1  Asian tausta ja valmistelu

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelmassa liikenteen päästötavoitteena todetaan olevan se, että Suomi vähintään puolittaa kotimaan liikenteen päästöt vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 2005 tasoon. Tämän todetaan olevan askel kohti hiiletöntä liikennettä. Hallitusohjelmassa liikenteen verotuksen uudistaminen on liitetty osaksi ilmastotavoitteita palvelevaa kestävän verotuksen tiekarttaa. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat energiaverotuksen uudistus, liikenteen verotuksen uudistus, kiertotalouden edistäminen sekä päästöihin perustuvan kulutusverotuksen selvittäminen. Hallitusohjelmassa linjataan, että valmistelussa haetaan tältä osin ratkaisuja, jotka edistävät hallituksen ilmastotavoitteita taloudellisesti tehokkaimmin, nopeuttavat siirtymää pois fossiilisista polttoaineista ja jotka samalla täyttävät sosiaalisen oikeudenmukaisuuden vaatimukset. 

Valtiovarainministeriö asetti 27.8.2019 työryhmän selvittämään liikenteen verotuksen uudistamista toimikaudelle 1.9.2019–31.3.2021. Työryhmän toimikautta jatkettiin 19.5.2021 saakka. Työryhmä on loppuraportissaan tarkastellut liikenteen verotusta päästövähennysten ja veropohjan turvaamisen kannalta sekä esittänyt arvion siitä, minkälaisilla liikenteen verotuksen muutoksilla päästöohjauksen kustannustehokkuutta voitaisiin parantaa ja miten verotuloja voidaan valtiontaloudellisten tavoitteiden mukaan turvata pidemmällä aikavälillä. 

Ehdotetut muutokset täyssähköautojen verotukseen pohjautuvat hallituksen vuoden 2022 talousarvioneuvotteluissa tekemiin päätöksiin sekä liikenteen verotusta selvittäneen työryhmän työhön, jossa sähköautojen hankintahetken kannustimien lisääminen autoveromuutoksilla oli yksi osa laajempaa kokonaisuutta. 

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä Verohallinnon ja Liikenne- ja viestintäviraston kanssa. 

Valmisteluaikatauluun liittyvistä syistä esitysluonnoksesta ei ole pyydetty lausuntoja. 

2  Nykytila ja sen arviointi

Autovero

Autovero on ajoneuvon arvoon perustuva kertaluonteinen vero, josta säädetään autoverolaissa (777/2020). Autoveroa kannetaan henkilöautosta (M1-luokka), pakettiautosta (N1-luokka), omamassaltaan alle 1 875 kilogrammaa olevasta linja-autosta (M2-luokka), moottoripyörästä (L3- ja L4-luokat) ja L7-luokkaan kuuluvasta nelipyöräisestä moottoriajoneuvosta. Vero tulee suoritettavaksi sekä uudesta että käytettynä maahantuotavasta ajoneuvosta, kun se ensimmäistä kertaa rekisteröidään tai otetaan verolliseen käyttöön Suomessa. 

Uudesta henkilöautosta ja pakettiautosta kannetaan autoveroa lain liitteen verotaulukon mukainen prosenttimäärä ajoneuvon verotusarvosta. Henkilö- ja pakettiautojen autoveroon sisältyy valtiontaloudellisen tavoitteen lisäksi tavoite ohjata käyttäjiä vähentämään liikenteestä syntyviä hiilidioksidipäästöjä. Veroprosentti perustuu henkilöauton ja pakettiauton hiilidioksidipäästöön, joka vastaa yhdistettyä kaupunki- ja maantieajon polttoaineen kulutusta eli ominaishiilidioksidipäästöä. Päästötieto on EU:n lainsäädännön mukaan ajoneuvolle määräytyvä hiilidioksidin päästömäärä grammoina kilometriltä. Päästötieto merkitään ajoneuvon tietoihin Suomen liikenneasioiden rekisteriin. 

Jos auton käyttövoima on yksinomaan sähkö, veron osuus on verotaulukon pienin veron osuus, eli 2,7 prosenttia. Suurin veroprosentti 48,9 koskee autoja, joiden ominaishiilidioksidipäästö on vähintään 360 grammaa kilometriltä. Tällä välillä veroprosentti on porrastettu ominaispäästön jokaiselle hiilidioksidigrammalle siten, että veron määrä nousee päästötason kasvaessa. Pakettiautojen veroa on kuitenkin kevennetty. Lain edellytykset täyttävän pakettiauton veroprosentista tehdään auton kantavuuteen perustuva vähennys, joka on 14,3–26,2 prosenttiyksikköä. 

Henkilö- ja pakettiautoja lukuun ottamatta muiden autoveronalaisten ajoneuvojen veroprosentti ei määräydy hiilidioksidipäästön perustella. Veronalaisten eli alle 1 875 kiloa painavien linja-autojen vero on kiinteä 31,7 prosenttia verotusarvosta. Moottoripyörien ja muiden L–luokan veronalaisten ajoneuvojen vero on moottorin iskutilavuudesta riippuen 9,8–24 prosenttia verotusarvosta. Sähkökäyttöisten L-luokan ajoneuvojen vero on 9,8 prosenttia. 

