1
Lakiehdotusten perustelut
1 luku Pelastustoimen järjestäminen ja palvelujen tuottaminen
1 §.Lain soveltamisala. Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalasta. Lakia sovellettaisiin maakuntien vastuulla olevan pelastustoimen järjestämiseen, kehittämiseen, ohjaukseen ja valvontaan.
2 §.Järjestämisvastuu pelastustoimessa. Voimassa olevan pelastuslain 24 §:n mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin pelastuslaissa säädetään. Alueen pelastustoimelle oikeushenkilönä kuuluvaa toimivaltaa käyttää pelastuslain mukaan pelastustoimen tehtävät hoitava kuntayhtymä tai alueen kuntien tekemän sopimuksen nojalla joku pelastustoimen alueen kunnista. Pelastustoimi on kuntien lakisääteistä yhteistoimintaa, jota hoitaa 22 alueellista pelastuslaitosta. Pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä.
Nykyisessä järjestelmässä on ollut vaikea päästä valtakunnallisiin, yhdenmukaisiin toimintamalleihin, yhteisiin tietojärjestelmiin ja yhdenmukaiseen palvelutarjontaan koko maassa. Pelastustoimen voimavarojen käytön tehostaminen sekä palvelujen saatavuuden ja laadun parantaminen edellyttää pelastustoimen ja sen ohjausjärjestelmän uudelleenorganisointia.
Hallituksen esityksessä eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi ehdotetaan, että Suomeen muodostetaan 18 maakuntaa. Maakunnat olisivat julkisoikeudellisia yhteisöjä, joilla on alueellaan itsehallinto. Maakunnat hoitaisivat niille laissa säädettäviä tehtäviä. Ehdotetun maakuntalain 6 §:n mukaan pelastustoimi kuuluisi maakuntien tehtäväalaan.
Ehdotetun pelastustoimen järjestämisestä annettavan lain 2 §:n 1 momentin säännöksellä kunnallisen pelastustoimen järjestämisvastuu siirrettäisiin perustettaville maakunnille. Järjestämisvastuu määrittää sen, mistä maakunta kantaa vastuun. Järjestämisvastuuseen sisältyy velvoite huolehtia eri laeissa säädettyjen tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta.
Järjestämisvastuun siirto muuttaisi pelastustoimen aluejakoa siten, että nykyiset Helsingin, Keski-Uudenmaan, Itä-Uudenmaan ja Länsi-Uudenmaan pelastustoimen alueet yhdistettäisiin Uudenmaan maakuntaan ja Oulu-Koillismaan ja Jokilaaksojen alueen pelastustoimet yhdistettäisiin Pohjois-Pohjanmaan maakuntaan. Lisäksi Keski-Pohjanmaan alueen pelastustoimeen nykyisin kuuluvien Pietarsaaren, Luodon ja Kruunupyyn pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyisi maakuntajaon mukaisesti Pohjanmaan maakunnalle.
Järjestämisvastuusta säädettäisiin maakuntalain 7 §:ssä, jonka mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva maakunta vastaa asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta sekä järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta; tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä; tuottamistavasta; tuottamisen valvonnasta; sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.
Pelastustoimen organisoiminen sosiaali- ja terveystoimen palvelurakenteen uudistamisen kanssa yhdenmukaisen aluejaon ja järjestämismallin pohjalta on välttämätöntä, koska sillä turvataan pelastustoimen mahdollisuus jatkossakin suorittaa ensihoitotehtäviä ja ensivastetehtäviä sen mukaan kuin sosiaali- ja terveystoimen viranomaisten kanssa erikseen sovitaan.
Järjestämällä sekä pelastustoimi että ensihoitopalvelut samoin perustein kaikissa 18 maakunnassa voitaisiin pelastustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen synergiaedut hyödyntää ensihoitopalvelujen toteuttamisessa sekä varautumisessa suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin.
Pelastuslaitosten hoitaessa ensihoito- ja ensivastetehtäviä voitaisiin pelastustehtäviin sekä ensihoito- ja ensivastetehtäviin käyttää samaa asemaverkostoa, samoja tukitoimintoja, osin samaa henkilöstöä, samoja toimintamalleja ja yhteisiä harjoituksia, yhteistä vara- ja suuronnettomuusvalmiutta. Sopimuspalokuntia voitaisiin käyttää pelastustoimen tehtävien ohella ensivastetoiminnassa.
Valtion mahdollisuutta ohjata maakuntien vastuulle kuuluvaa pelastustoimea ehdotetaan samalla vahvistettavaksi siten, kuin siitä säädettäisiin tämän lain 2 luvussa.
Pykälän 2 momentin mukaan maakuntien viranomaisten ja muiden viranomaisten pelastustoimeen liittyvien tehtävien hoitamisesta säädettäisiin erikseen uudistettavassa pelastuslaissa. Pelastuslain uudistaminen toteutettaisiin siten, että uudistettu pelastuslaki tulisi voimaan vuoden 2019 alussa maakuntien ja uudistettujen pelastuslaitosten aloittaessa toimintansa.
