PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Valtioneuvosto totesi yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa 16.3.2020, että maassa vallitsee koronavirustilanteen (covid-19) vuoksi poikkeusolot. Valtioneuvosto teki linjauksia tietyistä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena oli suojata väestöä sekä muun muassa turvata yhteiskunnan ja talouselämän toiminta sekä varmistaa yritysten toimintamahdollisuudet vallitsevan koronavirustilanteen aiheuttamista talousvaikeuksista huolimatta.
Eräänä tällaisena toimena konkurssilain (120/2004) 2 luvun 3 §:ää muutettiin väliaikaisesti siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama poistettiin käytöstä ajaksi 1.5.−31.10.2020.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä.
Esityksen kiireellisyyden vuoksi kuulemista säädösvalmistelussa koskevista ohjeista on poikettu. Esityksestä ei ole järjestetty varsinaista lausuntokierrosta, mutta esitysluonnos on lähetetty kommentoitavaksi erittäin lyhyellä määräajalla konkurssiasiamiehelle ja konkurssiasiain neuvottelukunnalle. Neuvottelukunnan kautta kantansa ovat voineet ilmaista Suomen Asianajajaliiton, Helsingin käräjäoikeuden, Verohallinnon, Finanssiala ry:n, Suomen Yrittäjien, ELY-keskuksen (palkkaturva) ja Finnvera Oyj:n edustajat. Lisäksi esitysluonnos on lähetetty kommentoitavaksi oikeusministeriön 29.1.2020 asettaman yrityssaneeraustyöryhmän jäsenille.
2
Nykytila ja sen arviointi
Konkurssiin asettaminen edellyttää, että velallinen on maksukyvytön. Konkurssilain (120/2004) 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan maksukyvyttömyydellä tarkoitetaan sitä, että velallinen on muuten kuin tilapäisesti kykenemätön maksamaan velkojaan niiden erääntyessä. Tilapäinen maksukyvyttömyys ei ole peruste asettaa velallista konkurssiin.
Velallinen voidaan asettaa konkurssiin joko velallisen omasta tai velkojan hakemuksesta. Konkurssilain 2 luvun 3 §:n 2 momentissa säädetään maksukyvyttömyysolettamista. Velallista on pidettävä olettamien täyttyessä maksukyvyttömänä, jollei toisin osoiteta. Olettamat ovat siten kumottavissa olevia.
Velallista on pykälän 1 momentin mukaan pidettävä maksukyvyttömänä, jos velallinen ilmoittaa olevansa maksukyvytön eikä ilmene erityisiä syitä olla hyväksymättä velallisen ilmoitusta.
Pykälän 2 momentissa säädetään maksukyvyttömyysolettamista velkojan hakiessa velallista konkurssiin. Jollei toisin osoiteta, velallista on pidettävä maksukyvyttömänä, jos 1) velallinen on lakkauttanut maksunsa, 2) ulosotossa on konkurssihakemuksen tekemistä edeltävän kuuden kuukauden aikana ilmennyt, ettei velalliselta kerry varoja saatavan täydeksi suorittamiseksi, tai 3) velallinen, joka on tai on viimeisenä vuonna ennen konkurssihakemuksen tekemistä ollut liike- tai ammattitoiminnastaan kirjanpitovelvollinen, ei viikon kuluessa velkojan maksukehotuksen saatuaan ole maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa.
Konkurssilain 2 luvun 3 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama on konkurssilain 2 luvun 3 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (291/2020) poistettu käytöstä ajaksi 1.5.−31.10.2020.
Tilastokeskuksen tilastojen mukaan konkurssihakemusten määrä kasvoi ennen koronaviruspandemian alkamista tammi−helmikuussa viime vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna, mutta on ollut laskussa maaliskuusta alkaen. Lasku on ollut voimakasta kesä−elokuussa. Yhteensä konkurssihakemusten määrä väheni tammi−elokuussa 8,6 prosenttia edellisvuoteen verrattuna.
Tilastokeskus. Vireille pannut konkurssit tammi–elokuussa 2018–2020
Normaalitilanteessa suurin osa konkurssihakemuksista tulee vireille julkisvelkojien hakemuksesta. Tilastokeskuksen tilastojen mukaan vuonna 2019 Verohallinto toimi hakijana 42,1 prosentissa, vakuutuslaitokset (pääosin työeläkeyhtiöt) 17 prosentissa, muut velkojat (yksityisoikeudelliset velkojat) 9,7 prosentissa ja velallinen itse 31,2 prosentissa hakemuksista. Väliaikaisen lain voimaantulon jälkeen velallisten omien hakemusten suhteellinen osuus on kasvanut. Se on vaihdellut kuukausittain 36 ja 52 prosentin välillä.
