PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaan hallitus selvittää pikaisesti vaalikauden alussa ulosottokaaren muutostarpeet, esimerkiksi velallisen suojaosan kohdalla, ja tekee tarvittavat lainsäädännölliset muutokset. Muutostarpeista on tehty selvitys valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan hankkeena. Selvitystyön tulokset julkaistiin 26.5.2021 tutkimusraportissa Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta (jatkossa TEAS-selvitys). TEAS-selvityksessä arvioituja uudistusvaihtoehtoja käsitellään tämän hallituksen esityksen jaksossa 5.1. Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset.
Oikeusministeriö pyysi TEAS-selvityksestä lausuntoa 47 taholta ja selvitys oli avoimesti nähtävissä 9.6.–31.8.2021 osoitteessa www.lausuntopalvelu.fi. Saadusta lausuntopalautteesta julkaistiin tiivistelmä (Ulosottokaaren muutostarpeet: Tutkimusraportti Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta : Lausuntotiivistelmä). Tavoite pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamisesta sai lausuntopalautteessa laajasti kannatusta. Keinojen osalta palaute oli sen sijaan jakaantunutta. Monet lausunnonantajista kannattivat ulosmittauksen aloittamisen alarajan nostamista nykyisestä. Kannatusta sai laajasti myös ulosmittausjärjestelmän yksinkertaistaminen. Moni lausunnonantajista nosti esiin lisäselvitysten ja laajemman vaikutusten arvioinnin tarpeen. Erityisesti vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin ja erilaisten velkojien asemaan tulisi lausuntopalautteen perusteella vielä selvittää. Myös ulosmittauksen ulkopuolelle jäävien eli ulosotossa varattomaksi todettavien velallisten asema tulisi huomioida, kuten myös ulosmittausjärjestelmän suhde sosiaaliturvajärjestelmään, erityisesti toimeentulotukeen. Jotkin lausunnonantajista, kuten Ulosottolaitos, pitivät vapaakuukausijärjestelmän kehittämistä ulosmittausjärjestelmän uudistamista parempana vaihtoehtona.
Edellä sanotun TEAS-selvityksen ja siitä saadun lausuntopalautteen pohjalta hallitus linjasi työllisyystoimia koskevassa kannanotossaan 11.2.2022, että hallitus valmistelee syysistuntokaudella 2022 eduskunnalle annettavaksi vapaakuukausien lisäämistä koskevan hallituksen esityksen. Lisäksi päätettiin käynnistää selvitys ulosmittauksen laskentasääntöjen ja sosiaaliturvaetuuksien yhteensovittamisesta. Selvityksellä luodaan tietopohjaa ulosmittausjärjestelmän laajemmalle uudistamiselle ja muun muassa sen arviointiin, millaisia työllisyysvaikutuksia mahdollisella uudistuksella voisi olla. Oikeusministeriö asetti selvityksen toteuttamiseksi työryhmän, jonka tehtävänä on laatia kuvaus sosiaaliturvaetuuksien ulosmittauksen nykytilasta ja esittää vaihtoehdot sosiaaliturvaetuuksiin liittyvän ulosmittausjärjestelmän uudistamiseksi. Työryhmän toimikausi päättyy 31.10.2022, jonka jälkeen toteutetaan ehdotettujen uudistusvaihtoehtojen vaikutusten arviointi.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä. Luonnos hallituksen esitykseksi on ollut avoimesti nähtävissä 2.6.–29.7.2022 osoitteessa www.lausuntopalvelu.fi ja kaikki halukkaat tahot ovat voineet antaa asiassa lausuntonsa. Erikseen lausuntoja on pyydetty Akava ry:ltä, eduskunnan oikeusasiamieheltä, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK:lta, Finanssiala ry:ltä, Insolvenssioikeudellinen yhdistys ry:ltä, Helsingin yliopistolta/professori Tuula Linnalta, Kansaneläkelaitokselta, Kihlakunnanulosottomiehet ry:ltä, Kuluttajaliitto ry:ltä, Luvan saaneet oikeudenkäyntiavustajat ry:ltä, oikeusapu- ja edunvalvontapiireiltä, Oikeushallinnon henkilökunta OHK ry:ltä, Oikeushallinnon toimihenkilöt JHL ry:ltä, Oikeusrekisterikeskukselta, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, Suomen Asianajajaliitolta, Suomen Kihlakunnanvoudit ry:ltä, Suomen Lakimiesliitto ry:ltä, Suomen Perimistoimistojen Liitto r.y.:ltä, Suomen Ulosottoylitarkastajat ja -tarkastajat ry:ltä, Suomen Yrittäjät ry:ltä, Takuusäätiöltä, STTK ry:ltä, Tuomioistuinvirastolta, Työeläkevakuuttajat TELA ry:ltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, Työttömien Keskusjärjestö ry:ltä, Ulosottolaitokselta, valtiovarainministeriöltä, Velkaneuvonta ry:ltä ja Verohallinnolta.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu tunnuksella OM016:00/2022.
2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Vapaakuukaudet ja ulosmittauksen määrän rajoittaminen
Velallisen palkan ulosmittausta voidaan keventää antamalla velalliselle vapaakuukausia tai rajoittamalla ulosmittauksen määrää ulosottokaaressa (705/2007) säädettyjen edellytysten täyttyessä. Palkkaa koskevia säännöksiä sovelletaan ulosottokaaren 4 luvun 2 §:n 2 momentin nojalla myös eläkkeeseen, sairauspäivärahaan ja muihin sellaisiin palkan sijasta maksettaviin toimeentuloetuuksiin ja korvauksiin, joiden ulosmittausta ei ole kielletty. Säännöksen perusteella vapaakuukausia annetaan ja ulosmittauksen määrää rajoitetaan siten myös esimerkiksi työeläkkeiden, ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan, sairauspäivärahan sekä vanhempainrahan ulosmittauksessa. Jatkossa tässä esityksessä puhutaan palkan ulosmittauksesta tarkoittaen kaikkien niiden tulojen ulosmittausta, joihin palkkaa koskevia ulosottokaaren säännöksiä sovelletaan.
Ulosottokaaren 4 luvun 52 §:ssä säädetään palkan ulosmittauksessa annettavien vapaakuukausien myöntämisen perusteista. Lainkohdan mukaan palkan ulosmittaus on keskeytettävä määräajaksi sen jälkeen, kun ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden, jos jokin lainkohdassa todetuista kolmesta perusteesta täyttyy. Vapaakuukauden aikana ulosmittausta ei tehdä lainkaan, joten nettotulo jää tällöin kokonaisuudessaan velallisen käyttöön.
Voimassa olevan lain mukaan vapaakuukausia annetaan ensinnäkin, jos ulosmittaus on toimitettu ulosottokaaren 4 luvun 49 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna tulorajaulosmittauksena. Vapaakuukausien antaminen tällä perusteella ei edellytä velallisen pyyntöä. Ulosmittaus toimitetaan tulorajaulosmittauksena, jos velallisen nettotulot ovat yli suojaosuuden ja enintään kaksi kertaa suojaosuuden määrä. Velallisen suojaosuuden määrään vaikuttaa velallisen elatuksen varassa olevien henkilöiden lukumäärä. Esimerkiksi velallisen, jonka elatuksen varassa ei ole yhtään henkilöä, suojaosuus vuonna 2022 on 696 euroa kuukaudessa ja hän kuuluu siten tulorajaulosmittauksen piiriin, jos hänen nettotulonsa ovat enintään 1 392 euroa kuukaudessa. Velallisen, jonka elatuksen varassa on kaksi henkilöä, suojaosuus on 1 196,40 euroa kuukaudessa ja hän kuuluu tulorajaulosmittauksen piiriin, jos hänen nettotulonsa ovat enintään 2 392,80 euroa kuukaudessa. Vapaakuukausia annetaan toisin sanoen viran puolesta pienituloisimmille ulosmittausvelallisille.
Toiseksi vapaakuukausia annetaan velallisen pyynnöstä, jos hänen välttämättömät asumiskustannuksensa tai muut elinkustannuksensa ovat ulosmittauksen jälkeen jäävään määrään nähden korkeat. Kolmantena vapaakuukausien myöntämisperusteena on erityinen syy ulosmittauksen keskeyttämiseen. Vapaakuukausien myöntäminen korkeiden asumiskustannusten, muiden elinkustannusten tai erityisen syyn perusteella edellyttää velallisen pyyntöä. Vapaakuukausia voidaan antaa näillä perusteilla kaikkiin tuloluokkiin kuuluville velallisille.
Vapaakuukausien määrästä säädetään ulosottokaaren 4 luvun 53 §:ssä. Velalliset, jotka kuuluvat tulorajaulosmittauksen piiriin, saavat ilman pyyntöä kaksi vapaakuukautta vuodessa. Muilla perusteilla vapaakuukausia annetaan velallisen pyynnöstä enintään yhteensä kolme vuosittain. Hakijan suostumuksella vapaakuukausia voidaan antaa hakemuksen raukeamatta enintään kuusi vuosittain.
Jos palkan ulosmittaus toimitetaan juoksevan tai erääntyneen elatusavun taikka elatusavun ja muun saatavan perimiseksi, velalliselle voidaan ulosottokaaren 4 luvun 54 §:n 2 momentin mukaan antaa vapaakuukausia vain painavasta syystä. Palkasta voidaan saman lainkohdan 1 momentin nojalla ulosmitata säännönmukaista enemmän, jos perittävänä on jatkuvasti erääntyvä elatusapusaatava.
Ulosottolaitoksessa tehtiin vuonna 2021 yhteensä 69 687 myönteistä vapaakuukausipäätöstä ja 118 437 kielteistä vapaakuukausipäätöstä. Vapaakuukausia myönnettiin vuonna 2021 yhteensä 104 644 kappaletta.
Ulosottokaaren 4 luvun 51 §:n mukaan velallisen palkasta ulosmitataan toistaiseksi tai määrättynä aikana säännönmukaista pienempi määrä, jos velallisen maksukyky on sairauden, työttömyyden, velallisen maksaman elatusavun tai muun erityisen syyn vuoksi olennaisesti heikentynyt. Vuonna 2021 sanottuja ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevia päätöksiä tehtiin yhteensä noin 11 400 kappaletta ja myönnettyjen rajoittamispäätöskuukausien määrä oli noin 40 500 kappaletta. Vapaakuukaudet ovat tilastotietojen valossa selvästi yleisempi keino velallisen tilanteen helpottamiseen kuin ulosmittauksen määrän rajoittaminen.
Rajoittamispäätösten lukumäärää voidaan verrata ulosottomiesten vuonna 2021 määräämien maksukieltojen määriin. Maksukiellolla ulosottomies määrää tulonmaksajan maksamaan osan tuloista ulosmittauksen perusteella ulosottomiehelle. Palkka- ja eläketuloja koskevia maksukieltoja määrättiin vuonna 2021 yhteensä noin 204 000 kappaletta eli rajoittamispäätösten kappalemäärä oli alle 6 % maksukieltojen kappalemäärästä. Määriä verrattaessa on huomattava ensinnäkin, että rajoittamispäätösten kappalemäärä sisältää velallisen kannalta sekä myönteisiä että kielteisiä päätöksiä ja että yhtä velallista koskien on voitu tehdä vuoden aikana useitakin rajoittamispäätöksiä. Toiseksi on huomattava, että maksukieltojen kappalemäärä ei kerro, kuinka monen velallisen tuloon on kohdistettu ulosmittaus. Maksukieltojen lukumäärään tilastoidaan kaikki vuoden aikana määrätyt maksukiellot, ja yhden velallisen tuloihin on voitu vuoden aikana kohdistaa useita maksukieltoja. Rajoittamispäätösten lukumäärän ja maksukieltojen kokonaismäärän perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että ulosmittauksen määrää rajoitetaan ulosottokäytännössä suhteellisen harvoin. Määrän vähäisyyttä selittänee osaksi se, että osa velallisista saa ulosottovelkansa maksettua melko nopeasti, jolloin tarvetta ulosmittauksen määrän rajoittamiseen alentuneen maksukyvyn perusteella ei ehdi syntyä. Tarkempaa tietoa sovelletuista rajoittamisen myöntämisperusteista ei ole saatavissa.
Sekä myönnettyjen vapaakuukausien, rajoituspäätöskuukausien että asiaa koskevien päätösten määrä kasvoi alkuvuonna 2022 verrattuna edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan. Määrän kehitys on ollut nouseva, vaikka ulosottokaaren väliaikaisten, koronaviruspandemian vuoksi säädettyjen säännösten voimassaolo päättyi vuoden 2021 lopussa. Väliaikaisilla säännöksillä muutettiin muun muassa vapaakuukausia ja ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevaa sääntelyä siten, että koronaviruspandemiasta ja poikkeusoloista johtuva väliaikainen maksuvaikeus lisättiin lakiin sanottujen huojennusten myöntämisen perusteeksi.
