3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. Tämän järjestämiseen tarvitaan käytännössä perustuslakia alemman asteista lainsäädäntöä, joka sisältää säännökset käytännössä toimeenpantavista tukimuodoista sekä niiden saamisedellytyksistä. Välttämättömän toimeentulon lisäksi perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Perustoimeentulon turvan käsite on voimassa olevasta sosiaaliturvan lainsäädännöstä sinänsä riippumaton ja perustuslainsäännös ei siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelmiin. Säännöksen osalta on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että sen vaatimuksia eivät vastaa sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan. Säännös sisältää myös lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Säännöksen osalta on toisaalta pidetty luonnollisena, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että perustoimeentulon turva on taattu pitkällä aikavälillä.
Keskeinen kysymys perustuslain 19 §:n arvioinnin osalta on se, ovatko perusturvan tasoa koskeville muutoksille esitetyt perustelut perusoikeusdoktriinin kannalta hyväksyttäviä ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Perustoimeentulon turvan riittävyyden sekä välttämättömän toimeentulon toteutumisen arvioinnissa tulee yksittäisen muutosehdotuksen sijaan huomioida kokonaisuutena eri etuuksiin eri vuosina tehtyjen muutosten kumuloituvia vaikutuksia yksilötasolla sekä kansaneläkeindeksin kehityksen suhdetta ns. heikentämiskieltoon.
Hallituksen esityksen osalta on keskeistä huomata, että esityksen vaikutuspiiriin kuuluvilla henkilöillä on nyt ehdotetuista muutoksista riippumatta, edelleen toimeentulotuen perusosan tason säilyttämisen ansiosta vastaava oikeus perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseen viimesijaiseen suojaan kuin aiemminkin. Toisaalta on huomioitava se, että ensisijaisten perusturvaetuuksien alentaminen ja samanaikainen viimesijaisen toimeentulotuen nostaminen voi aiheuttaa henkilöille ja perheille osittaista oikeutta toimeentulotukeen. Toisaalta sitä, mitä rahamäärää eri etuuksien osalta perustuslaki suojaa, ei ole tarkemmin määritelty lainsäädännössä, oikeuskäytännössä tai muussa perustuslain tulkintakäytännössä. Myöskään sitä, mitä maksetuilla etuuksilla tulisi pystyä arjessa hankkimaan, ei ole tarkemmin määritelty. Sosiaaliturvan ytimessä ovat tietyt riskit. Näitä ovat työttömyys, sairaus, äitiys, perheen hankkiminen, työtapaturma, ammattitauti, työkyvyttömyys, vanhuus ja perheen huoltajan kuolema. Toteutuessaan nämä riskit estävät henkilöä hankkimasta toimeentuloaan työllä, joten toimeentuloa korvataan sosiaalivakuutuksen tai sosiaaliavustusten kautta. Perustoimeentuloa täydentää viimesijainen, välttämättömän toimeentulon turva, jota myönnetään tarpeen mukaan.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artikla velvoittaa jäsenvaltion luomaan sosiaaliturvajärjestelmän, joka turvaa kansalaisten toimeentulon työelämän katkoksiin liittyvien riskien varalta ja 12 artikla kattaa sekä vakuutusperustaiset ja ansiosidonnaiset korvaukset että aiemmasta työhistoriasta riippumattomat, useimmiten verorahoitteiset tasakorvaukset. Sopimuksen 13 artikla taas turvaa oikeuden sosiaaliavustukseen jokaiselle, jolla ei ole riittäviä tuloja tai varoja ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia tuloja tai varoja joko omin avuin tai muista lähteistä.
Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova sosiaalisten oikeuksien komitea on ratkaisuissaan käsitellyt Suomen sosiaaliturvaa ja se antoi mm. vuonna 2016 ratkaisun, jonka mukaan Suomen perustoimeentuloturvan ja vähimmäistoimeentuloa turvaavien etuuksien määrät ovat liian matalia. Peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sen artikloissa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomen sosiaaliturvajärjestelmässä on sekä ansioon sidottuja, että vähimmäismääräisiä etuuksia. Vähimmäismääräisiä sosiaaliturvaetuuksia ovat takuueläke, vähimmäismääräinen sairaus- ja kuntoutuspäiväraha sekä työttömyysturvan peruspäiväraha. Niiden rinnalla ovat sosiaaliavustuksiksi luokiteltavat tarveharkintaiset etuudet eli työmarkkinatuki ja toimeentulotuki. Pääsääntöisesti Suomessa pyritään turvaamaan yksilön asemaa sosiaalisen riskin varalta (kuten työttömyyden, sairauden tai työkyvyttömyyden). Yksilön toimeentulon taso pyritään riskin toteutuessa säilyttämään riskin toteutumista edeltäneellä tasolla. Jos henkilöllä ei ole ollut tuloja, hän on oikeutettu vähimmäistasoiseen suojaan riskin kohdatessa. Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa samanlaista jaottelua ei ole, mikä aiheuttaa soveltamis- ja tulkintavaikeuksia.