Käytettynä maahantuodun ajoneuvon autovero on se pienin määrä, joka autoveroa on jäljellä samanlaisena pidettävässä Suomessa rekisteröidyssä ajoneuvossa. Käytettyjä ajoneuvoja koskeva verosäännös perustuu EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltio ei voi asettaa verotuksellisesti edullisempaan asemaan kotimaan markkinoilla ennestään olevia käytettyjä ajoneuvoja, jotka ovat ominaispiirteiltään mahdollisimman samanlaisia tuontiajoneuvon kanssa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että käytettynä maahantuotua ajoneuvoa ei voida verottaa voimassa olevalla veroprosentilla kuten uutta ajoneuvoa, vaan tulee tarkastella, mikä verotaso oli voimassa silloin, kun tuontiajoneuvo otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön. 

Ajoneuvon verotusarvo on sen yleinen verollinen vähittäismyyntiarvo. Jos yleiseen myyntihintaan perustuvaa arvoa ei ole käytettävissä, verotusarvo on hinta, jolla samanlaisia ajoneuvoja ilmoitetaan yleisesti myytäviksi vähennettynä tavanomaisia alennuksia vastaavalla erällä. 

Verovelvollinen on se, joka merkitään liikenneasioiden rekisteriin ajoneuvon omistajaksi. Osamaksukaupassa verovelvollinen on kuitenkin ostaja, joka merkitään liikennerekisteriin ajoneuvon haltijaksi. Ajoneuvosta, joka on otettu käyttöön ennen rekisteröintiä, verovelvollinen on käyttöönottaja. Jos ajoneuvosta on annettu veroilmoitus ennen rekisteröintiä ja verollista käyttöönottoa, verovelvollinen on veroilmoituksen antaja. 

Verohallinto voi hakemuksesta hyväksyä rekisteröidyksi autoveroilmoittajaksi yrityksen, joka säännöllisen liiketoiminnan muodossa harjoittaa uusien tai käytettyjen ajoneuvojen maahantuontia tai ajoneuvojen valmistusta. Rekisteröity autoveroilmoittaja on velvollinen suorittamaan veron valmistamistaan tai maahantuomistaan ajoneuvoista verovelvollisen sijasta. Tällöin ajoneuvo voidaan rekisteröidä liikenneasioiden rekisteriin ilman Verohallinnon lupaa. Ajoneuvon rekisteröinnin jälkeen rekisteröity autoveroilmoittaja tekee autoveroilmoituksen. Uusista ajoneuvoista ilmoitus annetaan jaksokohtaisesti kuukausittain, kun taas käytetystä ajoneuvosta tehdään ajoneuvokohtainen veroilmoitus ja oma autoverotuspäätös. 

Vuonna 2020 autoverotuotto oli noin 727 miljoonaa euroa. 

Henkilö- ja pakettiautojen autovero muutettiin hiilidioksidiperusteiseksi vuonna 2008. Tätä ennen autoveron veroprosentti oli kiinteä. Henkilöautojen autoveron keskimääräistä tasoa alennettiin noin kuudenneksella vuoden 2008 alussa toteutetun muutoksen yhteydessä. Seuraava rakennemuutos autoverotasoon toteutettiin vuonna 2012. Sen tavoitteena oli lisätä verotuottoja ja tehostaa samalla ympäristöohjausta. Veron osuus laski tuolloin autoilla, joiden hiilidioksidipäästö oli alle 110 grammaa kilometriltä ja nousi autoilla, joiden päästö ylitti tämän. Henkilö- ja pakettiautojen autoveroa alennettiin vuosien 2016–2019 aikana asteittain pienipäästöisiä autoja suosien neljässä yhtä suuressa osassa. 

Verotasomuutosten lisäksi autoverotasoon tehtiin tekninen muutos vuonna 2018, jolloin verotaulukot sopeutettiin EU:n lainsäädännöstä johtuvaan uuteen Worldwide Harmonised Light Vehicle Test Procedure -mittaustapaan, jäljempänä WLTP- mittaustapa. Uusi mittaustapa korvasi aiemmin voimassa olleen eurooppalaisen ajosyklin eli New European Driving Cycle -mittaustavan, jäljempänä NEDC-mittaustapa. Vaikka uuteen mittaustapaan siirtyminen ei muuttanut autojen todellisia hiilidioksidipäästöjä, autoverotuksen perusteena olevat autokohtaiset päästöarvot muuttuivat aikaisemmasta. Verotasot sopeutettiin vastaamaan keskimäärin aiempia verotasoja niin, ettei autoverotuksen taso keskimäärin nousisi tai laskisi. Muutoksen hyväksymisen yhteydessä eduskunta edellytti, että muutoksen vaikutuksia seurataan ja niistä teetetään asiantuntijaselvitys. Teknologian tutkimuskeskus VTT:n selvityksen perusteella mittaustavan muutos oli nostanut päästöarvoja Suomessa jonkin verran enemmän kuin aiemmin tehdyn sopeutuksen yhteydessä oli ennakoitu. Koska muutoksen ei ollut tarkoitus kiristää keskimääräistä verotasoa, verotasoihin tehtiin selvityksen perusteella tarkennus uudelleen loppuvuodesta 2018. Muutosten yhteydessä aiempaan NEDC-mittaustapaan soveltuvat verotaulukot jätettiin kuitenkin voimaan, sillä vanhalla mittaustavalla mitattuja autoja oli mahdollista tulla edelleen verotettavaksi. Autoverolain liitteen verotaulukkoa 1A sovelletaan niihin autoihin, joilla on WLTP-mittaustavan mukainen päästöarvo. Verotaulukkoa 1 sovelletaan muihin autoihin. 