3 §.Palvelujen kokoaminen suurempiin kokonaisuuksiin. Pelastustoimen järjestämisvastuu olisi ehdotetun lain mukaan kaikkien 18 maakunnan tehtävänä. Pykälän 1 momentin mukaan osa pelastustoimeen kuuluvista palveluista voitaisiin koota suurempiin kokonaisuuksiin yhdelle tai useammalle maakunnalle, jos se on välttämätöntä palvelujen saatavuuden ja laadun tai tehtävän vaativuuden, harvinaisuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella. Suurempiin kokonaisuuksiin koottavia voisivat olla esimerkiksi tehtävät, jotka liittyvät kansainvälisen pelastustoiminnan tai kemiallisten ja säteilytilanteiden (CBRNE) edellyttämään erityisvalmiuteen, merellisten onnettomuuksien pelastustoimintaan (MIRG), merialueen öljyntorjuntaan tai alueellisiin ja valtakunnallisiin tilannekuvajärjestelyihin. Palvelujen kokoaminen suurempiin kokonaisuuksiin tarkoittaa käytännössä, että palvelujen tuottaminen tapahtuisi erikseen määrättyjen maakuntien toimesta. Se ei vaikuttaisi maakuntien järjestämisvastuuseen, joka säilyisi yhdenmukaisena maakunnilla.
Palvelun osoittaminen tietylle maakunnalle tarkoittaa sitä, että niitä saisivat järjestää ja tuottaa vain ne maakunnat, joille ne on osoitettu.
Pykälän 2 momentin mukaan suuremmiksi kokonaisuuksiksi koottavista palveluista sekä niistä maakunnista, joihin palvelut kootaan, säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Ennen valtioneuvoston asetuksen antamista olisi kuultava niitä maakuntia, joita asia koskee.
Pykälän 3 momentin mukaan maakunta, jolle palvelu on 2 momentin nojalla osoitettu, vastaisi sen tasosta sekä päättäisi palvelun tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta ja viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä näissä palveluissa. Muilla maakunnilla ei olisi päätösvaltaa 1 momentissa tarkoitetuista palveluista, eivätkä ne saisi tuottaa tai hankkia niitä muualta.
4 §.Pelastustoimen palvelujen tuottaminen. Voimassa olevan pelastuslain mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin pelastuslaissa säädetään. Pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.
Ehdotetun lain mukaan maakunnan olisi omassa toiminnassaan erotettava toisistaan pelastustoimen järjestäminen ja palvelujen tuottaminen. Järjestämisen ja tuottamisen erottamisen tavoitteena on parantaa johtamista sekä hillitä kustannuksia ja kehittää laatua.
Ehdotetun lain mukaan pelastustoimen palvelujen tuottamisesta vastaisi maakuntalain 52 §:ssä tarkoitettu maakunnan liikelaitos. Maakunnan liikelaitos hoitaisi nykyisin pelastuslaitokselle kuuluvat tehtävät.
Pelastustoimen palvelujen tuottamisessa voitaisiin käyttää nykyiseen tapaan apuna vapaaehtoista palokuntaa, laitospalokuntaa, teollisuuspalokuntaa, sotilaspalokuntaa tai muuta pelastusalalla toimivaa yhteisöä, kuten meri- ja järvipelastusyhdistystä, sen mukaan kuin niiden kanssa sovitaan. Sopimuspalokuntien ja pelastustoimen alalla toimivien vapaaehtoisten yhdistysten käyttämiselle pelastusviranomaisen apuna arvioidaan olevan perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusnäkökulmasta asianmukaiset ja vakiintuneeseen käytäntöön kiinnittyvät perustelut. Hallintovaliokunta on nykyistä vuoden 2011 pelastuslakia käsittelevässä mietinnössään (HaVM 41/2010 vp - HE 257/2010 vp) viimeksi käsitellyt sopimuspalokuntien asemaa ja käyttöä pelastustoimessa perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta.
Sopimuspalokunnille ja muille säännöksessä tarkoitetuille yhteisöille ei kuitenkaan saisi antaa tehtäviä, joihin liittyy merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi viranomaisvaltuuksien käyttö pelastustoiminnassa ja pelastustoimen valvontatehtävät.
2 luku Ohjaus, suunnittelu ja kehittäminen
5 §.Pelastustoimen yleinen ohjaus, suunnittelu ja kehittäminen. Voimassa olevan pelastuslain 23 §:n 1 momentin mukaan sisäministeriö johtaa, ohjaa ja valvoo pelastustointa ja sen palvelujen saatavuutta ja tasoa, huolehtii pelastustoimen valtakunnallisista valmisteluista ja järjestelyistä, yhteensovittaa eri ministeriöiden ja toimialojen toimintaa pelastustoimessa ja sen kehittämisessä sekä huolehtii muista sisäministeriölle pelastuslaissa säädetyistä tehtävistä.