Pohjoismainen käsitys sosiaaliturvasta rahallisen tuen ja palveluiden yhdistelmänä vaikuttaa suomalaisen järjestelmän taustalla. Komitea on tarkastellut myös muiden Pohjoismaiden perusturvan riittävyyttä. Myös niiden osalta ovat nousseet esille Pohjoismaisen järjestelmän erityispiirteet. Näkemys on osaltaan johtanut eriäviin näkemyksiin sosiaalisten oikeuksien komitean kanssa. Suomi arvioi vähimmäisturvan riittävyyttä toisin, koska Suomessa sosiaalietuudet, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja erilaiset terveydenhuollon maksukatot muodostavat kokonaisuuden. Yksittäisen etuuden taso ei Suomen näkemyksen mukaan ole hyvä mittari tuen riittävyydelle, koska Suomessa toimeentulo voi koostua esimerkiksi työmarkkinatuesta, asumistuesta ja toimeentulotuesta. Lisäksi muun muassa julkisilla terveyspalveluilla ja reseptilääkkeillä ovat omat maksukattonsa, jotka rajaavat asiakkaan terveydenhuoltokustannukset kohtuulliselle tasolle. Sosiaaliturvan riittävyyden arvioinnissa, merkitystä on kansallisen näkemyksen mukaan myös sillä, mitä sosiaaliturvalla pystyy asianomaisessa maassa hankkimaan.
Komitean tehdessä edellä mainittua päätöstään uusimmat Eurostatin Suomea koskevat luvut ekvivalentista mediaanitulosta olivat vuodelta 2013. Niiden pohjalta komitea totesi, että 50 prosenttia ekvivalentista mediaanitulosta yhtä henkeä kohden oli 970 euroa ja 40 prosenttia 776 euroa kuukautta kohden. Näiden lukujen pohjalta komitea lähti arvioimaan Suomen vähimmäisetuuksien tasoa verrattuna sosiaalisen peruskirjan 12 artiklan 1 kohdan velvoitteisiin. Sairauspäivärahan osalta komitea totesi, että minimisairauspäiväraha vuonna 2013 oli 23,77 euroa tai 594 euroa kuukaudessa. Komitea totesi sen vastaavan 31 prosenttia ekvivalentista mediaanitulosta ja 20 prosentin ennakonpidätyksen jälkeen vain 24 prosenttia ekvivalentista mediaanitulosta (475 euroa kuukaudessa). Vähimmäismääräisten äitiysrahan ja kuntoutusrahan määrä oli sama. Suhteessa peruskirjan 12 artiklan oikeuteen määriä pidettiin riittämättöminä. Työttömän peruspäiväraha oli vuonna 2013 bruttona 32,46 euroa päivässä eli 698 euroa kuukaudessa ja 20 prosentin veronpidätyksen jälkeen etuuden määrä oli 558 euroa kuukaudessa. Peruspäiväraha bruttona vastasi 36 prosenttia ja verotuksen jälkeen nettona 29 prosenttia ekvivalentista mediaanitulosta. Takuueläke vuonna 2013 oli 738,82 euroa kuukaudessa eli 38 prosenttia ekvivalentista mediaanitulosta, joten sekin jäi pari prosenttiyksikköä alle komitean ehdottomana pitämän 40 prosentin rajan. Komitean johtopäätös oli, että sairauspäivärahan, äitiysrahan, kuntoutusrahan, työttömän peruspäivärahan ja takuueläkkeen tasot eivät vastanneet 12 artiklan 1 kohdan sopimusmaalle asettamia velvoitteita. Lisäetuuksien, kuten sosiaaliavustusten ja asumistuen, mahdollista vaikutusta ei ollut komitean mukaan tarpeen harkita, koska etuuksien lähtötasot jäivät alle ehdottoman minimin eli alle 40 prosentin ekvivalentista mediaanitulosta.
