1.1.1  Lämmityspolttoaineet

Lämmitykseen käytettävien sekä voimalaitos- ja työkonepolttoaineiden, jäljempänä lämmityspolttoaineet, kuten kevyen ja raskaan polttoöljyn sekä kivihiilen ja maakaasun, verotuksesta säädetään nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1472/1994), jäljempänä polttoaineverolaki sekä sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996), jäljempänä sähköverolaki. Energiaverouudistuksen yhteydessä vuoden 2011 alusta myös lämmityspolttoaineiden litra- tai painoperusteinen valmistevero muutettiin lailla 1444/2010 yhdenmukaisin veroperustein määräytyväksi, polttoaineen energiasisältöön perustuvaksi energiasisältöveroksi ja poltosta syntyvään hiilidioksidin ominaispäästöön perustuvaksi hiilidioksidiveroksi. 

Verouudistuksessa viitepolttoaineena käytettiin kevyttä polttoöljyä, jonka energiasisältöveron suuruus saatiin vähentämällä sen kokonaisverotasosta hiilidioksidiveron määrä. Lämmityspolttoaineiden kokonaisverotasoja korotettiin samalla työnantajan kansaneläkemaksun poistamisesta aiheutuvien verotuottomenetysten korvaamiseksi. Hiilidioksidiveron laskennassa käytettiin hiilidioksiditonnin arvona 30 euroa. Edellä mainituilla perusteilla kevyen polttoöljyn energiasisältöveroksi tuli 0,00214 euroa megajoulelta ja hiilidioksidiveron määräksi 0,0022 euroa megajoulelta. Nykyisin kevyen polttoöljyn energiasisältöveron määrä on 0,00196 euroa megajoulelta ja hiilidioksidiveron määrä 0,0043 euroa megajoulelta (laissa 1176/2016), joka vastaa hiilidioksidin arvoa 58 euroa tonnilta. Verotaulukossa verojen määrä on selvyyden vuoksi muunnettu verotettavaan yksikköön polttoainekohtaisesti. 

Maakaasun energiasisältövero oli vuoteen 2015 asti tavoitetasoa alempi, koska maakaasulle haluttiin vuoden 2011 verouudistuksen yhteydessä antaa aikaa sopeutua yhdenmukaiseen verotukseen muiden fossiilisten tuontipolttoaineiden kanssa. Maakaasun alennettu verokanta energiasisältöverossa on luonteeltaan verotukea, jonka suuruus oli vuosilta 2011—2015 yhteenlaskettuna noin 204 miljoonaa euroa. Energiasisältöveron tason noustessa vuoden 2015 alusta tuki poistui maakaasulta kokonaan. Komission virkamiesten mukaan järjestely, jossa maakaasun verotuki muihin polttoaineisiin nähden poistettiin asteittain vuoteen 2015 mennessä, oli perusteltu. Maakaasun hiilidioksidiveroon ei ole sisältynyt verotukea, koska sen perusteet ja taso ovat yhdenmukaiset muiden lämmityspolttoaineiden hiilidioksidiverotuksen kanssa. 

Yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon, jäljempänä yhdistetty tuotanto, kilpailukyvyn parantamiseksi sekä päästökaupan ja verotuksen päällekkäisen ohjauksen vähentämiseksi lämmityspolttoaineiden hiilidioksidivero on puolitettu käytettäessä polttoaineita yhdistetyn tuotannon laitoksessa lämmöntuotantoon. Yhdistetyn tuotannon tuki on kasvanut hiilidioksidiveron korotusten seurauksena 15 eurosta 29 euroon hiilidioksiditonnilta. Vuonna 2017 verotuki on suuruudeltaan noin 108 miljoonaa euroa. Lisäksi energiaintensiivinen teollisuus saa osittaisen energiaverojen palautuksen käyttämistään lämmityspolttoaineista ja sähköstä. 

