1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

Ulkomaalaisen velvollisuudesta poistua maasta

Ulkomaalaislain 40 §:ssä säädetään oleskeluoikeudesta. Sen 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että Suomen viranomaisen myöntämällä oleskeluluvalla oleskelu on laillista. Sen 3 momentissa säädetään, että ulkomaalainen saa laillisesti oleskella maassa hakemuksen käsittelyn ajan, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai on tehty täytäntöönpanokelpoinen päätös ulkomaalaisen maasta poistamiseksi. Ulkomaalaislaissa ei kuitenkaan nimenomaisesti säädetä ulkomaalaisen velvollisuudesta poistua maasta, mutta jos oleskeluoikeus ei ole olemassa, ulkomaalaisella on velvollisuus poistua maasta oleskelun ollessa tällöin laitonta ilman viranomaisen päätöstä tai määräystä. Oleskelu muuttuu laittomaksi esimerkiksi oleskeluluvan tai viisumin oleskeluajan päättyessä, vaikka päätöstä maasta poistamisesta ei olisi tehty. Laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista kotimaahansa säädetään EU:n paluudirektiivissä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi . Direktiivissä säädetään muun muassa palauttamispäätöksen tekemisestä, vapaaehtoisesta paluusta, maastapoistamisesta ja maahantulokiellosta. Direktiivin 7 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on määrättävä aika vapaaehtoiseen paluuseen, joka on yleensä 7–30 päivää. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin jättää tämän ajan määräämättä, jos on olemassa paluun viivästymisen vaara tai jos henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Tällöin henkilö voidaan poistaa maasta pakkotoimin ilman vapaaehtoisen paluun mahdollisuutta.  

Oleskeluluvan peruuttaminen ja peruuttamatta jättäminen sekä karkottaminen

Ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa. Säännöstä sovelletaan muun ohessa työperusteisiin oleskelulupiin, kun työsuhde päättyy ennen aikojaan. Säännös on harkinnanvarainen ja antaa Maahanmuuttovirastolle mahdollisuuden arvioida luvan peruuttamiseen ryhtymistä eri tilanteissa, mutta ei toisaalta velvoita odottamaan toimenpiteisiin ryhtymistä, jos peruuttamisperuste tulee ilmi. Oleskeluluvan peruuttamista koskeva menettely siihen liittyvine kuulemisineen, päätöksentekoineen ja muutoksenhakuineen on pitkäkestoinen prosessi. Oleskeluluvan peruuttamiseen ei välttämättä ole prosessiekonomisia perusteita, jos oleskelulupa on työsuhteen päättymisen jälkeen voimassa enää esimerkiksi vain muutaman kuukauden. Maahanmuuttovirasto on huhtikuussa 2023 siirtynyt menettelyyn, jossa se ei käynnistä oleskeluluvan peruuttamismenettelyä kolmen kuukauden takuuajan sisällä. Virasto on kertonut, että takuuajasta päätettiin, jotta se olisi yhteneväinen kaikille, ja se antaa hakijalle rauhan löytää uusi työpaikka kolmessa kuukaudessa.  

Jos oleskelulupa peruutetaan, maasta poistamisena tulee kyseeseen karkottaminen. Yleensä luvan peruuttaminen ja karkottaminen käsitellään yhdessä prosessiekonomisista syistä. Ulkomaalaislain 145 §:ssä säädetään kuulemisesta ja 146 §:ssä kokonaisharkinnasta, kun kyse on maasta poistamista koskevasta harkinnasta. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. 

Maahanmuuttoviraston tilastotietojen . Hakuperusteena ei ollut syyllistyminen rikoksiin. Tilastot — Maahanmuuttovirasto (migri.fi) mukaan se teki luvattoman oleskelun perusteella karkottamispäätöksen:  

vuonna 2021 yhteensä 1 756 kertaa, joista 1 201 koski karkottamista, 21 raukeamista ja 534 karkottamatta jättämistä, 

vuonna 2022 yhteensä 1 611 kertaa, joista 1 161 koski karkottamista, 32 raukeamista ja 418 karkottamatta jättämistä ja 

vuonna 2023 yhteensä 1 405 kertaa, joista 1 062 koski karkottamista, 23 raukeamista ja 320 karkottamatta jättämistä. 

Kansalaisuuden perusteella eniten päätöksiä tehtiin venäläisille, irakilaisille, uzbekistanilaisille, vietnamilaisille, turkkilaisille ja kiinalaisille. Päätös kohdistui useammin miehiin (noin 70 %) kuin naisiin (noin 30 %).  

Työnantajan ilmoittamisvelvollisuudesta

Hallitusohjelman mukaan laissa säädetään, että työnantajan on ilmoitettava työperusteisella oleskeluluvalla Suomessa oleskelevan työsuhteen loppumisesta Maahanmuuttovirastolle sanktion uhalla. Voimassa olevassa maahanmuuttolainsäädännössä ei säädetä työnantajan velvollisuudesta tehdä ilmoitus Maahanmuuttovirastolle, jos sen työntekijän työsuhde loppuu. Ulkomaalaislaissa säädetään EU-sääntelyyn Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/52/EY maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista perustuen ainoastaan, että työnantajan on ilmoitettava siitä, kun se ottaa palvelukseensa kolmannen maan kansalaisen työntekijän. Voimassa olevaan ilmoittamisvelvollisuuteen liittyvästä sanktiosta säädetään ulkomaalaislain 186 §:ssä työnantajan ulkomaalaisrikkomuksena ja 187 §:ssä pidättäytymispäätöksenä. Rangaistus luvattoman ulkomaisen työvoiman käytöstä säädetään rikoslain 47 luvun 6 a §:ssä.  

Maahanmuuttovirasto saa sattumanvaraisesti yksittäisiä ilmoituksia töiden loppumisesta työntekijältä itseltään tai tämän työnantajalta, tai asia voi tulla ilmi muuta kautta.  

TE-toimistojen, joille uusista työntekijöistä on tullut tehdä ilmoitus, käsittelemättömiä ilmoituksia 2.10.2023 on ollut UMAssa 3 664 kappaletta ja sähköpostitse saapuneena 434. Yhdessä sähköpostiviestissä voi olla useita työntekijäilmoituksia. 

Työnteko-oikeuden laajuudesta

Hallitusohjelman mukaan työperusteisten oleskelulupien työnteko-oikeus mahdollistetaan samalla alalla sekä aloilla, jotka voidaan aidosti todentaa työvoimapula-alaksi. 

Ulkomaalaisen työnteko-oikeudesta säädetään ulkomaalaislaissa ja maahanmuuton erillislaeissa. Ulkomaalaislain 81 a §:ssä säädetään työnteko-oikeudesta oleskeluluvan nojalla ja 81 b §:ssä työnteko-oikeudesta ilman oleskelulupaa. Lain 81 a §:n 1 momentissa säädetään tilanteista, joissa työnteko-oikeus on rajoittamaton. Rajoittamaton työnteko-oikeus liittyy muun muassa pysyvään oleskelulupaan ja perhesiteen perusteella myönnettyyn lupaan, jolloin ulkomaalainen saa itse hakeutua työhön, jota hän haluaa tehdä. Muutoin työnteko-oikeus on rajoitettu, jolloin pääsääntö on, että ellei toisin ole säädetty, lupa oikeuttaa tekemään sitä työtä, johon se on myönnetty. Työntekijän oleskeluluvassa työnteko-oikeus on yhdellä tai useammalla ammattialalla sen mukaan kuin osapäätöksessä 72 a §:n 3 momentin mukaan määrätään. Ulkomaalaislain 81 a §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisella, jolle on myönnetty 73 §:ssä tarkoitettu erityisasiantuntijan oleskelulupa tai 74 §:ssä tarkoitettu muu oleskelulupa ansiotyötä varten, on luvan perusteen mukainen työnteko-oikeus. Muulla perusteella myönnetyn oleskeluluvan haltijalla on oikeus tehdä 73 §:ssä ja 74 §:n 1 momentin 4, 5 ja 8–10 kohdassa tarkoitettua työtä. Ulkomaalaislaissa ei säädetä työnantajakohtaisista oleskeluluvista, vaan lupa oikeuttaa aina työskentelyn sillä työntekijän oleskeluluvassa määritellyllä ammattialalla, jolle se on myönnetty, tai 74 §:ssä säädetyllä perusteella, jolloin myös ammattialan tai työntekoperusteen vaihtumatta toiseksi, työpaikan ja työnantajan vaihtaminen on sallittua luvan voimassaoloaikana. 

Työntekijän oleskelulupahakemukseen sovelletaan saatavuusharkintaa, kun lupaa haetaan ensimmäisen kerran. Lisäksi myös jatkolupahakemukseen sovelletaan saatavuusharkintaa, jos lupaa haetaan toiselle ammattialalle kuin jolle ensimmäinen lupa oli myönnetty. Ulkomaalaislain 72 a §:n 2 momentin mukaan työntekijän oleskeluluvan hakija kuitenkin välttää saatavuusharkinnan jatkolupavaiheessa, jos hän työskenteli edellisellä luvalla vähintään yhdeksän kuukauden ajan. Jos työskentely kesti alle yhdeksän kuukautta, hakemukseen sovelletaan saatavuusharkintaa. ELY-keskusten alueellisissa linjauksissa määritellään, millä ammattialoilla ammattiluokkatasolla työvoiman saatavuus on vaikeutunut. Jos ammattiala sisältyy ELY-keskuksen voimassa olevaan linjaukseen, ei paikkaa lähtökohtaisesti tarvitse laittaa avoimeksi. Alueellisen linjaukseen on siten koottu ne ammattialat, joita voidaan alueella puoltaa ilman työvoiman saatavuusselvitystä, kun työnteko tapahtuu alueellisen linjauksen antaneen ELY-keskuksen alueella.  

Maahanmuuton erillislaeissa säädetään, että työnteko-oikeus on luvan perusteen mukainen oikeus. Tällaista sääntelyä on seuraavissa laeissa: kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annetun lain (179/2018) 14 §, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten annetun lain (907/2017) 12 a §, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä annetun lain (908/2017) 12 a § ja kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten annetun lain (224/2024) 10 §. 

Työvoiman saatavuudesta

Ulkomaalaislaissa ja maahanmuuton erillislaeissa ei säädetä, että voimassa olevaan työperusteiseen oleskelulupaan sisältyisi oikeus työskennellä työvoimapula-alalla. Työntekijän oleskelulupaan liittyvässä osapäätösharkinnassa tosin TE-toimiston tehtävänä on selvittää tarkoitettuun työhön sopivan, työmarkkinoilla käytettävissä olevan työvoiman saatavuus kohtuullisessa ajassa ottaen huomioon 72 b §:n mukaiset linjaukset. Mainitussa lainkohdassa puolestaan säädetään, että ELY-keskus, joita on 15, seuraa yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa alueensa työmarkkinatilannetta ja tekee päätöksen, jossa annetaan linjaukset ulkomaisen työvoiman käytön yleisistä edellytyksistä sen alueella. Sääntely toteuttaa hallitusohjelman kirjausta, jonka mukaan hallitus säilyttää nykymuotoisen saatavuusharkintajärjestelmän ja pyrkii siihen, että ensijaisesti huolehditaan Suomessa jo olevien työttömien työnhakijoiden työllistymisestä. Lisäksi hallitus täydentää työvoimaa ensisijaisesti EU- ja ETA-alueelta, mitä saatavuusharkintajärjestelmä myös toteuttaa. 