Pelastustoimen nykyiset ohjaus- ja omistajuussuhteet ovat johtaneet siihen, että on ollut vaikeaa saada aikaan ratkaisuja, jotka johtaisivat valtakunnallisiin ja yhdenmukaisiin toimintamalleihin, yhteisiin tietojärjestelmiin sekä yhdenmukaiseen palvelutarjontaan. Pelastustoimen järjestelmästä on muodostunut hajanainen eikä se kykene riittävän hyvin toteuttamaan suuria valtakunnallisia uudistuksia. Keskushallinnossa tehdyt valtakunnalliset strategiat eivät ole jalkautuneet alue- ja paikallishallintoon. Toimialan yhtenäistäminen edellyttää pelastustoimen valtakunnallisen ohjauksen tehostamista. Yhtenäisempi toimiala voisi nykyistä paremmin tuottaa ja kehittää palveluja yhteistyössä muiden viranomaisten ja vapaaehtoisten toimijoiden kanssa väestön turvallisuuden varmistamiseksi.
Ehdotetun lain tarkoituksena on järjestää pelastustoimen palvelut maakuntalaissa tarkoitetuissa maakunnissa. Lain tarkoituksena on myös tehostaa pelastustoimen voimavarojen käyttöä sekä parantaa palvelujen saatavuutta ja laatua. Pelastustoimen olennaisena tarkoituksena on turvata perusoikeuksien toteutumista, erityisesti oikeutta elämään, oikeutta omaisuuteen ja oikeutta ympäristöön. Pelastustoimen järjestämistä koskevan sääntelyn on siten mahdollista katsoa toteuttavan perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetettua perusoikeuksien turvaamisvelvoitetta.
Lailla on tarkoitus tehostaa pelastustoimen valtakunnallista ohjausta. Ohjaustarpeen tulee kuitenkin olla tasapainossa maakunnallisen itsehallinnon kanssa. Lakiehdotuksen voimakkaampi ja keskitetympi ohjaus on rajoitettu siihen osaan maakuntien toimintaa, jolla nimenomaan turvataan kansalaisten perusoikeuksia kuten henkeä, terveyttä ja omaisuutta ja jotka ovat tarpeen valtakunnallisesti yhdenmukaisen järjestelmän turvaamiseksi. Pelastustoimi on sen tuottamien lähipalvelujen lisäksi valtakunnallinen organisaatio, joka voi joutua toimimaan laajemmalla kuin omalla alueellaan. Tämä edellyttää yhdenmukaisia toiminnallisia järjestelyitä sekä tehokasta valtakunnallista ohjausta ja johtamista.
Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman (2015) mukaan pelastustoiminnan ja varautumisen valtakunnallista johtamista, suunnittelua, ohjausta, valvontaa ja koordinointia vahvistetaan ja parannetaan valtakunnan tason pelastusviranomaisten toimesta. Tämän toteuttaminen edellyttää, että sisäministeriölle säädetään riittävät keinot ohjata pelastuslaitoksia niin, että koko toimiala tähtää samaan tavoitteeseen ja että pelastustoimen järjestelmä toimii saumattomasti maakuntarajoista riippumatta.
Sisäministeriön tehtävänä olisi huolehtia pelastustoimen normi- ja informaatio-ohjauksesta ottaen huomioon maakuntaitsehallinnon vaatimukset. Maakuntien asiana olisi vastata pelastustoimen järjestämisestä ja sen palvelujen tuottamisesta niin, että ne turvaavat perusoikeuksien toteutumisen ja valtakunnallisen järjestelmän toimivuuden.
Maakuntien taloudellinen ohjaus perustuisi valtiovarainministeriön johdolla tapahtuvaan maakuntalain 13 §:ssä tarkoitettuun neuvottelumenettelyyn, jonka tarkoituksena on tukea julkisen talouden suunnitelmassa tapahtuvaa valtioneuvoston päätöksentekoa ja maakuntien taloudellista ohjausta.
Pykälän 1 momentin mukaan sisäministeriölle kuuluisi pelastustoimen valtakunnallinen johtaminen. Sisäministeriö vastaisi pelastustoimen yleisestä suunnittelusta, ohjauksesta, valvonnasta ja koordinoinnista sekä sen kehittämisestä. Pelastustoimen varautumisen johtamisesta, valvonnasta ja yhteensovittamisesta säädetään valmiuslaissa.
Sisäministeriö vastaisi pelastustoimen strategisesta suunnittelusta ja siihen liittyvästä muusta suunnittelusta. Osana edellä tarkoitettua tehtäväänsä sisäministeriö vastaisi pelastustoimen pitkän aikavälin strategisten linjausten ja muun tiedolla ohjaamisen keskitetystä valtakunnallisesta toimeenpanosta.