Komitea ei jättänyt arvioinnista pois sitä mahdollisuutta, että toimeentulotuen kokonaisuus saattaa saavuttaa 50 prosentin tason ekvivalentista mediaanitulosta joillakin saajilla ja tietyissä olosuhteissa. Tästä huolimatta komitea ei katsonut saamansa tiedon perusteella todistetuksi, että kaikki tarpeessa olevat henkilöt saavat varmasti riittävää toimeentulotukea. Työmarkkinatuesta komitea totesi, että vaikka työmarkkinatuki on merkittävästi suurempi kuin toimeentulotuen perusosa, on se kuitenkin selvästi pienempi kuin komitean asettama 50 prosentin kynnys. Komitea on ymmärtänyt, että työmarkkinatuen saajat voivat olla oikeutettuja sekä asumistukeen että toimeentulotukeen, joka kattaa asumiskustannuksia asumistuen lisäksi. Komitean mukaan Suomen hallitus ei kuitenkaan ollut esittänyt mitään tietoja työmarkkinatuen saajille maksetusta asumistuen määrästä tai sitä täydentävästä, asumiskustannuksiin tarkoitetusta toimeentulotuesta. Siksi komitea ei vakuuttunut siitä, että työmarkkinatuki yhdessä muiden etuuksien kanssa saavuttaa tason, joka on riittävä. Komitea päätyi toteamaan, etteivät toimeentulotukietuudet ja työmarkkinatuki ole riittäviä ja siksi sen mukaan myös peruskirjan 13 artiklan 1 kohtaa on rikottu.
Sosiaalisten oikeuksien komitea siis katsoi Suomen vähimmäistasoiset sosiaaliturvaetuudet pääosin liian pieniksi. Päätöksen tarkastelua kuitenkin vaikeuttaa se, että sosiaalisessa peruskirjassa lähdetään pääsääntöisesti turvaamaan aiempia tuloja korvaavaa sosiaaliturvaa riskin (sairauden, työttömyyden tai vanhuuden) toteutuessa. Tällä tarkoitettaneen ansiosidonnaista turvaa, joka Suomessakin on ensisijainen toimeentuloturvan laji. Tämän ohessa artikla 12 kohta 1 hyvin kategorisesti määrää kaikille oikeuden tiettyyn laskennalliseen minimitasoon, jota ei saa alittaa. Suomen universaalinen sosiaaliturva perustuu sekä ansiosidonnaiselle että perusturvatasolle ja perusturvan tasoa sääntelee juuri peruskirjan artikla 12.
Arvioidessaan heikentäviä toimenpiteitä, komitea on katsonut, että korotusten tekemättä jättäminen täysimääräisenä joidenkin sosiaalietuuksien kohdalla tiettynä ajanjaksona ei välttämättä ole ristiriidassa 12 artiklan 3 kohdan kanssa. Taloudelliset vaikeudet eivät kuitenkaan peruskirjan mukaan automaattisesti oikeuta etuuksien leikkaamista. Valtioilla on Euroopan sosiaalisen peruskirjan perusteella myös velvoite pyrkiä asteittain nostamaan sosiaaliturvajärjestelmänsä tasoa. Tämä voi tapahtua esimerkiksi sosiaaliturvaetuuksien tasokorotuksilla, henkilöllisen soveltamisalan laajennuksilla tai luomalla uusia sosiaaliturvaetuuksia. Suomessa etuuksien tasoja on muutettu vaihtelevasti eri aikoina ja eri etuuksien kohdalla eri tavoin. Myös useiden etuuksien henkilöllinen soveltamisala on jatkuvassa muutoksessa. Kokonaan uusia sosiaaliturvaetuuksia luodaan puolestaan suhteellisen harvoin. Viimeisin kokonaan uusi perusturvaetuus Suomessa on eläketuki, jonka toimeenpano alkoi 1.6.2017 ja jonka tarkoituksena on helpottaa pitkäaikaisesti työttömäksi jääneiden iäkkäiden henkilöiden tilannetta. Sosiaaliturvajärjestelmien kehittämisen osalta komitea ei ole havainnut huomauttamista sopimuksen soveltamisessa Suomessa.