Alla olevassa kuvassa 1 esitetään autoveroprosentin määräytyminen auton ominaishiilidioksidipäästön perusteella verotaulukon 1A mukaan. Veron määrä nousee grammakohtaisesti edellä mainittujen raja-arvojen välillä. 

Kuva 1. Autoveroprosentti suhteessa hiilidioksidipäästöihin 

Ajoneuvovero

Ajoneuvoverolaissa (1281/2003) säädetään ajoneuvoverosta, joka koostuu ajoneuvon hiilidioksidipäästöön perustuvasta perusverosta ja muista kuin bensiinikäyttöisistä autoista kannettavasta käyttövoimaverosta. Ajoneuvoveroa kannetaan M- ja N-luokan ajoneuvosta, kun se on merkitty tai olisi tullut olla merkitty Suomessa liikenneasioiden rekisteriin taikka ilmoitettu liikennekäyttöön otetuksi. Perusveroa kannetaan henkilö- ja pakettiautoilta sekä erikoisautoilta, joiden suurin sallittu kokonaismassa on enintään 3 500 kilogrammaa. 

Vuodesta 2020 lähtien ajoneuvoveron perusveron määrä on ollut 53,29 euroa vuodessa, jos hiilidioksidipäästö on 0 grammaa kilometrillä, ja 654,44 euroa vuodessa, jos hiilidioksidipäästö on 400 grammaa tai enemmän. Sähköautojen perusveron määrä on verotaulukon alin vero eli 53,29 euroa vuodessa. Enimmäis- ja vähimmäisveron välillä vero on määritetty jokaiselle hiilidioksidigrammalle siten, että vero kasvaa hiilidioksidipäästöjen kasvaessa. Vanhimmilla autoilla perusvero määräytyy hiilidioksidipäästön sijasta ajoneuvon kokonaismassan perusteella. 

Ajoneuvoveron perusvero on päiväkohtainen ja se kannetaan etukäteen 12 kuukauden pituiselta verokaudelta liikenneasioiden rekisterissä olevien tietojen perusteella. Veroa ei kanneta päiviltä, joilta ajoneuvo on ilmoitettu liikennekäytöstä poistetuksi. Verovelvollinen ajoneuvoverosta on rekisteriin merkitty omistaja tai haltija omistus- tai haltijuusajaltaan. 

Ajoneuvoveron perusveron tuotto vuonna 2020 oli noin 725 miljoonaa euroa. 

Ajoneuvon hiilidioksidipäästöön perustuva ajoneuvoveron perusvero tuli henkilö- ja pakettiautoille voimaan vuonna 2010. Tämän jälkeen ajoneuvoveroon on tehty kolme korotusta, joista viimeisin on vuodesta 2015 tehty muutos, jolloin perusveroa korotettiin 36,50 eurolla koko veronalaista autokantaa koskevana tasakorotuksena tammikuussa 2017 alkavalta verokaudelta lähtien. Korotus toteutettiin samassa yhteydessä edellä mainittujen autoveron alennusten kanssa. Ajoneuvoveron perusveroa kevennettiin lievästi vähäpäästöisiä autoja painottaen vuonna 2018 siten, että alennusta sovellettiin vuoden 2020 alusta alkaneella verokaudella. 

Verotasomuutosten lisäksi ajoneuvoveron perusveroon tehtiin tekninen muutos vuonna 2018, jolloin verotaulukot sopeutettiin EU:n lainsäädännöstä johtuvaan uuteen WLTP-mittaustapaan. Verotasot sopeutettiin vastaamaan keskimäärin aiempia verotasoja niin, ettei ajoneuvoverotuksen taso keskimäärin nousisi tai laskisi. Muutoksen yhteydessä NEDC-mittaustapaan soveltuvat verotaulukot jätettiin kuitenkin voimaan, sillä vanhalla mittaustavalla mitattuja autoja on edelleen merkittävästi liikenneasioiden rekisterissä. Ajoneuvoverolain liitteen verotaulukkoa 1A sovelletaan niihin autoihin, joilla on WLTP-mittaustavan mukainen päästöarvo. Verotaulukkoa 1 sovelletaan muihin hiilidioksidipäästön perusteella verotettaviin autoihin. 

Alla kuvassa 2 kuvataan ajoneuvoveron perusveron muuttumista auton hiilidioksidipäästön perustella verotaulukon 1A mukaan. Veron määrä nousee grammakohtaisesti edellä mainittujen raja-arvojen välillä. 

Kuva 2. Ajoneuvoveron määrä suhteessa hiilidioksidipäästöihin 

EU-lainsäädäntö

Autovero ja ajoneuvovero ovat kansallisia veroja, joita ei ole yhdenmukaistettu EU:n lainsäädännössä. Verotuksessa on kuitenkin otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen sisältyvät verotusta koskevat määräykset. Keskeisin säännös tältä osin on sopimuksen 110 artikla, johon sisältyy tuontitavaroita syrjivien verojen kielto. 

EU-lainsäädännöllä ohjataan autonvalmistajia toimittamaan pienempipäästöisiä autoja Euroopan markkinoille. Valmistajien tulee kalenterivuosittain päästä tiettyihin hiilidioksidipäästötavoitteisiin ensirekisteröityjen henkilöautojen ja kevyiden hyötyajoneuvojen osalta. Valmistajille asetut päästötavoitteet lisäävät käytännössä merkittävästi sähköautojen määrää Euroopan markkinoilla. Velvoitteesta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU/2019/631) hiilidioksidipäästönormien asettamisesta uusille henkilöautoille ja uusille kevyille hyötyajoneuvoille ja asetusten (EY) N:o 443/2009 ja (EU) N:o 510/2011 kumoamisesta. 

