana seikkana.  

Toisaalta korkein hallinto-oikeus on eräässä vammaispalveluita koskevassa julkaisemattomassa ratkaisussa (KHO 25.6.2019 T 2998) todennut, että ”arvioitaessa sitä, tuleeko vaikeavammaiselle henkilölle myöntää apua vammaispalvelulain vai sosiaalihuoltolain nojalla, merkitystä ei voida antaa sille, onko henkilöllä mahdollisuus suoriutua palveluista perittävistä maksuista. Arvioinnissa on sen sijaan merkitystä sillä, onko henkilökohtaista apua haettu sellaiseen avun tarpeeseen ja sellaisiin toimiin, joihin sosiaalihuoltolain mukaisilla palveluilla ei voida vastata.” 

Yleinen yhdenvertaisuusperiaate ja normaalisuusperiaate palveluita järjestettäessä edellyttävät, että palvelun käyttäjä maksaa maksullisiksi säädetyistä palveluista niistä määrättäväksi tulevan asiakasmaksun, ellei palvelua ole erikseen säädetty maksuttomaksi tai elleivät sovellettaviksi tule maksun alentamista tai poistamista koskevat säännökset.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 39/1996 vp) todennut, että perittävät asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluita niitä tarvitsevien tavoittamattomiin. Asiakkaan taloudellinen asema ei saa olla esteenä palvelujen saamiselle. Tämä lähtökohta on omaksuttu myös asiakasmaksulaissa ja siihen tehdyissä muutoksissa.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 11 §:ssä on edellä kuvatuin tavoin säädetty erikseen maksun alentamisen ja sen poistamisen edellytyksistä.  

Eduskunnan käsitellessä vammaispalvelulain voimaantulon siirtämistä (HE 9/2023 vp) eduskunnan apulaisoikeusasiamies esitti lausunnossaan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle mm., että ” Tulevassa laissa tulisi säännellä selkeästi myös siitä, että myönnetäänkö palvelu sosiaalihuoltolain tai vammaispalvelulain perusteella .”  

Apulaisoikeusasiamies totesi vielä lausunnossaan, että ” Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan tarkoitus on, että henkilön palveluntarve arvioidaan aina yksilöllisesti, ja päätös sovellettavasta laista tehdään kokonaisharkinnan perusteella. Tarkoitus ei ole, että yksittäinen syy, kuten vammaispalvelujen maksuttomuus, vaikuttaa ratkaisevasti muiden lakien mukaisten palvelujen sopivuuden arviointiin. ” Apulaisoikeusasiamies totesi niin ikään, että ” palvelun maksullisuudella on merkitystä harkittaessa yksilöllisen tarpeen mukaisen ja sopivan palvelun myöntämistä. Hallituksen esityksessä todettu saattaa siten olla ristiriidassa perusoikeusmyönteisen laintulkinnan kanssa sekä sosiaalihuoltolain 2 §:n mukaisen asiakkaan etua parhaiten toteuttavan säännöksen soveltamista koskevan vaatimuksen vast aista.”  

Perustuslakivaliokunnan ja apulaisoikeusasiamiehen käsitykset on otettu huomioon vammaispalvelulain 2 §:n soveltamisalasäännökseen lisättäväksi ehdotetussa 5 momentin maksuja koskevassa suojasäännöksessä. Sääntelyllä turvataan osaltaan perus- ja ihmisoikeuksien turvaamista siten, kuin perustuslain 22 § edellyttää.  

Ehdotetun vammaispalvelulain 2 §:n 5 momentin erityisellä suojasäännöksellä on haluttu ehkäistä perustuslakivaliokunnan esittämiä tilanteita, joissa maksun määrääminen tosiasiassa estäisi sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisten henkilön palvelutarvetta vastaaviin palveluihin pääsyn tai niiden käyttämisen, vaikka palvelu sinänsä olisi järjestettävissä ensisijaisen lainsäädännön perusteella vammaisen henkilön tarvetta vastaavasti. Suojasäännös velvoittaisi arvioimaan, mikä merkitys ensisijaisen lainsäädännön mukaisesta palvelusta määrättävällä tai jo määrätyllä asiakasmaksulla olisi asiakkaan asemaan siten kuin edellä säännöksen perusteluissa on todettu. Arviointi kohdistuisi asiakasmaksun määräämättä tai perimättä jättämisen tai alentamisen tarpeeseen, ei asiakkaalle myönnettävän palvelun valintaan. 

11.1  YK:n vammaissopimus ja TSS-sopimus

YK:n vammaissopimuksen tarkoituksena on edistää, suojella ja taata kaikille vammaisille henkilöille täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti kaikki ihmisoikeudet ja perusvapaudet sekä edistää vammaisten henkilöiden synnynnäisen arvon kunnioittamista. Vammaissopimus on tullut Suomessa voimaan 10.6.2016. Tämä tarkoittaa sitä, että sopimuksesta tuli osa Suomen voimassa olevaa ja velvoittavaa lainsäädäntöä. 

Vammaissopimuksen 1–9 artiklat sisältävät määräykset sopimuksen tarkoituksesta, yleisistä periaatteista ja velvoitteista, tasa-arvosta ja yhdenvertaisuudesta, vammaisista naisista ja lapsista, tietoisuuden lisäämisestä ja esteettömyydestä sekä sopimusta koskevien käsitteiden määritelmät. Nämä artiklat on huomioitava läpileikkaavasti kaikkia muita artikloja sovellettaessa.  

Vammaissopimuksen tarkoituksena on kattaa vammaisuuden käsite mahdollisimman laajalti sekä ottaa huomioon mahdolliset yhteiskunnassa tapahtuvat muutokset. Tarkoituksena ei ole rajata minkäänlaista vammaisuutta yleissopimuksen soveltamisen ulkopuolelle. Vammaisuuden kuvaamisen lähtökohtana on henkilön suhde ympäröivään yhteiskuntaan, ei lääketieteellinen diagnoosipohjainen määrittely.  