Tilastokeskus on toteuttanut työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta työnantajahaastatteluja, joilla kartoitetaan mm. työnantajien kokemien työvoiman saatavuusongelmien yleisyyttä. Haastattelujen mukaan työvoiman kysyntä on vähenemässä, mutta tästä huolimatta vajaalla puolella työvoimaa hakeneista toimipaikoista (46 %) on edelleen ollut vaikeuksia löytää tekijää avoinna olleeseen työpaikkaan. Yleisimpiä ongelmat ovat sosiaali- ja terveysalalla. Alueellisesti vaikein tilanne on vuonna 2023 ollut Kainuussa ja Pohjanmaalla. Tarkempi ammattitason tarkastelu osoittaa, että työvoimapulaa on nykyisin erityisesti sairaanhoitajista ja lähihoitajista. Määrällistä työvoimapulaa on lisäksi mm. varhaiskasvatuksessa, myyntitehtävissä, suojelu- ja vartiointityössä sekä ohjelmistoalalla. Ylitarjontaa työvoimasta on mm. myyjien, talonrakentajien, kirvesmiesten, rahdinkäsittelijöiden ja kuorma-autonkuljettajien ammateissa. TEM-analyyseja 119/2024 (8.3.2024) 

Pienillä ja keskisuurilla yrityksillä työvoiman saatavuusongelmia on ollut 54 %:lla yrityksistä eli 46 % saa riittävästi työvoimaa. Työvoiman saatavuusongelma on merkittävä kasvun este 13 %:lla yrityksistä ja työvoiman saatavuusongelma rajoittaa jossain määrin kasvua 41 %:lla yrityksistä. Pk-yritysbarometri, kevät 2024. Seuraavassa taulukossa kuvataan tarkemmin työvoiman saatavuusongelmia kokeneita pk-yrityksiä kokonaisuutena ja aloittain.  

Kansainvälinen rekrytointi voi olla osa ratkaisua osaajapulaan vastaamiseksi. ELY-keskusten arvion mukaan pulaa olisi seuraavista osaajista koko valtakunnan alueella: sairaanhoitajat ym., lähihoitajat, lastentarhanopettajat, sovellussuunnittelijat, yleislääkärit, kodinhoitajat (kotipalvelutoiminta), toimisto- ja laitossiivoojat ym., erityisopettajat, tarjoilijat, hitsaajat ja kaasuleikkaajat, sosiaalityön erityisasiantuntijat, koneenasettajat ja koneistajat. 

Työvoimatiekarttahanke on etsinyt ratkaisuja eri alojen työvoimatarpeisiin koko Suomessa. Hankkeen asiantuntijoiden kehittämä tietomalli on syventänyt ymmärrystä työvoimapulan ja kohtaanto-ongelmien syistä ja laajuudesta eri ammateissa ja alueilla. Samalla myös kuva työvoimareserveistä ja työvoiman maahanmuuton tarpeesta on täsmentynyt. EU-lainsäädännössä ei ole maahanmuuton osalta tällaista varsinaista sääntelyä. EU-sääntelyssä on tosin esimerkiksi sen laatuista sääntelyä, että oleskelulupamenettelyssä voidaan ottaa huomioon eettinen rekrytointi. Tällöin oleskelulupahakemus voidaan hylätä erityisesti eettisen rekrytoinnin varmistamiseksi pätevien työntekijöiden puutteesta kärsiviin ammatteihin alkuperämaissa myös sellaisen sopimuksen perusteella, jossa luetellaan ammatteja tätä tarkoitusta varten ja jonka joko unioni ja yhtäältä jäsenvaltiot ja toisaalta yksi tai useampi kolmas maa ovat tehneet tai jonka yhtäältä jäsenvaltiot ja toisaalta yksi tai useampi kolmas maa ovat tehneet.  

EU:n sinisen kortin direktiivin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2021/1883 kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten sekä neuvoston direktiivin 2009/50/EY kumoamisesta 26 artiklan mukaan direktiivin liitteessä I luetellaan ammatit, joiden osalta EU:n sinistä korttia haettaessa katsotaan, että tietämys, taidot ja pätevyys, joista on osoituksena edellytetyn määrän vuosia kestänyt asiaankuuluva ammattikokemus, vastaavat tietämystä, taitoja ja pätevyyttä, joista on osoituksena korkea-asteen tutkinto. Lisäksi siinä säädetään, että komissio antaa viimeistään 18 päivänä marraskuuta 2026 ja joka toinen vuosi sen jälkeen Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomukset liitteessä I olevan ammattiluettelon arvioinnista ottaen huomioon työmarkkinoiden muuttuvat tarpeet. Kyseiset kertomukset laaditaan kansallisten viranomaisten kuulemisen jälkeen ja sellaisen julkisen kuulemisen perusteella, johon työmarkkinaosapuolet osallistuvat. Kyseisten kertomusten perusteella komissio voi tarvittaessa tehdä lainsäädäntöehdotuksia liitteen I muuttamiseksi.  

Komissio antoi 15.11.2023 ehdotuksen asetukseksi Regulation establishing an EU Talent Pool_en.pdf (europa.eu) perustaa EU Talent Pool eli työvoimareservi. Ehdotuksen mukaan säädös on vapaaehtoinen jäsenvaltioille. Siinä työnantaja, joka tarvitsee työvoimaan ulkomailta, ja työntekijä, joka hakee töitä Suomesta, voisivat kohdata toisensa verkkoalustalla. Jos sen jälkeen työnantaja päätyisi palkkaamaan työntekijän, työntekijän tulisi käynnistää oleskelulupahakemusmenettely.  

Hallitusohjelman mukaan työperäisen maahanmuuton painopisteenä kolmansista maista ovat korkeakoulutetut ja työntekijät sellaisilla aloilla, jotka voidaan aidosti todentaa työvoimapula-aloiksi. Hallitusohjelman mukaan hallitus ottaa käyttöön kohdemaamallin työperusteisen maahanmuuton kohdentamiseksi. Tavoitteena on suunnata rekrytointi maiden erityisiin osaajaryhmiin. Kohdemaat ovat Intia, Filippiinit, Brasilia ja Vietnam. 

Filippiineiltä saavutaan ensisijaisesti hoitoalan tehtäviin työntekijän oleskeluluvalla. Intiasta saavutaan erityisasiantuntijan luvalla ICT-alan tehtäviin, tutkijoiksi sekä työntekijän oleskeluluvalla esimerkiksi valmistavan teollisuuden tehtäviin. Vietnamista tulevien yleisin (60 %) peruste on toimialaltaan määrittelemätön kausityö. Sen lisäksi saavutaan työntekijän oleskeluluvalla (35 %) maanviljely- ja puutarhatöihin sekä palvelualalle (ravintola sekä hoivapalvelu). Brasilia on hakemusmäärillä mitaten pienin kumppanuusmaa. Hakemuksista 38 % on erityisasiantuntijoilta tai tutkijoilta. Hakemukset jakautuvat laajasti eri käsittelyperusteille. Kaikista myönteisistä ensimmäisistä ja jatko-oleskelulupapäätöksistä ja EU-kansalaisten rekisteröinneistä tammi-maaliskuussa 2024 kumppanuusmaiden kansalaisten osuus on 27 % (Filippiinit n=616 eli 17 %, Intia n=260 eli 7 %, Vietnam n=83 eli 2 % ja Brasilia n=30 eli 1 %) ja EU-kansalaisten 20 % (n=720 eli 20 %), jolloin kaikkien muiden maiden kansalaisten osuus on 53 % (n=1 914). Maahanmuuttoviraston tilastot. 

Kohdemaamallissa kuvataan valtion lähtömaatoimet kansainvälisen rekrytoinnin edistämiseksi ja tunnistetaan maakohtaisia osaajaryhmiä, joita Suomi erityisesti tavoittelee. Kohdemaamallin tarkoituksena on:  

koota valtion kansainvälisen rekrytoinnin lähtömaatoimista toimiva kokonaisuus, joka tukee rekrytointien sujuvuutta, osuvuutta ja eettisyyttä yhteistyössä työnantajapalveluiden kanssa, 

keskittää ja kohdentaa valtion lähtömaatoimet EU-/ETA-alueelle ja valittuihin kolmansiin maihin sekä niissä työmarkkinoiden osaajatarpeiden ja yritysten kasvun kannalta keskeisiin osaajaryhmiin ja 

tunnistaa keskeiset kumppanuudet ja yhteistyöpinnat lähtömaatoimien osalta erityisesti suhteessa kaupunkeihin ja yksityisiin toimijoihin 

Kohdemaamallin tavoitteena on, että Suomen osaajatarpeisiin vastaavat rekrytoinnit kohdemaista lisääntyvät ja onnistuvat hyvin. Kohdemaamallin toimilla edistetään työmarkkinoiden kysyntään vastaavien osaajien saatavuutta (kysyntälähtöisyys). Lähtömaatoimet ovat osa työllisyyden edistämisen rakenteita ja Work in Finlandin peruspalveluvalikoimaa, millä varmistetaan muun muassa kysyntä- ja yrityslähtöisyys. Toimilla edistetään rekrytointien sujuvuutta ja eettisyyttä yhteistyössä lähtömaiden ja kotimaisten toimijoiden, erityisesti kaupunkien ja yksityisten toimijoiden kanssa (sujuvuus, vastuullisuus, kumppanuudet). Tunnistettava toimet, joita valtion perusteltua toteuttaa lähtömaissa, ja niihin liittyvät kumppanuudet. Kohdemaamallin toimeenpano kytkeytyy Suomen laajempaan yhteistyöhön lähtömaiden kanssa ja perustuu synergioille, esimerkiksi viennin edistämisen (TF-työ), maakuvatyön ja TFK-verkoston kanssa. 

Työvoiman liikkuvuutta edistetään EU:n sisällä sekä neljästä EU:n ulkopuolisesta maasta: Intia, Filippiinit, Brasilia ja Vietnam. EU:n ulkopuolelta työperusteisen maahanmuuton painopisteenä ovat korkeakoulutetut henkilöt sekä ammattitaitoiset työntekijät todennetuilla työvoimapula-aloilla. Toimet kohdennetaan määriteltyihin yhteistyömaihin ja osaajaryhmiin, jotta rekrytointi on sujuvaa, osuvaa ja eettistä.  

Valtion kansainvälisen rekrytoinnin tukipalveluista vastaa Suomessa Work in Finland, jonka muodostavat KEHA-keskus ja Business Finland, laajassa sidosryhmäyhteistyössä.   

Toimia kumppanuusmaiden kanssa osaajien saatavuuden parantamiseksi voidaan ryhmitellä seuraavasti:  

hallitusten välinen yhteistyö lähtömaiden kanssa vastavuoroisten kumppanuuksien luomiseksi (ml. tarvittaessa julistukset, pöytäkirjat tai sopimukset);   

Suomen tunnettuuden ja houkuttelevuuden lisääminen; markkinointia räätälöidään osaajille toimialakohtaisesti yleistä maakuvatyötä ja eri väyliä hyödyntäen (tilaisuudet, sosiaalinen media jne.);   

toimivat verkostot ja palvelut: Työmarkkinatori- ja Work in Finland –sivustot työnantajien ja osaajien kohtauttamiseen, kampanjat, rekrytointitapahtumat;   

eettisten rekrytointien tuki, kuten luotettavien rekrytointikumppaneiden tunnistaminen ja oikeasisältöisen tiedon jakaminen osaajille Suomen työelämästä;  

sujuvat oleskelulupamenettelyt ja väärinkäytösten ehkäisy: tavoitteena on keskimäärin kuukauden enimmäiskäsittelyaika työperusteisille hakemuksille ja viikon pikakaista erityisasiantuntijoille. Samalla hakemuksiin liittyviä väärinkäytöksiä ja muita riskejä torjutaan tehokkaasti.  

Työ- ja koulutusperäisen maahanmuuton Talent Boost –ohjelma 2023–2027

Talent Boost -ohjelman Talent Boost 2023–2027. Työ- ja koulutusperusteisen maahanmuuton toimenpideohjelma (valtioneuvosto.fi) tavoitteena on, että Suomi saa tarpeisiin sopivaa osaamista sekä vahvistuksia talouskasvuun, työllisyyteen ja innovaatiotoimintaan. Työllisyyden ja yrittäjyyden ministerityöryhmä hyväksyi ohjelman 21.11.2023. Talent Boost on työ- ja elinkeinoministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön koordinoima poikkihallinnollinen kansainvälisen rekrytoinnin sekä työ- ja koulutusperusteisen maahanmuuton toimenpideohjelma. Ohjelman lähtökohtana on rakentaa Suomeen organisaatiorajat ylittävä ekosysteemi, jossa eri toimijat työskentelevät yhteisten tavoitteiden eteen asiakaslähtöisesti. Talent Boost -ohjelmassa on kolme osa-aluetta: 1) Suomen vetovoima: osaajien ja saatavuuden edistäminen ja maakuvatyö, 2) sujuvat ja hallitut oleskelulupaprosessit sekä toimiva jälkivalvonta ja väärinkäytösten ehkäisy, 3) Suomen pitovoiman vahvistaminen. Kokonaisuuteen liittyy olennaisesti myös työperäisen hyväksikäytön torjunta, jolle laaditaan oma toimenpideohjelmansa.  