Nykytilan arviointi

Autoveron päästöporrastuksella vaikutetaan uusien ja Suomeen käytettynä tuotujen autojen päästötasoon. Autoveron päästöporrastus on suhteellisen jyrkkää, mikä korostuu, kun otetaan huomioon, että autovero määräytyy autoveron sisältävästä hinnasta. Autoverokäyrän jyrkkyys vaihtelee ja päästöporrastus on selvästi jyrkempää niillä päästötasoilla, joille suurin osa polttomoottoriautoista sijoittuu. Vastaavasti päästöporrastus on lievempää lataushybridien päästötasoilla. Päästöporrastus lataushybridien ja täyssähköautojen välillä jää myös hyvin pieneksi. Toisaalta yksityishenkilöiden hankkimien enintään 50 000 euron hintaisten täyssähköautojen hintaa alennetaan tällä hetkellä 2 000 euron hankintatuella, mikä ylittää sähköautojen keskimääräisen autoveron määrän. 

Suomen autoverotuksen nykyisen päästöporrastuksen vaikutuksesta uusien autojen päästötasoon ei ole tehty tutkimuksia, mutta kuvailevan tarkastelun perusteella vuoden 2008 autoveromuutos näyttää vaikuttaneen hieman uusien autojen päästötasoon. Myös aiemmassa tutkimuksessa vuoden 2008 autoverouudistuksen arvioitiin vähentäneen uusien henkilöautojen keskipäästöä neljä grammaa kilometriltä. 

Vuoden 2008 jälkeen autoveron päästöporrastusta on useaan otteeseen jyrkennetty, joten ohjauksen vaikutusten voi olettaa vahvistuneen. On myös todennäköistä, että veroporrastus vaikuttaa uusien autojen päästötasoon 2020-luvulla aiempaa enemmän. Sähköautojen tarjonnan kasvun ja niiden hinnanlaskun myötä voidaan olettaa, että nykyisin polttomoottoriauto vaihdetaan täyssähköautoon tai lataushybridiin aiempaa herkemmin. Aiemmin päästöohjauksen vaikutuksia rajoitti todennäköisesti se, että suuret päästövähenemät olivat mahdollisia ainoastaan siirtymällä painavista ja suuritehoisista autoista pieniin ja polttoainetehokkaisiin autoihin. Nämä autot eivät todennäköisesti olleet kuitenkaan kuluttajien kannalta verrokkeja, koska kuluttajien tarpeet ja mieltymykset kohdistuvat useimmin tietyn koko- tai teholuokan autoihin. Tällöin tilanteessa, jossa autotarjonta pitkälti rajoittui polttomoottoriautoihin, päästöohjaus todennäköisesti tuotti pienempiä päästövaikutuksia kuin tilanteessa, jossa eri koko- ja teholuokan autoille on olemassa relevantti vaihtoehto täyssähköautoissa tai lataushybrideissä. 

Nykytilanteessa autokannan uusiutumisen nopeuttamista ei kannata tavoitella päästöjen vähentämisen näkökulmasta, koska suurin osa myytävistä uusista autoista on edelleen polttomoottoriautoja. Liikenteen päästövähenemä jää pieneksi, jos autokannan uusiutuminen tarkoittaa vanhan polttomoottoriauton korvaamista uudemmalla polttomoottoriautolla. Jos autokannan uusiutuminen tarkoittaa sen sijaan polttomoottoriauton korvaamista sähköautolla, uusiutumisesta syntyvä päästövähenemä on moninkertainen. Vuonna 2020 käyttöön otetun polttomoottoriauton ja 15 vuotta vanhan auton välisen todellisen päästöeron voidaan arvioida olevan noin 50 grammaa kilometriltä, kun taas vanhan auton todellinen päästöero sähköautoon nähden on nelinkertainen eli noin 200 grammaa kilometriltä. Päästöjen vähentäminen on tehokkaampaa, kun vaikutetaan siihen, että myytävistä autoista mahdollisimman suuri osuus on täyssähköautoja. 

Ajoneuvoveron perusvero lisää autoilun kustannuksia, mikä vaikuttanee autokannan kokoa pienentävästi ja siten osaltaan vähentää ajosuoritetta sekä päästöjä. Hiilidioksidiporrastuksen takia ajoneuvovero kannustaa vähäpäästöisen auton valintaan ja lisää nykyisen auton kustannuksia päästöistä riippuen. Näistä vaikutuksista on kuitenkin suhteellisen vähän tutkimustietoa. Tutkimustulosten mukaan ajoneuvoveron hiilidioksidiporrastuksella voidaan vaikuttaa uusien autojen päästötasoon, mutta suoraan polttoaineen kulutukseen kohdistuvalla polttoaineverolla sama vaikutus olisi saatavissa pienemmällä veron korotuksella. Alberini, A. – Bareit, M. – Filippini, M. – Martinez-Cruz, A.: The impact of emissions-based taxes on the retirement of used and inefficient vehicles: The case of Switzerland. Journal of Environmental Economics and Management 88, 234–258, 2018 

Vaikka sekä autoverolla että ajoneuvoverolla voidaan vaikuttaa kuluttajien ajoneuvojen hankintapäätöksiin, käytännössä vaikutus on eritasoinen, koska nämä verot realisoituvat eri tavoilla. Erona on se, että autovero tuo hiilidioksidipäästöt näkyvästi osaksi auton hankintahintaa, kun taas ajoneuvoveron perusveron kautta päästöistä aiheutuva verorasitus jakautuu auton käyttöiälle. 