Osallisuus, syrjintäkielto, esteettömyys ja saavutettavuus ovat vammaissopimuksen johtavia periaatteita. Yleissopimuksen 3 artiklan periaatteita ovat muun muassa itsemääräämisoikeus, syrjimättömyys, osallisuus ja yhdenvertaisuus. Sopimuksen 4 artikla korostaa vammaisten henkilöiden ja heitä edustavien järjestöjen osallistamista ja osallistumista kaikkeen heitä koskevaan päätöksentekoon. Yhdenvertaisuutta koskeva 5 artikla on tärkeä sopimuksen määräysten toteutumiseksi erityisesti kohtuullisten mukautusten ja muiden positiivisten erityistoimien toteuttamisessa. Vammaisten henkilöiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi tehtäviä tarpeellisia erityistoimia ei pidetä syrjintänä eikä syrjivinä. 

Vammaissopimuksen 12 artiklassa on turvattu yhdenvertaisuus lain edessä. Artiklan määräys edellyttää viranomaiselta erityisiä toimia vammaisen henkilön oman mielipiteen selvittämisessä ja sen huomioimisessa palvelua tai etuutta koskevassa päätöksenteossa. 

Sopimuksen 19 artiklassa on turvattu oikeus itsenäiseen elämään ja osallisuuteen yhteisössä.  

Vammaispalvelulainsäädännöllä on kiinteä yhteys YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (TSS-sopimus, SopS 6/1976), ja perustuslain yhdenvertaisuutta, itsemääräämisoikeutta, oikeutta sosiaaliturvaan ja perusoikeuksien turvaamista koskeviin säännöksiin.  

Vammaissopimuksen 4 artiklan yleisten velvoitteiden mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat varmistamaan kaikkien ihmisoikeuksien ja perusvapauksien täysimääräisen toteutumisen kaikille vammaisille henkilöille sekä edistämään sitä ilman minkäänlaista syrjintää vammaisuuden perusteella. Vammaissopimuksen 4 artiklan 2 kohdassa määrätään lisäksi, että taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien osalta kukin sopimuspuoli sitoutuu täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa ja tarvittaessa kansainvälisen yhteistyön puitteissa ryhtymään toimiin, joiden tarkoituksena on saada nämä oikeudet asteittain täysimääräisesti toteutetuiksi, rajoittamatta kuitenkaan niitä tähän yleissopimukseen sisältyviä velvoitteita, jotka ovat kansainvälisen oikeuden mukaan välittömästi sovellettavia.  

Vammaissopimuksen 4 artiklan 2 kohta vastaa sanoitukseltaan TSS-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan kirjausta. TSS-sopimus on hyväksytty vuonna 1966 ja se on astunut kansainvälisesti voimaan 1976, jolloin myös Suomi on ratifioinut sopimuksen (SopS 6/1976). Sopimuksessa säädetään kaikkien sopimusvaltion oikeudenkäytön piirissä olevien ihmisten, ml. vammaisten henkilöiden, oikeudesta muun muassa yhdenvertaiseen kohteluun, työhön, sosiaaliturvaan, tyydyttävään elintasoon ja terveyteen. TSS-sopimuksen täytäntöönpanoa valvova komitea on lisäksi eksplisiittisesti vahvistanut myös vammaisten henkilöiden kuulumisen TSS-sopimuksen soveltamisalaan vuonna 1994 antamassaan vammaisia henkilöitä koskevassa yleiskommentissa (E/1995/22).  

TSS-komitea ottaa TSS-sopimuksen 2 artiklan 1 kohtaa koskevassa yleiskommentissa no 3 kantaa myös tehtävien toimenpiteiden vaikutuksiin suhteessa vallitseviin olosuhteisiin (E/1991/23, 14.12.1990, para 9). Yleiskommentissa todetaan oikeuksien toteuttamisen asteittain edellyttävän, että minkä tahansa tarkoituksellisesti taantuvan toimenpiteen tulee olla täysin perusteltu suhteessa kokonaisuuteen ottaen huomioon sopimuksessa määrätyt oikeudet sekä sopimusvaltiolla käytössä olevat täysimääräiset resurssit huomioiden. TSS-komitean julkaisemien, sopimuksen tulkintaa koskevien yleiskommenttien mukaan, mikäli taannehtivia toimenpiteitä toteutetaan, sopimusvaltiolla on velvollisuus osoittaa, että toimenpiteet on otettu käyttöön kaikkien vaihtoehtojen huolellisimman harkinnan jälkeen ja että ne ovat asianmukaisesti perusteltuja ottaen huomioon kaikki yleissopimuksessa määrätyt oikeudet (mm. E/1991/23, 14.12.1991, para 9; E/C.12/2000/4, 11.8.2000, para 32).  

TSS-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdassa sekä vammaissopimuksen 4 artiklan 2 kohdassa todetaan, että TSS-oikeuksien asteittainen toteuttaminen on osaltaan kytköksissä myös sopimusvaltion käytettävissä oleviin voimavaroihin. Toisaalta TSS-komitea myös korostaa yleiskommentissaan no 3, että sopimusvaltion on pyrittävä varmistamaan mahdollisimman laajalti asianmukaisten oikeuksien käyttö vallitsevissa olosuhteissa myös niissä tilanteissa, joissa sopimusvaltion käytettävissä olevat resurssit ovat todistetusti riittämättömät. Samoin komitea korostaa, että haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä pitää suojella vaikeinakin aikoina, kuten taloudellisen taantuman aikana tai muiden vastaavien tekijöiden vuoksi (E/1991/23, 14.12.1990, parat 11–12). Komitean näkemyksen mukaan pelkästään taloudelliset syyt eivät siis itsessään ole peruste pyrkiä asteittain toteuttamaan henkilöiden TSS-oikeuksia. 

11.2  Ehdotetun soveltamisalasäännöksen suhde vammaissopimukseen ja TSS-sopimukseen

Hyväksytyn vammaispalvelulain 2 § sisältää osana vammaisen henkilön määritelmää edellytyksen siitä, että henkilön vamma tai sairaus yhdessä yhteiskunnassa esiintyvien esteiden kanssa estää osallistumisen yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa (2 §:n 2 kohta). Kohdassa on kuvattu vammaisuuden sosiaalinen malli. Lähtökohta on sama kuin YK:n vammaissopimuksessa.  