Vapaakuukausia ja ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevat säännökset mahdollistavat velallisten yksilöllisten olosuhteiden huomioon ottamisen ulosottomenettelyssä. Vapaakuukauden turvin velallinen voi esimerkiksi rahoittaa yksittäisen välttämättömän kertahankinnan tai saada taloudelliseen tilanteeseensa muuten tarvittavaa joustoa. Säännökset ovat olennainen ja tarpeellinen osa nykyistä ulosmittausjärjestelmää.
Yksilöllisten olosuhteiden huomioon ottaminen merkitsee aina ulosottomiehen harkintavallan käyttämistä. Jos laissa säädetty vapaakuukauden myöntämisperuste tai ulosmittauksen määrän rajoittamisen peruste täyttyy, vapaakuukausi tulee myöntää tai ulosmittauksen määrää tulee rajoittaa. Laissa ei kuitenkaan voida tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti luetella kaikkia niitä tilanteita, joissa vapaakuukausi annetaan tai ulosmittauksen määrää rajoitetaan. Ulosottomiehellä on tosiasiallista harkintavaltaa esimerkiksi silloin, kun hän yksittäistapauksessa arvioi, onko vapaakuukauden myöntämiselle tai ulosmittauksen määrän rajoittamiselle olemassa laissa tarkoitettu erityinen syy.
TEAS-selvityksestä saadussa lausuntopalautteessa usea lausunnonantaja ilmaisi käsityksenään, että vapaakuukausien myöntämisen osalta ulosottomiesten ratkaisukäytäntö on vaihtelevaa, eivätkä velalliset tule siten kaikilta osin yhdenmukaisesti kohdelluiksi. Oikeusapu- ja edunvalvontapiirit ilmaisivat käsityksenään lisäksi, etteivät ulosottomiehet käytännössä myönnä ulosmittaukseen helpotusta korkeiden työmatkakulujen vuoksi, vaikka ulosottokaaren sääntely sen mahdollistaisi.
2.2
Hakijan velvollisuus ilmoittaa muuttuneista tiedoista
Ulosottokaaren 3 luvun 3 §:n 1 momentin nojalla hakijan on viipymättä ilmoitettava ulosottomiehelle, jos jokin hakemuksessa ilmoitettu tieto myöhemmin muuttuu. Lainkohdan 2 momentin mukaan hakija on velvollinen ilmoittamaan ulosottomiehelle maksusuoritukset, jotka hän on saanut muutoin kuin ulosoton kautta. Muussa tapauksessa ulosotto voidaan keskeyttää tai peruuttaa. Laissa ei säädetä, millä tavalla hakijan tulee tehdä muutosilmoitukset.
Ulosoton hakemisen tavoista säädetään ulosottokaaren 3 luvun 1 §:ssä. Lainkohtaan lisättiin ulosottokaaren muuttamisesta annetulla lailla (778/2019) kolmas momentti, jonka mukaan ammattimaista perintätoimintaa harjoittavan henkilön ja julkisyhteisön on toimitettava ulosottohakemus ulosottoviranomaiselle joko ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa laaditulla hakemuksella tai sähköisellä viestillä, joka toimitetaan teknisen käyttöyhteyden avulla ulosoton valtakunnalliseen tietojärjestelmään. Muulla tavalla toimitettua hakemusta ei oteta käsiteltäväksi, paitsi jos se ei ole ollut laadittavissa vaaditulla tavalla. Sääntelyn taustalla on tavoite saada mahdollisimman suuri osa ulosottohakemuksista sähköisesti joko sähköisen asiointipalvelun tai teknisen käyttöyhteyden kautta, jotta hakemusten käsittely olisi nopeampaa.
On perusteltua, että muutosilmoituksen tekemistä koskisi sama ilmoittamistapaa koskeva vaatimus kuin ulosoton hakemistakin. Vaatimus ulosottokaaren 3 luvun 1 §:n mukaisesta ilmoittamistavasta koskee jo nykyisin velkojan velvollisuutta ilmoittaa 3 luvun 104 §:n nojalla passiivirekisteriin merkityn saatavan määrä ulosmittauksen jälkeen. Käytännössä myös ulosottokaaren 3 luvun 3 §:n mukaisista muutosilmoituksista ainakin suurin osa tehdään sanottuja sähköisiä viestintäkanavia käyttäen.
2.3
Varojen erikseen talletus
Ulosottokaaren 6 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan varat, joita ulosottomies säilyttää 21 tai 22 §:n mukaan, on talletettava erikseen luottolaitokseen korkoa kasvamaan, jos varat ylittävät valtioneuvoston asetuksella säädettävän huomattavan määrän. Koron talletetuista varoista saa se, jolle varat tilitetään. Erikseen talletus on tehtävä kuuden viikon kuluessa siitä, kun ne on suoritettu ulosottomiehelle. Ulosottomenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (1322/2007) 19 §:n nojalla erikseen talletettava huomattava määrä on 30 000 euroa.
Velvoite varojen erikseen tallettamiseen koskee ensinnäkin ehdollista jako-osaa, jonka säilyttämisestä säädetään ulosottokaaren 6 luvun 21 §:ssä. Ehdollisesta jako-osasta on kyse silloin, kun ulosmittauksesta kertyneitä varoja on kohdennettu sellaiselle velkojan saatavalle, joka on merkitty ulosottomyynnissä laadittavaan asianosaisluetteloon ehdollisesti. Toiseksi erikseen tallettaminen koskee ulosottokaaren 6 luvun 22 §:n nojalla säilytettäviä muita varoja, joita ei voida muutoksenhaun tai muun syyn vuoksi tilittää tai joita ei voida vastaanottajan tuntemattomuuden tai muun syyn vuoksi palauttaa. Varojen erikseen tallettamisesta säädetty koskee ulosottokaaren 6 luvun 23 §:n 2 momentin nojalla myös ulosottomiehelle annettua rahavakuutta.
Ulosottokaaren 6 luvun 21 §:n sanamuodon vuoksi erikseen tallettamisen on katsottu ulosottokäytännössä edellyttävän, että erikseen talletetut varat kasvavat korkoa. Valtion maksuliikepalveluja koskevan, 1.12.2020 voimaan tulleen sopimuksen mukaan, talletustilien korko voi kuitenkin muodostua negatiiviseksi. Käytännössä talletustilien korko oli 1.12.2020 jälkeen pitkään negatiivinen, minkä vuoksi Ulosottolaitoksessa ei tehty erikseen talletuksia, vaan varat jätettiin Ulosottolaitoksen virkavaraintilille säilytettäväksi. Talletustileillä negatiivinen korko pienentäisi talletettua pääomaa. Virkavaraintilillä olevien varojen pääoma ei pienene, vaan negatiivinen korko maksetaan keskitetysti valtion varoista.
Erikseen tallettamista koskeva ulosottokaaren 6 luvun 23 § on ollut nykyisessä sanamuodossaan voimassa 1.1.2007 lukien (laki ulosottolain muuttamisesta 469/2006). Lainkohtaa säädettäessä ei ole ollut tiedossa, että talletustilin korot muuttuvat tulevaisuudessa negatiivisiksi eikä negatiiviisiin korkoihin ole siten lainkohdan sanamuodossa tai sen perusteluissa varauduttu. Käytäntö, jossa positiivisen korkotuoton saa se, jolle varat tilitetään, mutta negatiivisesta korosta vastaa valtio, ei ole tasapainoinen. Lainkohdan sanamuotoa on tarpeen muuttaa siten, että siinä otetaan huomioon mahdollisuus niin positiiviseen kuin negatiiviseenkin talletuskorkoon.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on helpottaa pienituloisten ulosottovelallisten asemaa lisäämällä heidän käyttöönsä jäävien tulojen määrää. Tavoitteena on, että uudistuksessa sekä velkojien että velallisten oikeudet otetaan huomioon tasapainoisesti ja että uudistus on valmisteltavissa ja toteutettavissa nopealla aikataululla.
Pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi tehtävien muutosten lisäksi esitetään tarkennuksia ulosottokaaren sääntelyyn siltä osin, kuin ulosottokäytännössä on havaittu muutostarpeita, jotka on mahdollista valmistella ja toteuttaa nopealla aikataululla.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vapaakuukausia koskevaa sääntelyä siten, että velalliselle annettavia vapaakuukausia lisättäisiin nykyisestä. Tulorajaulosmittauksen piirissä olevalle velalliselle annettaisiin viran puolesta eli ilman pyyntöä kolme vapaakuutta vuodessa nykyisen kahden vapaakuukauden sijaan. Tulorajaulosmittauksen piirissä ovat velalliset, joiden nettotulot ovat yli suojaosuuden ja enintään kaksi kertaa suojaosuuden määrä. Lisäksi ehdotetaan, että tulorajaulosmittauksen piirissä olevalle velalliselle annettaisiin pyynnöstä neljäs vapaakuukausi, jos jokin muu vapaakuukauden myöntämisperuste täyttyy. Voimassa olevan lain mukaan vapaakuukausia voi saada enintään kolme vuodessa, eli ehdotettu muutos tarkoittaisi vapaakuukausien kokonaismäärän lisäämistä pienituloisimmille ulosottovelallisille.
Velalliselle, jonka palkan ulosmittaus on toimitettu jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta, ehdotetaan annettavan ilman pyyntöä yksi vapaakuukausi vuodessa. Sanotun ulosmittauksen piirissä ovat velalliset, joiden nettotulot ovat yli kaksi kertaa suojaosuuden ja enintään neljä kertaa suojaosuuden määrä. Voimassa olevan lain mukaan vain tulorajaulosmittauksen piirissä oleville velallisille annetaan ilman pyyntöä vapaakuukausia, joten ehdotettu sääntely laajentaisi viran puolesta annettavien vapaakuukausien soveltamisalaa korkeampaan tuloluokkaan. Vapaakuukausien enimmäismäärä säilyisi kuitenkin muiden kuin tulorajaulosmittauksen piirissä olevien velallisten osalta samana kuin voimassa olevassa laissa eli enintään kolmena vapaakuukautena vuodessa. Yhden automaattisen vapaakuukauden antaminen korkeampaan tuloluokkaan kuuluville velallisille on perusteltua, jotta velallisten kohtelu tulorajaulosmittauksessa ja yhden kolmasosan ulosmittauksessa ei muodostu kohtuuttoman erilaiseksi. Yhden vapaakuukauden muuttaminen automaattiseksi on muutenkin omiaan edistämään ratkaisukäytännön yhtenäisyyttä ja velallisten yhdenmukaista kohtelua.
Esityksellä ei ehdoteta muutoksia muihin vapaakuukausien myöntämisperusteisiin. Ehdotetuilla vapaakuukausijärjestelmän muutoksilla ei siten olisi vaikutusta suurituloisimpiin velallisiin eli velallisiin, joiden nettotulot ovat yli neljä kertaa suojaosuuden määrä.
Esityksessä ehdotetaan tarkennettavaksi ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevaa säännöstä siten, että maksukyvyn heikkeneminen tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen vuoksi lisättäisiin lakiin nimenomaisesti todetuksi ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteeksi. Voimassa oleva laki mahdollistaa sinänsä korkeiden tulonhankkimiskulujen huomioon ottamisen erityisenä syynä. Lainkohdan perusteluissa (HE 13/2005 vp s. 82) tulonhankkimiskulut myös mainitaan mahdollisena ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteena. Ehdotetun lainmuutoksen tavoitteena on nostaa tulonhankkimiskulut selvemmin näkyviin rajoittamisen perusteeksi ja siten yhdenmukaistaa ulosottomiesten ratkaisukäytäntöä.
Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi tarkennukset kahteen ulosottokaaren säännökseen, joiden voimassa oleva sanamuoto ei kaikilta osin palvele ulosottokäytännössä havaittuja tarpeita. Ensinnäkin ehdotetaan, että säännöstä hakijan velvollisuudesta ilmoittaa ulosottomiehelle muuttuneista tiedoista tarkennettaisiin siten, että säännökseen lisättäisiin ilmoittamistapaa koskeva viittaus. Viittaus on tarpeen, jotta myös muutosilmoitusten osalta ammattimaista perintätoimintaa harjoittavilla henkilöillä ja julkisyhteisöillä on velvollisuus tehdä ilmoitus joko ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa tai sähköisellä viestillä, joka toimitetaan teknisen rajapinnan avulla ulosoton valtakunnalliseen tietojärjestelmään. Toisena tarkennuksena ehdotetaan varojen erikseen talletusta koskevaan säännökseen muutosta, joka huomioisi nykyistä paremmin sen, että talletustilin korko voi olla myös negatiivinen. Ehdotuksen mukaan erikseen tallettaminen ei enää edellyttäisi koron kasvamista talletustilillä. Toisin sanoen tilitystä odottavat varat talletettaisiin erikseen laissa säädetyissä tilanteissa riippumatta siitä, onko talletustilin korko positiivinen vai negatiivinen. Talletustilin negatiivisesta korosta vastaisi se, jolle varat tilitetään.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan teknisenä muutoksena, että ulosottokaaressa useissa pykälissä käytetty tekninen käyttöyhteys -termi korvataan julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019, tiedonhallintalaki) mukaisella tekninen rajapinta -termillä. Tiedonhallintalain 2 §:n 11 kohdan mukaan teknisellä rajapinnalla tarkoitetaan tietojenvaihdon mahdollistavaa tiedonsiirtoratkaisua kahden tai useamman tietojärjestelmän välillä. Tiedonhallintalain voimaan tultua on lainsäädännössä luovuttu epämääräisestä teknisen käyttöyhteyden käsitteestä tietojen luovutuksessa. Ulosottokaaren mukaisessa teknisessä käyttöyhteydessä on kyse tiedonhallintalaissa määritellystä teknisestä rajapinnasta. Käytetty terminologia ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1
Vaikutukset perimistulokseen ja ulosottomaksutuloihin
Ehdotetun vapaakuukausiuudistuksen vaikutuksia voidaan arvioida TEAS-selvityksessä tuotettujen arvioiden pohjalta. Selvityksessä simuloitiin vapaakuukausiuudistus, jossa annettiin kaikille velallisille, joiden tulopohja on alle neljä kertaa suojaosuus, yksi vapaakuukausi lisää. Simuloinnin tuloksena saatiin arvio uudistuksen vaikutuksista ulosmitattavaan summaan, velan maksun kestoon ja työllistymisveroasteeseen.
Esitettävä vapaakuukausiuudistus poikkeaa simuloidusta mallista siten, että vapaakuukausien enimmäismäärän ehdotetaan säilyvän kolmena vapaakuukautena vuodessa niillä velallisilla, joiden tulot ovat yli kaksi kertaa suojaosuuden ja enintään neljä kertaa suojaosuuden määrä. Simuloidussa mallissa kolmas harkinnanvarainen vapaakuukausi korvautui neljännellä harkinnanvaraisella vapaakuukaudella kaikilla niillä velallisilla, joiden vapaakuukausia lisättiin. Simuloidun vapaakuukausiuudistuksen ja nyt esitettävän uudistuksen välinen ero on kuitenkin siinä määrin pieni, että simuloinnilla tuotettujen vaikutusarvioiden voidaan katsoa kuvastavan myös esitettävän uudistuksen vaikutusten mittaluokkaa. Koska vapaakuukausia mahdollisesti tulee myönnettäväksi hieman simuloitua mallia vähemmän, simuloidusta mallista johdettujen vaikutusarvioiden voidaan katsoa kuvastavat esitetyn vapaakuukausiuudistuksen vaikutusten enimmäismäärää.
TEAS-selvityksen mukaan selvityksessä simuloitu vapaakuukausiuudistus pienentäisi palkan ulosmittauksesta kertyvää perimistulosta 3,2 % nykytilaan verrattuna. Palkan ulosmittauksesta kertyi vuonna 2021 noin 527,2 miljoonaa euroa. Palkan ulosmittauksesta kertyvän perimistuloksen pieneneminen 3,2 % tarkoittaisi, että perimistulos olisi laskennallisesti noin 16,9 miljoonaa euroa nykyistä pienempi eli noin 510,3 miljoonaa euroa vuodessa. Sanottu vaikutus perimistulokseen kuvaa nimenomaan välitöntä ensimmäisen vuoden vaikutusta, sillä ulosmittauksen määrän pieneneminen johtaa ulosmittauksen keston pitenemiseen, mikä puolestaan ennen pitkää nostaa ulosmittauskertymiä ulosmittausjakson loppupäässä. On myös huomattava, että perimistulokseen vaikuttaa aina ulosottoperintään saapuvien asioiden kappalemäärä, perittävien saatavien euromäärä sekä velallisten kulloinenkin maksukyky, joten arviot vaikutuksista perimistulokseen ovat laskennallisia.
Perimistuloksesta osa kohdennetaan velkojien saataville ja osa velallisilta perittäville ulosoton taulukkomaksuille, jotka tilitetään valtiolle. Vuonna 2021 palkkatulojen ulosmittauksesta kertyneestä perimistuloksesta noin 500,7 miljoonaa euroa kohdennettiin velkojien saataville ja noin 26,5 miljoonaa euroa ulosoton taulukkomaksuille. Taulukkomaksuihin kohdennettava osuus on pidemmälläkin aikavälillä tarkastellen ollut noin viisi prosenttia palkasta kertyvästä perimistuloksesta. Jos perimistulos olisi edellä arvioitu 510,3 miljoonaa euroa, kertyisi valtiolle ulosoton taulukkomaksuina noin 25,5 miljoonaa euroa (0,05 * 510,3 miljoonaa euroa). Vuoteen 2021 verrattuna taulukkomaksutulot pienenisivät siten noin yhdellä miljoonalla eurolla. Velkojien saataville kohdennettava osuus perimistuloksesta pienenisi puolestaan noin 15,9 miljoonaa euroa.
Velallisilta perittävän taulukkomaksun lisäksi maksuvelvoitteiden täytäntöönpanossa peritään valtiolle tilitysmaksua velkojilta. Tilitysmaksu vähennetään velkojalle Ulosottolaitoksesta tilitettävästä suorituksesta. Tilitysmaksujen kertymä on vakiintuneesti ollut noin 0,7 % Ulosottolaitoksen koko perimistuloksesta. Ehdotetun lainmuutoksen vaikutus perimistulokseen olisi laskennallisesti noin 16,9 miljoonaa euroa, jolloin tilitysmaksutulot pienenisivät noin 120 000 euroa (0,007 *16,9 miljoonaa euroa). Vapaakuukausiuudistuksen arvioidaan näin ollen pienentävän valtion ulosottomaksutuloja yhteensä noin 1,1 miljoonaa euroa vuodessa.
Vapaakuukausiuudistuksen lisäksi esityksessä ehdotetaan tarkennettavaksi ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevaa säännöstä siten, että maksukyvyn heikkeneminen tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen vuoksi lisätään lakiin nimenomaisesti todetuksi ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteeksi. Ehdotetun muutoksen tavoitteena on ohjata ulosottomiehiä yhtenäisempään ratkaisukäytäntöön siten, että kohonneet tulonhankkimiskulut otettaisiin aina silloin huomioon, kun ne alentavat velallisen maksukykyä olennaisesti.
Ulosmittauksen määrän rajoittamispäätösten voidaan arvioida ainakin hieman lisääntyvän ehdotetun lainmuutoksen myötä. Määrän ei oleteta kasvavan paljon, koska jo nykyisin tulonhankkimiskulut on mahdollista ottaa huomioon erityisenä syynä rajoittaa ulosmittauksen määrää. Useimmiten tulonhankkimiskulut liittyvät työmatkakustannuksiin. Vuonna 2019 tehdyn työvoimatutkimuksen mukaan yhdensuuntaiseen työmatkaan kului Suomessa keskimäärin 23 minuuttia, ja eniten aikaa kului Uudellamaalla asuvilla. Tilastokeskuksen työssäkäyntitilaston mukaan vuonna 2017 työllisenä olevien henkilöiden työmatkojen keskipituus oli autoillen 18,6 kilometriä, ja kaikista työllisistä 46 %:lla työmatka oli pyöräillen alle seitsemän kilometriä. Tilastotiedon valossa voidaan arvioida, että iso osa ulosottovelallisista pystyy rahoittamaan työmatkakulunsa säännönmukaisesti palkasta ulosmittaamatta jätettävillä tuloilla. Mahdollisuus ulosmittauksen määrän rajoittamiseen on kuitenkin tärkeä niiden velallisten kannalta, joille tulonhankkimisesta aiheutuu tavanomaista suurempia kustannuksia. Ehdotetun lainmuutoksen arvioidaan yhdenmukaistavan ulosottomiesten ratkaisukäytäntöä, mutta sen vaikutus Ulosottolaitoksen euromääräiseen perimistulokseen arvioidaan kokonaisuutena vähäiseksi. Edellä todettu vapaakuukausiuudistusta koskeva vaikutusarvio riittää kattamaan myös ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevan säännöksen tarkentamisen vaikutukset perimistulokseen. Näin on erityisesti siksi, että vapaakuukausiuudistuksen vaikutusarviot kuvaavat edellä todetulla tavalla vaikutusten enimmäismäärää.
4.2.2
Työllisyysvaikutukset
TEAS-selvityksessä arvioitiin vapaakuukausien määrän lisäämisen työllisyysvaikutuksia. Selvityksen mukaan hankkeessa simuloitu vapaakuukausiuudistus laskisi työttömän keskimääräistä työllistymisveroastetta 0.7 prosenttiyksikköä. Selvityksessä kiinnitettiin huomiota kuitenkin siihen, että kaikissa ulosmittausta keventävissä uudistuksissa kevennys samalla pidentää velan takaisinmaksuaikaa, mikäli ulosotossa oleva velka maksetaan ennen pitkää kokonaan takaisin. Kevennyksellä ei siten voida merkittävästi vaikuttaa kokonaisuutena työnteon kannustimiin. Ehdotetuilla lainsäädäntömuutoksilla ei näin ollen arvioida olevan merkittävää vaikutusta työllisyyteen.
4.2.3
Vaikutukset velallisten, velkojien ja muiden asianosaisten asemaan
Vapaakuukausia koskeva esitys vaikuttaisi myönteisesti velallisten asemaan, sillä velallisten käyttöön jäisi nykyistä suurempi osa tuloista. TEAS-selvityksen mukaan velallisilta kuukausittain ulosmitattavan määrän keskiarvo on nykyisin 203 euroa ja simuloidun vapaakuukausiuudistuksen jälkeen se olisi 198 euroa kuukaudessa. Simuloinnin mukaan ulosmittauksen määrä pienenisi prosentuaalisesti eniten yksinhuoltajilla ja toiseksi eniten yksinasuvilla. Eri tuloluokkien tarkastelu osoittaa, että prosentuaalinen muutosvaikutus olisi pienituloisemmilla isompi kuin suurituloisilla. Esitetty vapaakuukausiuudistus, jossa tulorajaulosmittauksen piiriin kuuluville velallisille annettaisiin kolme automaattista vapaakuukautta vuodessa, tarkoittaisi sitä, että pienituloisimmat velalliset lyhentäisivät tuloillaan velkoja korkeintaan kolme neljäsosaa vuodesta ja ainakin yhden neljäsosan vuodesta he saisivat pitää kaikki tulot itsellään.
Vapaakuukausien lisääminen pidentäisi ulosottovelkojen maksuaikaa. TEAS-selvityksessä simuloitu vapaakuukausiuudistus pidentäisi selvityksessä tehdyn laskelman mukaan velan maksuaikaa mediaanille vajaalla kahdella kuukaudella ja keskiarvolla mitattuna noin puolella vuodella. On kuitenkin huomattava, ettei TEAS-selvityksessä tehdyissä laskelmissa ole huomioitu kasvavan viivästyskoron vaikutusta ulosmittausaikaan.
Esitys ei lisäisi niiden velallisten lukumäärää, jotka jäävät kokonaan ulosmittauksen ulkopuolelle, eikä siten myöskään velallisille todettavia varattomuusesteitä tai suppean ulosoton esteitä. Jos velallinen, jolle myönnetään viran puolesta vapaakuukausia, haluaa maksaa velkojaan ilman vapaakuukausia esimerkiksi korkojen kertymiseen liittyvistä syistä, voisi hän kieltäytyä vapaakuukaudesta. Jos vapaakuukausi olisi jo ehditty antaa ennen velallisen ilmaisemaa kieltäytymistä, voisi velallinen lyhentää vapaaehtoisesti velkojaan käyttöönsä saamillaan varoilla. Esityksellä ei olisi näin ollen velallisen kannalta haittavaikutuksia.
Velkojien kannalta esitys tarkoittaisi sitä, että osa velkojista saisi suorituksen saatavilleen nykyistä hitaammassa aikataulussa. Edellä todetulla tavalla velan maksuajan voidaan arvioida vapaakuukausiuudistuksessa pitenevän keskiarvolla mitattuna noin puolella vuodella. Kyse ei ole kaikissa tapauksissa saatavan lopullisesta menetyksestä, vaan velan maksun siirtymisestä myöhempään ajankohtaan. Niissä tapauksissa, joissa velka tai sitä koskeva ulosottoperuste ehtii vanhentua ennen kuin velka tulee kokonaan maksetuksi, vapaakuukausien lisääminen merkitsisi myös kokonaisuutena pienempää ulosmittauskertymää saatavalle. Ulosottoperusteen vanhentumisaika on pääsäännön mukaan 15 vuotta ja velan lopullinen vanhentumisaika 20 vuotta. Näihin yksityisoikeudellisia velkoja koskeviin määräaikoihin suhteutettuna keskimääräistä puolen vuoden pidennystä maksuaikaan voidaan pitää velkojien kannalta kohtuullisena. Julkisoikeudellisten saatavien, kuten verojen, kunnallisten maksujen ja sakkojen, vanhentumisaika on viisi vuotta. Näiden saatavien osalta on todennäköisempää, että maksunsaannin lykkääntyminen vapaakuukausien vuoksi johtaa siihen, ettei saatavaa ehditä periä kokonaan ennen sen vanhentumista.