Kun kuluttaja tekee päätöstä auton hankinnasta tai siitä luopumisesta, kuluttaja ei yleensä huomioi täysimääräisesti tulevia kustannuksia. Tähän vaikuttavat useat tekijät. Kuluttaja ei ylipäätään välttämättä katso kovin pitkälle tulevaisuuteen, jolloin jotkin tulevat kustannukset saatetaan jättää huomioimatta. Lisäksi kuluttaja todennäköisesti arvottaa tulevia kustannuksia vähemmän kuin nykyisiä kustannuksia. Tulevia kustannuksia voi olla myös hankala arvioida, tai ne voivat olla epävarmoja. Kuluttajalla ei välttämättä ole tietoa kaikista kustannuksiin liittyvistä tekijöistä, kuten siitä, miten autoilun kustannukset pitäisi laskea. Epävarmuudet voivat puolestaan johtua esimerkiksi siitä, että auton jälleenmyyntiarvoa tai elinkaaren pituutta voi olla etukäteen vaikea arvioida. Lisäksi kuluttajan valinnanmahdollisuuksia saattaa hankintahetkellä rajoittaa maksukyky ja mahdollisuus saada luottoa. Esimerkiksi sähköauton korkea hankintahinta voi luottorajoitteiden takia estää autovalinnan, vaikka autoilun kokonaiskustannukset sen myötä pieninisivätkin. Tällöin hankintahetkellä realisoituva autoveron määrä on merkityksellisempi kuin vuosittain realisoituvan ajoneuvoveron. 

Ajallisesta kohdentumisesta johtuen ajoneuvovero on auton hankintapäätösten päästöohjauksessa autoveroa tehottomampi. Ajallisesti eri tavoin kohdentuvien verojen vaikutuksia voidaan pyrkiä yhteismitallistamaan arvioimalla niiden vaikutuksia koettuihin nykyarvoisiin kustannuksiin auton hankintahetkellä. Arvioinnissa voidaan hyödyntää empiirisiä tutkimuksia, joissa tutkijat ovat todellisiin markkinahavaintoihin perustuen vertailleet sitä, miten nykyhetken ja tulevaisuuden kustannukset vaikuttavat kuluttajan valintaan. Tällöin tulevien kustannusten nykyarvoa voidaan arvioida kuluttajan näkökulmasta diskonttokoron muodossa. Diskonttokorko kuvaa erilaisia tekijöitä, jotka vaikuttavat siihen, miksi kuluttajat huomioivat ja arvottavat nykyisiä ja tulevia kustannuksia eri tavalla. Tutkimuskirjallisuuden mukaan diskonttokorot ovat kestokulutustavaroiden osalta kahden ja yli 10 prosentin välillä. 

Liikenteen verojen näkökulmasta tämä tarkoittaa, että ajoneuvoveron ohjausvaikutus auton hankinta- ja luopumispäätöksissä on selvästi autoveroa pienempi, vaikka ajoneuvoverorasitus auton elinkaaren aikana muodostuisi yhtä suureksi tai jopa suuremmaksi kuin hankintahetkellä maksettavaksi tuleva autovero. Esimerkiksi keskimääräinen vuodelle 2022 ennustettu autoveron määrä, noin 4 000 euroa, merkitsisi auton 20 vuoden käyttöiän ajalta noin 270–370 euron vuosittaista ajoneuvoveroa, jos oletetaan, että kuluttajat nykyhetkessä arvostavat tulevia kustannuksia 5–10 prosentin diskonttokorolla. Yhteensä 20 vuoden aikana maksetut ajoneuvoverot olisivat silloin nimellisesti noin 5 300–7 500 euroa eli summa olisi noin puolitoistakertainen auton käyttöönottohetken verorasitukseen verrattuna. 

3  Tavoitteet

Ehdotettujen muutosten tavoitteena on lisätä nollapäästöisiksi katsottavien autojen osuutta autokannassa ja siten vähentää liikenteen hiilidioksidipäästöjä sekä edistää sähköistymistä. Sähköautojen autoveron alentaminen yksittäisenä toimena aiheuttaisi kuitenkin suuren verotuottomenetyksen saavutettuun päästövähennykseen nähden. Jotta autoveron alennuksen vaikutus valtiontalouteen jäisi pitkällä aikavälillä mahdollisimman vähäiseksi, kerättäisiin keskimääräistä autoveronalennusta vastaava summa sähköautojen ajoneuvoveron perusveron korotuksella auton käyttöiän aikana. 

Kannustimet valita sähköauto lisääntyisivät, koska auton hankintahetken kasvaneella kustannussäästöllä, eli autoveron alennuksella on suurempi vaikutus kuluttajien päätöksentekoon kuin vuosien saatossa realisoituvalla kustannusten nousulla ajoneuvoveron korotuksen myötä. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.2  Pääasialliset vaikutukset

4.2.1  Valtiontaloudelliset vaikutukset

Nollapäästöisten autojen autoveron alennus vähentäisi autoveron tuottoa vuoden 2022 tasossa noin 17 miljoonaa euroa. Verotuottomenetys kasvaisi vuosittain sähköautomyynnin kasvaessa ja vuoden 2023 tasossa verotuottomenetys olisi noin 21 miljoonaa euroa. Ajoneuvoveron perusveron korotus lisäisi valtion verotuloja noin 2 miljoonaa euroa vuoden 2023 tasossa, jonka jälkeen verotuottolisäys niin ikään kasvaisi vuosittain. 