Perusturvan riittävyyden arviointiryhmä, jonka toiminta perustuu lakiin, tarkasteli perusturvan riittävyyden kehitystä ja siihen vaikuttavia tekijöitä ajanjaksolla 2011—2015. Raportin (THL, Työpaperi 1/2015) mukaan perusturvan varassa olevien ja pienipalkkaisten kotitalouksien käytettävissä olevat tulot pääsääntöisesti kasvoivat vuosina 2011—2015. Tulot kasvoivat niin suhteessa keskipalkkaisen tuloihin kuin reaalisestikin. Eläkkeensaajan perusturvan taso on muita perusturvan varassa eläviä ryhmiä korkeampi. Eläkkeensaajat olivat tarkastelluista ryhmistä ainoa, joiden perusturva riitti kattamaan viitebudjetin mukaisen kohtuullisen vähimmäiskulutuksen. Perusturvan varassa olevien tulotaso suhteessa kohtuullisen minimikulutuksen viitebudjetteihin oli noussut vuodesta 2011. Perusturvan mahdollistama tulotaso on Suomessa länsieurooppalaista keskitasoa niin ennen kuin jälkeen asumiskustannusten tarkasteltuna. Vuosien 2011—2015 etuus- ja verotuslainsäädännön muutokset alensivat tuloeroja ja vähensivät köyhyyttä. Lakiin perustuva perusturvan riittävyyden arviointi tehdään joka neljäs vuosi, jolloin seuraava arviointi tulee tehtäväksi seuraavan kerran vuodenvaihteessa 2018—2019.
Perusturvajärjestelmien kehittämisen osalta on todettava, että vaikka perusturvaetuuksia on alennettu vuoden 2017 alusta ja niiden määrät on päätetty jäädyttää vuosina 2017—2019, Suomen perusturvaetuudet ovat kehittyneet tasokorotuksilla. Työttömyysturvan peruspäivärahaan ja työmarkkinatukeen on tehty kuukausitasolla 100 euron tasokorotus vuoden 2012 alusta, joka on suurempi kuin vuosien 2017−2019 jäädytyksen/leikkauksen vaikutus. Eläketuki 1.6.2017 alkaen on merkinnyt aikaisemmin työmarkkinatukea saaneille pitkäaikaistyöttömille noin 200 euron korotusta toimeentuloon kuukaudessa. Sairaiden perusturvan varassa elävien henkilöiden toimeentuloa on parannettu korottamalla vähimmäismääräistä sairauspäivärahaa ja kuntoutusrahaa perustoimeentulotuen tasolle vuoden 2018 alusta. Vuoden 2019 alusta hallitus esittää eduskunnalle vähimmäismääräisen sairauspäivärahan ja kuntoutusrahan korottamista työmarkkinatuen tasolle. Lisäksi lääkekustannusten vuosittaista omavastuurajaa ehdotetaan alennettavaksi vuoden 2019 alusta.
Takuueläkettä on korotettu 23 eurolla kuukaudessa vuonna 2016 ja 15 eurolla kuukaudessa 2018 alkaen. Sitä korotetaan edelleen 9,25 eurolla kuukaudessa vuoden 2019 alusta. Vastaava korotus tulee eläketukeen. Nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan henkilön kuntoutusrahan vähimmäismäärää on korotettu vuoden 2018 alusta siten, että se on säilynyt takuueläkkeen tasolla. Takuueläkkeen korotusta vastaava korotus tehdään niihin myös vuoden 2019 alusta. Eläkkeensaajien toimeentuloa on parantanut myös eläkkeensaajien asumistuen määrään hyväksyttävien enimmäisasumismenojen korottaminen vuoden 2018 alusta. Korotus oli 1,8 prosenttia ja korotuksen jälkeen asumismenojen hyväksyttävät enimmäismäärät ovat I kuntaryhmässä 8 097 euroa, II kuntaryhmässä 7 447 euroa ja III kuntaryhmässä 6 533 euroa vuodessa. Edelleen eläkettä saavan hoitotuen perustukea korotettiin 8,81 eurolla kuukaudessa vuoden 2018 alusta. Hoitotuen perusosa on 70,52 euroa kuukaudessa vuonna 2018.
Suomi raportoi Sosiaalisten oikeuksien komitealle määräajoin sosiaaliturvaetuuksiensa tasossa tapahtuneista muutoksista. Suomen 13. määräaikaisraportissa, joka annettiin lokakuussa 2017, kuvattiin etuuksissa tapahtuneen myönteisen kehityksen lisäksi myös niihin kohdistuneet haasteet kuten indeksiin tehdyt muutokset. Suomi jatkaa rakentavaa vuoropuhelua komitean kanssa.