Syynä konkurssien määrän laskuun arvioidaan olevan ensinnäkin Verohallinnon ja työeläkeyhtiöiden myöntämät maksujärjestelyt, vuokranantajien vastaantulot, rahoittajien myöntämät lyhennysvapaat sekä valtion tukitoimet. Toiseksi syynä on konkurssilain muuttaminen lailla 291/2020 väliaikaisesti. Konkurssiuhkainen maksukehotus on velkojien ylivoimaisesti eniten käyttämä peruste hakea velallinen konkurssiin. Sen poistaminen käytöstä on vähentänyt merkittävästi konkurssihakemusten määrää.
Väliaikaisen lain voimassaoloaikana tehdyt velkoja-aloitteiset konkurssihakemukset koskevat pääosin tilanteita, joihin väliaikainen laki ei siirtymäsäännöksen nojalla sovellu. Tällöin konkurssiuhkainen maksukehotus on joko annettu tiedoksi ennen 1 päivää toukokuuta 2020 tai se perustuu sellaisiin velallisen maksuvelvoitteen laiminlyönteihin, joka ovat erääntynyt ennen 1.3.2020.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaoloa jatkamalla estää tammikuun 2021 loppuun saakka se, että koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutunut yritys asetettaisiin konkurssiin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämistä koskevan maksukyvyttömyysolettaman perusteella. Väliaikaislain voimassaoloa jatkamalla saadaan aikaa myös harkita ja toteuttaa uusia toimenpiteitä maksuvaikeuksissa olevien yritysten tilanteen helpottamiseksi.
4
Ehdotus ja sen vaikutukset
4.1
Ehdotus
Esityksessä ehdotetaan, että väliaikaisen lain voimassaoloaikaa pidennetään kolmella kuukaudella. Väliaikainen laki olisi tällöin voimassa kokonaisuudessaan yhdeksän kuukautta. Voimassaoloajan pidennys toteutettaisiin uudella väliaikaisella lailla, joka olisi voimassa 31.1.2021 asti. Uuden väliaikaisen lain sisältö vastaisi voimassa olevan väliaikaisen lain sisältöä.
Ehdotuksen taustalla on se, ettei koronaviruspandemian aiheuttama kriisi ole yritysten osalta ohi. Vaikka kriisin ensimmäisen aallon voidaan katsoa rauhoittuneen, shokki yrityksiin on pitkäkestoinen. Yritysten taloudellisessa toiminnassa viiverakenteet ovat merkittävät. Suuri osa kriisistä kärsineistä yrityksistä toipuu siitä vielä koko loppuvuoden ja ensi vuoden alkupuolen, ehkä pidempäänkin. Viiverakenteiden johdosta esimerkiksi teollisuuden ja rakentamisen toimialoilla on vaikeat ajat vielä edessä. Lisäksi isojen yhtiöiden konkurssit aiheuttavat todennäköisesti dominomaista ketjuuntumista palveluntuottajille ja alihankkijoille. Koronaviruspandemian toinen aalto on käynnissä ja eräistä uusista rajoitustoimista, jotka vaikuttavat esimerkiksi ravintola- ja matkailualalla, on jo päätetty.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Väliaikaisen lain vaikutuksia on arvioitu voimassa olevaa väliaikaista lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 46/2020 vp) jaksossa 4.2 sekä eduskunnan lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM 4/2020 vp).
Hallituksen esityksessä on arvioitu, että lain voimassaolon aikana konkurssihakemusten määrä saattaa laskea ja että velallisaloitteisten konkurssien suhteellinen osuus kasvaa. Näin on myös tapahtunut. Konkurssihakemusten määrän lasku on ollut erittäin merkittävä. Touko−kesäkuussa vireille on tullut paljon sellaisia konkurssihakemuksia, joihin väliaikaista lakia ei siirtymäsäännöksen mukaan sovelleta. Mitä myöhäisemmästä ajanjaksosta on kysymys, sen vähemmän tulee vireille sellaisia hakemuksia, joihin väliaikaista lakia ei sovelleta. Lain voimassaoloajan jatkamisen arvioidaan edelleen vähentävän konkurssihakemusten määrää aikaisempiin vuosiin verrattuna.