YK:n vammaisyleissopimuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla on sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. 

Sopimuksen 19 artiklan (eläminen itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä) mukaan yleissopimuksen sopimuspuolet tunnustavat kaikkien vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen oikeuden elää yhteisössä, jossa heillä on muiden kanssa yhdenvertaiset valinnanmahdollisuudet. Sopimuspuolet toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että: a) vammaisilla henkilöillä on yhdenvertaisesti muiden kanssa mahdollisuus valita asuinpaikkansa sekä se, missä ja kenen kanssa he asuvat, eivätkä he ole velvoitettuja käyttämään tiettyä asuinjärjestelyä; b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä; c) koko väestölle tarkoitetut yhteisön palvelut ja järjestelyt ovat vammaisten henkilöiden saatavissa yhdenvertaisesti muiden kanssa ja vastaavat heidän tarpeitaan. 

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalan YK:n vammaissopimuksen yllä mainittuun 1 artiklan 2 kohtaan pohjaavaa lähtökohtaa vammaisuuden sosiaalisesta mallista ei ole tarkoitus muuttaa tällä esityksellä, vaikka vammaisen henkilön määritelmää onkin esityksessä yksinkertaistettu ja siten hyväksytyn lain yllä mainittu 2 §:n 2 kohta jätetty säännöksestä pois.  

Hyväksytyn vammaispalvelulain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on: 1) toteuttaa vammaisen henkilön yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja osallistumista yhteiskunnassa sekä ehkäistä ja poistaa niiden toteutumisen esteitä; 2) tukea vammaisen henkilön itsenäistä elämää ja itsemääräämisoikeuden toteutumista; 3) turvata vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen ja edun mukaiset, riittävät ja laadultaan hyvät palvelut. Lain tarkoitusta koskeva säännös vastaa vammaissopimuksen 3 artiklan periaatteita ja ohjaa kaikkien säännösten soveltamista. 

Lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä on arvioitava ottaen huomioon säännösten muodostama kokonaisuus. Lakiehdotuksen joustavaan sääntelyyn liittyy kiinteästi sosiaalihuoltolain säännöksiä täydentävät vammaisen henkilön osallisuutta ja osallisuuden tukemista sekä oikeusturvaa korostavat asiakasprosessia koskevat säännökset.  

Näissä säännöksissä korostuvat myös erityisesti kielelliset oikeudet, päätöksenteon tukeminen ja lapsen näkemysten selvittäminen. Henkilön palvelukokonaisuus harkitaan ja siitä tehdään päätös yksilölliseen tarvearviointiin perustuen asiakasprosessissa, jossa vammainen henkilö on osallisena. Aidosti osallisena oleminen edellyttää sitä, että vammainen henkilö saa riittävän tiedon ja tuen asiakasprosessissa.  

Palvelutarpeen arvioinnista, osallisuudesta, itsemääräämisoikeudesta ja päätöksenteosta säädetään sosiaalihuoltolain 36, 37 ja 39 §:ssä sekä asiakaslain 6 – 8 §:ssä. Hyväksytyn vammaispalvelulain 3-5 §:ssä säädetään oikeudesta olla osallisena kaikissa asiakasprosessin vaiheissa, oikeudesta käyttää viittomakieltä tai muuta soveltuvaa kommunikointikeinoa sekä oikeudesta saada tukea tiedon saamiseen, mielipiteen muodostamiseen ja ilmaisemiseen.  

Edellä mainituilla säännöksillä on yhteys ehdotetun lain soveltamisalasäännöksessä tarkoitettuun yksilöllisen palvelutarpeen arviointiin ja ne kaikki toteuttavat myös muun muassa vammaissopimuksen 3 artiklassa tarkoitettua osallisuutta sekä 12 artiklassa turvattua yhdenvertaisuutta lain edessä. 

Vammaissopimuksen 19 artiklassa turvattua oikeutta itsenäiseen elämään ja osallisuuteen turvataan uuden vammaispalvelulain sisältämillä vammaispalveluilla. Lisäksi tähän esitykseen sisältyvä suojasäännös turvaa viime kädessä ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen saannin tilanteessa, jossa maksun määrääminen voisi yksittäisessä tilanteessa johtaa vammaisen henkilön palvelujen vastaanottamisen vaarantumiseen. 

Yksittäistapauksessa soveltamiskäytännössä on tarvittaessa tehtävä YK:n vammaissopimuksen artiklojen (erityisesti 2 ja 5 artiklat) ja yhdenvertaisuuslain tarkoittamia kohtuullisia mukautuksia, joilla voidaan huomioida vammaisen henkilön yksilöllisiä olosuhteita päätöksenteossa ja päätösten toimeenpanossa. 

Nyt kyseessä olevaa esitystä vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamisesta voidaan arvioida suhteessa TSS-sopimuksen määräyksiin toimenpiteiden suhteesta vallitseviin olosuhteisiin ja soveltaa sitä myös vammaissopimuksen 4 artiklan 2 kohdan sopimusmääräykseen. Soveltamisalan tarkentamista koskevilla muutoksilla turvataan lain säilyminen sosiaalihuollon erityislakina, jonka mukaiset palvelut on tarkoitettu niitä välttämättä tarvitseville vammaisille henkilöille. Tavoitteen toteuttamiseksi hallitusohjelmassa on varattu nykyistä vammaispalvelulain toimeenpanoon varattua määrärahaa suurempi rahoitus soveltamisalaltaan tarkennetun vammaispalvelulain toimeenpanolle. Vammaispalvelulakiin tehtävillä tarkennuksilla vahvistetaan lisäksi osaltaan YK:n vammaissopimuksen sopimusmääräyksiä, joiden tarkoituksena on edistää, suojella ja taata kaikille vammaisille henkilöille täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti kaikki ihmisoikeudet ja perusvapaudet sekä edistää vammaisten henkilöiden synnynnäisen arvon kunnioittamista. 