Työvoimabarometri

Työvoimabarometrin tavoitteena on tuottaa laadukasta ja kattavaa lyhyen aikavälin tietoa työvoima- ja osaamistarpeista eri toimijoille. 

Työvoimabarometri on korvannut syksyllä 2023 aiemmin julkaistun Ammattibarometrin. Työvoimabarometri tarjoaa kattavamman kuvan työmarkkinoiden tarpeista ja näkymistä, sillä siinä tarkastellaan ammattinimikkeiden lisäksi myös osaamistarpeita. Uutta on myös toimialakohtainen lähestymistapa, jonka myötä työvoimatarpeista piirtyy tarkempi kuva. 

Uravalintojaan suunnittelevat kansalaiset ja maassa asuvat ulkomaalaiset voivat hyödyntää Työvoimabarometria, kun he harkitsevat asuinpaikkaansa tai koulutusvalintojaan. Alueellinen näkökulma auttaa vertailemaan eri alueiden työmarkkinatilannetta, kun taas ammatillinen näkökulma tarjoaa tietoa eri alojen työtilanteesta. Työnantajat voivat käyttää barometria esimerkiksi rekrytointistrategian suunnittelussa ja investointipäätöksissä. Tieto työmarkkinoiden tilanteesta tukee yritysten kilpailukyvyn säilyttämistä ja kasvattamista. Oppilaitokset ja koulutuksen järjestäjät saavat tarvittavaa tietoa siitä, millaista koulutusta tulisi järjestää vastaamaan työmarkkinoiden tarpeita. Työvoimabarometri auttaa suunnittelemaan koulutusohjelmia, jotka ovat linjassa työmarkkinoiden vaatimusten kanssa. Päättäjät voivat käyttää Työvoimabarometrin tarjoamaa tietoa päätöksenteon tukena. Tieto auttaa kohdentamaan resursseja alueille ja aloille, joilla niitä tarvitaan eniten. 

Työvoimabarometrin keskeisin tiedonlähde on alueellisten asiantuntijoiden näkemys lähitulevaisuuden tarpeista. Työvoimabarometrin tiedonkeruu koostuu tilastollisesta näkemyksestä, ELY-keskusalueiden alueellisista keskustelutilaisuuksista sekä toimialakohtaisista työpajoista.  

Tiedon tuottamisesta ja aluekäytännöistä vastaavat paikalliset ELY-keskukset. ELY-keskukset tuottavat keskustelutilaisuuksien perusteella arviot työvoiman kysynnästä ja tarjonnasta seuraavan vuoden päähän. Näiden arvioiden perusteella laaditaan kuvaus työvoiman kohtaantotilanteesta, jossa kohtaanto jaetaan neljään osa-alueeseen: 1) työvoiman tasapaino, 2) työvoiman ylitarjonta, 3) työvoiman kohtaanto-ongelma ja 4) työvoimapula. 

Seuraavassa taulukko kuvataan, miten pula osaavasta työvoimasta on muuttunut vuosien 2018 ja 2023 aikana. 

Alueelliset linjaukset

Alueelliset linjaukset liittyvät työntekijän oleskeluluvan myöntämiseen ja työvoiman saatavuuden arviointiin ja niissä määritellään, millä ammattialoilla ammattiluokkatasolla työvoiman saatavuus on vaikeutunut. Työvoiman saatavuus eri ammatti- ja toimialoilla vaihtelee alueellisten ja paikallisten työmarkkinoiden rakenteen ja tilanteen mukaan. Alueellisen linjauksen tarkoitus on tukea työvoiman saatavuutta ELY-keskusalueilla huomioiden kunkin alueen työmarkkinoiden erityispiirteet. Linjauksessa annetaan tiivis kuvaus työmarkkinatilanteesta ja arvioidaan työvoiman saatavuutta. Linjaus päivitetään alueellisen ELY-keskuksen toimesta puolivuosittain. 

Suomessa toimivan työnantajan on ensisijaisesti rekrytoitava työntekijä työmarkkinoilla jo olevasta työvoimasta. Mikäli haetaan työntekijän oleskelulupaa, työnantajan on julkaistava ensin ilmoitus avoimesta työpaikasta tyomarkkinatori.fi-sivuille vähintään kahdeksi viikoksi, jotta voidaan selvittää, onko tehtävään saatavissa työvoimaa työmarkkinoilta. 

Jos ammattiala sisältyy ELY-keskuksen voimassa olevaan linjaukseen, ei paikkaa lähtökohtaisesti tarvitse laittaa avoimeksi työmarkkinatori.fi-sivustolle, vaan ELY-keskus yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa ovat jo tehneet arvion siitä, että listatuilla ammattialoilla työvoiman saatavuus alueella on vaikeutunut. Alueelliseen linjaukseen on siten koottu ne ammattialat, joita voidaan alueella puoltaa ilman työvoiman saatavuusselvitystä, kun työnteko tapahtuu linjauksen antaneen ELY-keskuksen alueella.  

Alueelliset linjaukset ja saatavuusharkinta koskevat työntekijän oleskelulupaa, eivätkä ne koske esimerkiksi erityisasiantuntijana tai kausityöntekijänä haettavaa oleskelulupaa. Rekrytoitaessa työntekijää, joka on jonkun muun kuin EU-valtion, Islannin, Norjan, Liechtensteinin tai Sveitsin kansalainen, tarvitsee henkilö pääasiassa työntekoa varten joko työntekijän oleskeluluvan tai muun työntekoon oikeuttavan oleskeluluvan. 

Työntekijän oleskelulupa myönnetään vuoden 2025 alusta lukien yksivaiheisesti siten, että siihen kiinteästi sisältyy saatavuusharkinnan suorittaminen ja Maahanmuuttoviraston päätös. Muutos johtuu TEPA-uudistuksesta, jonka myötä TE-toimistot lakkaavat olemasta ja osapäätöstä ei enää tehdä työntekijän oleskelulupahakemukseen. Työntekijän oleskelulupaan liittyvä osapäätösharkinnan sisältö, saatavuusharkinnan suorittaminen ja työehtojen tarkastaminen ennen luvan myöntämistä, siirtyy Maahanmuuttoviraston tehtäväksi.  

Valtaosa kaikista työntekoa koskevista oleskelulupapäätöksistä koskee työntekijän oleskelulupaa, johon alueelliset linjaukset vaikuttavat. Vuosina 2020–2022 niiden osuus on vaihdellut 54,8–62,4 %:ssa, mutta on ollut vuonna 2023 jo 69,8 % kaikista työntekoa koskevista päätöksistä. Jatkolupavaiheessa, kun ulkomaalainen on työskennellyt työntekijän oleskeluluvalla vähintään yhdeksän kuukauden ajan tai jos hakemus koskee samaa ammattialaa, alueellista linjausta ei sovelleta. 

Avoimet työpaikat

Ulkomaalaisilla, joille on myönnetty rajoitetun työnteko-oikeuden sisältävä työperusteinen oleskelulupa, ei ole mahdollisuutta tehdä muita töitä ilman velvollisuutta hakea sen perusteella uutta oleskelulupaa. Tilastokeskuksen avoimia työpaikkoja koskevien tilastojen mukaan muita työmahdollisuuksia voisi olla tarjolla, joita ulkomaalaiset työntekijät voisivat mahdollisuuksien mukaan täyttää, jos siihen sääntelyn perusteella olisi mahdollisuus muutenkin kuin uusi hakemus tekemällä. 

Muutoksenhakusääntely kausityölaissa ja yrityksen sisäisiä siirtoja koskevassa laissa

Hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus ovat aikaisemmin kiinnittäneet huomiota muutoksenhakusääntelyyn eräiden maahanmuuttoa koskevien hallitusten esitysten yhteydessä. Niiden huoli on ollut, että tulisi olemaan epäselvää, sovelletaanko muutoksenhaussa hallintoasioissa annetun lain (808/2019), jäljempänä HOL , lisäksi myös soveltuvin osin ulkomaalaislakia, kuten on sovellettu.  

Ulkomaalaislain 13 luvussa säädetään HOL:sta hieman poikkeavasta muutoksenhakusääntelystä. Maahanmuuton osalta muutoksenhausta säädetään myös maahanmuuttoa koskevissa erillislaeissa. Sääntely on toteutettu siten, että tiettyjä ulkomaalaislain 13 luvun säännöksiä sovelletaan siksi, että muutoksenhakumenettely olisi mahdollisimman yhdenmukaista sovellettaessa eri maahanmuuttoa koskevia lakeja.  

Hallintotuomioistuimet ovat tuoneet esille, että ulkomaalaislain soveltaminen muutoksenhakuun on osassa tilanteita johtunut siitä, että vaikka laissa ei ole säädetty ulkomaalaislain soveltamisesta muutoksenhakuun, on hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa muutoksenhakua koskevan sääntelyn kohdalla kuitenkin todettu, että muutoksenhakuun sovellettaisiin hallintolainkäyttölakia (586/1996) ja soveltuvin osin ulkomaalaislain 13 luvun säännöksiä. Perusteluissa on edelleen todettu, että ulkomaalaislain säännöksiä noudatettaisiin muun muassa, kun kyse on toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisestä, valituskirjelmän toimittamisesta ja täytäntöönpanoa koskevan hakemuksen ratkaisemisesta. Lisäksi on todettu, että säännökset ovat vastaavat kuin ulkomaalaislaissa ja että valitusmenettelyyn sovelletaan ulkomaalaislain säännöksiä sikäli kuin siellä on säädetty ulkomaalaisasioiden käsittelyyn hallintolaista ja hallintolainkäyttölaista poikkeavia erityissäännöksiä. Vaikka lain soveltamisessa ei tältä osin ole ollut ongelmia, on oikeusvarmuuden kannalta perusteltua, että muutoksenhausta säädettäisiin kattavasti ja täsmällisesti laissa, eikä lain perusteluissa säätämistä enää harjoitettaisi. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi tuonut esille, että maahanmuuttoa koskevissa erillislaeissa tulisi olla samanlainen valituslupasääntely kuin ulkomaalaislaissa. Näistä syistä nyt ehdotetaan sääntelyä, joka merkitsee ulkomaalaislain 13 luvun ja HOL:n soveltamista. Muunlainen muutoksenhakusääntelyn muuttaminen tulisi ajankohtaiseksi ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen tai sen muutoksenhakua koskevan osittaisuudistuksen yhteydessä.  

Maahanmuuttoviraston kannalta on puolestaan tärkeää, että muutoksenhakusääntelyn nykytilaa ei muutettaisi siten, että ulkomaalaislain muutoksenhakusäännökset eivät enää soveltuisi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten annettua lakia, ns. kausityölaki , ja kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä annettua lakia, ns. ICT-laki , sovellettaessa. Jos näin olisi, se aiheuttaisi virastolle lisätyötä ja sekaannuksen ja jopa oikeudenmenetysten vaaraa ilman, että muutokselle olisi mitään erityisiä puoltavia syitä. Viraston kannalta olisi ongelmallista, jos eri oleskelulupapäätöksistä valitettaisiin eri tavalla ja jos valitus toimitettaisiin jossakin tilanteissa Maahanmuuttovirastoon ja muissa tilanteissa suoraan hallinto-oikeuteen. Lisäksi ongelmallista olisi, jos sama henkilö valittaisi eri tavalla yhtä aikaa saamistaan oleskelulupapäätöksestä ja maastapoistamis-, maahantulokielto- tai pitkäaikaista viisumia koskevasta päätöksestä.  

Lain soveltamisen kannalta selkein ratkaisu olisi, että kausityölain ja ICT-lain muutoksenhakusäännöksessä viitattaisiin soveltuviin ulkomaalaislain muutoksenhakusäännöksiin. Näin myös estettäisiin se tilanne, että hallintotuomioistuin tulkitsisi, ettei muutoksenhakuun olisi tullut joltain osin soveltaa ulkomaalaislakia. 

EU-sääntely ja sen arviointi

Yhdistelmälupadirektiivissä säädetään työperusteisten oleskelulupahakemusten käsittelyyn liittyvistä menettelyistä ja yhdenvertaisesta kohtelusta. Direktiivi on vastikään uudistettu. Direktiivin sääntely kattaa kaikki työperusteiset oleskeluluvat, jos niistä ei ole erikseen toisin säädetty. Direktiivin 11 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädetään, että työttömyys sellaisenaan ei ole riittävä peruste oleskeluluvan peruuttamiselle edellyttäen, että työttömyysjakson kokonaisaika ei ylitä kolmea kuukautta yhdistelmäluvan voimassaoloaikana taikka kuutta kuukautta, jos kolmannen maan kansalaisella on ollut yhdistelmälupa yli kaksi vuotta. Tällaista sääntelyä ei ole aiemmin tähän direktiiviin sisältynyt, joten se on uutta sääntelyä. Sääntely vastaa hallitusohjelman kirjausta ”työperusteinen oleskelulupa sidotaan nykyistä vahvemmin työhön siten, että Suomesta on poistuttava, jos henkilön työsuhde loppuu eikä hän ole kolmen kuukauden kuluessa solminut uutta työsuhdetta”. EU-sääntely on velvoittavaa, joten se on otettava kokonaisuudessaan esityksen pohjaksi ja sitä on pidettävä ensisijaisena hallitusohjelman kirjaukseen nähden. Molemmissa on pohjana työttömyyden keston kolmen kuukauden aika, mutta direktiivissä on lisäksi kuuden kuukauden kestosta sääntelyä, joka on pantava kansallisesti täytäntöön. Direktiivin täytäntöönpano tältä osin tarkoittaa lisäksi, että hallitusohjelman kirjaukseen verrattuna säädetään täsmällisemmin, mistä on kyse eli siitä, että oleskelulupaa ei saa peruuttaa säädettävän työttömyysjakson aikana. Yhdistelmälupadirektiivin muuta sääntelyä ei pantaisi tässä esityksessä täytäntöön, vaan se tapahtuisi erikseen. 

Yhdistelmälupadirektiivin sääntely vastaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2021/1883 kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten sekä neuvoston direktiivin 2009/50/EY kumoamisesta, jäljempänä erityisosaajadirektiivi , 8 artiklassa säädettyä. Siinä säädetään ajasta, jonka kuluessa EU:n sinistä korttia ei saa peruuttaa eikä sen uusimisesta kieltäytyä, jos EU:n sinisen kortin haltija on työtön.  

Yhdistelmälupadirektiivin 11 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi sallia, että yhdistelmäluvan haltija on työttömänä pidemmän ajanjakson. Saman kohdan neljännessä alakohdassa säädetään, että jos työttömyys kestää yli kolme kuukautta, jäsenvaltiot voivat vaatia yhdistelmäluvan haltijoita esittämään todisteet siitä, että heillä on riittävät varat itsensä elättämiseen turvautumatta asianomaisen jäsenvaltion sosiaaliavustusjärjestelmään. Lisäksi 15 artiklan 2 kohdan mukaan direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen hyväksyä tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden kannalta. Vastaavasti säädetään erityisosaajadirektiivin 4 artiklassa. Direktiivien sääntely siten merkitsee, että kansallisesti on säädettävä vähintään sen mukaiset oikeudet kuin direktiivissä säädetään, mutta kansallisesti saa säätää paremmista oikeuksista. 

Erityisosaajadirektiivi on pantu täytäntöön lailla kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten. Lain 9 §:n 4 momentin mukaan ajan pituus määrittyy sen perusteella, miten kauan ulkomaalaisella on ollut EU:n sininen kortti. Jos se on ollut hänellä alle kahden vuoden ajan, mainittu aika on kolme kuukautta, ja jos yli kahden vuoden ajan, se on kuusi kuukautta. Ajanjakso tarkoittaa, ettei EU:n sinistä korttia saa sinä aikana peruuttaa tai sen uusimisesta kieltäytyä. Se tarkoittaa lisäksi, että on kansallisesti päätettävissä, mitä mainitun ajan jälkeen tapahtuu. Sääntely on lisäksi minimisääntelyä, jolla taataan EU:n sinisen kortin haltijan oikeudet minimissään, joten kansallisesti siitä voi poiketa vain EU:n sinisen kortin haltijan eduksi. 

Sekä yhdistelmälupadirektiivissä että erityisosaajadirektiivissä on samansisältöinen sääntely työttömyyden osalta. Sääntelyn sisältö on se, että oleskelulupaa ei saa peruuttaa kolmen kuukauden työttömyyden aikana, ja lisäksi säädetään pidemmästä kuuden kuukauden työttömyyden kestosta, jos ulkomaalaisella on ollut oleskelulupa voimassa vähintään kahden vuoden ajan. Direktiivien sääntely on työntekijän suojaksi säädetty suoja-aika. Sen tarkoitus on antaa työntekijälle mahdollisuus löytää uusi työpaikka ja siten täyttää maassa oleskelun jatkamisen edellytykset. Direktiiveissä säädettyjä työttömyysaikoja lyhyemmistä ajoista ei voi kansallisesti säätää, mutta pidemmästä ajasta säätäminen on sallittua. Esityksen pohjana on direktiivien sääntely. Kansallinen ratkaisu esityksessä esitetyillä perusteilla ja siten edellä mainituissa direktiiveissä säädettyä suotuisampi sääntely olisi se, että erityisasiantuntijalle, EU:n sinisen kortin haltijalle, ICT-lain tarkoittamalle johtajalle ja asiantuntijalle sekä yrityksen yli- ja keskijohdolle suoja-aika olisi kuusi kuukautta riippumatta siitä, miten kauan oleskelulupa on ollut voimassa.  

Yhdistelmädirektiivissä säädetään lisäksi siitä, että jäsenvaltio voi päättää, kumman, työnantajan vai työntekijän on tehtävä ilmoitus toimivaltaiselle viranomaiselle, kun työntekijän työt loppuvat tai kun työntekijä löytää uuden työn. Hallitusohjelman mukaan ilmoituksen tekee työnantaja, ja koska työnantaja jo voimassa olevan sääntelyn perusteella tekee ilmoituksen työntekijän palkkaamisesta, on uuden ilmoittamisvelvollisuuden säätäminen työnantajan tehtäväksi perusteltua. Ilmoittaminen tapahtuisi molemmissa tapauksissa Enter Finlandissa, jota työnantaja käyttää jo nykyisellään. Valmistelussa on lisäksi päädytty siihen, ettei direktiivin sääntelyä ilmoittamisesta uuden työn löytämisestä säädettäisi, koska työnantajaa koskien jo säädetään ulkomaalaislain 82 §:n 2 momentissa ilmoittamisvelvollisuudesta, kun työnantaja ottaa palvelukseensa ulkomaalaisen. 

3  Tavoitteet

Esityksellä tavoitellaan, että ulkomainen työvoima pysyisi maassa ja mahdollisen työttömyyden aikana löytäisi uuden työpaikan ja sitä kautta perusteen jatkaa maassa oleskelua. Tavoite on tärkeä siksi, että Suomeen ja osaksi yhteiskuntaa asettautunut työntekijä ei joutuisi poistumaan maasta. Tavoite on sitä myös tilanteessa, jossa työntekijällä on perhettä, joka on asettautunut maahan ja esimerkiksi lapset ovat varhaiskasvatuksessa tai käyvät koulua. Tavoite on, että Suomeen kotoutuneelle tai kotoutumisen aloittaneelle olisi mahdollista jatkaa asumista Suomessa ja että perheen aikuisten ja lasten sosiaalisiin verkostoihin ja toimintaympäristöihin ei tulisi keskeytystä tai muutosta. Tavoitteena olisi lisäksi, jos uutta työpaikkaa ei löydy tai ei löytyisi muutakaan perustetta jatkaa oleskelua maassa, että ulkomaalaisella ja tilanteen mukaan tämän perheellä olisi velvollisuus, kuten voimassa olevan lainsäädännön mukaan myös on, poistua maasta. Tällöin minimoitaisiin myös toimeentulotukeen ja sosiaaliturvaan turvautumista. 

Esityksen tavoitteena on, että työnantaja tekee ilmoituksen Maahanmuuttovirastolle, jos sen työntekijä ei ole aloittanut työntekoa, tämän työsuhde on päättynyt tai päättyy taikka tämä on muusta syystä lopettanut työnteon ennen työnteon perusteella myönnetyn oleskeluluvan voimassaolon päättymistä. Töiden loppumisen syitä on erilaisia ja ne voivat johtua työnantajasta tai työntekijästä. Tällaisia tilanteita on esimerkiksi työnantajan puolelta tapahtuva työsopimuksen irtisanominen tai työsuhteen purkaminen jo koeaikana tai sen jälkeen. Tilanteena voi olla myös työntekijän puolelta vastaavanlaiset seikat, joissa hän itse haluaa päättää työsuhteensa, mutta voi olla myös niin, että työntekijä vain lopettaa työnteon siitä mitään työnantajalle ilmoittamatta. Sääntelyllä päästäisiin entistä tarkemmin kiinni tilanteisiin, joissa lupajärjestelmää käytetään väärin. Sääntelyllä myös saataisiin tarkemmin tietoa ulkomaalaisten työntekijöiden tilanteesta työmarkkinoilla ja ulkomaalaisten maassa oleskelusta.  

Ilmoittamisvelvollisuus ei sinänsä olisi uutta, koska laissa jo säädetään työnantajan velvollisuudesta ilmoittaa tietyt tiedot, kun se ottaa palvelukseensa ulkomaalaisen työntekijän. Työnantajalle tulisi siten sen ohelle uusi ilmoittamisvelvollisuus. Molempiin ilmoittamisvelvollisuuksiin liittyisi sanktion uhka, koska työntekijätietojen ilmoittamiseen liittyy jo voimassa olevan lain mukaan sanktion uhka. Sääntelyä tarkennettaisiin, jotta sanktiosääntelyn soveltaminen olisi selkeämpää ja toisaalta työnantajalla olisi selkeämmin tiedossa, missä ajassa ilmoittamiset tulee tehdä.  

Sanktiouhan asettamisen tavoitteena on tehostaa ilmoittamisvelvollisuuden toteuttamista ja osoittaa, että kyseessä on työnantajan velvollisuus, eikä vapaaehtoinen tehtävä. Sanktion määrääminen edellyttää ulkomaalaislain 186 §:n mukaan, että työnantaja on tahallaan tai törkeällä huolimattomuudellaan rikkonut velvollisuuden noudattamista. Jos työnantajan olisi yrittänyt noudattaa ja toteuttaa ilmoittamisvelvollisuuden, ei seurausta määrättäisi. Seurauksena rikkomuksesta olisi tyypillisimmin sakkorangaistus, joka käytännössä olisi arviolta muutaman tai muutaman kymmenen päiväsakon suuruinen, jonka poliisi tai tuomioistuin määräisi, kun asia on noussut tutkintaan työsuojeluviranomaisen tai Maahanmuuttoviraston ilmoituksesta. Pidättäytymispäätöksen määrääminen puolestaan edellyttää lain 187 §:n mukaan, että työnantajaa ensin ohjeistetaan toimimaan oikein ja vasta sen jälkeen, jos toiminta ei osoittautuisi velvoitteen mukaiseksi, se voidaan määrätä. Tällöin seurauksena olisi, että työnantaja ei voisi rekrytoida työvoimaa ulkomailta vähintään kolmen kuukauden ja enintään yhden vuoden aikana.  

Esityksen tavoitteena on myös, että aidosti todetuille työvoimapula-aloille olisi nykyistä paremmin saatavilla työvoimaa siten, että maassa jo oleskeleva työntekijä voisi tilanteensa niin salliessa tehdä muitakin töitä kuin sitä, mille alalle hänen työntekijän oleskelulupansa on myönnetty. Uudistus olisi helpotus etenkin niille ulkomaalaisille työntekijän oleskeluluvan haltijoille, jotka jäisivät työttömäksi, koska tällöin he voisivat kuitenkin hakeutua työskentelemään todetulla työvoimapula-alalla, kunhan oleskelulupa olisi edelleen voimassa, tai tilanteen mukaan he hakisivat uutta työntekoon oikeuttavaa oleskelulupaa.  

Esityksen tavoitteena on saada lisättyä työnantajien asiointia sähköisesti paperisen asioinnin sijaan, kun kyse on sen palvelukseen otetun työntekijän tietojen ilmoittamisesta Maahanmuuttovirastolle. Kun esityksessä ehdotetaan työnantajan tehtäväksi ilmoituksen tekeminen Maahanmuuttovirastolle myös siitä, että hänen työntekijänsä työt loppuvat, olisi tämänkin ilmoittamisen tarkoitus tapahtua mahdollisimman suuressa määrin sähköisesti. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Lausuntopalaute

Esityksestä järjestettiin kuulemiskierros 13.6.–16.8.2024. Lausunnot pyydettiin toimittamaan lausuntopalvelu.fi:ssä. Esitykseen oli mahdollista ottaa kantaa suomeksi ja ruotsiksi sekä myös englanniksi esitykseen sisältyvien aiheiden saaman laajan julkisen keskustelun johdosta. Lausunnot ja lausuntoyhteenveto ovat luettavissa myös Hankeikkunassa TEM086:00/2023 .  

Lausuntoja pyydettiin 85 taholta ja kuulemiskierrosta mainostettiin laajasti. Osana kuulemista järjestettiin englanninkielinen kuuleminen Teams-yhteydessä 13.8.2024, jota oli jo mainostettu myös lausuntopyynnössä. Osallistujia tuossa kuulemisessa oli enimmillään noin 250 osallistujaa. Vastauksia hallituksen esityksen luonnokseen saatiin 140 kappaletta.  

Lausunnoissa tuotiin esille, että ehdotus tuo mukanaan haasteista Suomen maakuvalle. Suomi ei ole tälläkään hetkellä houkutteleva kohdemaa kansainvälisten osaajien silmissä, ja ehdotettu sääntely heikentää entisestään asemaamme kansainvälisessä kilpailussa työntekijöistä. Hallituksen esitys ajaa pois Suomessa jo asuvia kansainvälisiä osaajia, jolloin menetetään arvokasta osaamista. Tämä on ristiriidassa hallitusohjelman kanssa, jossa korostetaan työperäisen maahanmuuton tärkeyttä talouskasvun turvaamiseksi. Suomen tulisi käyttää kaikki mahdollisuudet luodakseen etulyöntiasemaa muihin maihin.  

Lausunnonantajat vastustivat melkein yksimielisesti ehdotukseen sisältyvää esitystä 3/6 kuukauden työttömyysajasta, jona aikana oleskelulupaa ei saisi peruuttaa. Sitä vastustettiin joko kokonaisuudessaan tai siten, että ehdotetut ajat ovat kestoltaan liian lyhyet. Useimmat asiaan kantaa ottaneista kannattivat kuuden kuukauden suoja-aikaa kaikille, mutta ehdotuksia vuoden ja kahden vuoden suoja-ajasta tehtiin myös. Yksityishenkilöt ehdottivat myös oleskeluluvan voimassapitämistä ja suoja-ajan kerryttämistä kuukaudella tai kolmella kuukaudella jokaista maassa asuttua vuotta kohden. Business Finlandin ja Maahanmuuttoviraston lausuntopalautteen johdosta kasvuyrittäjät on poistettu sääntelyn piiristä, koska kasvuyrittäjyydessä ei ole kyse työsuhteesta. Lisäksi sääntelyä on tarkennettu kilpailukieltosopimuksen, jonka STTK, Suomen Ekonomit ry, Ammattiliitto Pro nostivat esille, ja toimeentulovaatimuksen osalta. Säännöskohtaisia perusteluja on myös täydennetty mm. irtisanomissuojaa koskevalla sääntelyllä ja perusteluilla ( ISS Palvelut Oy, Helsingin seudun kauppakamari, PALTA, Lastensuojelun Keskusliitto, Pirkanmaan TE-toimisto, yksityishenkilö, Business Finland, Suomen Pakolaisapu, VTT, Akava ry ). Suoja-aikoihin ei kuitenkaan ole tehty muutoksia, vaikka lausunnoissa esitettiin useita erilaisia ehdotuksia suoja-ajoiksi.  

Suomen ylioppilaskuntien liitto ry, Helsingin yliopiston ylioppilaskunta, Tekniikan Akateemiset ry ja Tampereen TE-toimisto pitivät epäoikeudenmukaisena, että kuuden kuukauden suoja-ajan kerryttämiseksi vaadittavaa kahden vuoden oleskeluaikaa ei voi kerryttää tai täyttää muulla, kuten perhesiteen tai opiskelun perusteella myönnetyllä oleskeluluvalla. Esitystä ei ole kuitenkaan muutettu.  

OKV lausui, että sääntely, jonka mukaan Maahanmuuttovirasto voi pyytää esittämään todisteet ulkomaalaisen riittävistä varoista toimeentulon turvaamiseksi, jos työttömyys kestää yli kolme kuukautta, jää epäselväksi. Oleskelulupaa ei voida tässä tilanteessa ilman erillistä, siihen oikeuttavaa säännöstä peruuttaa, vaikka riittäviä varoja ei olisikaan. Esitystä on täydennetty toimeentulosääntelyllä (ulkomaalaislain 58 a §:n 3 momentti).  

Myös työnantajan uutta ilmoittamisvelvollisuutta vastustettiin joko kokonaan tai siihen liittyvän ilmoittamista koskevan määräajan osalta, mutta sääntelyä myös kannatettiin (noin 20 % lausujista). Suomen Ekonomit, Suomen Yrittäjät, Teollisuusliitto ry, ETL, Loimu ry, Pääomasijoittajat ry, Akava ry, ISS Palvelut Oy perustelivat vastustamista työnantajan hallinnollisen taakan kasvattamisella ja turhuudella, koska tiedot saa esim. Tulorekisteristä, ja mahdottomuudella toimia esitetyssä ajassa.  

EK, SAK, Kauppakamari, Teollisuusliitto ry, Lastensuojelun keskusliitto, Finanssiala ry, ISS Palvelut Oy, ETL, MaRa ry, Pääomasijoittajat ry, Unifi ry, Kiinteistötyönantajat ja SVK Liitto ry ehdottivat, että ilmoituksen tekisi työntekijä. Suomen Pakolaisapu lausui, että myös työntekijällä tulisi olla mahdollisuus itse ilmoittaa työsuhteen päättymisestä viranomaiselle.  

Ehdotus sai kannatusta perusteilla, että se selkeyttää viranomaisten työtä ja edistää työntekijöiden yhdenvertaista kohtelua, koska ei olisi enää sattumanvaraista, milloin töiden loppumisesta ilmoitettaisiin. Määräaikoja pidettiin toisaalta liian lyhyinä, mutta ajankohtaisen tiedon saamista pidettiin myös hyvänä. Ilmoitusvelvollisuuden aikarajan pidentämiseksi ehdotettiin 14 vuorokautta ( PALTA, Suomen Pakolaisapu, Kemianteollisuus ry, Tampereen kaupunki, Helsingin seudun kauppakamari ), 30 vuorokautta ( VTT, Teknologiateollisuus ry ja Taiteen edistämiskeskus, Pohjanmaan ELY-keskus ja Pohjanmaan TE-toimisto, Neogames Finland ry, Helsingin yliopisto ja yksityishenkilö ) ja vähintään kolmea kuukautta ( yksityishenkilö ). Ilmoitusajan pysyttämistä sellaisena kuin se on esityksessä, myös kannatettiin ( Lapin ELY-keskus ja Lapin TE-toimisto, KEHA-keskus, Ammattiliitto Pro, SAK, STTK, Globe Art Point ry ja Business Finland ). Esitystä on muutettu siten, että töiden lopettamista koskevan ilmoittamisen tulisi tapahtua seitsemän päivän sijasta 14 päivässä, ja myös siten, että ilmoittamisen yhteydessä ei kysytä työsuhteen päättämisen syytä, joka koettiin lausuntopalautteissa pääosin turhana tietona kerätä. Sääntelyssä nähtiin riskinä, että se voi antaa työnantajalle ylivoimaisen neuvotteluasetelman suhteessa työntekijäänsä ja voi johtaa pahimmillaan työperäiseen hyväksikäyttöön ( Amnesty ).  

Työnantajan ilmoittamisvelvollisuuden tehosteeksi ehdotettavaa sanktion uhkaa sekä vastustettiin ( Pohjanmaan ELY-keskuksen ja Pohjanmaan TE-toimisto, Pääomasijoittajat ry, Akava ry,Finanssiala ry, EK, Kuntaliitto, Tampereen kaupungin, Suomen Yrittäjät ja Mikro- ja yksinyrittäjät ry) että kannatettiin ( Teknologiateollisuus ry, KEHA-keskus, SAK, Ammattiliitto Pro, Satakunnan hyvinvointialue, Varsinais-Suomen hyvinvointialue, Lapin ELY-keskus ja Lapin TE-toimisto ja Palvelualojen työnantajat PALTA ). Oli myös näkemystä, että sanktiointia ei voida pitää tehokkaana keinona torjua työperäistä hyväksikäyttöä, ja sanktiot jäävät merkityksettömiksi, jos viranomaisilla ei ole kunnon resursseja valvoa velvollisuuksien täyttämistä ( SAK, STM, AVI ja Pakolaisapu ry ). OKV ja OM lausuivat, että hallituksen esityksen perusteluissa on perusteltava työnantajalle asetettava uusi ilmoitusvelvollisuus ja siihen liittyvien rangaistusluonteisten seuraamusten valtiosääntöoikeudellinen luonne sekä tarkasteltava perusoikeuksien rajoitusedellytysten toteutumista sääntelyssä keskeinen perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö huomioon ottaen, miltä osin esitystä on täydennetty.  

Työnteko-oikeuden laajentamista aidosti todetuille työvoimapula-aloille pidettiin valtaosin kannatettavana ja oikeaan suuntaan menevänä muutoksena, mutta jäävän vaikutuksiltaan vähäiseksi. Keskuskauppakamari, Hämeen kauppakamari, Pääomasijoittajat ry, Amnesty ja muutama yksityishenkilö esittivät, että työnteko-oikeus voitaisiin ulottaa kaikille aloille. Valtakunnallista listausta työvoimapula-aloissa kuitenkin myös kritisoitiin ja katsottiin, että tarkastelun pitäisi olla alueellista ja toisaalta, että laajimmillaan työnteko-oikeus tulisi sallia laajemmin, tai esitettiin vaatimus, että saatavuusharkinta tulisi kokonaan poistaa. Listaus osin myös kyseenalaistettiin, etenkin jos sillä on ammatteja, joihin vaaditaan pätevyyttä, laillistamista tms., jolloin ulkomaalaisella työntekijällä ei käytännössä ole mahdollista niihin työllistyä ( mm. SAK ). Myös sitä pidettiin liian rajoittavana, että sääntely koskisi vain työntekijän oleskeluluvan haltijoita, mutta ei muita työntekoon perustuvia lupia ( SVK liitto ry, Kasvuryhmä Suomi ry, Suomen Yrittäjät ). Sääntelyssä nähtiin myös riskejä, että listaus ei innosta työntekijää vaihtamaan työpaikkaa tai voi johtaa siihen, että hän hakeutuu osaamistaan vastaamattomiin töihin ( mm.Lapin ELY ja Lapin TE-toimisto ). Lausunnoissa esitettiin toisaalta myös, että työnteko-oikeuden laajennus voi lieventää kielteisiä vaikutuksia ( Pääomasijoittajat ry ja Suomen startup-yhteisö ry ).  

Lisäksi erot alueellisten linjausten ja valtakunnallisen listauksen välillä eivät tulleet välttämättä riittävällä tavalla selväksi, ja erot voivat vaikuttaa negatiivisesti saatavuusharkintajärjestelmään. VM totesi, että esityksestä ei käy selkeästi ilmi valtakunnallisen linjauksen lisäarvo suhteessa olemassa oleviin alueellisiin linjauksiin. KEHA-keskus kannatti ehdotusta, mutta huomautti, että esityksessä ei huomioida KEHA-keskuksen, saati KEHA-keskuksessa sijaitsevan valtakunnallisen Work in Finlandin, ja tiedolla johtamisen roolia työvoimapula-alojen todentamisessa ja määritellyssä. Lausuntojen seurauksena KEHA-keskus on lisätty sääntelyyn valtakunnallisen listauksen laatimisessa työvoimapula-aloista. Työnteko-oikeutta ei kuitenkaan ole laajennettu, vaan se tapahtuu käytännössä valtioneuvoston asetuksella, ja eroja alueellisten linjausten ja valtakunnallisen listauksen välillä on pyritty selventämään.  

Amnesty, STM, OM ja OKV esittivät lapsivaikutusten tarkempaa arviointia. Vaikutuksiin perhe-elämän suojaan ja lapsen etuun viitattiin muissakin lausunnoissa. Esityksen arviointeja on täydennetty.  

VM lausui, että esityksen pohjalta jää epäselväksi, millaisia vaikutuksia ehdotetuilla muutoksilla mahdollisesti olisi sosiaaliturvan kustannuksiin ja sitä kautta julkiseen talouteen. Esitystä on tältä osin täydennetty.  

OM ja OKV lausuivat, ettei esityksessä ole riittävästi arvioitu vaihtoehtoisia toteuttamisvaihtoehtoja. Ne lausuivat myös asetuksenantovaltuuden osalta, että sääntelyä tulee täsmentää. Esitystä on näiltä osin täydennetty.  

Helsingin hallinto-oikeus ja Turun hallinto-oikeus kiinnittivät huomiota esitykseen sisältyviin muutoksenhakusääntelyehdotuksiin, jotka koskevat kausityölakia ja ICT-lakia, minkä johdosta sääntelyä on tarkennettu ottaen huomioon myös Maahanmuuttoviraston näkemykset.  

Lausuntokierroksen aikana ja osin lausuntopalautteen johdosta esityksen vaikutusarviointeja on täydennetty. Erityisesti vaikutuksia työnantajiin, työntekijöihin ja perheisiin on täydennetty, kuten myös perusteluja työttömyysjaksojen pituuksien osalta sekä vaikutuksia mm. sosiaaliturvaan on täydennetty, ja vielä lisäksi sääntelyn vaihtoehtoja. Lisäksi sanktiosääntelyn ja asetuksenantovaltuutuksen perustuslakiperusteluja on täydennetty. Sääntelyehdotukseen on tehty täsmennyksiä em. tavoin eli 3/6 kuukauden soveltamista on täsmennetty erityisesti irtisanomisajan, kilpailukieltosopimuksen ja toimeentuloedellytyksen osalta.  

Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto

Arviointineuvosto antoi 19.9.2024 lausuntonsa esityksestä. Sen mukaan i) esityksessä tulisi tarkentaa ulkomaalaisen työntekijän asemaa muutoksen jälkeen verrattuna nykytilaan. Esityksessä olisi hyvä esittää kootusti, miltä kaikilta osin ehdotus esimerkiksi parantaa tai heikentää ulkomaisen työntekijän asemaa. Esimerkiksi kaaviokuva havainnollistaisi, miten uusi sääntely vaikuttaa eri tilanteissa oleviin ulkomaalaisiin työntekijöihin. Lisäksi ii) esityksessä tulee arvioida mahdollisen sanktion vaikutuksia erilaisille työnantajille. Esityksessä tulee kuvata, miten sanktio määrättäisiin ja tarkentaa, miten sanktio käytännössä vaikuttaisi työnantajan toimintaan. Vielä lisäksi iii) perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia tulee tarkentaa. Esityksessä tulee yksilöidä ne perus- ja ihmisoikeudet, joita vaikutusarvioissa käsitellään. Epäselväksi jää, miten ehdotus vaikuttaa ulkomaalaisten työntekijöiden yhdenvertaisuuteen. 

Arviointineuvoston lausunnon johdosta esityksen tavoitteita on tarkennettu, hallitusohjelman, kansallisen sääntelyn ja EU-sääntelyn keskinäisiä suhteita on kuvattu tarkemmin, työnantajalle määrättävän sanktion määräämistä on kuvattu tarkemmin, esityksen vaikutuksia työntekijän asemaan on kuvattu tarkemmin, yhdenvertaisuusarviointeja on täydennetty, esityksen vaikutusarviointeihin on lisätty oma osa 4.2.2 otsikolla ”Vaikutukset perhe-elämän suojaan ja lapsen etuun”, kuvattu tarkemmin, miten esitys saattaisi vaikuttaa työnantajien halukkuuteen palkata ulkomaalaista työvoimaa, ja tarkennettu esityksen vaikutuksia viranomaisten resursseihin.  

7  Säännöskohtaiset perustelut

8  Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan huhtikuussa 2025. Esityksen sisältävien lakien voimaantulo mainittuna ajankohtana edellyttää, että säännösten soveltamisen mahdollistava järjestelmäkehitys tehdään riittävän valmiiksi sääntelyn soveltamisen ja sen toimivuuden kannalta.  

9  Toimeenpano ja seuranta

Esityksellä arvioidaan olevan vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin, joten sääntelyn toimivuutta ja vaikutuksia työnantajiin ja työntekijöihin perheenjäsenineen tulisi seurata ja ottaa huomioon jälkiarvioinnissa. Tarkastelussa olisi, miten ns. suoja-aikaa koskeva sääntely ja työnantajan ilmoittamisvelvollisuutta koskeva sääntely toimivat ja vaikuttavat käytännössä. Jotta vaikutusarvioinneista saataisiin kattavasti tietoa, olisi seurantaa mielekästä tehdä useamman vuoden jälkeen, jolloin myös mm. talouden suhdanteiden vaikutukset voitaisiin havaita. Näin ollen vaikutuksia arvioitaisiin viisi vuotta lainmuutosten voimaantulon jälkeen. 

10  Suhde muihin esityksiin

Valtion aluehallinnon uudistamisen lainsäädäntöhankkeeseen ( VM114:00/2023 ) sisältyy ehdotus laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. Erityisesti ulkomaalaislain 72 b ja 72 c §:n osalta voi olla tarvetta yhteensovittaa sääntelyä.  

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan lailla. Ehdotuksen kannalta on keskeistä perustuslain 2 §:n 3 momentin vaatimus siitä, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja siihen kiinnittyvä vaatimus riittävän täsmällisestä sääntelystä. Esityksen kannalta on myös keskeistä, mitä säädetään perustuslain 6 §:ssä yhdenvertaisuudesta, 10 §:ssä yksityiselämän suojasta, 18 §:ssä oikeudesta työhön ja elinkeinovapauteen, 21 §:ssä oikeusturvasta ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta ja 22 §:ssä perusoikeuksien turvaamisesta sekä mitä 80 §:ssä säädetään yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säätämisestä. Koska esityksessä säädetään myös EU-direktiivin osalta, merkitystä on siltä osin myös EU:n perusoikeuskirjalla. Merkitystä on myös Euroopan ihmisoikeussopimuksella, jäljempänä EIOS , etenkin kun sääntelyllä voi olla vaikutusta perhe-elämän suojaan.  

Perustuslain 9 §:n 4 momentin esitöiden mukaan lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisella ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan (HE 309/1993 vp, PeVL 23/1998 vp). Perustuslaista ei siksi johdu suoranaisesti erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan kuitenkin johtaa syrjinnän ja mielivallan kiellot samoin kuin vaatimus maahan pääsyssä ja maassa oleskelussa sovellettavien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että oikeusturva toteutuu (PeVL 16/2000 vp). Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan ulkomaalaisen oikeuksia ei saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä ja 6 §:n mukaan päätöksenteossa on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Sen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. 

Oleskeluluvan peruuttaminen ja maasta poistuminen tai poistaminen

Perustuslain 22 § nimenomaisesti velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Tämä turvaamisvelvoite koskee niin perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia, EU:n perusoikeuksia kuin myös Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa turvattuja ihmisoikeuksia. EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklassa säädetään oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. Perustuslain ja EU:n perusoikeuskirjan mainittu sääntely on keskeistä sen osalta, voiko ulkomaalaisen työntekijän ja tämän perheenjäsenten oleskelulupia peruuttaa, velvoittaa heitä poistumaan maasta tai määrätä heidät poistumaan maasta, jos työntekijän työt loppuvat, eikä hän määrätyssä ajassa löydä uutta työpaikkaa. Lisäksi EU:n perusoikeuskirjan 24 artiklassa säädetään lapsen oikeuksista ja 33 artiklassa perhe- ja työelämästä, jotka tulevat tässä vaikuttavaksi sääntelyksi. EIOS:n seitsemännen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kohdan mukaan jonkin valtion alueella laillisesti oleskelevaa ulkomaalaista ei saa karkottaa sieltä paitsi laillisen päätöksen nojalla ja hänellä on oltava mahdollisuus: a) esittää karkotuksensa vastaisia syitä, b) saada asiansa tutkituksi uudelleen ja c) tulla näissä tarkoituksissa edustetuksi asianomaisen viranomaisen tai tämän määräämän yhden tai useamman henkilön edessä. Artiklan 2 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan kuitenkin karkottaa, milloin karkottaminen on välttämätöntä yleisen järjestyksen takia tai kansallisen turvallisuuden perusteella. 

Oleskeluluvan peruuttamista ja maasta poistamista koskevan päätöksen tekevän Maahanmuuttoviraston ja maasta poistamisen toimeenpanevan poliisin on lakia ja hyvää hallintomenettelyä tarkoin noudatettava. Maasta poistamista koskevaan sääntelyyn ei tässä esityksessä ehdoteta tehtävän muutoksia. Jos ulkomaalaisen oleskeluluvan voimassaoloaika päättyy, eikä hän ole ennen sitä hakenut uutta oleskelulupaa, merkitsee se, että hän oleskelee maassa laittomasti. Tällaisessa tilanteessa ulkomaalaisen tulee poistua maasta. Jos ulkomaalainen ei poistu maasta vapaaehtoisesti ja omasta tahdostaan, on viranomaisten ryhdyttävä toimiin hänen maasta poistamisekseen. Vaikka esityksessä ei ehdota sääntelyä maasta poistamien osalta, on siihen liittyen kuitenkin hyvä todeta, että maasta poistamista koskeva päätöksenteko on ulkomaalaislain mukaan kokonaisharkintaa ja siinä on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Maasta poistamisessa on kyse myös perustuslain 10 §:ssä yksityiselämän suojasta. Lausunnossa PeVL 47/2014 vp on todettu, että karkottaminen — toisin kuin maasta käännyttäminen — tapahtuu yleensä tilanteessa, jossa ulkomaalainen on voinut oleskella maassa pitkäänkin ja hänelle on voinut muodostua läheisiä siteitä Suomeen. Ulkomaalaislain mukaan harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.  

Lapsen etu on kansainvälisten velvoitteiden mukaan sekä subjektiivinen oikeus että tulkintaa ja toimintaa ohjaava periaate, jonka sisältö määräytyy tapauskohtaisesti. Lapsen edun toteutumisessa on aina kyse myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Kyse on aina kokonaisharkinnasta. Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti, mistä myös ulkomaalaislain 6 pykälässä säädetään. Lapsen yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat (CRC/GC/C/14, kohta 21). Kyse on ensinnäkin aineellisesta oikeudesta: lapsella on oikeus siihen, että hänen etunsa arvioidaan ja otetaan ensisijaisesti huomioon, kun tarkastellaan erilaisia etuja päätöksen tekemiseksi käsiteltävänä olevassa asiassa, ja takeet siitä, että tämä oikeus pannaan täytäntöön aina, kun tehdään yhtä lasta, määriteltyä tai määrittelemätöntä lapsiryhmää tai yleisesti lapsia koskevia päätöksiä. Toiseksi kyse on perustavanlaatuisesta tulkintaperiaatteesta: jos lain säännös voidaan tulkita useammalla kuin yhdellä tavalla, tulisi valita sellainen tulkinta, joka palvelee tehokkaimmin lapsen etua. Kolmanneksi kyse on menettelysäännöstä: aina kun tehdään tiettyyn lapseen, tiettyyn lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksenteossa on arvioitava päätöksen mahdollisia myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia kyseiseen lapseen tai kyseisiin lapsiin. Lapsen edun arviointi ja määrittäminen edellyttävät menettelytakeita. Lisäksi päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että kyseinen oikeus on otettu nimenomaisesti huomioon. 

Mikäli oikeudet ovat ristiriidassa keskenään, tulee suurempi painoarvo antaa lapsen edun toteutumiselle. Lisäksi on huomattava, että yhteiskunnallinen etu ei ole sellainen oikeus, jonka toteutumista tulisi verrata lapsen edun ensisijaisuuden toteutumiseen, vaan tässä punninnassa on kyse nimenomaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. 

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisen kohtelun kannalta ja 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan ja siihen kuuluvan perhe-elämän suojan kannalta. Perhe-elämän suojasta on määräyksiä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu (ks. myös PeVL 17/2024 vp). Sopimuksen 10 artiklan mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleenyhdistämiseksi, on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti. Perustuslakivaliokunta on viimeksi näistä lausunut maahantulosäännösten kiertämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 26/2024 vp) yhteydessä (PeVL 18/2024 vp.) ja on painottanut asiassa säännöksen asianmukaista soveltamista.  

Vaikka ehdotettava suoja-ajat olisivat kolme tai kuusi kuukautta, on maassa jo pidempää aikaa työtä tehnyt paremmassa suojassa kuin vasta maahan saapunut työntekijä. Työsopimuslain irtisanomisaikaa koskeva sääntely merkitsee, että oleskeluluvan peruuttamista koskeva suoja-aika alkaisi vasta irtisanomisajan jälkeen, kuten myös tilanteessa, jossa on tehty kilpailukieltosopimus, sopimuksen rajoitusajan jälkeen. Lain mukaan irtisanomisaika pitenee työsuhteen pituuden mukaan, jolloin pitemmät työsuhteet saavat pitempää suojaa. Jos työntekijän työsuhde on kestänyt yli vuoden, on irtisanomisaika työnantajan puolelta tapahtuen kuukausi, jolloin sääntelyssä tulee huomioiduksi lähtökohtaisesti myös työsopimuslain 6 luvun 6 §:n työntekijän takaisin ottamista koskeva sääntely. Näin ollen aika etsiä uutta työtä ja siten varmistaa myös perheen ja lasten asemaa voi olla työsuhteen pituudesta riippuen huomattavastikin pidempi kuin nimenomaisesti säädettävä kolmen tai kuuden kuukauden suoja-aika olla peruuttamatta oleskelulupa. Sääntely siten oikeutetusti antaa enemmän suojaa sen perusteella, mitä pitemmästä työsuhteesta, maassa oleskelusta ja siteiden muodostumisesta on ollut kyse. 

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut lapsen etua ja perhe-elämän suojaa karkottamisasiassa yleensä tilanteissa, joissa tapaukseen on liittynyt rikollisen toiminnan ja suojan välistä arviointia kokonaisharkinnassa, esimerkiksi KHO:2022:29, KHO:2020:67. Enimmäkseen oikeuskäytäntöjä löytyy ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin osalta, esimerkiksi KHO:2016:31, KHO:2015:113 ja myös Helsingin hallinto-oikeuden päätös 27.1.2020 19/1331/1, jossa hakemusvaiheessa oli esitetty asiakirja, joka on voitu perustellusti epäillä väärennökseksi, ja vaikka työsuhde oli todellinen, oli ulkomaalainen voitu määrätä karkotettavaksi. Lapsen etua ja perhe-elämän suojaa on arvioitu KHO:n päätöksessä KHO:2022:121, jossa kyse oli ulkomaalaisen puolison ja lapsen kuulemisesta ja siteistä maahan. Päätöksessä KHO:2022:91 korkein hallinto-oikeus on todennut, että lapsen edun huomioon ottaminen käännytysharkinnassa ei ollut rajoitettu vain siihen ajankohtaan, kun asia ratkaistiin Maahanmuuttovirastossa. Tapauksessa oli kyse tilanteesta, jossa muutoksenhakijalle ja perheenkokoajalle oli syntynyt yhteinen lapsi valituksen ollessa vireillä hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että oleskelulupa-asioissa on tavanomaista, että olosuhteet muuttuvat päätöksenteon jälkeen tai asiaan tulee muuten uutta selvitystä. Se totesi, että uusi selvitys ei yleensä ole peruste myöntää valituslupa, mutta lapsen syntymä oli jo oikeuskäytännössäkin todettu sellaiseksi uudeksi tosiseikaksi, jolla voi olla merkitystä kokonaisharkinnassa, vaikkakaan se ei suoraan merkitse sitä, että oleskelulupa tulisi myöntää. Näin ollen oikeuskäytäntö merkitsee, että oleskeluluvan peruuttamista ja maasta poistamista koskevat menettelyt merkitsevät hyvin laajaa ja perinpohjaista kokonaisharkintaa. Tämän esityksen kannalta on siten keskeistä sääntelyn asianmukainen soveltaminen ja soveltamisen arviointi jonkin ajan kuluttua sääntelyn voimaantulon jälkeen. 

Lopuksi on vielä todettava, että vaikka maastapoistamispäätös olisi tehty, voi täytäntöönpano vielä estyä jostain syystä, ja poliisilla onkin velvollisuus koko prosessin ajan tarkastella, täyttyvätkö maasta poistamisen edellytykset kaikilta osin ja onko maasta poistaminen mahdollista.  

Työnteko-oikeuden laajentaminen

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Perustuslain 18 §:n 1 momentissa mainitaan myös, että julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Virkkeen säännöksen piiriin kuuluu työsuojelu sanan laajassa merkityksessä. Siihen sisältyy myös työaikasuojelu. Julkisen vallan on huolehdittava työolojen turvallisuudesta ja terveellisyydestä (PeVL 2/2014 vp, PeVL 8/2013 vp, PeVL 39/2001 vp). Esityksessä ehdotetaan säädettävän määrätystä ajasta etsiä uusi työpaikka ilman pelkoa oleskeluluvan peruuttamisesta tilanteessa, jossa ulkomaalainen jää työttömäksi, ja sen lisäksi esitykseen sisältyy ehdotus sääntelyksi työntekijän oleskelulupaan liittyvän työnteko-oikeuden laajentamisesta. Esityksen työnteko-oikeuden laajentamisesta aidosti todetuille työvoimapula-aloille voidaan katsoa noudattavan hyvin perustuslain 18 §:n sääntelyä. Jatkossakin työnteko-oikeuden tulee perustua voimassa olevaan oleskelulupaan, joten esityksellä ei esitetä siihen muutosta. Esitys kuitenkin parhaimmillaan antaisi ulkomaalaiselle, jolle on myönnetty työntekijän oleskelulupa, mahdollisuuden tehdä lisätöitä tai vaihtaa työpaikkaa työvoimapula-alalle joko omasta halustaan taikka pakon edessä, jos hän olisi jäänyt työttömäksi. Esitys siten tekisi näille ulkomaalaisille paremmat mahdollisuudet saada toimeentulo valitsemastaan työstä tai ammatista. Sääntelyssä keskeistä onkin siitä huolehtiminen, että tällainen työnteko-oikeus on selvästi ja yksinkertaisesti todettavissa työntekijän itsensä kannalta, mutta myös työnantajan sekä valvovan viranomaisen eli työsuojelun ja poliisin kannalta. Sääntely ehdotetaan sidottavan työntekijän oleskelulupaan, koska työvoimapula-alat liittyvät olennaisesti ulkomaisen työvoiman käytön alueellisiin linjauksiin, joita sovelletaan työntekijän oleskelulupaan.  

Niin sanottu kolmen tai kuuden kuukauden sääntö

Esityksessä ehdotetaan säädettävän ns. suoja-ajasta tilanteessa, jossa työntekijä jää työttömäksi. Kysy olisi ajasta, jonka aikana voimassa olevaa oleskelulupaa ei saa peruuttaa, jos lupaperuste poistuu ulkomaalaisen jäädessä työttömäksi. Sääntelyyn vaikuttaa hallitusohjelma, mutta etenkin EU-sääntely, jolloin jälkimmäinen on erityisesti otettava lähtökohdaksi sen sääntelyn täytäntöönpanemiseksi EU-sääntelyä vastaavalla tavalla.  

Yhdistelmälupadirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa säädetään, että työttömyys ei sellaisenaan ole riittävä peruste yhdistelmäluvan peruuttamiselle edellyttäen, että työttömyysjakson kokonaisaika ei ylitä kolmea kuukautta yhdistelmäluvan voimassaoloaikana taikka kuutta kuukautta, jos kolmannen maan kansalaisella on ollut yhdistelmälupa yli kaksi vuotta. Lisäksi 11 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi sallia sen, että yhdistelmäluvan haltija on työttömänä pidemmän ajanjakson. Direktiivin kyseinen sääntely on niin sanottua minimisääntelyä, jona se on vähintään pantava kansallisesti täytäntöön. Direktiivin 11 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan sääntely toimeentuloedellytyksen tarkistamisesta, jos työttömyys kestää yli kolme kuukautta, on puolestaan jäsenvaltioille vapaaehtoista sääntelyä. Lisäksi myös direktiivin 15 artiklan 2 kohdassa säädetään, että direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen hyväksyä tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden kannalta.  

Kansallisesti on päädytty ratkaisuun, että tiettyjen oleskelulupatyyppien kohdalla suoja-aika olisi suoraan kuusi kuukautta. Sääntelyratkaisulle olisi perusteluna, että erityisesti korkeasti koulutettujen osaajien uudelleen työllistyminen yleensä kestää kauemmin kuin muun työn ollessa kyseessä. Lisäksi VATT:n raportin mukaan erityisesti erityisasiantuntijoiden kohdalla työttömyys päättyi tarkasteluaikana useammin maasta poistumiseen kuin työntekijän oleskeluluvalla olleiden kohdalla. Myös erityisesti soveltuvuustestaukset, turvallisuusselvitykset ja valintamenettelyt puoltavat pidempää kuuden kuukauden suoja-aikaa. Ei ole poissuljettua, etteikö rekrytointi voisi muissakin töissä kestää kauemmin kuin kolme kuukautta, ja toisaalta rekrytointi voi olla yleensä käynnistynyt työsuhteen vielä voimassa ollessa. Lisäksi VATT:n raportissa on selvitetty työttömyyden kestoja yli kolmen ja yli kuuden kuukauden ajan. Koska valittuihin ryhmiin liittyy mainittuja erityispiirteitä, kolmen ja kuuden kuukauden jakoa voidaan pitää perustuslain 6 §:n tarkoittamalla tavalla yhdenvertaisuusvaatimuksen mukaisena. Ensimmäinen oleskelulupa yleensä myönnetään yhdeksi vuodeksi, joten ei liene kovin todennäköistä, että työntekijän työttömyys alkaisi kovin pian luvan myöntämisen ja työnteon aloittamisen jälkeen. Suojan merkitys korostuisikin jatko-oleskelulupien kohdalla, joissa luvan voimassaolon pituus voi olla enintään neljä vuotta, jolloin myös työntekijän ja tämän perheen asettuminen ja sopeutuminen Suomeen on alkanut ja sitä olisi silloin enemmän suojeltava. Lisäksi valmistelun aikana on päädytty panna kansallisesti täytäntöön toimeentuloedellytyksen tarkistamisen mahdollisuus, jos työttömyys kestää yli kolme kuukautta ja jos ulkomaalaisella on kuuden kuukauden aika suojanaan sen jälkeen, kun hän on oleskellut maassa vähintään kaksi vuotta. On kuitenkin arvioitava, että valitut ratkaisut ovat suhteellisuusperusteen ja yhdenvertaisen kohtelun mukaisia ja oikeudenmukaisessa suhteessa suojattavaan etuuteen nähden.  

Sääntelyehdotus antaa ulkomaalaiselle mahdollisuuden löytää uusi työpaikka ja siten peruste jatkaa maassa oleskelua. Sääntely on perustuslain 18 §:n mukaista, koska sen tarkoituksena on mahdollista työskentelyn jatkaminen. 

Työnantajan ilmoittamisvelvollisuus ja siihen liitettävä sanktion uhka

Sekä hallitusohjelmasta että EU-sääntelystä johtuu, että laissa olisi säädettävä työnantajan velvollisuudesta ilmoittaa Maahanmuuttovirastolle, jos sen työntekijän työt loppuvat. Yhdistelmälupadirektiivin sääntely mahdollistaisi, jos näin valittaisiin, myös ilmoituksen tekeminen tilanteessa, että työttömyyden päättymisestä säädettäisiin ilmoittamisvelvollisuus. Tämä ei kansallisesti kuitenkaan ole tarpeen, koska kun ulkomaalainen työllistyy uudelleen eli työttömyys tällöin päättyy, tulee työnantajan tehdä palvelukseen ottamisesta ilmoitus jo niin sanotun työnantajasanktiodirektiivin perusteella. Toisaalta, jos ulkomaalainen tekee uuden oleskelulupahakemuksen, se tehdään Maahanmuuttovirastolle, ja työnantajalla on siinä prosessissa oma selvittämisvelvollisuutensa ulkomaalaislain 71 b §:ssä säädetyllä tavalla.  

Uuteen ilmoittamisvelvollisuuteen ja siitä mahdollisesti seuraavaan oleskeluluvan peruuttamisprosessiin olisi kiinnitettävä erityistä huomiota työntekijän suojan kannalta. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO:2024:35 todennut, että työntekijän oleskelulupaa ei olisi tullut peruuttaa ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin perusteella selvittämättä, täyttyivätkö oleskeluluvan haltijan kohdalla ne edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkolupa ulkomaalaislain 54 b §:n nojalla. Oleskeluluvan haltija oli kertonut työoloistaan ja työnantajansa toiminnasta seikkoja, jotka antoivat vahvoja viitteitä siitä, että työnantaja oli merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan tai syyllistynyt hyväksikäyttöön. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain 54 b §:n perusteella työnantajan moitittavan menettelyn takia myönnettävän jatkoluvan myöntämisen edellytykset olivat sillä tavoin toiminnallisesti yhteydessä luvan peruuttamisharkintaan, että säännös oli otettava huomioon lupaa viranomaisaloitteisesti peruutettaessa. Tapauksessa on myös huomionarvoista, että oleskeluluvan peruuttamisharkinta oli tullut vireille työnantajan ilmoitettua työntekijän irtisanoutuneen työstään. Samanlaista arviointia oli tehty perhesidetapauksessa päätöksessä KHO:2023:107. Päätökset merkitsevät, että työnantajan ilmoittamisvelvollisuuteen ja oleskeluluvan myöntämiseen esimerkiksi ulkomaalaislain 54 b §:n perusteella on kiinnitettävä tapauskohtaisesti erityistä huomiota mahdollisten väärinkäytösten ja ihmiskaupan havaitsemiseksi ja työntekijän suojaamiseksi. 

Hallitusohjelman kirjauksen mukaan ilmoittamisvelvollisuuteen liitetään sanktion uhka. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että työnantajan tahallisesta tai tuottamuksellisesta työntekijänsä työttömäksi jäämisestä ilmoittamatta jättämisestä voisi seurata sanktio. Uuden ilmoittamisvelvollisuuden takia ei kuitenkaan olisi säädettävä uutta sanktiota, vaan sääntely perustettaisiin voimassa olevaan sanktiosääntelyyn ulkomaalaislain 186 ja 187 §:ään, joihin säännöksiin myös työntekijän palvelukseen ottamista koskevan ilmoittamatta jättämistä koskeva sanktiouhka perustuu. Kyse olisi mainittujen rikosoikeudellisten ja hallinnollisten seuraamusten ulottamisesta uuteen laiminlyöntiin.  

Ulkomaalaislain 186 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetään työnantajan ulkomaalaisrikkomuksesta, että laiminlyönnin tulee olla tehty tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta. Työnantajan uuden ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönti edellyttää siten samaa tahallisuuden tasoa kuin tällä hetkellä edellytetään, kun työnantaja laiminlyö velvollisuuden ilmoittaa palvelukseen ottamastaan työntekijästä. Rangaistussääntely, ottaen huomioon teko ja sen luonne, ei johtaisi automaattisesti seuraamukseen, vaan edellyttäisi tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta. Seuraamus kohdistuisi rikkomuksen tekijään, joka olisi työnantaja tai tämän edustaja, ja pykälän 2 momentissa säädetään, että rangaistusvastuun kohdentumisesta työnantajan ja tämän edustajan välillä säädetään rikoslain 47 luvun 7 §:ssä. Seurauksena teosta laissa säädetään sakko, jollei teosta muualla laissa ole säädetty ankarampaa rangaistusta. Seuraamuksen itsessään on katsottava olevan tekoon ja sen luonteeseen nähden riittävä ja oikeasuhtainen.  

Työnantajan uuden ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä voisi seurata työnantajalle ulkomaalaislain 187 §:ssa säädettävä ns. pidättäytymispäätös. Kyseistä sääntelyä on muutettu 1.10.2021 ja 23.2.2023 voimaantulleilla muutoksilla. Sääntelyä on muutettu toisaalta työnantajan virheellisen toiminnan korjaavaan ja opastavaan suuntaan, mutta myös seuraamukseltaan ankarampaan suuntaan, kun se määrätään aina vähintään kolmeksi kuukaudeksi. Kuten HE 114/2022 vp:ssa todetaan, pidättäytymispäätöksen tekemiselle säädetään oleellisen korkea kynnys ja selkeät edellytykset, ja että edellytyksenä on, että työnantaja tai tämän edustaja olisi antanut viranomaiselle virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja seikoista, joista säädetään laissa selkeästi. Väärät ja harhaanjohtavat tiedot on sääntelyssä siten kytketty aineellisiin säännöksiin. Sääntelyä sovellettaisiin tapauksen mukaan myös työnantajan uuteen ilmoittamisvelvollisuuteen. Ottaen huomioon sääntelyyn sisältyvä hallinnollinen ohjausmenettely ja mahdollisuus korjata virheellinen toiminta ennen mahdollisen seuraamuksen määräämistä, on sääntelyä pidettävä riittävänä ja oikeasuhtaisena.  

Sääntely olisi siten suhteellisuusvaatimuksen mukaista ja täsmällistä (PeVL 43/2013 vp, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 35/2016 vp). Sääntelyratkaisua on pidettävä kokonaisuutena arvioiden perusteltuna ja oikeasuhtaisena huomioiden perustuslain 21 §:n sääntely oikeusturvasta ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta ja 22 §:n sääntely perusoikeuksien turvaamisesta sekä ottaen huomioon teon eli rikkomuksen luonne ja vakavuus sekä siitä seuraava, käytännössä todennäköisimmin sakkorangaistus. 

Asetuksenantovaltuus

Perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädetään, että tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla ja että lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.  

Esityksessä ehdotetaan, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa luettelo työvoimapula-aloista, joihin esityksen työntekijän oleskelulupaan liittyvän työnteko-oikeuden laajentaminen perustuisi. Ulkomaalaislaissa säädettäisiin näihin ammattialoihin liittyvästä työnteko-oikeudesta eli työnteko-oikeuden alkamisesta, kestosta ja päättymisestä. Lisäksi laissa säädettäisiin, että oikeus liittyisi aina voimassa olevaan oleskelulupaan, eikä olisi itsenäinen oikeus. Säännösehdotuksen mukaan ammattialat määriteltäisiin työ- ja elinkeinoministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yhteistyössä ottamalla huomioon työhallinnon ja Tilastokeskuksen työllisten ja työttömien määrää sekä avoimia työpaikkoja koskeva tilastoaineisto ja ottamalla huomioon kunkin ELY-keskuksen ulkomaisen työvoiman käytön alueellinen linjaus. 

Asetuksen antamista koskevasta säännöksestä ja valtuutussäännöksestä säädettäisiin laissa ehdotettavassa uudessa ulkomaalaislain 72 c §:ssä. Säännöksen mukaan työvoimapula-alat määriteltäisiin ottamalla huomioon tilasto- ja muita tietoja työllisistä ja työttömistä sekä avoimista työpaikoista sekä 72 b §:n alueelliset linjaukset. Alueellisissa linjauksissa annetaan linjauksen saatavuusharkinnan soveltamisesta alueellisesti ja valtakunnallisessa listauksessa kyse olisi sen soveltamisesta koko valtakunnan alueella. Koska valtakunnallinen listaus merkitsee oikeutta tehdä työvoimapula-alaksi todetulla alalla töitä, olisi aloista perusteltua säätää valtioneuvoston asetuksella. On huomattava, että kausityölain 24 §:ssä säädetään asetuksenantovaltuudesta kausiluonteisista toimialoista. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin niistä maatalouden ja matkailun alaan kuuluvista toimialoista, joihin kuuluu kausiluonteista toimintaa, ja ennen asetuksen antamista on kuultava työmarkkinaosapuolia. Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 19/2017 vp, s. 11) sen osalta todetaan, että luettelomuodon ja erityisesti joustavuutta edellyttävän toteuttamistavan voidaan arvioida soveltuvan huonosti lain tasoiseen sääntelyyn ja että erityisesti käytännön soveltamisen ja työmarkkinoiden tarpeiden joustavan huomioon ottamisen on katsottu edellyttävän asetusmuotoa. Tähän nähden ehdotettavassa ulkomaalaislain 72 c §:n 2 momentissa olisi perusteltua säätää asetuksenantovaltuus valtioneuvoston asetuksen tasolle. 

Valtuutuksen tulkintaa ja niiden nojalla annettavien säännösten sisältöä rajoittaa suoraan perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (PeVL 19/2006 vp, PeVL 29/2004 vp, PeVL 37/2005 vp). Listaus työvoimapula-aloista annettaisiin valtioneuvoston asetuksella, koska ulkomaalaisella, jolla on voimassa oleva rajoitettuun työntekoon oikeuttava työntekijän oleskelulupa, olisi oikeus tehdä lisäksi työtä asetuksen listalla olevilla ammattialoilla ilman velvollisuutta hakea uutta oleskelulupaa. Ottaen huomioon, että valtakunnalliset työvoimapula-alat määritettäisiin lähtökohtaisesti kerran vuodessa, asetuksen antaminen olisi perustelluin säädöstaso, jotta ulkomaalaisen työntekijän ja myös valvonnan kannalta mahdollisten muutosten sykli olisi sopivan pituinen jakso. Säädöstasoa valittaessa olisi otettava huomioon, että asetuksella määriteltäisiin ammattialat ja laissa säädettäisiin niihin ulkomaalaisen lupaan liittyvästä työnteko-oikeudesta tarkemmin. Sääntelytason tulisi siten olla valtioneuvoston asetuksen taso. Luettelosta ei olisi perusteltua säätää laissa, koska asetuksella säädettäisiin listaus valtakunnallisista työvoimapula-aloista ja listaus voi muuttua vuosittain ja jopa nopeammin. Listauksen tulisi tarvittaessa suhteellisen nopealla aikataululla vastata esimerkiksi äkillisesti ilmenneeseen työvoimapulaan, johon alueellisella linjauksella yksin ei voisi vastata.  

Perustuslain mukaan lain alaan kuuluvista asioista voidaan asetuksella antaa ainoastaan tarkempia säännöksiä. Asetuksella voidaan antaa säännöksiä myös muista asioista, jos asetuksenannolle on perustuslaissa tai muussa laissa säädetty valtuutus. Asetuksella ei voida poiketa lain säännöksistä tai antaa ”täydentäviä” säännöksiä, jotka asiallisesti merkitsisivät lain sisällön muuttamista. Esityksen asetuksenantovaltuutta koskeva sääntelyehdotus ja työnteko-oikeuden laajentamista koskeva sääntelykehys eli se, että laissa säädettäisiin oikeuden käyttämisen rajat ja asetuksessa ne ammattialat, joihin laissa säädettyä työnteko-oikeutta sovellettaisiin, eivät siten merkitse laissa säädetystä poikkeamista eikä lain sisällön muuttamista asetuksella. Sääntelyn on katsovan olevan täsmällistä ja tarkkarajaista. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.