Siihen, kuinka paljon muutokset vaikuttavat kunkin vuoden valtion talousarvion mukaiseen kassaperusteiseen verotuottoon, vaikuttaa veronmaksun ajoittuminen eri kalenterivuosille. Esitys vähentäisi kassaperusteisesti vuoden 2022 autoverotuottoa noin 20 miljoonaa euroa, kun otetaan huomioon se, että vuonna 2022 palautettaisiin vuoden 2021 loka-joulukuussa verotetuista sähköautoista maksettuja autoveroja. Ajoneuvoveron tuoton ajoitukseen vaikuttaa se, että veroa maksetaan etukäteen 12 kuukauden jaksoilta. Veronkorotuksella olisi kassaperusteisesti vähäinen verotuottoja lisäävä vaikutus vuonna 2022 ja se lisäisi ajoneuvoveron tuottoa vuonna 2023 kassaperusteisesti noin miljoona euroa. 

Veromuutoksen yhteisvaikutuksen tavoitellaan olevan pitkällä tähtäimellä valtiontaloudellisesti neutraali, mutta muutos myöhentäisi verotulojen kertymistä nykyisestä. Sähköautojen autoverotuotto pienenisi heti, mutta korvaantuisi ajoneuvoveron perusveron tuoton kasvulla vuosien mittaan. 

Käytännössä neutraaliuden saavuttaminen riippuu kuitenkin autojen hintakehityksestä ja niiden käyttöiästä, joihin liittyy paljon epävarmuuksia. Jos sähköautojen käyttöikä jää oletettua lyhyemmäksi tai autojen hintataso jää odotettua kalliimmaksi, ehdotettu perusveron korotus ei riitä kompensoimaan menetettyä autoverotuottoa. 

Laskennassa on huomioitu sähköautojen ennustettu hinnanlasku olettamalla, että sähköautojen autoveroton hinta laskee polttomoottoriautojen keskihinnan tasolle kuluvan vuosikymmenen loppupuolella. Tällöin keskimääräinen autoveron menetys pienenee nykyisestä noin 1300 eurosta noin 1 000 euroon autoa kohden vuosikymmenen loppupuolella. Tämän takia autoveron poiston kompensoiva perusveron korotus on mitoitettu pienemmäksi kuin nykyisillä sähköautohinnoilla. 

Muutoksen valtiontaloudellinen neutraalius edellyttää kuitenkin myös sitä, että sähköautojen perusvero nousisi autojen hintakehityksen mukaisesti siinä vaiheessa, kun sähköautojen hinnat kääntyvät nousuun. Vaikka sähköautojen hintojen ennustetaan lähivuosina laskevan teknologisen kehityksen ja sääntelyn takia, pitkällä aikavälillä sähköautojen nimellisten hintojen voidaan olettaa nousevan. Samalla autoveroalennuksen euromääräinen vaikutus kasvaa, kun taas kiinteämääräisen ajoneuvoveron taso reaalisesti laskee. Käytännössä sähköautojen perusveroon olisi tehtävä lisää veronkorotuksia tämänhetkisten arvioiden mukaan noin vuodesta 2030 alkaen, jotta muutoksen yhteenlaskettu vaikutus voisi olla verotuottoneutraali. 

Autoveron ja ajoneuvoveron vuosittainen verotuottovaikutus sekä näiden yhteenlaskettu vaikutus on esitetty alla olevassa kuvassa 3. Yhteenlaskettuna veromuutos vähentäisi verotuottoja vuoden 2023 tasossa 19 miljoonaa euroa ja verotuottomenetys kasvaisi noin 25 miljoonaan euroon 2020-luvun puolivälissä. Kuvassa on oletettu, ettei perusveroon tehtäisi tarkistuksia, mutta autojen hintojen muutos on huomioitu ja tämän seurauksena yhteenlaskettu verotuottomenetys kasvaa 2020-luvun loppupuolella. Jos ajoneuvoveroon tehtäisiin tarkistuksia autojen hintakehityksen mukaisesti, veromuutoksesta tulisi neutraali siinä vaiheessa, kun sähköautojen myyntiosuuden kasvu tasaantuisi ja sähköautojen määrä autokannassa vakiintuisi. Tähän menee kuitenkin useampi vuosikymmen. 

Kuva 3. Auto- ja ajoneuvoveron tuoton arvioitu muutos vuositasolla, milj. euroa 

4.2.2  Yritysvaikutukset ja vaikutukset kansalaisten asemaan

Autoveron poistumisen vaikutus täyssähköautojen hintatasoon riippuisi auton hinnasta ja siitä, missä määrin veronalennus siirtyy kuluttajahintoihin. Keskimäärin täyssähköisissä henkilö- ja pakettiautoissa arvioidaan olevan autoveroa vuonna 2022 noin 1 200 euroa. Kalleimmilla sähköautomalleilla veronalennus olisi yli 4 000 euroa ja edullisimmilla sähköautoilla noin 500 euroa. Ajoneuvoveron korotus olisi saman suuruinen kaikille sähköautoille, joten kalliiden sähköautojen autoveron alennus ei tule katetuksi ajoneuvoveron korotuksella ja edullisempien sähköautojen perusveron korotus voi olla hieman ylisuuri. 