11.3  Ehdotuksen kannalta keskeiset perusoikeussäännökset

Suomen perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle säädetään velvoite turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Vammaispalvelulainsäädännöllä toteutetaan mainittua velvoitetta, sillä sen keskeisenä lähtökohtana ja tavoitteena on edistää yhdenvertaisuuden toteutumista ja tukea henkilön itsenäistä elämää ja itsemääräämisoikeutta. Vammaispalvelulainsäädännöllä turvataan erityisesti perustuslain 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuutta, perustuslain 7 §:ssä säädettyä oikeutta elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, 19 §:n säädettyä oikeutta sosiaaliturvaan sekä perustuslain 17 §:ssä turvattua oikeutta omaan kieleen ja kulttuuriin. Ihmisoikeussopimusten noudattamista valvovien toimielinten ratkaisukäytännöstä löytyy YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean 7.4.2022 antama Suomea koskeva ratkaisu yksilövalituksessa (S.K.v. Suomi 46/2018). Ratkaisua on avattu tarkemmin hallituksen esityksessä 191/2022 vp. s. 185 ja 258. Suomea velvoittaa Euroopan unionin tuomioistuinkäytäntö. Siten myös lain soveltamiskäytännössä on otettava huomioon unionin oikeus (KHO:2018:145: unionin tuomioistuimen tuomio 25.7.2018, C-679/16, A) ja keskeiset neuvoston direktiivit ja tietyn direktiivin vaikutus yksittäistapauksen harkinnassa ja päätöksenteossa.  

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluita, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Välttämättömän toimeentulon järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemman asteista lainsäädäntöä. Ihmisarvoisen elämän edellytyksiä turvaaviin palveluihin kuuluvat muun muassa eräät lasten, vanhusten, vammaisten ja kehitysvammaisten erityishuoltoon kuuluvat tukitoimet sekä kiireellinen sairaanhoito (HE 309/1993 vp, s. 69/II). 

Perustuslain 19 §:n 3 momentin riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluita koskevalla säännöksellä ei määritellä näiden palvelujen järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71/I, ks. myös esim. PeVL 20/2004 vp, s. 2/II). Säännös ei sido sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä nykyiseen lainsäädäntöön, vaan edellyttää riittävien palvelujen turvaamista jokaiselle, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään (HE 309/1993 vp, s. 71/II). Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71/II, ks. myös esim. PeVL 20/2004 vp, s. 2/II ja PeVL 30/2013 vp, s. 3/I). Lauseke lailla toteutettavasta tarkemmasta sääntelystä jättää lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä ja viittaa siihen, että perusoikeuden täsmällinen sisältö määräytyy perusoikeussäännöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks. PeVL 17/2021 vp, kappale 71, PeVL 30/2013 vp, s. 3/I). Huomionarvoista on, että perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetetun tukemisvelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että tukimuotoja suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVL 25/2012 vp, s. 2/II-3/I, PeVL 32/2014 vp s. 2/I).  

Vammaispalvelut järjestetään uuden lain nojalla 1.1.2025 alkaen, ja tällä esityksellä tehdään tarkennukset uuden lain soveltamisalaan. Niin nykyisin voimassa olevan kuin uudenkin lain lähtökohta on, että vammaispalvelut ovat viimesijaisia palveluita, joita järjestetään, jos henkilö ei saa yksilöllisiin tarpeisiinsa nähden sopivia ja riittäviä palveluita muun lainsäädännön nojalla. Näin ollen muun muassa sosiaalihuollon yleislainsäädännön mukaiset palvelut ovat ensisijaisia ja niillä turvataan kaikkien henkilöiden oikeuksia palveluihin. Palvelujärjestelmä perustuu siihen, että jokainen saa tarpeensa mukaiset sosiaalihuollon palvelut, joko yleis- tai erityislainsäädännön nojalla. Vammaispalvelulain ja myös sosiaalihuoltolain soveltamisessa on tarvittaessa tehtävä YK:n vammaissopimuksen ja yhdenvertaisuuslain tarkoittamia kohtuullisia mukautuksia, joilla voidaan ottaa huomioon vammaisen henkilön yksilöllisiä olosuhteita päätöksenteossa ja päätösten toimeenpanossa. 

Perustuslakivaliokunta on todennut vammaispalvelulakia koskevasta hallituksen esityksestä HE 191/2022 vp antamassaan lausunnossa PeVL 79/2022 vp, että vammaispalvelulain tarkoituksena on toteuttaa vammaisen henkilön yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja osallistumista yhteiskunnassa sekä ehkäistä ja poistaa niiden toteutumisen esteitä, tukea vammaisen henkilön itsenäistä elämää ja itsemääräämisoikeuden toteutumista ja turvata vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen ja edun mukaiset, riittävät ja laadultaan hyvät palvelut. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan korostanut vammaisyleissopimuksen merkitystä seuraavasti: ”Ehdotettu sääntely on erityisen perusoikeus- ja ihmisoikeusherkkää. Sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n ja perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamista koskevan 22 §:n kannalta. Sääntelyn valtiosääntöisen arvioinnin kannalta merkityksellistä on myös, että YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista on tullut valtionsisäisesti voimaan Suomessa kesäkuussa 2016. Tästä seuraa perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan, ettei nyt ehdotettavaa sääntelyä voida kaikilta osin arvioida samoista lähtökohdista kuin esityksessä muutettavaksi ehdotettavaa sääntelyä, joka on osaksi säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Nyt ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellinen arviointitilanne on osin uusi vammaisyleissopimuksen voimaantulon takia.” 