Suomen sisäisen turvallisuuden kannalta keskeistä varautumistoimintaa tulisi nykyisen sektorikohtaisen ja siilomaisen järjestelmän sijasta kehittää jatkossa kokonaisvaltaisemmin. Nykyistä laajempi koordinaatio on välttämätöntä, jotta yhteiskunnan eri toimijat kykenevät varautumaan ja vastaamaan erilaisiin uhkiin kansallisesti ja kansainvälisesti. Sisäiseen turvallisuuteen liittyvän katastrofivalmiuden ja varautumisen koordinaatiota tulisi tehostaa siten, että yhteisten toimintamallien kautta saavutettaisiin parempi päivittäinen turvallisuus ja joustavampi resurssien hyödyntäminen laajoissa kriisi- ja suuronnettomuustilanteissa väestönsuojelutilanteet mukaan lukien. Pelastustoimella tulisi olla nykyistä vahvempi rooli näiden tehtävien koordinoinnissa.
Pykälän 2 momentin tavoitteena on kehittää pelastustoiminnan ja siviiliviranomaisten valtakunnallista johtamista sekä koordinointia laaja-alaisten uhkien torjunnassa. Tämä edellyttää pelastustoimintaan osallistuvien toimijoiden vastuiden selkeyttämistä ja toiminnan suunnittelua näiden vastuiden mukaisesti. Kehittäminen voi sisältää esimerkiksi johtamistoiminnan suunnittelun ja selkeyttämisen, yhteisten tilannekuvajärjestelmien ja johtokeskustoimintojen luomisen sekä liittymäpintojen määrittämisen muihin tilannekuvajärjestelmiin.
Pykälän 3 momentin mukaan sisäministeriön tehtävistä pelastustoimessa sekä eri ministeriöiden ja toimialojen valtakunnallisesta yhteistoiminnasta pelastustoiminnassa voitaisiin säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
6 §.Valtakunnalliset tavoitteet pelastustoimen järjestämiselle. Keskeinen osa valtakunnallista pelastustoimen ohjausta olisi valtioneuvoston vahvistamat pelastustoimen kehittämisen valtakunnalliset linjaukset ja valtakunnalliset strategiset tavoitteet.
Valtioneuvoston kehittämistoimenpiteitä koskevilla linjauksilla yhdenmukaistettaisiin ja parannettaisiin pelastustoimen palvelukykyä kokonaisuutena ja erityisesti valtakunnallisesta näkökulmasta. Linjausten tavoitteena olisi infrastruktuurin kehittäminen koko maan tasolla ja ne voisivat kohdistua esimerkiksi pelastustoimen palvelujen tuotantorakenteeseen, tiedonhallinnan kehittämiskohteisiin sekä kemiallisten ja säteilytilanteiden edellyttämään erityisvalmiuteen.
Valtioneuvoston vahvistamat tavoitteet olisivat strategisia, eivätkä ne olisi sellaisenaan maakuntien toimintaa sitovia. Tavoitteet voisivat perustua esimerkiksi hallitusohjelmaan sekä tulipaloja ja muita onnettomuuksia tai pelastustoimen toimintavalmiuden toteutumista koskeviin seurantatietoihin, palvelutarpeeseen tai pelastustoimen toimintaa ja taloutta koskeviin seurantatietoihin.
Pykälän 2 momentin mukaan sisäministeriö valmistelisi ehdotuksen edellä 1 momentissa tarkoitetuiksi valtakunnallisiksi linjauksiksi ja tavoitteiksi. Ennen ehdotuksen antamista sisäministeriön olisi kuultava maakuntia sekä tarvittavassa laajuudessa muita viranomaisia. Muiden viranomaisten kuuleminen olisi tarpeen esimerkiksi silloin, kun ehdotus koskisi niiden vastuulle kuuluvaa pelastustoimeen osallistumista tai pelastustoiminnassa tarvittavaa virka-apua.
7 §.Palvelurakenteen ja tiedonhallinnan ohjaus. Pykälässä tarkoitettu ohjaus kohdistuisi siihen osaan maakuntien toimintaa, jolla nimenomaan ja konkreettisesti turvataan kansalaisten perusoikeuksia kuten henkeä, terveyttä ja omaisuutta. Pelastustoimi on sen tuottamien lähipalvelujen lisäksi valtakunnallinen organisaatio, joka voi joutua toimimaan laajemmalla kuin omalla alueellaan ja yhteistyössä viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa. Suuronnettomuudet ja muut sellaiset tapahtumat, joissa tarvitaan useiden pelastuslaitoksen ja muiden viranomaisten yhteistoimintaa, edellyttävät valtakunnallista varautumista, yhdenmukaisia toiminnallisia järjestelyitä, koordinaatiota ja ohjausta. Valtakunnallisesti yhdenmukaisia järjestelyitä edellyttäviä tietojärjestelmäpalveluja ovat esimerkiksi viranomaisradioverkko VIRVE, kenttäjohtamisjärjestelmä KEJO ja pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilasto PRONTO. Ehdotettavan pykälän perusteella valtioneuvosto voisi antaa hallintopäätöksiä pelastustoimen palvelurakenteen kehittämisen edellyttämistä toimenpiteistä ja tietojärjestelmäpalvelujen toteuttamisesta. Valtioneuvoston päätökset olisivat maakuntia sitovia. Valtioneuvoston tekemät päätökset olisivat kuitenkin valituskelpoisia. Muutoksenhausta valtioneuvoston päätökseen säädettäisiin tämän lain 16 §:ssä. Valtioneuvoston antamat päätökset voisivat koskea yhtä tai useampaa maakuntaa. Palvelurakennetta koskevat päätökset voisivat pääsääntöisesti olla vain yhtä maakuntaa koskevia.
Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto voisi velvoittaa maakunnan tekemään tarvittavat muutokset sen järjestämisvastuulla olevan pelastustoimen palvelurakenteeseen, jos pelastustoimen palvelurakenne ei varmista riskien mukaista palvelutasoa tai palvelujen kustannusvaikuttavaa ja tehokasta järjestämistä, eikä korjaavista toimenpiteistä ole sovittu 9 §:n mukaisessa neuvottelussa. Valtioneuvoston päätöksessä olisi määriteltävä palvelurakenteeseen tehtävien muutosten aikataulu.
Valtioneuvoston antamat päätökset voisivat kohdistua esimerkiksi johto- ja tilannekeskusjärjestelmiin, sopimuspalokuntien käytön periaatteisiin, toimintavalmiuden edellyttämään paloasemaverkon kehittämiseen sekä ajoneuvo- ja muun kaluston toiminnallisesti tarpeelliseen yhdenmukaistamiseen.
Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto voisi tietojärjestelmäpalvelujen ja tiedonhallinnan kustannusvaikuttavan ja tehokkaan toteutuksen varmistamiseksi päättää olemassa olevien tietojärjestelmien muuttamisesta ja tarvittaessa uusien järjestelmien luomisesta sekä noudatettavista vaatimuksista. Päätöksen olisi perustuttava maakuntien ja valtion yhteiseen valmisteluun sekä edellä 6 §:ssä tarkoitettuihin valtakunnallisiin tavoitteisiin. Päätöksessä olisi määriteltävä muutosten aikataulu. Valtioneuvoston päättäessä tietojärjestelmien muuttamisesta tai uuden järjestelmän hankkimisesta, olisi samalla päätettävä, miten hankkeen rahoitus toteutetaan. Rahoitusmallista päätettäisiin tapauskohtaisesti kunkin yksittäisen hankkeen kohdalla. Valtioneuvosto voisi päättää, että maakunnat vastaavat hankkeen rahoituksesta maakuntien rahoituslain mukaisella rahoituksella. Mahdollista olisi myös, että valtioneuvoston päätökseen perustuvalle tietojärjestelmähankkeelle myönnettäisiin valtion erillisrahoitus.
Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää, mitkä ovat tekniset ja taloudelliset vaatimukset sille, että tietojärjestelmäpalvelun muuttamisen tai uuden järjestelmän hankkimisen pitää perustua maakuntien ja valtion yhteiseen valmisteluun. Perusteena voisi olla esimerkiksi tarve järjestelmien yhteensopivuudelle.
8 §.Pelastustoimen omavalvontaohjelma. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pelastustoimen omavalvontaohjelmasta. Omavalvonnalla varmistetaan, että toiminta ja palvelut järjestetään lainsäädännön edellyttämällä tavalla siten, että toiminnan ja järjestettävien palvelujen suunnitelmallisuus, korkeatasoinen laatu ja niiden saavutettavuus on varmistettu. Omavalvontaohjelmassa olisi todettava, miten toiminnan asianmukaisuutta seurataan ja miten mahdolliset puutteet ja virheet korjataan. Omavalvontaohjelma korostaa maakuntien omaa vastuuta toiminnan asianmukaisesta ja laadukkaasta järjestämisestä. Samalla tavoitteena on ehkäistä ennalta tilanteet, joiden perusteella valtion valvontaviranomaisen pitäisi jälkikäteisvalvonnan keinoin puuttua maakunnan toimintaan. Omavalvontaohjelman tulisi sisältää suunnitelma tiedonhallinnan ja palvelujen kehittämiseksi.
Pykälän 2 momentin mukaan sisäministeriön asetuksella voitaisiin säätää omavalvontaohjelman sisällöstä ja laatimisesta sekä siihen sisältyvästä 1 momentissa tarkoitetusta suunnitelmasta.