Toisin kuin nykyinen sähköautojen hankintatuki, veromuutos vaikuttaa samalla tavalla kotitalouksien ja yritysten ostamiin sähköautoihin. Autoveron alennus alentaisi myös työsuhdeautojen verotusarvoa, joka lasketaan auton verollisen hinnan perusteella. 

Esityksellä ei olisi suoraa vaikutusta niiden noin 15 000 täyssähköauton verotukseen, jotka on hankittu ennen 1.10.2021. Autoveron poistuminen uusilta autoilta voi kuitenkin välillisesti alentaa markkinoilla olevien käytettyjen täyssähköautojen hintatasoa. Toisaalta vanhempien täyssähköautojen alempi ajoneuvovero vähentäisi tätä vaikutusta. 

Sähköauton hankkivat ja niitä käyttävät kotitaloudet hyötyisivät autoveron alennuksen myötä tapahtuvasta sähköautojen hintojen alennuksesta, mutta toisaalta samat kotitaloudet maksaisivat auton käyttöiän ajalta korotettua ajoneuvoveroa. Muutoksesta hyötyisivät erityisesti sellaiset kotitaloudet, jotka hankkivat usein kalliin täyssähköauton. Esityksen vaikutuksista eri tuloluokissa oleviin kotitalouksiin ei voida kuitenkaan esittää tarkkoja laskelmia. Voidaan silti olettaa, että eniten hyötyvät kotitaloudet lukeutuvat tyypillisesti ylimpiin tulokymmenyksiin, joihin kasautuvat sekä autoveron maksajat että maksetun autoveron määrä. Kaksi ylintä tulokymmenystä maksoivat yli puolet kotitalouksien vuonna 2016 maksamista autoveroista. 

Kotitaloudet ja yritykset hyötyisivät siitä, että sähköautojen käyttökustannukset ovat tyypillisesti selvästi polttomoottoriautoja pienempiä. Auton elinkaarikustannukset määräytyvät kuitenkin usean seikan perusteella, jolloin merkitystä on erityisesti auton hankintahinnalla sekä ajosuoritteen määrällä. Vaikka sähköautojen hankintahinta on vielä tällä hetkellä vastaavanlaista polttomoottoriautoa korkeampi, voivat sähköauton kokonaiskustannukset silti jäädä jo nykyisin alemmiksi suurehkoilla ajosuoritteilla. 

4.2.3  Ympäristövaikutukset

Veromuutoksen seurauksena hankintahetken kannustimet valita sähköauto paranisivat, koska päästöohjaus autoveron kautta vaikuttaa enemmän kuluttajien kannustimiin kuin päästöohjaus ajoneuvoveron avulla. Hankintahetken kannustimet valita sähköauto lisääntyisivät keskimäärin noin 500 euroa vuoden 2022 tasossa, mutta vaikutus pienenee sähköautojen hintojen laskiessa. Vaikutukset riippuvat kuitenkin siitä, missä määrin kuluttajat ottavat huomioon pitkän aikavälin kustannuksia. Laskelmissa on oletettu, että kuluttajat arvostavat hankintahetkellä tulevia kustannuksia kuuden prosentin diskonttokorolla perustuen siihen, että empiirissä tutkimuksissa havaittu vaihteluväli on kahden ja yli kymmenen prosentin välillä. Tähän sisältyy kuitenkin epävarmuuksia, ja kuluttajat voivat erota selvästi toisistaan. On myös mahdollista, että jotkut kuluttajat huomioivat tulevat kustannukset täysimääräisesti, jolloin muutos ei vaikuta heidän valintoihinsa. 

Sähköautojen kysynnän hintajouston arviolla -1,3 Fridstrøm, L. – Østli, V.: Direct and cross price elasticities of demand for gasoline, diesel, hybrid and battery electric cars: the case of Norway. Eur. Transp. Res. Rev. 13, 3, 2021, sähköautoja myytäisiin kumulatiivisesti vuoteen 2030 mennessä enintään 2 600 autoa enemmän verrattuna muutoin odotettuun myyntimäärään. Jos oletetaan, että nämä sähköautot korvaavat muiden käyttövoimien autoja niiden ennustettujen myyntiosuuksien mukaisesti, liikenteen laskennallisten päästöjen vähenemä olisi korkeintaan 0,002 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuoden 2030 tasossa. Tämä olisi noin 0,03 prosenttia tieliikenteen laskennallisista hiilidioksidipäästöistä. Vaikutukset eivät ole erityisen suuria, mutta on otettava huomioon, että muutoksella voidaan lisätä sähköautokannustimia ilman pitkän aikavälin verotuottomenetyksiä. 

Toisaalta sähköautojen määrän kasvuarvio voi olla aliarvio kahdesta toisiinsa liittyvästä syystä. Sähköautojen kantama ja latausinfrastruktuuri kehittyvät parhaillaan, minkä vuoksi sähköautojen voidaan olettaa jatkossa korvaavan muita autoja helpommin kuin tällä hetkellä käytössä olevasta tutkimusaineistosta voidaan päätellä. On myös mahdollista, että muiden autojen myynnin korvautumista sähköautoilla on aliarvioitu laskelmien taustalla olevassa pohjaskenaariossa. Pohjaskenaariossa on huomioitu tämänhetkinen sähköautojen myyntiosuus ja sen kehitysura Teknologian tutkimuskeskus VTT:n autokantaennusteen mukaisesti. 