Hallituksen esityksessä on myös todettu, että velkoja-aloitteiset konkurssit aiheuttavat tuomioistuimille ja velkojille nykyistä enemmän työtä, kun velkoja joutuu näyttämään muilla keinoin toteen velallisen maksukyvyttömyyden. Velkojat eivät kuitenkaan ole laajemmassa määrin tehneet konkurssihakemuksia ilman maksukyvyttömyysolettamien tukea. Tämä johtuu siitä, että maksukyvyttömyyden näyttäminen toteen ilman olettamaa on velkojille käytännössä vaikeaa. Erityisesti toimivien, mutta edelleen velkaantuvien yhtiöiden hakeminen konkurssiin on haastavaa. Velkojan on vaikeaa pystyä näyttämään sitä, ettei velallisella ole sellaisia tuloja ja varoja taikka mahdollisuutta saada luottoa, ettei tämä selviäisi velvoitteistaan. Jos velkoja tekee konkurssihakemuksen ilman maksukyvyttömyysolettaman tukea, se tarkoittaa velallisen kiistäessä maksukyvyttömyytensä suurta työmäärää ja merkittäviä kustannuksia, jotka jäävät velkojan itsensä maksettaviksi.
Hallituksen esityksessä on myös arvioitu, että väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen konkurssihakemusten määrä kasvaa. Tämä arvio pitää edelleen paikkansa. Väliaikaisen lain voimassaoloajan pidentäminen tulee entisestään lisäämään konkurssihakemusten määrää sen jälkeen, kun lain voimassaoloaika päättyy. On odotettavissa, että helmikuusta lukien konkurssihakemusten määrä kasvaa hyvin voimakkaasti. Mitä kauemmin väliaikainen laki on voimassa, sen suurempi on konkurssihakemusten määrä lain voimassaoloajan päättymisen jälkeen. Tämä vaikuttaa resurssitarpeeseen erityisesti tuomioistuimissa ja konkurssiasiamiehen toimistossa. Resurssitarve otetaan huomioon hallituksen esityksessä HE 46/2020 vp mainitulla tavalla.
Väliaikaisen lain voimassaoloajan pidentäminen paitsi antaa lisää maksuaikaa yrityksille, myös lisää epäterveiden yritysten määrää markkinoilla. Väliaikaisen lain voimassaolon aikana julkisvelkojilla ei ole käyttökelpoista keinoa katkaista yritysten velkaantumista. Tällöin vaarana on, että yhä useampi yritys velkaantuu lisää tultuaan maksukyvyttömäksi. On olennaista, että jokaisessa yrityksessä tarkastellaan kriittisesti, tulisiko yrityksen hakeutua maksukyvyttömyysmenettelyyn. On mahdollista, että tarve yhtiöiden johdon vastuiden selvittämiseen kasvaa.
Lain voimassaoloajan pidentäminen tarkoittaa sitä, että mahdollisuudet yritystoiminnassa esiintyvien väärinkäytösten selvittämiseen heikentyvät. Sellaisten yritysten määrä kasvaa, joilla ei ole varallisuutta, mutta joiden toimintaan liittyy paljon selvittämistarvetta. Tällöin julkisselvitysten tarve kasvaa ja on vaarana, että yritysten toimintaan liittyvät rikokset jäävät enenevässä määrin selvittämättä.
Lakiehdotus vaikuttaa takaisinsaanteja vaikeuttavasti. Konkurssitilanteissa eniten käytettyjen takaisinsaantiperusteiden, esimerkiksi takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain (758/1991) 10 §:n mukaisen velan maksun perääntymisen, määräaika on vain kolme kuukautta taaksepäin konkurssihakemuksen tekemisestä. Sitä ennen tehtyjä oikeustoimia ei voida peräyttää mainitulla perusteella. Toisaalta velallisen läheiselle suoritetun maksun samoin kuin eräiden muiden takaisinsaantiperusteiden määräajat ovat huomattavasti pitempiä, jolloin maksu voi olla peräytettävissä niiden nojalla.
Konkurssin pitkittyminen voi myös tarkoittaa sitä, että osa työntekijöiden palkkasaatavista jää palkkaturvan ulkopuolelle.
5
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Vaihtoehtona on olla pidentämättä väliaikaisen lain voimassaoloaikaa, jolloin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen on maksukyvyttömyysolettamana käytettävissä 1 päivästä marraskuuta 2020 lukien. Velkojat alkavat hakea konkurssiin niitä velallisia, jotka eivät ole noudattaneet sovittua maksusuunnitelmaa tai jotka ovat muutoin jättäneet velvoitteensa olennaisessa määrin hoitamatta. Konkurssien määrä kasvaa loppuvuonna 2020.
6
Lausuntopalaute
Lakiehdotuksen siirtymäsäännöstä on tarkennettu ja esitykseen on tehty joitain teknisiä parannuksia saadun lausuntopalautteen johdosta. Lausuntopalaute oli jakaantunutta.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 luku Konkurssiin asettamisen edellytykset
3 §. Oletus maksukyvyttömyydestä. Lakiehdotus on sisällöltään samanlainen kuin voimassa oleva konkurssilain 2 luvun 3 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annettu laki.