9 §.Pelastustoimen informaatio-ohjaus. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi pelastustoimen informaatio-ohjauksesta. Ehdotuksen mukaisen ohjauksen tavoitteena on synnyttää jatkuva vuoropuhelu ministeriön ja maakuntien välille siten, että pelastustoimea voitaisiin kehittää yhteisymmärryksessä ja eri maakuntien kanssa saatuja kokemuksia hyödyntäen. Ohjauksen tavoitteena on pelastustoimen palvelurakenteen jatkuva uudistaminen siten, että se ottaa huomioon asukkaiden tarpeet ja maakuntien edellytykset järjestää palvelut. Ohjauksen tavoitteena olisi myös vähentää tarvetta 7 §:n mukaiseen palvelurakenteen ja tiedonhallinnan ohjaukseen ja 13 §:n mukaiseen jälkikäteiseen valvontaan ja siihen liittyvään ohjaukseen.
Pykälän 1 momentin mukaan sisäministeriön ja maakuntien tulisi neuvotella vuosittain pelastustoimen palvelujen toteuttamisesta. Neuvottelun tarkoituksena olisi ohjata pelastustoimen ja sen palvelujen kehittämistä sekä edistää pelastustoimen valtakunnallisesti yhdenmukaista järjestämistä.
Pykälän 2 momentin mukaan neuvotteluissa tulisi arvioida valtakunnallisten tavoitteiden ja strategioiden toteutumista, kustannusten ja kustannusvaikuttavuuden kehitystä, pelastustoimen palvelujen kehitystä sekä omavalvonnan toteutumista. Neuvotteluissa olisi käsiteltävä lisäksi keskeisiä tavoitteita, työnjakoa ja yhteistoimintaa palvelujen tuottamisessa sekä toimintaympäristön ja palvelujen tarpeen muutoksia. Neuvotteluissa voitaisiin käsitellä myös muita pelastustoimen järjestämiseen ja palvelujen tuottamiseen liittyviä asioita.
Julkisen talouden suunnitelmassa tapahtuvan valtioneuvoston päätöksenteon tueksi ja maakuntien taloudellista ohjausta varten tarkoitetuista valtion ja maakuntien neuvotteluista säädettäisiin maakuntalain 13 §:ssä.
10 §.Palvelujen saatavuuden ja rahoituksen riittävyyden arviointi. Pykälässä säädettäisiin pelastustoimen palvelujen saatavuuden ja rahoituksen riittävyyden arvioinnista. Arviointimenettelyn tarkoituksena olisi saada tietoa valtakunnallisten strategisten tavoitteiden valmisteluun sekä julkisen talouden suunnitelmaan.
Arviointi liittyy maakuntalain 13 §:ssä tarkoitettuun valtion ja maakuntien neuvotteluun. Neuvottelua johtaisi valtiovarainministeriö. Maakuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan julkisen talouden suunnitelmassa tapahtuvan valtioneuvoston päätöksenteon tueksi ja maakuntien taloudellista ohjausta varten on valtion ja maakunnan välinen neuvottelu. Maakuntalain 13 §:n 3 momentin mukaan neuvottelua ja ministeriössä tapahtuvaa talouden ja toiminnan suunnittelua varten kukin maakuntien tehtävien ohjaamisesta vastaava ministeriö valmistelee toimialansa tehtävien ja kustannusten arvioinnin. Lisäksi maakuntalain 12 §:ssä säädetään taloudellisesti merkittävien tai muuten poikkeuksellisen laajakantoisten investointien ohjauksesta.
Pykälän 1 momentin mukaan arvioinnin laatimista varten kukin maakunta laatisi vuosittain raportin pelastustoimen palvelujen saatavuudesta ja talouden tilasta. Raportti tulisi toimittaa sisäministeriölle.
Pykälän 2 momentin mukaan sisäministeriön valmistelemassa arviossa tarkasteltaisiin erityisesti sitä, vastaako pelastustoimen palvelutaso kansallisia, alueellisia ja paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia sekä toteutetaanko palvelut kustannusvaikuttavasti.
Pykälän 3 momentin mukaan sisäministeriön asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin tiedoista, joiden pitää sisältyä 1 momentissa tarkoitettuihin raportteihin ja ajankohdasta, jolloin raportit olisi toimitettava sisäministeriölle.
11 §.Pelastustoimen palvelutaso. Voimassa olevan pelastuslain 28 §:n mukaan pelastustoimen palvelutason tulee vastata paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia. Palvelutasoa määriteltäessä on otettava huomioon myös toiminta poikkeusoloissa. Pelastuslaitokselle pelastuslaissa säädetyt tehtävät on suunniteltava ja toteutettava siten, että ne voidaan hoitaa mahdollisimman tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla ja että onnettomuus- ja vaaratilanteissa tarvittavat toimenpiteet voidaan suorittaa viivytyksettä ja tehokkaasti.
Pykälän 1 momentin mukaan pelastustoimen palvelutaso määräytyisi edelleenkin riskien arvioinnin perusteella. Kansallisilla ja alueellisilla riskeillä saattaa olla myös maakunnallisia vaikutuksia ja toisaalta maakunnan tulee varautua tukemaan muita maakuntia erityisesti kansallisesti merkittävien riskien osalta. Pelastustoimen palvelutason tulisi tämän perusteella vastata kansallisia, alueellisia ja paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia. Palvelutasoa määriteltäessä olisi nykyistä vastaavalla tavalla otettava huomioon myös toiminta valmiuslain 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa.