Sähkön tuotannon polttoaineet ovat verottomia EU-lainsäädännön pakottavan säännöksen perusteella sekä erillisessä sähkön tuotannossa (lauhdetuotanto) että yhdistetyssä tuotannossa. Sähköveroa kannetaan kaikesta sähköstä sen tuotantotapaan katsomatta eikä vero siten perustu sähkön tuottamiseen käytettyjen polttoaineiden hiili- tai energiasisältöön. Sähkön valmistevero on porrastettu kahteen veroluokkaan. Veroluokan I veroa kannetaan yleisesti elinkeinotoiminnassa esimerkiksi palvelutoiminnoissa, julkisella sektorilla, metsätaloudessa, rakentamisessa sekä kotitalouksissa käytetystä sähköstä. Alemman veroluokan II veron piiriin kuuluvat teollisuudessa, konesaleissa ja kasvihuoneissa käytetty sähkö. Myös muu maatalous kuuluu käytännössä veroluokan II veron piiriin, mutta tämä on toteutettu maatalouden energiaverojen palautuksena. 

Lämmityspolttoaineista turvetta ja mäntyöljyä lukuun ottamatta kannetaan valmisteverotuksen yhteydessä lisäksi huoltovarmuusmaksua. Kaasumaiset ja kiinteät biopolttoaineet ovat verottomia ja huoltovarmuusmaksuttomia. 

1.1.2  Maatalouden energiaverojen palautus

Energiatuotteiden hintaan sisältyvää valmisteveroa palautetaan ammattimaiselle maatalouden harjoittajalle. Myös kasvihuoneet ovat palautuksen piirissä. Palautuksesta säädetään maataloudessa käytettyjen eräiden energiatuotteiden valmisteveron palautuksesta annetussa laissa (603/2006), jäljempänä maatalouden veronpalautuslaki. Veronpalautusta maksetaan maataloudessa käytetystä kevyestä ja raskaasta polttoöljystä, biopolttoöljystä sekä sähköstä. Palautukset maksetaan verovuodelta hakemuksesta jälkikäteen. Palautusmäärän muuttuessa palautusta maksetaan kulutusajankohtana voimassa olevan palautusmäärän mukaisena. Palautuksen määrä vaihtelee merkittävästi tilakohtaisesti. 

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman linjauksen mukaisesti energiaverotuksen ympäristöohjaus ulotettiin myös päästökaupan ulkopuolella olevan maataloussektorin hiilidioksidipäästöihin. Maataloudelle palautetaan energiasisältöveroa vastaava määrä, jolloin maatalouden rasitteeksi jää päästökaupan ulkopuolisena sektorina hiilidioksidiveron määrä. Muutoksen toteuttamiseksi maatalouden veronpalautuslakia muutettiin lailla 1445/2011, jonka voimaantulo kuitenkin lykättiin niin sanotun raamisopimuksen yhteydessä päätetyn mukaisesti vuoden 2014 alkuun. Muutos koski maataloudessa ja kasvihuoneissa käytettyä kevyttä ja raskasta polttoöljyä sekä biopolttoöljyä. Sähkön veronpalautuksen määrään ei tehty vastaavaa muutosta, koska sähköstä ei kanneta energiasisältö- tai hiilidioksidiveroa. Lisäksi maatalouden veronpalautusmääriä tarkennettiin lailla 1133/2013 vuoden 2014 alusta, koska polttoaineverolakiin tehtiin muutos energiasisältö- ja hiilidioksidiveron osuuksien suhteen lailla 611/2012. Samalla maataloudessa käytettyjen polttoaineiden valmisteveron palautus kytkettiin suoraan polttoaineverolaissa säädettyyn energiasisältöveroon, maatalouden veronpalautuslaissa aiemmin säädetyn senttimäärän sijaan. Palautusta maksetaan polttoaineiden osalta polttoaineverolaissa säädetyn energiasisältöveron verran. Tämä tarkoittaa myös, että polttoaineverolaissa säädetyn energiasisältöveron muutokset eivät enää edellytä erillistä muutosta maatalouden veronpalautuslakiin. Vastaavaa kytkentää ei ole tehty sähköveron osalta. 