8
Voimaantulo
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä marraskuuta 2020, jolloin väliaikainen sään-tely jatkuu katkeamatta nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen.
Hallituksen esityksen myöhäisestä antamisajankohdasta johtuen on mahdollista, ettei laki tule voimaan suunniteltuna ajankohtana. Tällöin nyt ehdotetun lain ja lain 291/2020 välille jää marraskuussa ajanjakso, jolloin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämiseen perustuva maksukyvyttömyysolettama on käytössä. Kuten lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM 4/2020 vp) todetaan, väliaikainen lainmuutos ei sinänsä estä konkurssiuhkaisen maksukehotuksen lähettämistä väliaikaisen lain voimassaolon aikana, kun väliaikaislain voimassaolon päättymiseen on vähemmän kuin kolme kuukautta. Tämä johtuu siitä, että konkurssilain 2 luvun 3 §:n 3 momentin mukaan velallinen voidaan konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella asettaa konkurssiin vain, jos velkoja tekee hakemuksen kolmen kuukauden kuluessa 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetun määräajan päättymisestä ja velkojan saatava on edelleen maksamatta. Jos velkoja tällaisessa tapauksessa antaa kyseisen maksukehotuksen velalliselle tiedoksi väliaikaisen lain voimassaolon aikana, mutta hakee sen perusteella konkurssia väliaikaisen lain voimassaolon jälkeen, hakemuksen käsittelyyn sovelletaan väliaikaisen lain voimassaolon jälkeen voimassa olevia säännöksiä. Tämä on oikeustila myös siinä tapauksessa, että myöhemmin tulee voimaan uusi väliaikainen laki.
Väliaikaista lakia ehdotetaan pidennettäväksi kolmella kuukaudella. Tämä johtuu siitä, että vaikka enää ei olla poikkeusoloissa, koronaviruspandemian toinen aalto on meneillään, uusia rajoitustoimia tehdään, eikä yrityksillä ole vielä ollut riittävästi aikaa toipua kevään 2020 tilanteesta. Yhtään ehdotettua pidempi voimassaoloaika pahentaisi lakiehdotuksen negatiivisia vaikutuksia, joita on selostettu jaksossa 4.2.
Lakiehdotuksen siirtymäsäännös vastaa tavoitteiltaan nyt voimassa olevan väliaikaisen lain siirtymäsäännöstä.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Konkurssilakia on muutettu väliaikaisesti poistamalla konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämiseen perustuva maksukyvyttömyysolettama käytöstä kuuden kuukauden ajaksi. Nyt väliaikaisen lain voimassaoloaikaa ehdotetaan pidennettävän kolmella kuukaudella.
Konkurssimenettelyn pääasiallinen tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa. Velkojien oikeus toteuttaa varallisuusarvoisia oikeuksiaan tarvittaessa pakkotäytäntöönpanon kautta kuuluu perustuslain 15 §:ssä tarkoitetun omaisuudensuojan piiriin (esim. PeVL 12/2002 vp, s. 2/I).
Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan kohdistuvan sääntelyn on oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi (PeVL 22/2002 vp s. 2-3; PeVL 13/2003 vp, s. 2/I; PeVL 69/2018 vp, s. 2).
Väliaikaisen lain seurauksena velkojan mahdollisuutta hakea velallinen konkurssiin on vaikeutettu merkittävästi ja konkurssihakemusten määrät ovat laskeneet voimakkaasti. Toisaalta koronaviruspandemian vaikutukset yrityksiin eivät ole lakanneet, ja rajoitusten jo välillä poistuttua uusia rajoitustoimia on pandemian toisen aallon saavuttua asetettu vähitellen. Väliaikaisen lain voimassaolon jatkaminen kolmella kuukaudella on ajallisesti rajoitettu vallitsevissa olosuhteissa välttämättömään.
Olettaman väliaikaisen poistamisen tarkoituksena on suojata koronavirustilanteen vuoksi taloudellisiin vaikeuksiin joutuneita yrityksiä ja siten varmistaa se, ettei konkurssiin aseteta yrityksiä, joiden maksukyvyttömyys voi koronaviruspandemian päättymisen jälkeen korjaantua. Sääntelyn jatkamista voidaan pitää elinkelpoisen yritystoiminnan jatkuvuuden turvaamiseen liittyvän painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimana. Sääntelyllä on yhteys myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitettuun työllisyyden edistämisen velvollisuuteen (ks. HE 309/1993 vp, s. 68, PeVL 44/2000 vp, s. 2, PeVL 17/1995 vp, s. 1—2).
Ehdotettua muutosta voidaan edellä mainituilla perusteilla kokonaisuudessaan pitää perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla sellaisena, ettei se ole velkojien kannalta kohtuuton.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.