Suomessa perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti lausunut, ettei perustuslain tasolla voida säätää yksityiskohtaisesti riittävän turvan tasosta. Toimeentulon tasoa ei siis kansallisessa perustuslakiarvioinnissa arvioida esimerkiksi suhteessa yhteiskunnan tulotasoon tai tuen ostovoimaan vaan arviointi tehdään, ainakin perustuslain kontekstissa, järjestelmän sisällä. Tapauskohtaisessa arvioinnissa perustuslakivaliokunta on esimerkiksi todennut, että lakiehdotuksen vaikutukset perusturvan tasoon ovat “vähäisiä” ja siten hyväksyttäviä, perusoikeuteen puuttumattomia, kuten lausunnossa PeVL 17/1996, ja saman arviointiperustan se vahvisti lausunnossa PeVL 48/2006. Oikeustieteen piirissä on esitetty myös näkemys, että tällainen vähäisten muutosten hyväksyminen ilman arviointia siitä, missä absoluuttinen alataso on, ei turvaa perusoikeuden suojaa riittävästi. Käytännössä tällaisen absoluuttisen alatason asettaminen on kuitenkin erittäin haasteellista, koska perustuslaki ei sinällään suojaa minkään etuuden tiettyä rahamäärää tai keskimääräisen etuudensaajan asemaa vaan viime kädessä yksilön asemaa yhteiskunnassa, jolloin tulee automaattisesti arvioitavaksi eri etuuksien yhteisvaikutus sekä toimeentuloturvan riittävyyden osalta myös yksilölle aiheutuvat menot eli esimerkiksi verotuksen sekä hintakehityksen vaikutus. Käytännössä muutokset eivät kuitenkaan saa johtaa tilanteeseen, jossa yksittäisen henkilön oikeus välttämättömään toimeentuloon vaarantuisi. Valiokunta ei ole kuitenkaan ilmaissut myöskään yleisellä tasolla sitä, minkä suuruinen kuukausitulo turvaa kansalaiselle subjektiivisen oikeuden välttämättömään toimeentuloon.
On selvää, että myös perusturvan riittävyyden osalta on olemassa, vaikkei käytännössä helposti määriteltävissä, tietty suojattavan perusoikeuden ydinalue eli käytännössä rahamääräinen taso, jota ei voida tiettynä hetkenä alittaa. Perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön valossa mitään ehdottomia valtiosääntöoikeudellisia esteitä ei kuitenkaan sinänsä liity siihen, että perustuslain 19 §:n 2 momentin alaan kuuluvia toimeentulotukietuuksia heikennetään (mm. PeVM 25/1994 vp.). Perustuslakivaliokunta on myös katsonut, että julkisen vallan välittömästi rahoittamien perustoimeentuloturvaetuuksien osalta etuuksien tasoa mitoitettaessa voidaan ottaa huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 34/1996 vp., PeVL 21/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei perusoikeuksilla tavoitella tiettyjen etuuksien tason turvaamista. Lisäksi se on lausunut, että sosiaaliturva on sidoksissa yhteiskunnan taloudellisiin voimavaroihin ja siten etuuksien mitoittamisessa on perusteltua huomioida julkisen talouden ja kansantalouden tila. Näin perusoikeuden tason arvioinnissa huomio kiinnittyy tuen saajan ohella yhteiskunnallisiin resursseihin. Riittävyys ei vaikuta määrittyvän ainakaan pelkästään tarpeen ja ympäröivän yhteiskunnan kulutason mukaan vaan myös sen mukaan, onko valtiolla riittävästi resursseja. Tältä osin voidaan kiinnittää huomiota myös toisenlaiseen näkökulmaan, jonka mukaan TSS-oikeuksia koskevat säännökset ovat lainsäätäjän muotoilemia prioriteetteja, jotka julkisen vallan on otettava huomioon ja joita on kunnioitettava, kun taloudellisia voimavaroja ja säästöjä kohdennetaan taloudellisesti haastavina aikoina. Mitään rajoituksetonta talouden tilaan nojautuvaa valtakirjaa alentaa etuuksien tasoa lainsäätäjällä ei joka tapauksessa ole olemassa. Perustuslakivaliokunta onkin sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien heikennyksiä käsittelevien lausumiensa yhteydessä painottanut, että sosiaalisiin oikeuksiin puuttuvan sääntelyn arvioinnissa on annettava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten perusteella valtiosääntöisesti painoarvoa myös heikennyksen keston rajaukselle sitä perustelevien julkistalouden vakavien rahoitusvaikeuksien odotettavissa olevaan kestoon (ks. PeVL 11/2015 vp. ja PeVL 10/2015 vp.) ja etuuksien tason suhteeseen julkisen talouden tilaan (ks. esim. PeVL 12/2015 vp.). Valiokunta on myös pitänyt selvänä, etteivät heikennykset saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim. PeVL 14/2015 vp.). Samoin se on korostanut, ettei perustuslain 19 §:ssä taattuja sosiaalisia oikeuksia tulisi heikentää ainakaan siten, että niitä tarvitsevat joutuvat turvautumaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettuun viimesijaiseen toimeentuloturvaan (PeVL 21/2016 vp, PeVL 10/2009 vp). Valiokunnan kantaa voidaan lukea ilmauksena siitä sinänsä perustuslain sanamuotoakin vastaavasta kannasta, että perustuslain 19 §:ssä turvatut sosiaaliset oikeudet ja niihin liittyvä lainsäätäjän turvaamisvelvollisuus eivät palaudu yksinomaan perustuslain 19 §:n 1 momentin säännökseen ihmisarvoisen elämän edellyttämästä turvasta, vaan että perustuslain 19 §:n 2—4 momenteissa taatuilla sosiaalisilla oikeuksilla on oma itsenäinen, julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädettyjä velvoitteita pidemmälle meneviä velvollisuuksia määrittävä merkitys.
Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien yhteydessä on usein puhuttu heikentämiskiellosta eli siitä, että kerran saavutettua tuen tasoa ei saisi heikentää. Myös heikentämiskiellon merkitystä rajoittaa käytännössä merkittävästi se, että varsinkin TSS-oikeuksien turvaamiseen on selvästi liitetty ajatus siitä, että ”perusoikeudet ovat riippuvaisia käytettävistä taloudellisista voimavaroista. Perustuslakivaliokunta on aiemmin esimerkiksi lapsilisien väliaikaisen indeksijäädytyksen osalta katsonut, että väliaikaisen indeksijäädytyksen vaikutukset ovat jääneet suhteellisen vähäisiksi eivätkä ne ole heikentäneet olennaisesti lapsiperheiden asemaa. Sinänsä huolestuttavana piirteenä on kuitenkin pidetty sitä, että sääntelyn vaikutukset ovat kohdistuneet voimakkaimmin pienituloisiin perheisiin. Lapsilisän tasoon vaikuttavista indeksikorotuksista kolmeksi vuodeksi luopumisen ei kokonaisuutena arvioiden katsottu heikentävän lapsiperheiden asemaa sillä tavoin, että se muodostuisi ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta. Tämä arvio perustui siihen oletukseen, että inflaatiokehitys pysyy indeksijäädytyksen aikana maltillisena (PeVL 25/2012).
Koska indeksikehitystä on vaikea arvioida ennakolta kovinkaan pitkälle, on kansaneläkeindeksin jäädyttämisen osalta valittu toimintatapa, jossa indeksin jäädytyksestä tehdään vuosittain oma hallituksen esityksensä, vaikka perusratkaisu pohjautuukin hallitusohjelman kirjaukseen. Menettely varmistaa sen, että vaikutukset voidaan arvioida mahdollisimman tarkkaan kullekin vuodelle. Samalla perustuslaillinen arviointi on mahdollista toteuttaa mahdollisimman ajankohtaisiin arvioihin pohjautuen.
Perusoikeudet, myös TSS-oikeudet, ovat yksilöiden oikeuksia. Kysymys ei ole väestöryhmien tai kollektiivien oikeuksista tai yksilöllä vain kollektiivin jäsenenä taikka enemmistöön tai tiettyyn vähemmistöön kuuluvana olevista oikeuksista. Vastaavasti perusoikeuksien suojassa ei ole kysymys siitä, minkälaista suojaa ihmiset keskimäärin saavat tai minkälaista suojaa saa enemmistö tai jokin prosenttiosuus ihmisistä. Perusoikeuksia koskevissa järjestelyissä on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä ehkäisemään väliinputoamistilanteita. Yksilötasolla indeksin jäädyttämisen taloudellinen merkitys ei näyttäydy kovinkaan merkittävänä, mikäli asiaa arvioidaan yksittäisten etuuksien kautta sekä yksittäisenä vuotena tehtävää jäädytystä. Kun leikkauksia tehdään useaan otteeseen, on kuitenkin arvioitava, onko muutoksilla kokonaisuutena tarkastellen vaarannettu tietyn perusoikeuden toteutuminen eli ovatko heikennykset muodostuneet yhteisvaikutuksiltaan kohtuuttomiksi jollekin ihmisryhmälle tai tietyssä elämäntilanteessa ja tiettyjen tukien varassa oleville. Perustuslakivaliokunta on todennut mm. lapsilisäleikkausten yhteydessä, että ”hallituksen tulee huolehtia siitä, että jo toteutettujen ja muiden leikkausten jotka vaikuttavat perheiden mahdollisuuksiin turvata lapsen hyvinvointi, yhteisvaikutus ei muodostu kohtuuttomaksi” (PeVL 11/2015 vp. ks. myös PeVL 32/2014 vp, PeVL 25/2012 vp ja 12/2015 vp).