Tällä hetkellä valmisteveroa palautetaan käytetystä kevyestä polttoöljystä ja biopolttoöljystä 7,05 senttiä litralta ja raskaasta polttoöljystä 8,05 senttiä kilogrammalta. Palautuksen jälkeen veroa jää maksettavaksi kevyestä polttoöljystä 15,47 senttiä litralta ja raskaasta polttoöljystä 18,78 senttiä kilogrammalta. Biopolttoöljystä maksettavaksi jää tyypillisesti 7,74 senttiä litralta. Lisäksi maksettavaksi jää huoltovarmuusmaksu. Vuodelta 2015 palautuksia on maksettu noin 30 miljoonaa euroa. Koska palautukset maksetaan jälkikäteen, valtion talousarvion kassaperusteisuuden takia muutokset maatalouden energiaverojen palautuksissa vaikuttavat valtiontalouteen pääasiassa vuoden viiveellä. 

1.1.3  EU:n lainsäädäntö

Polttoaineiden ja sähkön verotus on yhdenmukaistettu energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi. Energiaverodirektiivissä tarkoitettuja energiatuotteita ovat muun muassa moottoribensiini, dieselöljy, biopolttonesteet, kevyt ja raskas polttoöljy, maakaasu, kivihiili ja sähkö. 

Energiaverodirektiivin mukaan energiatuotteista on kannettava vähimmäisvero, jonka jäsenvaltio voi halutessaan ylittää. Energiaverodirektiivissä säädetään myös verotuksen rakenteesta, minkä lisäksi direktiivin mukaan on mahdollista myöntää veronalennus esimerkiksi polttoaineille, jotka ovat ympäristöominaisuuksiltaan parempia kuin markkinoilla olevat muut tuotteet tai polttoaineille, joita käytetään erikseen säädetyissä erityistarkoituksissa, kuten teollisuudessa tai maataloudessa. Alennuksen myöntämisen edellytyksenä on, että alennukseen oikeutetun tuotteen laatua tai käyttöä valvotaan niin, että veroviranomainen voi varmistua veronalennuksen edellytysten täyttymisestä. Lisäksi verotuksessa on otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT, verosyrjintää sekä erityisesti valtiontukea koskevat määräykset, jotka asettavat rajoituksia ja menettelyllisiä vaatimuksia veronalennusten eli tukien käytölle.  

SEUT 107 artiklan määräykset rajoittavat valtion tukitoimenpiteiden, kuten suorien tukien tai veronpalautusten käyttöä talouspolitiikan välineenä. Vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa edellä kuvatulla tavalla esimerkiksi maatalouden tukemisen alentamalla kevyen polttoöljyn veron tasoa kotitalouksiin verrattuna, maatalouteen kohdistuvat tukitoimet tulevat arvioitaviksi EU:n valtiontukea ja verosyrjintää koskevien määräysten perusteella. 

Pääsäännön mukaan valtion tueksi katsottavat toimenpiteet on ilmoitettava komissiolle ennen niiden käyttöönottoa. Ennakkoilmoitusmenettelyn tarkoituksena on varmistaa tukien soveltuvuus yhteismarkkinoille eikä tukitoimenpidettä voida ottaa käyttöön ennen kuin komissio on hyväksynyt tukijärjestelmän.  