Laskelmassa on oletettu, että sähköautojen hinnat laskevat lähivuosina polttomoottoriautojen keskihinnan tasolle. Jos esimerkiksi oletetaan, että sähköautojen kysynnän hintajousto olisi kolminkertainen edellä mainittuun arvioon nähden ja sähköautojen markkinaosuudet olisivat 1,5-kertaisia vertailuskenaarioon nähden, sähköautojen myynti kasvaisi kumulatiivisesti enintään 12 000 autoa verrattuna pohjaskenaarioon. Jos nämä sähköautot korvaisivat muiden käyttövoimien autoja niiden oletettujen myyntiosuuksien mukaisesti, liikenteen laskennallinen päästövähenemä olisi enintään 0,01 miljoonaa hiilidioksiditonnia eli noin 0,2 prosenttia tieliikenteen laskennallisista päästöistä vuonna 2030. 

Veromuutoksella ei odoteta olevan merkittäviä vaikutuksia käytettyjen autojen tuontiin ainakaan lähivuosina. Käytettynä maahantuoduista autoista peritään autoveroa niiden käyttöönottoajankohdan veroperusteiden mukaisesti, joten muutos ei vaikuta täydellä painolla heti. Koska autojen hintojen alenema on suurin heti niiden käyttöiän alussa, euromääräinen hyöty autoveron alennuksesta myös pienenee nopeasti auton iän myötä. Auton elinkaaren ajalle laskettu ajoneuvoveron korotuksen vaikutus on vanhemmalle autolle myös pienempi, koska niillä on käyttöikää jäljellä vähemmän, mutta vaikutus pienenee autoveroa hitaammin. Voidaan siten olettaa, että yhteenlaskettuna vaikutus käytettyjen sähköautojen hankintakannustimiin on todennäköisesti vähäisempi kuin uusien autojen osalta. 

4.2.4  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Autoverotuksen toimittamisesta vastaa pääsääntöisesti Verohallinto ja ajoneuvoverotuksen toimittamisesta Liikenteen turvallisuusvirasto. Ehdotettu muutos edellyttää muutoksia auto- ja ajoneuvoverotuksen tietojärjestelmiin. Tietojärjestelmämuutosten kustannuksiksi on arvioitu Verohallinnossa noin 10 000 euroa ja Liikenteen turvallisuusvirastossa noin 30 000 euroa. Ehdotettu viranomaisaloitteinen autoverotuksen oikaisu 1.10–31.12.2021 väliseltä ajata koskisi arviolta 3 000 sähköautoa ja lisäisi Verohallinnon viranomaistehtäviä arviolta yhdellä henkilötyövuodella. Kyse olisi kertaluonteisista kustannuksista. Ehdotettujen verotasojen muutoksien arvioidaan lisäksi lisäävän jonkin verran tarvetta autoveroneuvonnalle Verohallinnossa ja ajoneuvoveroneuvonnalle Liikenteen turvallisuusvirastossa. Vuoden 2021 lisätalousarvioesityksen yhteydessä arvioidaan ja päätetään, tuleeko näiden lisäkustannuksien vuoksi lisätä määrärahoja. Muussa tapauksessa kustannukset katetaan olemassa olevista määrärahoista. 

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Voimaantulo

Laki autoverolain 10 §:n ja liitteen muuttamisesta ehdotetaan tulemaan voimaan 1.1.2022. Muutosta sovellettaisiin autoihin, joiden ensimmäinen veron määräytymispäivä on 1.10.2021 tai sen jälkeen. Suomessa uutena rekisteröitävien täyssähköautojen lisäksi autoverottomia olisivat myös käytettyinä maahantuodut täyssähköautot, jos ne on otettu käyttöön jossain maassa ensimmäisen kerran 1.10.2021 tai sen jälkeen. Verohallinto palauttaisi suoritetun autoveron viranomaisaloitteisella oikaisupäätöksellä 1.10.–31.12.2021 välisenä aikana käyttöönotetuista autoista. Lain voimaantulon jälkeen nollapäästöisistä autoista tulisi yhä antaa autoveroilmoitus, mutta veroa niistä ei tulisi maksettavaksi. 

Laki ajoneuvoverolain 10 §:n muuttamisesta on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2022 alusta. Ajoneuvoveron perusveron korotus koskisi niitä autoja, jotka on käyttöönotettu ensimmäisen kerran 1.10.2021 tai sen jälkeen. Koska ajoneuvoveron perusvero on päiväkohtainen ja se kannetaan etukäteen 12 kuukauden pituiselta verokaudelta, edellyttää veromuutosten voimaantulo käytännössä siirtymäaikaa. Ajoneuvoveron kantojärjestelmään tarvittavat muutokset voidaan toteuttaa siten, että uusia veroperusteita voidaan alkaa soveltaa vasta 1.10.2023 ja sen jälkeisiltä päiviltä kannettavaan ajoneuvoveron perusveroon. Uusien veroperusteiden mukaista veroa sisältäviä verolippuja alettaisiin kuitenkin lähettää lokakuussa 2022. Vero, joka kohdistuisi 1.10.2023 edeltävään aikaan, määräytyisi lain voimaan tullessa voimassa olevien säännösten mukaan. 

7  Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2022 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.