Suomen talous kasvaa ripeästi ja kasvu on laaja-alaista. Kaksi vuotta jatkunut noususuhdanne on vuoden 2017 loppupuolen jälkeen tuonut runsaasti valoa myös työmarkkinoille. Yritysten luottamus on korkealla ja työvoiman kysyntä on lisääntynyt voimakkaasti. Työllisyys kasvaa nopeasti ja työttömyys alenee. Talouden ja työllisyyden kasvu vahvistavat julkista taloutta. Talouskasvu lisää verotuloja ja vähentää työttömyysmenoja. Menojen kasvua hillitsevät päätökset, joista KEL-indeksin jäädyttäminen on yksi, kohentavat niin ikään julkista taloutta.
Talouden hyvä suhdanne peittää kuitenkin alleen julkista taloutta kuluvan vuosikymmenen ajan heikentäneet rakenteelliset tekijät. Lisäksi julkinen velka on erittäin korkealla tasolla seuraavan laskusuhdanteen koittaessa, minkä vuoksi julkinen talous on aiempaa paljon haavoittuvaisempi kohtaamaan uuden taantuman. Väestö vanhenee läpi suhdanteiden ja ikärakenteen muutoksesta johtuva hoito- ja hoivamenojen kasvu jatkuu vääjäämättä nopeana pitkälle 2030-luvulle saakka, jos menojen kasvua ei kyetä hillitsemään. Suhdannesyklin tasaannuttua talouskasvu uhkaa hidastua prosentin puolentoista haarukkaan. Koska väestö ikääntyy, tehdyn työn määrä ei juuri kasva. Siksi talouden kasvu jää pelkästään tuottavuuden kasvun varaan. Nähtävissä oleva talouden kasvu ei riitä rahoittamaan nykyisen lainsäädännön kansalaisille tarjoamia etuuksia ja palveluja pitkällä aikavälillä. Kun talous kasvaa nopeasti, olosuhteet uudistaa talouden rakenteita ovat otolliset, koska voimakas kysyntä lieventää uudistusten mahdollisia lyhyen aikavälin epäsuotuisia vaikutuksia. Suunnittelemalla uudistukset johdonmukaisesti ja toteuttamalla ne määrätietoisesti voidaan parhaassa tapauksessa vaimentaa uudistusten epäsuotuisia vaikutuksia myös lyhyellä aikavälillä. Julkisen palvelutuotannon ja sosiaaliturvan kestävän rahoituksen turvaamiseksi tarvitaan edelleen vaikuttavia ratkaisuja, jotka lisäävät julkisen talouden tuloja ja pienentävät menoja tai niiden kasvua pitkällä aikavälillä.
Koska perustuslakivaliokunta ei ole tulkintakäytännössään esittänyt myöskään mitään selkeää euromäärää, jota perustoimeentuloa turvaavan etuuden taso ei saisi alittaa, niin tältä osin esityksen ei voi katsoa olevan ainakaan suorassa ristiriidassa aiempaan lausuntokäytäntöön nähden. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut usein, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (esim. PeVL 25/2013 vp ja siinä viitatut lausunnot sekä HE 309/1993 vp.). Perusturvaetuuksiin tehdyt tasokorotukset (työttömyysturvalain mukainen työmarkkinatuki ja peruspäiväraha, takuueläke, eläketuki, sairausvakuutuslain mukaiset vähimmäismääräiset päivärahat ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukainen vähimmäismääräinen kuntoutusraha) merkitsevät sitä, että kaikki edellä mainitut vähimmäismääräiset etuudet ovat vuonna 2019 nettomääräisesti perustoimeentulotukea suuremmat ja niitä saavat henkilöt ovat lähtökohtaisesti oikean etuusjärjestelmän piirissä. Siten KEL-indeksin jäädytys ja vastaavasti perustoimeentulotuen tason nousu ehdotetulla tavalla eivät merkitse sitä, että indeksijäädytyksestä johtuen entistä useampi henkilö tulisi oikeutetuksi toimeentulotukeen. Esityksen valmistelun yhteydessä, huomioiden eri aikoina tehdyt ratkaisut sekä eri etuuksia koskevien ratkaisujen kumuloituvat vaikutukset, esityksen vaikutukset on arvioitu edelleen siinä määrin vähäisiksi, että kansaneläkeindeksin jäädyttämistä on pidetty mahdollisena toteuttaa perustuslakia rikkomatta. Näin olleen hallitus katsoo, että esitys ei ole ristiriidassa perusoikeuksien heikennyskiellon tai perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kanssa.