Euroopan unionin maa- ja metsätalousalan ja maaseutualan valtiontuesta vuosina 2014—2020 annettujen suuntaviivojen (204/2014) mukaan maatalouden energiaveronpalautuksen on oltava valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014—2020 annetuissa suuntaviivoissa (200/2014) vahvistettujen horisontaalisten sääntöjen mukainen. Tämä tarkoittaa, että myös maatalouden energiaverotukiin on mahdollista soveltaa tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014, jäljempänä ryhmäpoikkeusasetus, mukaista yksinkertaistettua menettelyä. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisen edellytyksenä on, että veronalennuksen saajat valitaan läpinäkyvien ja objektiivisten kriteerien perusteella ja että tukea saavat maksavat veroa vähintään energiaverodirektiivissä vahvistetun vähimmäistason. Vaikka ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluva tuki on vapautettu ennakkoilmoitusvaatimuksesta, on sen perusteella myönnetty tuki valtiontukea, josta ilmoitetaan ja raportoidaan jälkikäteen vuosittain komissiolle. Komissio kohdistaa ryhmäpoikkeuksen alaisiin tukiin myös valvontamenettelyjä. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltaminen maatalouden energiaverotukiin tarkoittaa myös sitä, että esimerkiksi maatalouden ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä julkaisuvelvoitetta koskevia alempia määrärajoja ei sovelleta maatalouden energiaverotukeen. 

1.1.4  Yhdistetty sähkön ja lämmön tuotanto

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmassa eräänä veropoliittisena linjauksena verotuottojen lisäämiseksi, ja samalla yhdistetyn tuotannon ohjaamiseksi vähäpäästöisemmäksi, on yhdistetyn tuotannon hiilidioksidiveron alennuksen (veroleikkuri) poistaminen vaiheittain. Hallitusohjelman laatimisen yhteydessä toimenpiteellä arvioitiin saatavan noin 90 miljoonan euron lisäys valtion verotuottoihin.  

Yhdistetyn tuotannon veroleikkurin poistolla arvioitiin olevan vaikutuksia Suomen energiatalouteen ja valtiontalouteen sekä mahdollisesti myös kasvihuonekaasupäästöihin ja energiaomavaraisuuteen. Veroleikkurin poiston valmistelemiseksi ja veromuutoksen vaikutusten arvioimiseksi ministeriöt tilasivat yhdessä Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:ltä (VTT) selvityksen yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon hiilidioksidiveron puolituksen poiston vaikutuksista, VTT-R-01173-16. 

Selvityksen mukaan nykyinen energiaverojärjestelmä toimii kokonaisuutena hyvin valtiontalouden sekä energia- ja ilmastopoliittisten tavoitteiden kannalta. Kivihiilen käyttö vähenee tasaisesti ja yhdistetyn tuotannon kilpailukyky muihin tuotantomuotoihin nähden on säilynyt kohtuullisena. Toisaalta veroleikkurin poisto ei edistäisi sille hallitusohjelmassa asetettuja ympäristö- ja energiapoliittisia tavoitteita ja sen vaikutukset olisivat energian hinnan, energiatehokkuuden ja -omavaraisuuden sekä ympäristönäkökohtien näkökulmasta pääosin lievästi negatiivisia tai neutraaleja. 

VTT:n selvityksen valmistuttua hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta linjasi toukokuussa 2016, ettei yhdistetyn tuotannon veroleikkuria poisteta ja että siitä aiheutuva verotuottovaje täytetään korottamalla lämmityspolttoaineiden hiilidioksidiveron laskentaperusteena olevaa hiilidioksiditonnin hintaa vuoden 2017 alusta neljällä eurolla 58 euroon hiilidioksiditonnilta. Lisäksi talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti korottaa energiasisältöveroa 0,4 eurolla megawattitunnilta. Korotuksesta noin kolme neljäsosaa kohdistui siten hiilidioksidiveroon ja yksi neljäsosa energiasisältöveroon. Näillä toimenpiteillä saatiin puolet eli 45 miljoonaa euroa yhdistetyn tuotannon verotuen vaiheittaisella poistolla tavoitellusta 90 miljoonan euron lisäverotuotosta. Tästä syystä talouspoliittinen ministerivaliokunta linjasi, että tarvittavasta lisäkorotuksesta vuoden 2019 alusta päätettäisiin myöhemmin erikseen.