11.4  Ehdotetun soveltamisalasäännöksen suhde perusoikeuksiin

Vammaispalvelulainsäädännön uudistamisen päätavoitteena on ollut toteuttaa vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta ja osallisuutta yhteiskunnassa sekä tukea vammaisten henkilöiden itsemääräämisoikeutta ja itsenäistä elämää. Uudistuksen tavoitteena on myös ollut vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen mukaiset palvelut, jotka vastaavat eri tavoin vammaisten ihmisten erilaisissa elämäntilanteissa ja elinympäristöissä ilmeneviin avun ja tuen sekä huolenpidon tarpeisiin. Tämän esityksen mukaisten muutosten tarkoituksena on turvata vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutuminen, palvelujen saatavuus sekä hyvinvointialueiden mahdollisuus rahoittaa uudistus. Muutoksilla turvattaisiin näin ollen osaltaan palvelujärjestelmän kestävyyttä ja vammaispalvelulain asemaa nimenomaan erityislakina. Soveltamisalan tarkentamisella pyritään varmistamaan lain yhtenäinen soveltaminen ja yhdenvertainen palvelujen saanti eri alueilla. 

Yhtäältä esityksellä pyritään lain soveltamisalan täsmentämiseen ja lain soveltamisen selkeyttämiseen oikeusvarmuutta edistävällä tavalla. Toisaalta tavoitteena on säilyttää vammaispalvelulaki erityislakina ja siten varmistaa palvelujen oikea, palvelutarpeen arviointiin perustuva kohdentuminen sekä palvelujen saatavuus. Tähän liittyy tavoite ehkäistä ajan myötä mahdollisesti realisoituvaa riskiä siitä, että ilman tarkentamista hyväksytyn lain soveltamisala laajenisi tarkoitettua suuremmaksi ja sen myötä myös kustannukset kasvaisivat tarkoitettua enemmän. Tuolloin riskinä olisi, että vammaispalvelujen asiakasmäärä lisääntyisi siinä määrin, että vammaispalvelujen saatavuus huononisi, jolloin palvelut eivät kohdistuisi oikein niitä välttämättä tarvitseville henkilöille. Tätä vaihtoehtoista skenaariota on kuvattu tarkemmin jaksossa 5.1. 

Tarkennetun soveltamisalan mukaan vammaispalvelulain mukaisia palveluita järjestetään vain, jos ensisijaisessa lainsäädännössä tarkoitetut palvelut eivät ole henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta riittäviä ja sopivia. Tarkoituksena on korostaa ensisijaisessa lainsäädännössä säädettyä, sosiaali- ja terveydenhuollon osalta hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevaa palveluvalikoimaa ja selkeyttää sitä olemassa olevaa lähtökohtaa, että palvelujen saatavuuden ei tulisi olla ohjaava tekijä arvioitaessa, minkä lain mukaisia palveluita henkilölle myönnetään, vaan päätös perustuu palvelutarpeen arviointiin.  

Vaikka ensisijaiset palvelut ovat lähtökohtaisesti määrärahasidonnaisia palveluja, on hyvin-vointialueilla sosiaalihuollon lainsäädännöstä sekä korkeimman hallinto-oikeuden ja ylimpien laillisuusvalvojien oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla velvollisuus varata tiedossa olevan tarpeen edellyttämät riittävät määrärahat myös sosiaalihuoltolain mukaisiin ja muihin määrä-rahasidonnaisiin palveluihin. Hyvinvointialueella on lainsäädännön tavoitteiden puitteissa harkintavaltaa määrärahan mitoituksessa sekä myös palvelujen kohdentamisessa ja etusijajärjestyksestä päätettäessä, mutta harkinnan tulee perustua hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin ja riittävät palvelut on perustuslain 19.3 §:ssä tarkoitetulla tavalla aina turvattava. Harkintavaltaa käyttäessään hyvinvointialueen on noudatettava hallinnon yleisiä oikeusperiaatteita, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja yhdenvertaisuusperiaatetta.  

Tässä määrärahojen suuntaamisessa, etusijajärjestykseen asettamisessa, on otettava huomioon perustuslain 19 §:ssä ilmenevät julkiselle vallalle kuuluvat velvollisuudet sekä se, että asiakkaita on kohdeltava perustuslain asiakkaita tai ryhmiä syrjimättä. Sosiaalihuoltolaki sisältää lisäksi useita säännöksiä, jotka edellyttävät kiireellisten palvelujen järjestämistä. Samoin palvelujen tarvetta selvitettäessä ja yksilöpäätöksiä tehtäessä on otettava huomioon erityistä tukea tarvitsevien henkilöiden yksilölliset tarpeet. Näitä erityisiä tarpeita ei voida myöskään ohittaa tehtäessä määrärahavarauksia sosiaalihuoltolain mukaisiin palveluihin. 

Perustuslakivaliokunta totesi uuden vammaispalvelulain hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan (PeVL 79/2022 vp), että ikääntymisrajauksen poistaminen lakiehdotuksesta on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim. PeVL 57/2016 vp, PeVL 31/2013 vp, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006 vp, s. 2). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim. PeVL 44/2010 vp, s. 5—6). Henkilöihin kohdistuvat erottelut eivät saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 57/2016 vp, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 60/2002 vp, s. 4, PeVL 18/2006 vp, s. 6). Ikääntymisrajaus ehdotetulla tavalla muotoiltuna ja perusteltuna muodostui valiokunnan käsityksen mukaan ongelmalliseksi vammaissopimuksen kannalta, eikä ikääntymisrajaukselle ollut ehdotettu riittäviä hyväksyttäviä perusteita. Lausunnon perusteella sosiaali- ja terveysvaliokunta poisti ikääntymisrajauksen esityksestä. Valiokunta totesi kuitenkin, ettei palvelujen eriyttäminen, esimerkiksi työikäisten ja työiän ylittäneiden välillä sinänsä ole välttämättä ongelmallista, kunhan eroille on hyväksyttävä peruste. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltaisesta palvelujen eriyttämisestä säätäminen edellyttää kuitenkin perusteellista säädösvalmistelua (PeVL 79/2022 vp, kohta 18).  