Ehdotetun muutoksen vaikutuksia on arvioitu myös suhteessa omaisuuden suojaa koskevaan perustuslain 15 pykälään. Ehdotettu muutos koskee eläkejärjestelmässä rahamäärien korottamiseen käytettävää kansaneläkeindeksiä. Ehdotetuilla muutoksilla on edellä kuvatulla tavalla vaikutuksia kansan- ja takuueläkkeiden sekä eräiden muiden etuuksien ja rahamäärien suuruuksiin, joten muutosten perustuslaillista arviointia on pidetty tarpeellisena myös omaisuuden suojan näkökulmasta.
Perustuslain omaisuuden suojaa koskeva pykälä on itsessään yleisluonteinen, joten arviointi perustuu valtaosin perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöön. Ansioperusteiset työeläkkeet on perustuslakivaliokunnan soveltamiskäytännön perusteella katsottu omaisuuden suojan piiriin kuuluviksi (mm. PeVL 4/1994, 13/1995 sekä 22/1995). Lähtökohtana on ollut, että omaisuuden suojan piiriin kuuluvan eläkkeen tulee olla ansaittua. Eläke, tai sellainen osa eläkkeestä, joka perustuu muuhun kuin ansaintaperiaatteeseen, ei kuulu samalla tavalla omaisuuden suojan piiriin. Esimerkiksi kansaneläkettä ei ole pidetty ansaittuna eläkkeenä eikä se erääntymättömiltä osiltaan kuulu omaisuuden suojan piiriin (PeVL 12/1995 vp). Sosiaalisille avustuksille on annettu omaisuuden suojaa silloin, kun ne ovat langenneet maksettaviksi (PeVL 5/1950 vp).
Perustuslakivaliokunta on useissa kannanotoissaan hyväksynyt sen, että indeksimuutoksista voidaan säätää tavallisella lailla (vrt. PeVL 1/1975 II vp, 9/1991 sekä 22/1995). Perustuslainmukaisuutta harkitessaan perustuslakivaliokunta on nostanut esiin merkittävänä asiana sen, että indeksimuutos ei vaikuta jo erääntyneisiin eläke-eriin. Lisäksi perustuslakivaliokunta on antanut aiemmissa lausunnoissaan merkitystä sille, että muutos ei ole johtanut eläkkeiden määrien alenemiseen sekä sille, että muutos on johtanut joka tapauksessa perusturvaetuuksien määrien korottamiseen. Perustuslainmukaisuutta arvioitaessa merkitystä on ollut myös sillä, että muutos on johtunut oleellisesti vallitsevasta taloudellisesta tilanteesta (PeVL 10/1994 vp sekä 34/1996) ja sillä, että muutos on ollut vähäinen (PeVL 13/1995 vp). Perustuslakivaliokunnan tulkintojen mukaan omaisuuden suojaa saa ansaituksi katsottu konkreettinen taloudellinen etu, ei tiettynä aikana voimassa oleva eläkejärjestelmä (PeVL 4/1994 sekä 13/1995 vp).
Ehdotetut muutokset noudattavat pääpiirteissään perustuslakivaliokunnan aiempia kannanottoja. Ehdotetuilla muutoksilla ei olisi merkittäviä vaikutuksia eläkkeiden tai muiden toimeentuloa turvaavien etuuksien tasoon ottaen huomioon myös takuueläkkeeseen, työttömyysturvalain mukaiseen peruspäivärahaan ja työmarkkinatukeen sekä sairausvakuutuslain mukaisiin päivärahoihin jo tehdyt ja nyt tässä esityksessä sekä toisessa hallituksen esityksessä ehdotettavat tasokorotukset. Toimeentulotuen perusosaa, jolla turvataan perustuslain 19 §:n tarkoittamaa oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon, ehdotetaan korotettavaksi. Ehdotettuja muutoksia voidaan pitää omaisuuden suojan näkökulmasta kokonaisuutena arvioiden kohtuullisina. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole taannehtivia vaikutuksia.
Edellä esitetyn perusteella hallitus katsoo, että esitys ei sisällä sellaisia ehdotuksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.