Varojen erikseen tallettamista koskevan säännöksen muuttaminen vaikuttaisi niihin tahoihin, joille erikseen talletettuja varoja tilitetään. Vaikutuksia olisi silloin, jos erityistalletustilien korko on negatiivinen. Ehdotetun säännösmuutoksen jälkeen talletetuista varoista vähennettäisiin ennen tilitystä mahdollinen negatiivinen korko talletusajalta. Erikseen talletuksia ei ole voimassa olevan lain aikana ainakaan pääsääntöisesti tehty, jos korko erityistalletustilillä on ollut negatiivinen. Tällöin varat on jätetty odottamaan Ulosottolaitoksen virkavaraintilille, jonka mahdollisesta negatiivisesta korosta vastaa valtio. Jos korko on ollut positiivinen, erikseen talletus on tehty ja koron on saanut se, jolle varat on myöhemmin tilitetty. Ehdotetun lainmuutoksen myötä varoja kohdeltaisiin samalla tavalla riippumatta siitä, onko erityistalletustilien korko positiivinen vai negatiivinen.
Käytännössä useimmiten erikseen talletetut varat tilitetään velkojille, eli ehdotetun lainmuutoksen mahdollinen vaikutus kohdistuisi suurimmaksi osaksi heihin. Niissä tilanteissa, joissa ulosottoperuste tai ulosottomiehen tekemä ulosmittaus kumotaan valituksen seurauksena, ulosmittauksen kohteena olleet ja erikseen talletetut varat palautetaan takaisin velalliselle. Velalliselle palautetaan varoja myös silloin, kun velallinen on asettanut varat ulosottokaaren 2 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla vakuudeksi estääkseen lainvoimaa vailla olevan maksutuomion täytäntöönpanon ja maksutuomio tulee valituksen seurauksena kumotuksi. Kuvatut tilanteet, joissa varoja palautetaan velalliselle, ovat kuitenkin selvästi harvinaisempia kuin tilanteet, joissa erikseen talletettuja varoja tilitetään velkojille. Käytännössä usein valitusasioiden lopputuloksena ulosmittaustoimi pysyy voimassa, ja varat tilitetään velkojille. Velkojat myös asettavat velallisia useammin ulosottokaaren nojalla vakuuksia. Vakuuksien osalta on huomattava, että asianosaiset voinevat useimmiten asettaa rahavakuuden sijasta pankkitakauksen, mikäli haluavat välttyä mahdolliselta talletustilin negatiiviselta korolta. Erikseen talletettuja varoja voi tulla palautetuksi myös ulosmitatun omaisuuden ostajalle, jos myynti kumotaan valituksen seurauksena. Näitä tilanteita voidaan kuitenkin pitää käytännössä varsin harvinaisina.
4.2.4
Vaikutukset julkiseen talouteen ja viranomaisten toimintaan
Vapaakuukausiuudistuksen arvioidaan pienentävän edellä jaksossa 4.2.1 Vaikutukset perimistulokseen ja ulosottomaksutuloihin todetulla tavalla velkojille tilitettävää perimistulosta laskennallisesti yhteensä noin 15,9 miljoonaa euroa vuodessa. Julkisoikeudellisille veloille tilitettävä osuus Ulosottolaitoksen perimistuloksesta on noin 36 %, joten julkisoikeudellisille veloille ulosoton kautta kertyvät suoritukset pienenisivät arvion mukaan noin 5,7 miljoonaa euroa (0,36 * 15,9 milj.) vuodessa. Valtiolle tilitettävää osuutta ei ole Ulosottolaitoksen tilastotiedoista tarkasti erotettavissa, mutta karkeasti voidaan arvioida, että valtion saama osuus Ulosottolaitoksen kokonaisperimistuloksesta on noin 30 %. Valtiolle tilitettävän perimistuloksen arvioidaan siten laskennallisesti pienenevän noin 4,8 miljoonaa euroa vuodessa.
Vapaakuukausiuudistuksella on vaikutusta valtiolle perittäviin ulosottomaksutuloihin. Edellä jaksossa 4.2.1 Vaikutukset perimistulokseen ja ulosottomaksutuloihin todetulla tavalla ulosottomaksutulojen arvioidaan pienenevän esityksen seurauksena laskennallisesti yhteensä n. 1,1 miljoonaa euroa vuodessa. Valtion talouden kehyspäätöksessä 2023–2026 ulosottomaksutulojen on arvioitu olevan vuodesta 2023 lukien 82 miljoonaa euroa (momentti 12.25.20 Ulosottomaksut). Vuosina 2019–2021 ulosottomaksutulokertymät ovat olleet noin 83–84 miljoonaa euroa, joten lainmuutoksen arvioitu vaikutus ulosottomaksutulokertymiin ei aiheuta tarvetta muuttaa kehyspäätöksen mukaista tuloarviota.
Esitetty vapaakuukausiuudistus ja ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevan säännöksen tarkennus edellyttäisivät muutoksia Ulosottolaitoksen Uljas-tietojärjestelmään. Tietojärjestelmämuutosten kustannukseksi arvioidaan noin 30 000 euroa. Muutokset arvioidaan voitavan toteuttaa noin neljässä kuukaudessa. Kyse on kertaluonteisesta kustannuksesta, joka voidaan rahoittaa Ulosottolaitoksen nykyisten määrärahojen puitteissa. Muut esitettävät ulosottokaaren muutokset eivät aiheuta tietojärjestelmään muutostarpeita.
Tilitystä odottavien varojen erikseen tallettamista koskevan säännöksen muuttaminen pienentäisi valtiolle aiheutuvia korkomenoja, jos talletustilien korko olisi negatiivinen. Korkomenojen suuruus riippuu kulloinkin säilytettävänä olevien varojen määrästä, talletusajasta ja korkotasosta. Talletustilien korkotaso on ennen hallituksen esityksen antamista noussut positiiviseksi, joten ehdotetulla muutoksella ei arvioida olevan lähitulevaisuudessa euromääräisiä vaikutuksia valtion korkomenoihin. Mikäli korkotaso tulevaisuudessa jälleen laskee negatiiviseksi, ehdotettu muutos pienentää negatiivisista koroista valtiolle aiheutuvia korkomenoja. Esimerkiksi maaliskuun 2022 korkotasolla laskettu suuntaa antava arvio valtion korkomenojen vuosittaisesta pienenemisestä olisi noin 120 000–135 000 euroa. Ulosottolaitoksen virkavaraintilillä tilitystä odottavista varoista aiheutuvat korkomenot budjetoidaan arviopohjaiselle talousarviotilille 25.20.95 (Ulosoton säilytettävänä olevien varojen korkomenot). Arvio on, että säännösmuutoksen jälkeen valtion talouden kehyksissä sanotuille korkomenoille varattu 260 000 euroa riittäisi kattamaan korkomenot, vaikka korkotaso laskisi jälleen negatiiviseksi.
Esitettyjen lainsäädäntömuutosten arvioidaan lisäävän Ulosottolaitoksen työmäärää. Työmäärän lisäys muodostuu lainsäädäntömuutosten yhteisvaikutuksesta. Ulosoton Uljas-tietojärjestelmä tekee ehdotuksen ilman pyyntöä myönnettävistä vapaakuukausista ja ulosottomiehet käsittelevät ehdotukset tarkastaen niiden oikeellisuuden. Vapaakuukausien lisääminen kasvattaa yhtäältä vapaakuukausiehdotusten tarkastamisesta ulosottomiehille aiheutuvaa työmäärää. Toisaalta vapaakuukausiuudistuksen vuoksi pidentyvä ulosoton kesto merkitsee lisätyötä sekä ulosottomiehille että toimistohenkilöille muun muassa lisääntyvinä yhteydenottoina, pyyntöinä sekä mahdollisesti ulosottovalituksina ja kanteluina. Ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevan säännöksen tarkentaminen voi hieman nostaa asiaa koskevien hakemusten määrää ja siten ulosottomiesten työmäärää. Hakijan ilmoittamisvelvollisuutta koskevan säännöksen tarkentamisen ei arvioida merkityksellisellä tavalla vaikuttavan Ulosottolaitoksen työmääriin, koska jo nykyisin suurin osa ammattimaista perintätoimintaa harjoittavista henkilöistä ja julkisyhteisöistä tekee muutosilmoitukset sähköisesti. Korkotason nousun ja lainsäädäntömuutosehdotuksen vuoksi tilitystä odottavia varoja talletetaan jatkossa erikseen, mikä kasvattaa erityistalletustilien avaamisesta, hallinnoinnista ja lopettamisesta Ulosottolaitoksen maksuliiketoiminnolle aiheutuvaa työmäärää. Lainsäädäntömuutosten sisällöstä tulee järjestää Ulosottolaitoksen henkilöstölle riittävästi koulutusta, jotta varmistetaan säännösten yhdenmukainen soveltamiskäytäntö.
Maltillisen arvion mukaan edellä sanottujen lisätöiden hoitamiseen tarvittava lisäresurssi on yhteensä kolme toimitusmiestä ja kaksi toimistohenkilöä. Ulosottoasioista noin 70 % on tarkoitus hoitaa perustäytäntöönpanossa ulosottotarkastajien toimesta ja noin 30 % laajassa täytäntöönpanossa ulosottoylitarkastajien toimesta. Asiamäärien jakautumisen perusteella arvioidaan, että lisääntyneen työmäärän hoitamiseen tarvitaan toimitusmiehinä kaksi ulosottotarkastajaa, joiden kustannus on yhteensä noin 130 000 euroa vuodessa, ja yksi ulosottoylitarkastaja, jonka kustannus on noin 95 000 euroa vuodessa. Kahden toimistohenkilön kustannus on yhteensä noin 100 000 euroa vuodessa. Kustannuksissa on palkkamenojen lisäksi otettu huomioon 5 000 euroa/htv palvelukeskusten henkilöliitännäisiä maksuja. Kokonaisuutena tarvittavan pysyvän henkilöstöresurssin kustannus on siten 325 000 euroa vuodessa, mutta voimaantulovuonna 2023 määrärahatarve on 244 000 euroa. Menot kohdistuvat valtion talousarvion momentille 25.20.01 Ulosottolaitoksen ja konkurssivalvonnan toimintamenot. Rahoitus esitetään vuoden 2023 osalta toteutettavaksi siirtämällä sanottu rahamäärä momentilta 25.01.01 Oikeusministeriön toimintamenot, ja pysyvä määrärahalisäys katetaan valtiontalouden kehyksen puitteissa, määrärahoja tarvittaessa uudelleen kohdentamalla.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
TEAS-selvityksessä arvioitiin yhteensä kuusi erilaista uudistusvaihtoehtoa pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi. Vaihtoehdoista neljä sisälsi konkreettisen ulosmittausjärjestelmän muutosesityksen, ja näille neljälle vaihtoehdolle laskettiin TEAS-selvityksessä vaikutusarviot. Vapaakuukausiuudistuksen lisäksi arvioitiin suojaosuuden nostoa takuueläkkeen tasolle, ulosmittauksen alarajan nostamista ja progressiivista ulosmittaustaulukkoa. Lisäksi valmistelun kuluessa on arvioitu ulosottovelan vanhentumisajan lyhentämistä sekä maksusuoritusten kohdentamista koron sijaan ensi sijassa ulosottovelan pääomalle. Seuraavassa selostetaan tiiviisti esillä olleet vaihtoehdot sekä keskeisimmät perusteet, joiden vuoksi sanottuja vaihtoehtoja ei esitetä nyt toteutettaviksi.
5.1.1
Suojaosuuden nosto takuueläkkeen tasolle
TEAS-selvityksessä arvioitiin uudistusvaihtoehtoa, jossa velallisen suojaosuus nostettaisiin takuueläkkeen tasolle. Tuloista ulosmitattava määrä määräytyy nykyisessä ulosmittausjärjestelmässä kolmiportaisen asteikon mukaan, ja asteikko perustuu suojaosuuden suuruuteen. Jos velallisen nettotulot ovat enintään kaksi kertaa suojaosuus, ulosmittaus on lievin (tulorajaulosmittaus). Jos nettotulot ovat yli kaksi kertaa suojaosuus ja enintään neljä kertaa suojaosuus, jätetään velallisen tuloista ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa. Ankarin ulosmittaus on niillä, joiden nettotulot ovat yli neljä kertaa suojaosuuden määrä. Jos suojaosuutta korotetaan, ankarampaan laskentasääntöön siirtymisen rajat siirtyvät kohti korkeampia tuloja. Tämän vuoksi suojaosuuden korottaminen pienentäisi selvästi myös suurituloisten ulosmittausta.
TEAS-selvityksessä lasketun arvion mukaan suojaosuuden nosto takuueläkkeen tasolle pienentäisi ulosmittauskertymää 13,1 %. Euromääräinen vaikutus perimistulokseen olisi noin 69,1 miljoonaa euroa, kun vaikutus lasketaan vastaavalla tavalla kuin vapaakuukausiuudistuksen osalta on laskettu edellä jaksossa 4.2.1 Vaikutukset perimistulokseen ja ulosottomaksutuloihin (0,131 * 527,2 milj. euroa = 69,1 milj. euroa). Valtion ulosottomaksutulot pienenisivät vastaavalla tavalla laskettuna taulukkomaksujen osalta noin 3,6 miljoonaa euroa ja tilitysmaksujen osalta noin 484 000 euroa eli vaikutus ulosottomaksutuloihin olisi yhteensä noin 4,1 miljoonaa euroa. Velkojien saataville kohdennettava osuus pienenisi noin 65,5 miljoonaa euroa. Julkisoikeudellisille veloille tilitettävä osuus Ulosottolaitoksen perimistuloksesta on noin 36 %, joten julkisoikeudellisille veloille ulosoton kautta kertyvät suoritukset pienenisivät suojaosuuden noston myötä noin 23,6 miljoonaa euroa (0,36 * 65,5 milj. euroa) vuodessa.
Suojaosuuden nostaminen pienentäisi ulosmittauskertymää ja siten myös valtion ulosottomaksutuloja TEAS-selvityksessä arvioiduista uudistusvaihtoehdoista eniten. Uudistuksen työllisyysvaikutus olisi kuitenkin selvityksen mukaan ainoastaan hetkellinen ja pieni. Suojaosuuden noston vaikutukset eivät kohdistuisi nimenomaan pienituloisiin ulosottovelallisiin, eikä suojaosuuden nosto siten ole toimiva keino pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi.
On myös huomattava, että suojaosuuden nosto lisäisi ulosmittauksen ulkopuolelle jäävien ulosotossa olevien henkilöiden määrää TEAS-selvityksen mukaan noin 8 000 henkilöllä nykytilaan verrattuna. Ulosmittauksen ulkopuolelle jääminen tarkoittaisi ulosottovelallisille maksuhäiriömerkintää luottotietorekisteriin. Muutos vaikuttaisi myös muiden kuin ulosottovelkaisten pienituloisten lainansaantiin ja lainaehtoihin, koska luotonantajat arvioivat luottokelpoisuutta ottaen huomioon mahdollisuudet saada luotto tarvittaessa perityksi ulosottotoimin.
5.1.2
Ulosmittauksen alarajan nostaminen (ns. takuusuojaosuus)
TEAS-selvityksessä arvioitiin uudistusvaihtoehtoa, jossa ulosmittaus aloitettaisiin tuloista, jotka ylittävät takuueläkkeen tason (takuusuojaosuus). Jotta ulosmitattava määrä nousisi tasaisesti tulojen kasvaessa, takuusuojaosuuden ylittävistä tuloista ulosmitattaisiin 86 % kahteen suojaosuuteen saakka. Arvioidussa uudistusvaihtoehdossa ulosmittausasteikko säilyisi muilta osin nykyisenlaisena.
Takuusuojaosuuteen liittyvän uudistuksen hyvä puoli olisi se, että muutos kohdistuisi vain pienituloisiin ulosottovelallisiin. Uudistus kuitenkin monimutkaistaisi jo ennestään monimutkaiseksi koettua järjestelmää ja sen myötä perheellisille ja ei-perheellisille velallisille tulisi erilaiset ulosmittauksen laskentasäännöt. Uudistus ei parantaisi niiden velallisten asemaa, joilla on elatuksen varassa olevia lapsia tai puoliso, sillä heidän suojaosuutensa ylittää jo nykyisin takuueläkkeen tason. Ulosmittauksen ulkopuolelle jäävien ulosotossa olevien henkilöiden määrä kasvaisi TEAS-selvityksen mukaan noin 7 000 henkilöllä nykytilaan verrattuna eli uudistus lisäisi maksuhäiriömerkintöjä ja vaikuttaisi pienituloisten lainansaantiin. Uudistuksella ei olisi TEAS-selvityksen mukaan työllisyysvaikutuksia. Kokonaisuutena arvioiden uudistusvaihtoehtoa ei voida pitää toteuttamiskelpoisena.
5.1.3
Progressiivinen ulosmittaustaulukko
TEAS-selvityksessä arvioitiin uudistusvaihtoehtoa, jossa laadittaisiin kokonaan uudet ulosmittauksen laskentasäännöt. Arvioidussa vaihtoehdossa ulosmittaus aloitettaisiin takuueläkkeen tason ylittävistä tuloista. Ulosmittauksen määrän laskenta perustuisi tiettyihin prosenttiosuuksiin tuloista eikä laskenta siis rakentuisi enää nykyiseen tapaan suojaosuuden käsitteen varaan. Ulosmittauksen määrää pienennettäisiin pienituloisilla ja kasvatettaisiin suurituloisilla velallisilla nykyiseen verrattuna.
TEAS-selvityksessä uudistusvaihtoehtoa pidettiin lupaavimpana keinona pienituloisten aseman parantamiseksi. Uudistuksella voisi myös olla muita arvioituja vaihtoehtoja enemmän vaikutuksia työllistymisen kannustimiin.
Uudistus merkitsisi todella isoa muutosta ulosmittausjärjestelmään, eikä yksinomaan TEAS-selvityksen perusteella voida tehdä johtopäätöstä uudistuksen toteuttamiskelpoisuudesta ja sen tarkemmasta sisällöstä. Erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen ja niiden vaikutusten laaja jatkoselvittäminen virkatyönä on välttämätöntä, eikä uudistus siten ole toteutettavissa nopealla aikataululla. Tietopohjaa ulosmittausjärjestelmän laajemman uudistuksen toteuttamiseksi tuotetaan muun muassa käynnissä olevassa hankkeessa, jossa selvitetään ulosmittauksen laskentasääntöjen ja sosiaaliturvaetuuksien yhteensovittamista.
5.1.4
Ulosottovelan vanhentumisajan lyhentäminen
Ulosottovelan vanhentumisaika merkitsee asiallisesti velan anteeksiantamista laissa säädetyn määräajan kuluttua. Voimassa olevan ulosottokaaren mukaan ulosottoperuste, jossa luonnolliselle henkilölle on asetettu maksuvelvoite, on täytäntöönpanokelpoinen 15 vuoden ajan siitä, kun lopullinen ulosottoperuste on annettu. Määräaika on 20 vuotta, jos velkoja on luonnollinen henkilö tai jos korvaussaatava perustuu rikokseen, josta velallinen on tuomittu vankeuteen, valvontarangaistukseen tai yhdyskuntapalveluun. Ulosottoperusteen määräaikaisuudesta säädettäessä on tavoitteena ollut säätää vanhentumisaika pituudeltaan sellaiseksi, ettei se heikennä maksumoraalia, vaikeuta liike-elämää tai häiritse rahoitusmarkkinoita.
Suomessa voimassa oleva velan lopullisen vanhentumisen malli on kansainvälisesti vertaillen velalliselle poikkeuksellisen edullinen. Maksutuomioiden täytäntöönpanokelpoisuuden kestoa on selvitetty 17 valtion osalta oikeusministeriön vuonna 2018 julkaisemassa selvityksessä Yrittäjän uusi mahdollisuus, kansainvälinen vertailu. Selvityksen mukaan täytäntöönpanokelpoisuudelle säädetty lopullinen enimmäiskesto on selvityksen kohdevaltioissa hyvin harvinainen. Selvityksen kohteena olleista valtioista Suomen lisäksi ainoastaan Irlannissa on järjestelmä, jossa tuomioiden täytäntöönpanokelpoisuus päättyy lopullisesti tietyn ajan kuluttua. Muissa valtioissa saatavan vanhentumisajan kuluminen on mahdollista katkaista esimerkiksi täytäntöönpanotoimin siten, että ajan kuluminen alkaa alusta.
Ulosottoperusteen määräaikaisuudessa kyse on siitä, että asiallisesti velka annetaan anteeksi ajan kulumisen perusteella. Ulosottoperusteen vanhentumiseen ei liity harkintaa eikä siihen vaikuta esimerkiksi se, miten ja miksi velka on syntynyt, miten sitä on hoidettu ja mitkä ovat velallisen mahdollisuudet jatkossa hoitaa velkaa. Vanhentumisen ainoa edellytys on laissa säädetyn määräajan kuluminen. Ulosottoperusteen vanhentuminen ja siihen tehtävät muutokset koskevat siten aina kaikkia niitä luonnollisia henkilöitä, joita vastaan on olemassa ulosottoperuste.
Velkajärjestelykin tarkoittaa velkojen anteeksiantamista. Velkajärjestelyn aloittamiselle on kuitenkin asetettu tietyt velallisen maksukyvyttömyyttä koskevat edellytykset. Velkajärjestely myös lähtökohtaisesti estyy laissa luetelluista, esimerkiksi velallisen sopimattomaan menettelyyn liittyvistä, syistä. Lisäksi tapauskohtainen arviointi toteutuu velkajärjestelyssä maksuohjelmaa laadittaessa ja velkajärjestelyn keinoja valittaessa. Eduskunta on hyväksynyt keväällä 2022 yksityishenkilön velkajärjestelystä annettua lakia koskevan muutoksen, jolla yritystoiminnassa epäonnistuneiden velkajärjestelyyn pääsyä helpotetaan ja uutta alkua nopeutetaan. Samalla velallisten selviytymistä maksuohjelmasta helpotetaan ja menettelyä parannetaan. Velkajärjestelyä koskevat muutokset pystytään, toisin kuin ulosottoperusteen vanhentumisajan lyhentämiseen liittyvä muutos, kohdentamaan tarkoituksenmukaisella tavalla haluttuihin velallisryhmiin.
Ulosottomenettelyyn liittyviä uudistuksia tulee punnita yhtäältä velallisten, mutta toisaalta myös velkojien näkökulmasta. Huomiota tulee kiinnittää siihen, että ulosottovelkojien ja -velkojen joukko on hyvin moninainen. Kaupallisten toimijoiden lisäksi täytäntöönpanoa hakevat muun muassa yksityishenkilöt saadakseen suorituksen sopimukseen perustuvalle tai rikos- tai vahingonkorvausperusteiselle saatavalleen. Perustuslakivaliokunnan mukaan täytäntöönpanon määräaikojen on oltava sääntelyn suhteellisuuden näkökulmasta riittävän pitkiä, eikä sääntely saa muodostua velkojan kannalta kohtuuttomaksi (PeVL 12/2002 vp s. 2, PeVL 42/2006 vp s. 3−5). Huomattava lyhennys vanhentumisaikaan olisi ongelmallinen perustuslain takaaman omaisuuden suojan kannalta, sillä se tarkoittaisi merkittävää heikennystä velkojien saamisoikeuksien toteutumiseen ja johtaisi velkojien kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen.
Ulosotolla on keskeinen rooli rahoitusjärjestelmän vakauden ja uskottavuuden turvaamisessa. Ulosoton olemassaolo ennaltaehkäisee velvoitteiden laiminlyöntejä ja ylläpitää maksumoraalia yhteiskunnassa. Talouselämä ja koko luottoyhteiskunta tukeutuvat mahdollisuuteen käyttää ulosottoa, kun sopimusrikkomuksia ilmenee. Jotta oikeudet tosiasiallisesti toteutuvat ja luottoyhteiskunta toimii, maksuvelvoitteiden tulee olla täytäntöönpantavissa riittävän pitkän ajan.
Vanhentumisajan lyhentämisellä voidaan arvioida olevan merkittävä vaikutus luotonantajien käyttäytymiseen. Luotonantajien mahdollisuudet saada sopimuksen mukainen suoritus velalliselta heikkenisivät. Luottoriskin kasvaminen johtaisi luottojen myöntämisen ja vakuusvaatimusten kiristymiseen sekä luottojen hinnan nousemiseen. Kohonnut riski ja luottokustannusten nousu kohdistuisivat todennäköisesti kaikkiin luotonhakijoihin, mutta aivan erityisesti pienituloisiin, jotka mahdollisesti jäisivät kokonaan luottomarkkinoiden ulkopuolelle. Luoton myöntämiskäytäntöjen ja luottoehtojen muutoksilla voisi olla arvaamattomia, negatiivisia vaikutuksia taloudelliseen toimeliaisuuteen ja talouden kehitykseen.
Ulosottoperusteen vanhentumisajan lyhentäminen ei toimena kohdentuisi erityisesti pienituloisiin ulosottovelallisiin, eikä sitä voida muista edellä todetuista syistä pitää varteenotettavana keinona pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi.
5.1.5
Maksusuoritusten kohdentamisen muuttaminen
Voimassa olevan ulosottokaaren 6 luvun 4 §:n mukaan ulosottomiehen on kohdennettava kertyneet varat ensin kunkin saatavan korolle, sen jälkeen pääomalle ja viimeksi kuluille, jos asianosaiset eivät ole ulosottokaaren 4 luvun 60 §:n mukaisesti muuta sopineet. Valmistelun kuluessa on arvioitu uudistusvaihtoehtoa, jossa ulosottoon kertyneet varat kohdennettaisiin ensi sijassa saatavan pääomalle. Velallinen vapautuisi tällöin vastuistaan nykyistä nopeammin.
Ulosottokaaren mukainen kohdennusjärjestys vastaa kauppakaaren säännöstä, eikä voida pitää perusteltuna, että pakkotäytäntöönpanossa sovellettaisiin erilaisia säännöksiä kuin maksettaessa velkaa vapaaehtoisesti. Lähtökohtana on aina, että ulosotto perustuu kyseistä vastuuta koskevaan sääntelyyn ja sopimukseen. Jos ulosottomenettelyssä sovellettaisiin velalliselle edullisempia säännöksiä, voisi velalliselle olla edullisempaa jättää velka vapaaehtoisesti maksamatta ja antaa velkojan viedä saatava ulosottoon. Tämä ei ole tarkoituksenmukaista. Pääoman asettaminen etusijalle johtaisi myös siihen, että viivästyskorko menettäisi merkityksensä tuoreidenkin velkojen perinnässä. Tällä olisi vaikutusta luottojen hintaan ja yleiseen maksumoraaliin. Lisäksi kohdentaminen ensin pääomalle johtaisi koko ajan muuttuvan pääoman mukaiseen koronlaskentaan, joka olisi hankala toteuttaa ja jonka oikeellisuutta olisi vaikea seurata Ulosottolaitoksen tietojärjestelmässä.
Suorituksen kohdentaminen ensin pääomalle on yksi velkajärjestelyn keinoista. Ulosottomenettelyssäkin asianosaiset voivat tehdä maksusopimuksen, jossa sovitaan varojen kohdentamisesta poikkeavalla tavalla. Ulosottokaaren kohdennusjärjestystä koskevan säännöksen muuttaminen kohdistuisi vastaavalla tavalla kuin ulosottoperusteen vanhentumisajan lyhentäminen kaikkiin luonnollisiin henkilöihin ulosottovelallisina. Muutos ei kohdentuisi erityisesti pienituloisiin ulosottovelallisiin eikä sitä voida muista edellä todetuista syistä pitää varteenotettavana keinona pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi.
5.2
Ulkomaiden lainsäädäntö
Täytäntöönpanoa koskevat säännökset ovat sidoksissa asianomaisen valtion ulosotto-organisaatioon. Eräissä Euroopan maissa tuomioistuinten asema on keskeinen myös täytäntöönpanossa, ja toisissa maissa täytäntöönpanoa hoitavat yksityiset toimijat. Ruotsissa ulosotto on samankaltaista kuin Suomessa, mutta muun muassa palkan ulosmittausjärjestelmissä on maiden välillä merkittäviä eroavaisuuksia.
Ruotsissa velalliskohtaiset menot otetaan palkan ulosmittauksessa huomioon laajemmin kuin Suomessa. Ulosmitattavan määrän laskenta ei ole samalla tavalla kaavamaista kuin Suomessa, vaan ulosmittauksen määrään vaikuttavat esimerkiksi velallisen todelliset asumiskustannukset, jos velallinen esittää niistä selvitystä. Ruotsissa ei ole vastaavanlaista vapaakuukausijärjestelmää kuin Suomessa, vaan velallisten henkilökohtaisten olosuhteiden huomioon ottaminen on osa ulosmittauksen laskentasääntöjen normaalia soveltamista.
6
Lausuntopalaute
Hallituksen esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoja jaksossa 1.2. Valmistelu kuvatulla tavalla. Lausuntoja saatiin kaikkiaan 27 kappaletta. Lausunnot ja niistä laadittu lausuntotiivistelmä ovat luettavissa julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu tunnuksella OM016:00/2022.
Saatu lausuntopalaute on pääosin myönteistä. Esityksen tavoitteita ja ulosottokaaren muutosehdotuksia pidetään kannatettavina. Moni lausunnonantajista katsoo kuitenkin, että ehdotetut muutokset ovat suhteellisen pieniä ja että selvitystyötä ulosmittausjärjestelmän laajemmasta uudistamisesta ja yksinkertaistamisesta tulee muutosten jälkeenkin jatkaa. Käynnissä olevaa selvitystä ulosmittauksen laskentasääntöjen ja sosiaaliturvaetuuksien yhteensovittamisesta pidetään tärkeänä.
Kriittisimmin vapaakuukausia koskevaan muutosesitykseen suhtautuu Suomen Perimistoimistojen Liitto ry, joka katsoo, että Suomi ei enää välttämättä ole luottoyhteiskuntana toimiva suhteessa muihin maihin, jos lopullisista vanhentumissäännöksistä huolimatta ulosottokertymiä jälleen pienennetään vapaakuukausilla. Yhdistyksen mukaan olisi syytä selvittää, voivatko useat vapaakuukaudet aiheuttaa keinotekoisia taloudellisia järjestelyjä siten, että velallisen maksukyky ajoittuu käytännössä vapaakuukausille ja todellinen maksukyky jää muutoinkin pimentoon. Muut lausunnonantajat joko kannattavat lausuntokierroksella ollutta esitystä tai eivät ainakaan vastusta sitä. Esityksen tavoitetta pienituloisten velallisten aseman parantamisesta pidetään laajasti tärkeänä. Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ry toteaa lausunnossaan, että muutosten edellytyksenä tulisi olla se, että voitaisiin perustellusti uskoa, että muutoksella on suurempia positiivisia vaikutuksia työllisyyteen kuin negatiivisia vaikutuksia velkojien asemaan ja julkiseen talouteen.
Lausunnonantajat esittävät sääntelyyn joitakin yksityiskohtaisempia muutosehdotuksia. Seuraavassa selostetaan tarkemmin lausunnonantajien keskeisiä huomioita ja ehdotuksia sekä perustellaan niihin liittyviä ratkaisuja.
Useissa lausunnoissa tuodaan esiin tarve antaa velallisille riittävästi tietoa vapaakuukausista ja että velallisella tulee olla mahdollisuus vaikuttaa vapaakuukausien ajankohtaan ja halutessaan kieltäytyä viran puolesta myönnettävistä vapaakuukausista. Ulosottomiehellä on voimassa olevan ulosottokaaren 1 luvun 20 §:n nojalla velvollisuus antaa velalliselle tarvittavia tietoja ja ohjausta muun muassa vapaakuukausista. Esityksellä ei ehdoteta muutoksia siihen vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan velallisilla on mahdollisuus vaikuttaa vapaakuukausien ajankohtaan. Velallinen voi myös kieltäytyä ilman pyyntöä myönnettävistä vapaakuukausista. Ulosoton suuresta velallismäärästä ja ulosottomenettelyn summaarisesta luonteesta johtuen ei ole mahdollista, että ulosottomies tiedustelisi ennen viran puolesta myönnettävää vapaakuukautta velallisen halukkuutta vapaakuukauden käyttämiseen. Jos vapaakuukausi on ehditty myöntää ennen kuin velallinen ilmoittaa toiveestaan olla käyttämättä vapaakuukautta, hän voi joka tapauksessa saamallaan palkalla maksaa ulosottovelkoja vapaaehtoisesti ilman lisäkustannuksia.
Kaakkois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiiri ja Itä-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiiri katsovat, että yhtenäisen ratkaisukäytännön varmistamiseksi olisi tarpeen lain tasolla säännellä tarkemmin harkinnanvaran perusteista tai merkittävästi keskittää päätöksentekoa. Lain tasolla ei voida täysin yksityiskohtaisesti säätää kaikista niistä tilanteista, joissa vapaakuukausia myönnetään. Myöntämisperusteiden tulee mahdollistaa velallisten erilaisten tilanteiden huomioon ottaminen. Lisäämällä ilman velallisen pyyntöä annettavia vapaakuukausia pienennetään ulosottomiehen harkintavallan merkitystä asiassa. Koulutustoiminnalla edistetään muilta osin yhtenäisen ratkaisukäytännön saavuttamista. Ehdotettu päätöksenteon merkittävä keskittäminen ei sopisi ulosottokaaren mukaiseen vastaavan ulosottomiehen järjestelmään.
Insolvenssioikeudellinen yhdistys ry ja professori Tuula Linna toteavat, ettei ole perusteltua, että ylemmissä tuloluokissa voitaisiin antaa kolme vapaakuukautta vuodessa korkeiden asumiskustannusten tai muiden elinkustannusten perusteella. Kolmen vapaakuukauden enimmäismäärä koskee jo voimassa olevan lain mukaan myös korkeimpaan tuloluokkaan kuuluvia velallisia, eikä esityksessä ehdoteta tältä osin muutoksia nykytilaan. Vapaakuukauden myöntäminen edellyttää aina jonkin myöntämisperusteen täyttymistä ja velallisen tulotaso tulee otetuksi huomioon perusteiden olemassaoloa arvioitaessa. Vapaakuukauden myöntäminen esimerkiksi korkeiden asumiskustannusten tai muiden elinkustannusten perusteella edellyttää jatkossakin lain sanamuodon mukaisesti sitä, että kustannukset ovat välttämättömiä ja velalliselle ulosmittauksen jälkeen jäävään rahamäärään nähden korkeita. Myöntämisperusteiden soveltaminen itsessään johtaa siihen, että suurempituloiset saavat vähemmän vapaakuukausia kuin pienituloiset. Tästä syystä voimassa olevan vapaakuukausien enimmäismäärän pienentämistä ei ole pidetty tarpeellisena.
Takuusäätiö ja Suomen velalliset ry esittävät, että ulosmittauksen kestoon liittyvää vaatimusta ennen vapaakuukausien myöntämistä lyhennettäisiin nykyisestä noin vuodesta kuuteen kuukauteen. Voimassa olevan lain mukaan vapaakuukausia myönnetään sen jälkeen, kun palkan ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden. Määräajan lyhentäminen ei ole perusteltua, sillä osa velallisista saa velkansa hoidettua alle vuodessa eikä vapaakuukaudet näissä tilanteissa ole välttämättä tarpeen. Ulosmittauksen kestoa koskevan määräajan lyhentäminen puoleen vuoteen voisi johtaa epätarkoituksenmukaisiin tilanteisiin, joissa velalliselle myönnettäisiin ilman pyyntöä vapaakuukausia esimerkiksi juuri ennen, kuin hän on saamassa velkansa maksetuiksi. Velallisten perustellut tarpeet ulosmittauksen määrän keventämiseen ennen vuoden määräajan kulumista voidaan ottaa huomioon soveltamalla ulosottokaaren 4 luvun 51 §:ää ulosmittauksen määrän rajoittamisesta. Sanotun lainkohdan nojalla ulosmittauksen määrää voidaan pienentää säännönmukaisesta, jos velallisen maksukyky on esimerkiksi erityisestä syystä olennaisesti heikentynyt. Säännöksen soveltaminen ei edellytä tietyn määräajan jatkunutta ulosmittausta.
Suomen velalliset ry:n näkemyksen mukaan vapaakuukausia tulisi myöntää kaikille ulosottovelallisille ja Työttömien Keskusjärjestö ry ehdottaa, että myös keskituloisille velallisille myönnettäisiin vapaakuukausia nykyistä enemmän. Suomen velalliset ry esittää lisäksi harkittavaksi, tulisiko koron laskeminen pysähtyä vapaakuukausien ajalta, ja ehdottaa, että kokonaisten vapaakuukausien vaihtoehtona voisi olla osittainen ulosotto, jolloin vapaakuukautena ulosmitattaisiin asiakkaan kanssa sovitulla tavalla esimerkiksi puolet säännönmukaisesta määrästä. Vapaakuukausiuudistuksen tarkoituksena on helpottaa nimenomaan pienituloisten ulosottovelallisten asemaa, eikä vapaakuukausien kokonaismäärää siksi ehdoteta lisättäväksi suurempituloisille velallisille. Ulosotto panee täytäntöön maksuvelvoitteet sen mukaisesti, kuin niistä on tuomiossa tai muussa ulosottoperusteessa määrätty. Jos saatavalle on tuomittu maksettavaksi korkoa, myös korkosaatava pannaan hakijan pyynnöstä ulosotossa täytäntöön ulosottoperusteen mukaisesti. Koron laskemisen pysäyttäminen vapaakuukauden ajaksi merkitsisi velkojan saamisoikeuden pienentämistä ulosottomenettelyssä, eikä tällaista sääntelyä voida pitää perusteltuna. Velkojan saamisoikeuden pienentäminen tuomitusta voi tulla kyseeseen ulosottomenettelyn sijaan velkajärjestelyssä sille säädettyjen edellytysten täyttyessä. Ehdotus osittaisista vapaakuukausista monimutkaistaisi jo ennestään monimutkaiseksi koettua ulosmittausjärjestelmää, eikä ehdotusta näin ollen esitetä toteutettavaksi. Ulosmittauksen määrää voidaan rajoittaa ulosottokaaren 4 luvun 51 §:ssä säädetyillä perusteilla.
Tulonhankkimiskulujen kirjaaminen lakiin ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteeksi saa lausuntopalautteessa laajasti kannatusta. Muutosta pidetään tarpeellisena erityisesti voimakkaassa kasvussa olevien kustannusten vuoksi ja muutoksen arvioidaan kannustavan työn tekemiseen. Suomen Perimistoimistojen Liitto ry ja Suomen Ulosottoylitarkastajat ja -tarkastajat ry esittävät, että olisi tarkoituksenmukaisempaa säätää ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteeksi yksiselitteisesti tavanomaista suuremmat työmatkakulut eikä tavanomaista suurempia tulonhankkimiskuluja. Suomen velalliset ry toteaa, että tulonhankkimiskuluista päättämisestä pitäisi poistaa harkinnanvaraisuus ja määritellä selkeät raamit sekä ottaa huomioon esimerkiksi matkakustannusten todelliset määrät. Hallituksen esityksessä säilytetään termi tulonhankkimiskulut, koska se kattaa työmatkakuluja laajemmin mahdolliset työssä käymisestä aiheutuvat kustannukset ja mahdollistaa siten kulujen joustavan huomioon ottamisen. Tulonhankkimiskuluja koskeva yksityiskohtaisempi sääntely lain tasolla ei ole tarkoituksenmukaista.
Hakijan ilmoittamisvelvollisuutta koskevan säännöksen tarkentamisen osalta valtiovarainministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota teknisen käyttöyhteyden käsitteeseen tietojen ilmoitustapana ulosottokaaren 3 luvun 1 §:ssä. Valtiovarainministeriö toteaa, että mikäli 3 luvun 1 §:ssä säädetyssä teknisessä käyttöyhteydessä on kyse teknisestä rajapinnasta, tulisi säännös muuttaa vastaamaan tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa. Lausuntopalautteen perusteella hallituksen esitystä on täydennetty siten, että esitykseen on lisätty ehdotus tekninen käyttöyhteys -termin korvaamisesta tekninen rajapinta -termillä kaikissa niissä ulosottokaaren pykälissä, joissa käytetään tekninen käyttöyhteys –termiä.
Jotkut lausunnonantajista kiinnittävät huomiota siihen, että hakijan muutosilmoitusten tekeminen tarkoituksenmukaisella tavalla sähköisesti voi edellyttää muutoksia hakijoiden tietojärjestelmiin ja siihen, etteivät ulosoton tietojärjestelmät pysty vastaanottamaan kaikkea tietoa sähköisesti. Ehdotetun uuden ulosottokaaren 3 luvun 3 §:n 3 momentin viittaussäännöksen nojalla ammattimaista perintätoimintaa harjoittavien henkilöiden ja julkisyhteisöjen tulisi ilmoittaa muutoksista joko ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa tai teknisen rajapinnan kautta. Mikäli teknisen rajapinnan kautta ilmoittaminen vaatii hakijalta tietojärjestelmämuutoksia, hakija voi joka tapauksessa tehdä ilmoitukset ulosoton sähköisen asiointipalvelun kautta, kunnes tarvittavat tietojärjestelmämuutokset on tehty. Mikäli ilmoitus ei ole tehtävissä teknisen rajapinnan kautta eikä ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa, myös muulla tavalla toimitettu ilmoitus otetaan käsiteltäväksi ulosottokaaren 3 luvun 1 §:n 3 momentin mukaisesti.
Varojen erikseen talletusta koskevan säännöksen muutosehdotusta lausunnonantajat eivät kommentoi lainkaan. Esityksen vaikutusten arvioinnin osalta oikeushallinnon Henkilökunta OHK ry toteaa pitävänsä esityksessä laskettua muutoksen vaatimaa Ulosottolaitoksen lisähenkilötyövuosimäärää kovin maltillisena. Valtiovarainministeriö korostaa, että tarvittavan henkilöstöresurssin rahoitus olisi syytä kattaa nimenomaisesti oikeusministeriön hallinnonalan kehyksen puitteissa.
Tuomioistuinvirasto kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, ettei esityksessä ole arvioitu muutosesitysten vaikutuksia käräjäoikeuksien työmäärään, todeten kuitenkin, että mahdollinen työmäärän lisäys saattaa jäädä verraten pieneksi. Verohallinnon mukaan lainmuutoksella ei olisi suoranaisia vaikutuksia verotuksen toimittamiseen tai Verohallinnon varsinaisiin tietojärjestelmiin, mutta ulosottomenettelyä uudistettaessa tulee kuitenkin varmistaa, että ulosottoa koskevat tiedot voi merkitä oikein Palkka.fi-palvelussa. Jatkovalmistelussa on arvioitu, että ulosottovalitusten määrät pysynevät normaalin vaihteluvälin puitteissa ja uudistuksen vaikutus käräjäoikeuksien työmäärään on siten hyvin vähäinen. Jatkovalmistelussa on myös selvitetty, ettei uudistuksella ole vaikutuksia Verohallinnon palkka.fi-palveluun.
Lausunnonantajat esittävät lisäksi erilaisia ulosottokaaren muutosehdotuksia, joita hallituksen esityksessä ei esitetä toteutettaviksi. Useimmin toistuvia muutosehdotuksia, kuten suojaosuuden nostamista ja maksusuoritusten kohdentamista ensi sijassa velan pääomalle, käsitellään jaksossa 5.1. Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset.
7
Säännöskohtaiset perustelut
1 luku Yleiset säännökset
2 a §.Laaja täytäntöönpano, perustäytäntöönpano ja erityistäytäntöönpano. Pykälän 3 momentin johdantolauseen mukaan perustäytäntöönpano on 24 §:ssä tarkoitettujen ulosottorekisterin ja ulosoton tietojärjestelmässä olevan teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisin menetelmin toimitettava rahamääräisten maksuvelvoitteiden täytäntöönpano tapauksissa, joissa velallisen ulosottoasioiden käsittely ei edellytä hänen henkilökohtaista tapaamistaan. Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta.
33 §.Viranomaisten välinen tietojen luovuttaminen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, ei rajoita tietojen antamista 3 luvun 70 ja 71 §:n nojalla. Mainituissa pykälissä tarkoitetuilla tietojensaajilla on oikeus niissä mainittujen tehtäviensä hoitamiseksi saada salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tiedot myös ulosoton tietojärjestelmän valtakunnallisesta hakemisto-osasta. Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta.
35 §.Tietojen luovuttaminen teknisen rajapinnan avulla. Pykälän mukaan Ulosottolaitos voi päättää teknisen käyttöyhteyden perustamisesta ja tietojen luovuttamisesta sen avulla ulosottorekisteristä, jos tietojen vastaanottajalla on lain mukaan oikeus saada tietoja ulosottoviranomaiselta sähköisessä muodossa. Ennen käyttöyhteyden avaamista tietojen vastaanottajan on esitettävä selvitys siitä, että tietojen suojauksesta huolehditaan asianmukaisesti. Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta ja käyttöyhteyden tilalle rajapinta.
3 luku Yleiset menettelysäännökset
1 §. Ulosoton hakeminen. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan ulosottoa haetaan sähköisellä viestillä, joka toimitetaan teknisen käyttöyhteyden avulla ulosoton valtakunnalliseen tietojärjestelmään, jos Ulosottolaitos on myöntänyt hakijalle siihen luvan (tietojärjestelmähakija). Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta.
3 §. Hakijan velvollisuus ilmoittaa muuttuneista tiedoista. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin tavasta, jolla hakijan tulee ilmoittaa muuttuneista tiedoista ulosottomiehelle. Ilmoitus olisi ehdotetun 3 momentin mukaan tehtävä 3 luvun 1 §:ssä säädetyllä tavalla eli samalla tavalla kuin ulosottohakemus. Muutosilmoitus tehtäisiin joko kirjallisella ilmoituksella tai sähköisellä viestillä, ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa tai sähköisellä viestillä, joka toimitetaan teknisen rajapinnan avulla ulosoton valtakunnalliseen tietojärjestelmään. Ammattimaista perintätoimintaa harjoittavan henkilön sekä julkisyhteisön olisi toimitettava ilmoitus ulosottoviranomaiselle joko ulosoton sähköisessä asiointipalvelussa tai teknisen rajapinnan avulla toimitetulla sähköisellä viestillä. Muulla tavalla toimitettua ilmoitusta ei otettaisi käsiteltäväksi, paitsi jos ilmoitus ei olisi toimitettavissa säädetyllä tavalla.
38 §.Tiedoksianto-osoite. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan ulosottomies saa postiosoitteen sijasta käyttää tiedoksianto-osoitteena tietojärjestelmähakijaa koskevassa luvassa tarkoitettua teknistä käyttöyhteyttä. Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta.
64 §. Yleinen säännös. Pykälän 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muussa laissa säädetään, ulosottomiehellä on oikeus salassapitosäännösten estämättä maksutta saada jäljempänä säädetyt tiedot, asiakirjat ja aineistot, jos ne ovat yksittäisessä ulosottoasiassa välttämättömiä täytäntöönpanoa varten. Välttämättömyyden arvioi ulosottomies. Tiedot voidaan antaa teknisen käyttöyhteyden avulla. Valtion varoista voidaan maksaa korvausta käyttöyhteyden perustamisesta ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista. Teknisen käyttöyhteyden tilalle ehdotetaan vaihdettavaksi tiedonhallinnan yleislainsäädännön terminologiaa vastaavasti tekninen rajapinta ja käyttöyhteyden tilalle rajapinta.
4 luku Ulosmittaus
51 §.Olennaisesti heikentynyt maksukyky. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että maksukyvyn heikkeneminen tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen vuoksi lisätään laissa todetuksi ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteeksi. Ehdotetun sanamuodon mukaan velallisen palkasta ulosmitattaisiin toistaiseksi tai määräajan säännönmukaista pienempi määrä, jos velallisen maksukyky on sairauden, työttömyyden, velallisen maksaman elatusavun, tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen tai muun erityisen syyn vuoksi olennaisesti heikentynyt. Ehdotetun muutoksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa ulosottomiesten ratkaisukäytäntöä ja ohjata ulosottomiehiä ottamaan tulonhankkimiskulut huomioon ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteena aina silloin, kun siihen on perusteita.
Tyypillisin tulonhankkimiskulu on työmatkasta aiheutuva kustannus. Arvioitaessa rajoittamisperusteen olemassaoloa huomiota tulee kiinnittää ensinnäkin siihen, paljonko työssäkäynnistä aiheutuu velalliselle kustannuksia, ja toiseksi siihen, heikentävätkö nämä kustannukset velallisen maksukykyä olennaisesti. Työmatkakulujen osalta ratkaisevaa ei ole se, käykö velallinen töissä työssäkäyntialueella vai sen ulkopuolella. Esimerkiksi Karkkila kuuluu Helsingin työssäkäyntialueeseen, ja matkaa Karkkilan ja Helsingin välillä on noin 70 kilometriä. Jos 140 kilometrin päivittäinen työmatka on käytännössä kuljettava omalla autolla, muodostuvat työmatkakulut monissa tapauksissa varsin korkeiksi suhteessa ulosmittaamatta jätettävään palkan osaan. Myös lyhyemmästä työmatkasta aiheutuvat kustannukset voivat hyvin johtaa velallisen maksukyvyn olennaiseen heikentymiseen lainkohdassa tarkoitetulla tavalla. Tapauskohtaisessa arvioinnissa huomiota tulee kiinnittää siihen, pystyykö velallinen kohtuudella rahoittamaan työmatkakulunsa ulosmittaamatta jätettävällä palkan osalla. Työssäkäyntimahdollisuuksien varmistaminen lainkohtaa soveltamalla on sekä velallisen, velkojan että yhteiskunnan etujen mukaista.
Kun edellytykset ulosmittauksen määrän rajoittamiselle täyttyvät, palkasta ulosmitataan maksukyvyn heikentymistä vastaava määrä vähemmän. Ulosottomiehen tulee soveltaa 51 §:ä viran puolesta. Käytännössä ulosottomiehellä ei kuitenkaan pääsääntöisesti ole tietoa velallisen tulonhankkimiskuluista ja niiden suhteesta hänen maksukykyynsä, ellei velallinen ilmoita asiasta ulosottomiehelle. Säännöksen soveltamisen kannalta tärkeä on ulosottokaaren 1 luvun 20 §:ssä säädetty ulosottomiehen velvollisuus ilmoittaa velalliselle tämän oikeudesta pyytää ulosoton määrän rajoittamista. Ulosottomiehen tulee kertoa asiasta velalliselle tiedustelun johdosta, mutta myös omatoimisesti havaitessaan tilanteen sitä vaativan. Esimerkiksi jos velallinen ottaa ulosottomieheen yhteyttä kertoen vaikeasta taloudellisesta tilanteestaan, ulosottomiehen tulee kertoa hänelle perusteista, joiden nojalla ulosmittauksen määrää voidaan rajoittaa.
52 §.Vapaakuukausien perusteet. Pykälän mukaan ulosmittaus on keskeytettävä määräajaksi eli velalliselle on myönnettävä vapaakuukausia sen jälkeen, kun ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden, jos jokin lainkohdassa todetuista perusteista täyttyy. Voimassa olevan pykälän 1 kohdan nojalla ulosmittaus on keskeytettävä, jos se on toimitettu 49 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna tulorajaulosmittauksena. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että vapaakuukausien myöntämisperusteeksi lisätään se, että ulosmittaus on toimitettu ulosottokaaren 4 luvun 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla jättämällä palkasta ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa. Sanottu peruste lisättäisiin 52 §:n 2 kohdaksi, koska peruste on luonteeltaan saman tyyppinen kuin 1 kohdassa säädetty. Tieto ulosmittauksen toimittamisesta joko tulorajaulosmittauksena tai jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta on saatavissa ulosoton tietojärjestelmästä. Vapaakuukausi myönnetään näillä perusteilla viran puolesta ilman velallisen pyyntöä.
Pykälän nykyiset 2 ja 3 kohdat, joissa säädetään muista vapaakuukausien myöntämisperusteista, siirtyisivät ehdotetun lisäyksen myötä pykälän 3 ja 4 kohdiksi. Näihin vapaakuukausien myöntämisperusteisiin ei ehdoteta muutoksia. Vapaakuukausia annettaisiin, kuten nykyisinkin, velallisen pyynnöstä, jos hänen välttämättömät asumiskustannuksensa tai elinkustannuksensa ovat ulosmittauksen jälkeen jäävään määrään nähden korkeat tai vapaakuukausien antamiselle on erityinen syy. Ulosottomiehen olisi käytettävä harkintavaltaansa ulosottokaaren 1 luvun 19 §:ssä tarkoitetulla asianmukaisella tavalla. Ulosottomiehen olisi myös annettava velalliselle 1 luvun 20 §:n nojalla tarvittaessa omatoimisesti tietoa velallisen oikeudesta pyytää ulosoton määrän rajoittamista.
53 §.Vapaakuukausien määrä. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälän rakennetta muutettaisiin ja myönnettävien vapaakuukausien määrää lisättäisiin osalla velallisista.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin vapaakuukausista, jotka annetaan ulosoton tietojärjestelmän tietojen perusteella ilman velallisen pyyntöä niille velallisille, joiden ulosmittaus on toimitettu joko tulorajaulosmittauksena tai jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin vapaakuukausista, jotka annettaisiin velallisen pyynnöstä 52 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetuilla perusteilla. Nykyiset 53 §:n 2 ja 3 momentti siirtyisivät pykälän 3 ja 4 momenteiksi. Nykyisessä 2 momentissa oleva viittaus 51 §:n 1 momenttiin muutettaisiin viittaukseksi 51 §:ään, koska voimassa olevassa 51 §:ssä on vain yksi momentti. Muilta osin ehdotetut 3 ja 4 momentti vastaisivat voimassa olevia 2 ja 3 momentteja.
Pykälän 1 momentin mukaan velalliselle, jonka ulosmittaus on toimitettu tulorajaulosmittauksena, annettaisiin vuosittain ilman pyyntöä kolme vapaakuukautta nykyisen kahden vapaakuukauden sijaan. Velalliselle, jonka palkan ulosmittaus on toimitettu jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta, annettaisiin ilman pyyntöä vuosittain yksi vapaakuukausi. Voimassa olevan lain mukaan muille kuin tulorajaulosmittauksen piirissä oleville velallisille ei anneta viranpuolesta lainkaan vapaakuukausia.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin velallisen pyynnöstä 52 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetuilla perusteilla annettavien vapaakuukausien määrästä eli vapaakuukausista, jotka annetaan korkeiden asumiskustannusten tai muiden elinkustannusten tai erityisen syyn vuoksi. Tulorajaulosmittauksessa näillä perusteilla vapaakuukausia annettaisiin yksi vuosittain, jos jokin sanotuista edellytyksistä täyttyy. Vapaakuukausien kokonaismäärä voisi siten olla tulorajaulosmittauksen piiriin kuuluvalla velallisella enintään neljä vapaakuukautta vuodessa, mikä merkitsisi yhden vapaakuukauden lisäystä nykytilaan verrattuna.
Pykälän 2 momentin mukaan velalliselle, jonka palkan ulosmittaus on toimitettu muuna kuin tulorajaulosmittauksena, annettaisiin pyynnöstä 52 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetuilla perusteilla vapaakuukausia siten, että velallinen voisi saada vuosittain yhteensä enintään kolme vapaakuukautta. Kolmen vapaakuukauden enimmäismäärä koskisi sekä niitä velallisia, joiden palkan ulosmittaus on toimitettu jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta, että niitä velallisia, joiden palkan ulosmittaus on toimitettu tätä ankaramman laskentasäännön mukaisesti. Velallinen, jonka palkan ulosmittaus on toimitettu jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta, saisi ehdotetun 1 momentin nojalla ilman pyyntöä vuosittain yhden vapaakuukauden, joten 52 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetuilla perusteilla hän voisi saada enintään kaksi vapaakuukautta vuodessa. Velallinen, jonka nettotulot ovat yli neljä kertaa suojaosuuden määrä ja jonka palkan ulosmittaus on siten toimitettu ankarimman laskentasäännön mukaan, ei saisi ilman pyyntöä lainkaan vapaakuukausia, mutta mikäli 52 §:n 3 tai 4 kohdissa tarkoitettu peruste täyttyisi, hänelle annettaisiin vuodessa enintään kolme vapaakuukautta. Kolmen vapaakuukauden enimmäismäärä vastaisi molempien velallisryhmien osalta voimassa olevaa sääntelyä. Velallisen käyttöön jäävien tulojen määrä vaikuttaisi, kuten nykyisinkin, ulosottomiehen arvioon siitä, täyttyvätkö velallisen pyynnöstä annettavien vapaakuukausien edellytykset.
6 luku Jako ja tilitys
23 §.Erikseen talletus. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälästä poistettaisiin ilmaisu, jonka mukaan varat on talletettava korkoa kasvamaan. Lisäksi momenttiin ehdotetaan lisäystä, jonka mukaan negatiivisesta korosta vastaisi se, jolle varat tilitetään. Ehdotetun uuden sanamuodon mukaan varat, joita ulosottomies säilyttää 21 ja 22 §:n mukaan, on talletettava erikseen luottolaitokseen, jos varat ylittävät huomattavan määrän. Koron talletetuista varoista saa ja negatiivisesta korosta vastaa se, jolle varat tilitetään. Varat on talletettava erikseen kuuden viikon kuluessa siitä, kun ne on suoritettu ulosottomiehelle. Valtioneuvoston asetuksella säädetään erikseen talletettavasta huomattavasta varojen määrästä.
Ehdotetun lainmuutoksen myötä erikseen tallettaminen ei olisi enää riippuvainen siitä, onko talletustilin korko positiivinen vai negatiivinen. Erikseen tallettaminen tehtäisiin aina 23 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä. Jos talletustilin korko olisi negatiivinen, korosta vastaisi se, jolle varat lopulta tilitetään. On perusteltua, että negatiivisesta korosta vastaa sama taho, joka saa myös hyväkseen varoille mahdollisesti kertyvän positiivisen koron. Käytännössä negatiivinen korko vähennettäisiin talletetuista varoista.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan keväällä 2023. Uudistuksen vaatimien tietojärjestelmämuutosten vuoksi laki voi kuitenkin tulla voimaan aikaisintaan neljän kuukauden kuluttua sen hyväksymisestä ja vahvistamisesta.
9
Suhde talousarvioesitykseen
Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2023 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esityksellä on vaikutusta Ulosottolaitoksen työmääriin ja siten määrärahatarpeeseen. Lisämäärärahan tarve vuoden 2023 osalta momentilla 25.20.01 Ulosottolaitoksen ja konkurssivalvonnan toimintamenot on 244 000 euroa. Rahoitus esitetään vuoden 2023 osalta toteutettavaksi siirtämällä sanottu rahamäärä momentilta 25.01.01 Oikeusministeriön toimintamenot.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Vapaakuukausien lisäämistä koskeva ehdotus on velkojanäkökulmasta merkityksellinen perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan kannalta. Velkojalla on oikeus saada saatavansa Ulosottolaitoksen toimesta perityksi velalliselta. Kysymys on velkojan oikeusturvasta. Ulosottomenettelyssä on kuitenkin suojattava myös velallista. Velallisella on muun muassa oikeus ihmisarvoisen elämän edellyttämään toimeentuloon myös ulosottomenettelyn aikana. Viime kädessä velallisella on perustuslain 19 §:n tarkoittama oikeus saada sosiaaliturvaa yhteiskunnalta.
Tavallisen lain alaan sinänsä kuuluva täytäntöönpanosääntely kajoaa väistämättä tavalla tai toisella velkojan asemaan velkasuhteesta johtuvien varallisuusoikeudellisten oikeuksien haltijana. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan asianmukainen huomioon ottaminen tarkoittaa tällaisen sääntelyn yhteydessä ennen muuta sitä, että velkojan aseman heikentyminen ei saa muodostua velkojan kannalta kohtuuttomaksi. Omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä on arvioitava sen oikeasuhtaisuuden lisäksi myös perusoikeuksien muiden yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVL 33/2002 vp, s. 2/I). Velallisten selviytymismahdollisuuksien edistäminen samoin kuin pyrkimys turvata ihmisarvoisen elämän edellytyksiä ylivelkaantuneille ja heidän perheenjäsenilleen ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita puuttua velkojan varallisuusarvoisiin oikeuksiin (ks. PeVL 33/2002 vp, s. 3/I, PeVL 5/2002 vp, s. 2/II, PeVL 12/2002 vp, s. 2/II).
Vapaakuukausien lisääminen ei heikennä velkojien asemaa kohtuuttomasti, vaikka muutoksen arvioidaan pienentävän perimistulosta ja pidentävän ulosottovelkojen keskimääräistä maksuaikaa. Vuosittaista vapaakuukausien enimmäismäärää ehdotetaan nostettavan yhdellä vapaakuukaudella vain tulorajaulosmittauksen piirissä olevien eli pienituloisimpien ulosottovelallisten kohdalla. Niille velallisille, joiden nettopalkka on yli kaksi kertaa suojaosuuden ja enintään neljä kertaa suojaosuuden määrä, ehdotetaan annettavaksi nykytilasta poiketen vuosittain yksi vapaakuukausi ilman pyyntöä. Heidän kohdallaan vapaakuukausien enimmäismäärää ei kuitenkaan ehdoteta lisättävän nykyisestä. Arvioitua maksuajan pitenemistä keskimäärin noin kuudella kuukaudella voidaan pitää kohtuullisena ottaen huomioon suhteellisen pitkät ulosottoperusteen ja velkojen vanhentumisen määräajat yksityisoikeudellisten saatavien perinnässä.
Ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta sitä lähtökohtaa, että vapaakuukausia annetaan vasta sen jälkeen, kun ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden ajan. Elatusapuvelkojien oikeuksia suojaava ulosottokaaren 54 § säilyy niin ikään entisellään eli vapaakuukausia annetaan vain painavasta syystä, jos ulosmittaus toimitetaan juoksevan tai erääntyneen elatusavun tai elatusavun ja muun saatavan perimiseksi. Lainmuutoksella ei siten heikennetä elatusapuvelkojien asemaa.
Ehdotetuilla vapaakuukausia ja ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevilla lainsäädäntömuutoksilla pyritään parantamaan ulosottovelallisten selviytymismahdollisuuksia ja turvaamaan heille ihmisarvoisen elämän edellytyksiä. Esitetyt muutokset on mitoitettu ja kohdennettu siten, että niitä voidaan pitää myös velkojien kannalta kohtuullisina.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.