Tämän esityksen mukaisilla muutoksilla selvennetään sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännön välistä eroa nimenomaan vammaispalvelujen näkökulmasta katsottuna. Kuten nykyisinkin, lähtökohtana on, että kaikkien henkilöiden, mukaan lukien vammaisten henkilöiden, palvelut järjestetään ensisijaisen lainsäädännön nojalla. Vammaispalvelulain soveltamisalan mukaisesti arvioitaisiin, onko henkilön mahdollista saada yksilöllisiin tarpeisiin perustuvat riittävät ja sopivat palvelut ensisijaisen lainsäädännön nojalla, ja sitä, poikkeaako henkilön palvelutarve siitä, mikä on henkilön elämänvaiheessa tavanomainen tarve. Näin ollen jokaisen henkilön kohdalla arvioidaan yksilöllinen palvelutarve, eikä sääntely siten muodostu ongelmalliseksi perus- ja ihmisoikeuksien kannalta.  

Elämänvaiheessa tavanomaista palvelutarvetta koskeva säännösehdotus tarkentaisi lain soveltamisalaa suhteessa henkilön sellaiseen tavanomaiseen avun ja tuen tarpeeseen, johon ei ole tarkoitus vastata vammaispalvelulain mukaisilla palveluilla. Arvio vammaisen henkilön avun ja tuen tarpeen välttämättömyydestä tehtäisiin aina suhteessa samassa elämänvaiheessa oleviin henkilöihin. Arvioinnissa tulisi ottaa huomioon lain 1 §:ssä säädetty tarkoitus muun muassa vammaisen henkilön yhdenvertaisuuden, osallisuuden ja osallistumisen toteutumisesta sekä vammaisen henkilön itsenäisen elämän ja itsemääräämisoikeuden tukemisesta sekä yksilöllisen tarpeen ja edun mukaisten, riittävien ja laadultaan hyvien palvelujen turvaamisesta. Säännös mahdollistaisi edellytysten täyttyessä erityispalvelujen myöntämisen yhdenvertaisuuden toteutumiseksi kaikissa elämänvaiheissa.  

Elämänvaiheessa tavanomaisesta poikkeavan palvelutarpeen käsitettä tulee tarkastella siitä näkökulmasta, että kyseessä on lakiin tehtävä täsmennys, joka jo sinällään sisältyy sekä voimassa olevan lainsäädännön että uuden hyväksytyn vammaispalvelulain henkeen ja sisältöön. Elämänvaiheen huomioimista koskevan sääntelyn ei arvioida muuttavan asiakkaiden asemaa, sillä vaikka asia todettaisiin nyt suoraan lain sanamuodossa, vastaavat periaatteet ovat ohjanneet soveltamiskäytäntöä jo nykyisin. Elämänvaihetta koskevan sääntelyn tarkoitus olisi korostaa erityislain luonnetta siten, että eri elämänvaiheisiin liittyviin avun ja tuen tarpeisiin vastattaisiin tällä erityislailla vain, jos ne poikkeavat tarpeista, joita ihmisillä yleensäkin eri elämänvaiheissa on.  

Arviointi ei kohdistuisi mihinkään asiakas- tai ihmisryhmään erikseen, vaan olisi osa kaikkiin ihmisiin kohdistuvaa palvelutarpeiden arviointia. Elämänvaiheeseen liittyvä tarkastelu on lähtökohtaisesti universaalien ilmiöiden tarkastelua suhteessa kunkin yksilölliseen tilanteeseen ja tarpeeseen, eikä se näin ollen olisi ristiriidassa yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden kanssa. Asiaa täsmennettäisiin säännöksessä, jotta lain soveltaminen olisi mahdollisimman yhdenmukaista ja toteuttaisi yhtäältä lain tarkoitusta ja tavoitteita ja toisaalta turvaisi henkilön oikeusturvaa. Koska säännös koskee kaikkia eri elämänvaiheita, säännöksen soveltaminen ei johda erityisesti ikääntyneisiin henkilöihin kohdistuvaan syrjintään.  

Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan PeVL 12/2015 vp julkisen talouden säästötarvetta, yhdenvertaisuutta ja oikeutta riittäviin sosiaalipalveluihin, eikä löytänyt estettä subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamiselle, kunhan päätöksenteossa huomioidaan lapsen etu. Varhaiskasvatuksen nykyisestä hallinnollisesta asemasta riippumatta valiokunta arvioi varhaiskasvatusoikeutta ensisijaisesti perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuna sosiaalipalveluna, johon kohdistuu riittävyysvaatimus, sekä yhtenä keinona toteuttaa julkisen vallan velvollisuutta tukea lapsen huolenpidosta vastaavia. Valiokunta totesi, että se on vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslain 6 §:n 1 momentin yleisestä yhdenvertaisuussäännöksestä johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Keskeistä tällöin on, voidaanko erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla ja että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi (esim. PeVL 11/2012 vp, s. 2). 

On arvioitu, että nyt esitetyillä muutoksilla ei heikennetä hyväksytyn vammaispalvelulain mukaisia palveluja tai niihin pääsyä. Tilanne vastaa monilta osin sekä nykyisen lainsäädännön että hyväksytyn uuden lainsäädännön tilaa. Muutoksilla täsmennetään lakeja siten, että ne vastaavat paremmin tarkoitustaan. Tämä koskee muun muassa lakien välistä ensisijaisuusjärjestystä, jonka mukaan sosiaalihuollon palvelut järjestetään ensisijaisesti yleislainsäädännön nojalla ja viimesijaisesti erityislainsäädännön nojalla. Elämänvaiheessa tavanomaisesta poikkeavan palvelutarpeen lisääminen säännökseen vastaa lainsäädännön tarkoitusta ja selkeyttää sitä. Palvelujen maksuttomuuden eriyttäminen sosiaalihuollon asiakkaan edun huomioimisesta selkeyttää lainsäädäntöä sekä korostaa entistä paremmin palveluita koskevan lainsäädännön ja asiakasmaksuja koskevan lainsäädännön erillisyyttä.  

Sosiaalihuoltolain 4 §:n mukaisen asiakkaan edun arvioinnissa ei otettaisi huomioon palvelusta määrättävää maksua. Tarkoituksena olisi selkeyttää lain tasolla, että palvelujen myöntäminen perustuisi palvelutarpeen arviointiin, eikä palvelujen maksuttomuus ohjaisi, minkä lain mukaisia palveluita asiakkaalle myönnetään. Nyt esitettävien muutosten vaikutusta soveltamiskäytäntöön tehostettaisiin vammaispalvelulain soveltamisalasäännökseen lisättävällä informatiivisella viittauksella sosiaalihuoltolain asiakkaan etua koskeviin pykäliin. Esitettävä muutos on tarpeellinen, koska lainvalinta yleis- ja erityislain välillä on muodostunut soveltamiskäytännössä epäselväksi, vaikka ongelmaa on pyritty ratkaisemaan jo nykyistä sosiaalihuoltolakia uudistettaessa. Asiakkaan edun ja palvelun maksuttomuuden suhdetta koskevan täsmennyksen, samoin kuin mahdollisesti lainvalintaan liittyvän täsmennyksen myötä on mahdollista, että pieni joukko nykyisin vammaispalvelulain mukaisten palvelujen piirissä olevia henkilöitä voisi jossain tapauksessa ohjautua ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen piiriin. Vaikutuksia pienentäisi kuitenkin se, että tähän asti vammaispalvelujen piirissä olevan henkilön palvelutarpeen muutoksia arvioitaessa voisi tulla otettavaksi huomioon myös hallintolain 6 §:n mukainen luottamuksensuoja. Lisäksi ehdotus vammaispalvelulakiin lisättävästä suojasäännöksestä turvaisi vammaisen henkilön asemaa tilanteessa, jossa hänen palvelunsa voitaisiin järjestää ensisijaisen lainsäädännön perusteella, mutta maksun periminen estäisi sen tai vaikeuttaisi sitä oleellisesti. Ottaen huomioon sen, että kaikille on järjestettävä yksilöllisen tarpeen mukaiset riittävät ja sopivat palvelut, ei tällä muutoksella lähtökohtaisesti heikennettäisi merkittävästi nykytilaa, vaan kirjattaisiin jo soveltamiskäytännössä ja voimassa olevan ja hyväksytyn lainsäädännön hengessä mukana oleva ajatus selkeästi säännökseen.  

Esitys sisältää yllä mainitun niin sanotun suojasäännöksen ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen asiakasmaksujen määräytymistä koskien. Vammaisen henkilön välttämättömien etujen turvaamiseksi yksittäistapauksessa vammaispalvelulain soveltamisalasäännökseen lisättäisiin säännös, jolla velvoitettaisiin hyvinvointialue ottamaan huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain maksun perimättä jättämistä ja alentamista koskeva säännös nykyistä laajemmin tilanteessa, jossa maksun määrääminen voisi yksittäisessä tilanteessa johtaa vammaisen henkilön palvelujen vastaanottamisen vaarantumiseen. Säännös olisi asiakkaan asemaa turvaava erityinen suojasäännös tilanteessa, jossa ensisijaisessa lainsäädännössä tarkoitetut palvelut olisivat riittäviä ja sopivia vastaamaan henkilön avun ja tuen tarpeeseen. Sääntely turvaisi viime kädessä henkilön oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin. 

Hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamisella turvataan lainsäädännön selkeyttä, vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumista ja palvelujen saatavuutta sekä hyvinvointialueiden mahdollisuutta rahoittaa uudistus. Esitys selkeyttää sosiaalihuollon yleislainsäädännön sekä vammaispalveluita koskevan toissijaisen lainsäädännön suhdetta siten, että asiakkaat ohjautuvat palvelutarpeensa mukaisiin palveluihin, eikä hyväksytyn vammaispalvelulain mukaisiin palveluihin tapahtuisi sellaista siirtymistä, joka johtuu muista syistä kuin asiakkaan vammaispalveluita koskevasta välttämättömästä palvelutarpeesta. Esityksellä säilytetään vammaispalvelulaki vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. Muutoksilla turvataan näin ollen osaltaan palvelujärjestelmän kestävyyttä. 

Soveltamisalan tarkentamisella varmistettaisiin lain yhtenäistä soveltamista ja yhdenvertaista palvelujen saantia eri alueilla. Esityksellä parannetaan vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta tarvittaessa positiivisella erityiskohtelulla siten, että erityislain perusteella myönnetään palveluja niille asiakkaille, joiden oikeudet eivät toteudu ensisijaisen lainsäädännön mukaisilla palveluilla. Erityislain perusteella järjestettävät palvelut kohdentuisivat niille asiakkaille, joiden yhdenvertaisuus ei täysimääräisesti toteudu ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen kautta. Soveltamisalan riittävän täsmällinen sääntely turvaa myös oikeusvarmuutta. 

Suomen sosiaali- ja terveydenhuollon julkista palvelujärjestelmää ja sen rahoittamista haastavat enenevästi väestön ikääntymisestä ja muista syistä aiheutuva palvelutarpeiden kasvu, useista syistä kertynyt hoito-, palvelu- ja kuntoutusvelka, valtiontalouden vaikea tila sekä erityisesti nopeasti hankaloitunut henkilöstöpula, joka ilmenee vaihdellen koko Suomessa, kaikissa ammattiryhmissä ja lähes kaikissa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa. Muutosten tarkoituksena on muun ohella yhtenäistää ja osittain myös tiukentaa soveltamiskäytäntöä siten, että lakia sovellettaessa ei otettaisi huomioon muita kuin nimenomaan asiakkaan palvelun tarpeesta johtuvia aiempia mahdollisesti kustannuksia enemmän aiheuttavia tulkintoja. Näin ollen esityksen tarkoituksena on myös hillitä kustannusten kasvua. Suomen kansantalouden ja julkisen talouden nykyisessä tilassa julkisten palvelujen kustannusten kasvun hillintä on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävä peruste perusoikeuksien rajoittamiseen. Esityksessä ei kuitenkaan ole kyse perusoikeuksien rajoittamisesta tai heikentämisestä, vaan asiakkaiden ohjaamisesta potentiaalisesti joissakin tapauksissa aiempaa tiukemmin sopivan ja riittävän palvelun piiriin. Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla lailla. Hyvinvointialueella on hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 2 §:n mukaan itsehallinto alueellaan siten kuin mainitussa laissa säädetään. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuuluu valtion vastuu huolehtia siitä, että perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla on käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään. Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta. Sosiaali- ja terveyspalveluissa rahoitusperiaatteen merkitystä korostaa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukainen turvaamisvelvollisuus (PeVL 17/2021 vp, s. 23, ks. myös PeVL 26/2017 vp., s. 22–23). 

Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 66/1991) 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021) mukaan hyvinvointialueille myönnetään valtion rahoitusta muun muassa hyvinvointialueen asukasmäärän sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarvetta kuvaavien tekijöiden perusteella (3 §). Valtion rahoituksen taso kullekin varainhoitovuodelle perustuu hyvinvointialueiden edellisen vuoden laskennallisiin kustannuksiin (6 §). Näin ollen lähtökohtana on riittävä rahoituksen taso kulloinkin säädettyjen palvelujen järjestämiseksi.  

11.5  Subjektiiviset oikeudet lakiehdotuksessa

Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan korostanut lainsäätäjän velvollisuutta säätää subjektiivisista oikeuksista täsmällisesti ja siten, että yksilöt pääsevät oikeuksiinsa. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 19 §:n 1 momentin subjektiivisen oikeuden perustavasta luonteesta ja perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää tukijärjestelmä sellaiseksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa (PeVL 54/2014 vp s. 2, PeVL 31/1997 vp, s. 3).  

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 19 §:n 3 momentin viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (PeVL 15/2020 vp s. 3, ks. myös PeVL 30/2013 vp, s. 3/I).  

Perustuslakivaliokunta on laajemminkin lausuntokäytännössään edellyttänyt, että subjektiivisista oikeuksista säädetään tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Lakiehdotuksessa on pyritty mahdollisimman tarkkarajaiseen ja täsmälliseen sääntelyyn. Perustuslain 6 §:n edellyttämää yhdenvertaisuutta ei kuitenkaan ole mahdollista turvata tiukasti rajatuilla säännöksillä, jotka eivät jousta eri tavoin ja eri elämäntilanteissa elävien vammaisten henkilöiden tarpeisiin. Tosiasiallinen yhdenvertaisuus ei tarkoita samanlaisia palveluita kaikille. Myös YK:n vammaissopimus korostaa vammaisen henkilön valinnanvapautta. Vammaisuuden sosiaalinen malli tarkoittaa sitä, että henkilön mahdollisuus osallistua yhdenvertaisesti yhteiskuntaan riippuu vamman lisäksi yhteiskunnallisista esteistä, joiden määrä ja sisältö vaihtelevat henkilön toimintaympäristön mukaan.  

Hyväksytyn vammaispalvelulain 6 §:ssä on säädetty subjektiivisina oikeuksina turvatuista palveluista. Vammaispalveluissa, vaikkakin ne ovat asiakkaalle vahvoja subjektiivisia oikeuksia, oikeus palveluun muodostuu aina yksilöllisen tarpeen perusteella silloin, kun henkilö muutoin täyttää laissa palvelun saamiselle asetetut kriteerit. Tässä esityksessä ei muuteta vammaispalvelulain palvelukohtaisissa säännöksissä asetettuja palvelun saamisen kriteereitä.  

Ehdotuksen soveltamisalan tarkennukset koskevat kaikkia vammaisia henkilöitä eikä soveltamisalan ulkopuolelle ole rajattu mitään ihmis- tai vammaryhmää. Vammaispalveluilla on voitava vastata yhdenvertaisesti eri tavoin ja erilaisissa elämäntilanteissa ja -vaiheissa elävien vammaisten henkilöiden yksilöllisiin tarpeisiin ja lähtökohtana on henkilön suhde ympäröivään yhteiskuntaan, ei diagnoosipohjainen määrittely. Tässä esityksessä tarkennetaan soveltamisalaa suhteessa hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalaan. Tarkoituksena on selkeyttää lain soveltamisalaa ja vastata siten lain täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetettuihin edellytyksiin ja pyrkimyksenä on siten lain yhtenäinen soveltaminen ja yhdenvertainen palveluiden saanti eri alueilla. Lain soveltamisalan kannalta lähtökohta on aina yksilöllinen tarvearviointi. Esityksessä vammaisen henkilön määritelmän kirjoitustapaa tarkennettaisiin muuttamatta kuitenkaan sen sisältöä. Lakiehdotuksen soveltamisalan lisäys vammaisen henkilön elämänvaiheen huomioon ottamisella sääntelyyn ei arvioida muuttavan asiakkaiden asemaa, sillä myös nykytilanteessa vammaispalveluita on myönnetty vain henkilöille, joiden palvelutarve poikkeaa elämänvaiheessa tavanomaisesta tarpeesta. Vammaispalvelujen välttämättömyyden arviointi tehtäisiin suhteessa samassa elämänvaiheessa oleviin henkilöihin, mikä mahdollistaa erityispalvelujen järjestäminen henkilöille, joiden avun ja tuen tarve poikkeaa elämänvaiheen tavanomaisesta tarpeesta. Ottaen huomioon vammaispalveluiden erityisluonteen, jossa lähtökohtana on aina yksilöllinen tarvearviointi, ehdotetut säännökset täyttävät subjektiivisille oikeuksille asetettavat tarkkarajaisen ja täsmällisen sääntelyn kriteerit. 

11.6  Yhteenveto

Säätämisjärjestysarvion kannalta tässä hallituksen esityksessä on kysymys siitä, täyttävätkö ehdotukset määrärahasidonnaisen ensisijaisen lainsäädännön ja toissijaisesti sovellettavan vammaispalvelulain suhdetta koskeviksi säännöksiksi esityksen mukaan muotoiltuina perusoikeuksia toteuttavan lainsäädännön tarkkarajaisuudelle, täsmällisyydelle ja selkeydelle sekä ymmärrettävyydelle lain soveltajien ja oikeuksien haltijoiden kannalta asetettavat vaatimukset ja turvaako ehdotettu sääntely riittävästi perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaiset riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut, 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuuden sekä vammaisyleissopimuksen mukaiset vammaisoikeudet. Hallitus katsoo yllä mainituin perustein esityksen täyttävän nämä vaatimukset. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.