Pykälän 2 momentin mukaan pelastustoimen palvelut olisi suunniteltava ja toteutettava siten, että ne voidaan hoitaa mahdollisimman tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla ja että onnettomuus- ja vaaratilanteissa tarvittavat toimenpiteet voidaan suorittaa viivytyksettä ja tehokkaasti.
12 §.Pelastustoimen palvelutasopäätös. Voimassa olevan pelastuslain 29 §:n mukaan alueen pelastustoimi päättää palvelutasosta kuntia kuultuaan. Päätöksessä on selvitettävä alueella esiintyvät uhat, arvioitava niistä aiheutuvat riskit, määriteltävä toiminnan tavoitteet ja käytettävät voimavarat sekä palvelut ja niiden taso. Palvelutasopäätökseen tulee myös sisältyä suunnitelma palvelutason kehittämisestä.
Pykälän 1 momentin mukaan maakunnan valtuusto päättäisi pelastustoimen palvelutasosta. Palvelutasopäätöksen tulisi sisältää maakunnan pelastustoimen järjestämiseen kuuluvat palvelut. Palvelutasopäätöstä tehtäessä olisi otettava huomioon kansallisesti merkittävät riskit, selvitettävä alueella esiintyvät uhat ja arvioitava niistä aiheutuvat riskit sekä määriteltävä toiminnan tavoitteet, käytettävät voimavarat, palvelut ja niiden taso. Päätökseen tulisi myös sisältyä suunnitelma palvelutason kehittämisestä. Päätös olisi laadittava olemaan voimassa määräajan. Tarkoitus on, että uusi palvelutasopäätös laadittaisiin aina uuden maakuntavaltuuston aloittaessa toimintansa.
Pykälän 2 momentin mukaan uusi palvelutasopäätös olisi tehtävä myös, jos riskit ja uhat muuttuvat oleellisesti.
Pykälän 3 momentin mukaan palvelutasopäätös olisi toimitettava sisäministeriölle. Sisäministeriön tehtävänä olisi arvioida, onko palvelutasopäätös laadittu niin, että siinä on otettu huomioon kansallisesti merkittävät riskit, selvitetty alueella esiintyvät uhat, arvioitu niistä aiheutuvat riskit, määritelty toiminnan tavoitteet ja käytettävät voimavarat sekä palvelut ja niiden taso ja vastaako päätöksen mukainen palvelutaso kansallisia, alueellisia ja paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia. Jos palvelutasopäätös olisi puutteellinen, sisäministeriö voisi palauttaa päätöksen täydennettäväksi. Puutteiden korjaamiselle olisi asetettava määräaika. Toteutuneen palvelutason laillisuusvalvonnasta säädettäisiin tämän lain 13 §:ssä.
Pykälän 4 momentin mukaan sisäministeriön asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin palvelutasopäätösten sisällöstä, rakenteesta, seurannasta ja arvioinnista.
3 luku Pelastustoimen valvonta
13 §. Laillisuusvalvonta. Voimassa olevan pelastuslain 23 §:n 2 momentin nojalla aluehallintovirasto valvoo pelastustointa sekä pelastustoimen palvelujen saatavuutta ja tasoa toimialueellaan. Lain 85 §:n 1 momentin mukaan aluehallintoviraston tehtävänä on valvoa, että alueen pelastustoimen palvelutaso on riittävä.
Maakuntalain 10 §:n 2 momentin nojalla aluehallintovirasto voisi kantelun johdosta tutkia, onko maakunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Pelastustoimen olennaisena tarkoituksena on turvata perusoikeuksia, erityisesti oikeutta elämään, oikeutta omaisuuteen ja oikeutta ympäristöön. Pelkästään kantelujen kautta saattaisi olla vaikeaa havaita esimerkiksi rakenteellisia ongelmia. Tämän vuoksi olisi perusteltua, että aluehallintovirasto voisi valvoa maakunnan ja sen pelastustoimen palvelujen tuottamisesta vastaavan liikelaitoksen toiminnan lainmukaisuutta myös omasta aloitteestaan.
Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin pelastustoimen sekä alueellisen yhteisen varautumisen laillisuusvalvonnasta ja siihen liittyvästä ohjauksesta. Pelastustoimen palvelurakenteen ohjauksesta säädettäisiin erikseen tämän lain 7 §:ssä ja palvelutasopäätöksen arvioinnista tämän lain 12 §:ssä.
Pelastustoimen järjestämisen ja tuottamisen ohjaus sekä alueellinen yhteinen varautuminen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin kuuluisi valtakunnallisesti sisäministeriölle. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan pelastustoimen järjestämisen ja tuottamisen sekä maakuntien alueellisen yhteisen varautumisen lainmukaisuuden valvonta ja lainmukaisuuden valvontaan liittyvä ohjaus kuuluisi aluehallintovirastolle. Valvonta kattaisi muun muassa palvelutason toteutumisen ja muun pelastustoimen tosiasiallisen toiminnan lainmukaisuuden valvonnan. Toisin kuin sisäministeriöllä aluehallintovirastolla ei olisi varsinaista pelastustoimen ohjaustehtävää, vaan aluehallintoviraston ohjaus liittyisi viraston laillisuusvalvontatehtävään eli esimerkiksi tilanteisiin, joissa valvontatehtävään liittyvällä ohjauksella ehkäistäisiin ennalta lainvastaista toimintaa tai ohjattaisiin toimintaa lainmukaiseksi.
Pykälän 2 momentin mukaan jos maakunnan pelastustoimen järjestämisessä tai tuottamisessa ei olisi noudatettu tätä tai muuta pelastustoimen järjestämistä tai tuottamista koskevaa lakia taikka maakuntien alueelliseen yhteiseen varautumiseen kuuluvissa tehtävissä ei olisi noudatettu maakuntalakia, aluehallintovirasto voisi antaa maakunnalle määräyksen puutteiden korjaamisesta tai epäkohtien poistamisesta. Määräystä annettaessa olisi asetettava määräaika, jonka kuluessa tarpeelliset toimenpiteet on suoritettava. Määräyksen tehosteeksi voitaisiin asettaa uhkasakko.
14 §.Tiedonsaantioikeus. Voimassa olevan pelastuslain 85 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirastolla on pelastustoimen palvelutasoa koskevan valvontatehtävänsä johdosta oikeus saada salassapitosäännösten estämättä maksutta alueen pelastustoimelta tarpeellisia tietoja ja selvityksiä.
Ehdotetun pykälän mukaan maakunnan tulisi antaa sisäministeriölle ja aluehallintovirastolle niiden pyytämät välttämättömät tiedot ja selvitykset tässä laissa niille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi. Tiedot ja selvitykset on annettava maksutta ja sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään.
Ehdotettu sääntely vastaisi laajuudeltaan nykyistä sääntelyä. Tietoja ja selvityksiä tarvitaan esimerkiksi laillisuusvalvontaan ja palvelutason määrittämiseen ja seurantaan liittyvissä tehtävissä. Tämän lain mukaiset tehtävät eivät edellytä henkilötietojen käsittelyä, joten pykälässä tarkoitettu tiedonsaantioikeus ei koskisi henkilötietoja.
4 luku Erinäiset säännökset
15 §.Varautuminen poikkeusoloihin. Pykäläehdotukseen on otettu pelastustoimen varautumisvelvoitetta koskeva säännös. Pykälän 1 momentissa asetettaisiin maakunnan pelastustoimelle poikkeusoloja koskeva varautumisvelvollisuus. Vastaavan sisältöinen varautumisvelvoite sisältyy poikkeusolojen osalta valmiuslain 12 §:n säännökseen, jonka mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. Säännös on tarpeen, koska voimassa olevaa valmiuslakia ei sanamuotonsa perusteella sovelleta maakuntiin tai niiden viranomaisiin.
Säännöksen mukainen varautumisvelvoite koskisi vain julkisen hallinnon tehtävien hoitamista. Esimerkiksi monet kuntien aikaisemmin itse tarjoamat palvelut ostetaan nykyisin muilta palveluntarjoajilta. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tietohallintoon sekä polttoaine-, ruoka- ja muuhun huoltoon kuuluvat palvelut. Maakuntien pelastustoimen tulisi kuitenkin itse varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Käytännössä esimerkiksi ostopalvelusopimuksiin voitaisiin siis ottaa ehtoja palvelujen turvaamisesta häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Pykälän 2 momentin mukaan varautumisessa olisi siksi varmistettava palvelujen jatkuvuuden turvaaminen myös silloin, kun palveluja toteutetaan hankkimalla niitä yksityisiltä palvelujen tuottajilta tai muutoin sopimuksen perusteella.
Pykälän 3 momentin mukaan poikkeusoloihin varautumisen edellyttämästä suunnittelusta voitaisiin tarvittaessa antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Suunnitelmat voisivat kohdistua esimerkiksi evakuointeihin, säteilytilanteiden hallintaan ja tilapäissuojien toteuttamiseen.
16 §.Muutoksenhaku. Pykäläehdotuksen 1 momentti sisältää viittaussäännöksen maakuntalain muutoksenhakusäännöksiin.
Pykälän 2 momentin mukaan valtion viranomaisen päätökseen haettaisiin kuitenkin muutosta hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti.
17 §.Voimaantulo. Ehdotuksen mukaan lain voimaantulosta säädettäisiin lailla. Tämän lain voimaanpanosäännökset sisältyisivät lakiin maakuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain ja pelastustoimen järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta.