2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta 

Soveltamisala 

Soveltamisalalain säännösten perusteella ratkaistaan, sovelletaanko henkilöön joko Suomessa asuvana, Suomessa työskentelevänä tai ulkomailla oleskelun aikana seuraavaa Kelan etuuksia koskevaa lainsäädäntöä: 1) kansaneläkelaki, lapsilisälaki, äitiysavustuslaki, asumistukilaki sekä vammaisetuuksista annettu laki, ja 2) eläkkeensaajan asumistuesta annettu laki, rintamasotilaseläkelaki, takuueläkkeestä annettu laki ja elatustukilaki.  

Soveltamisalalain 1 §:ssä mainitut etuuslait on jaettu kahteen ryhmään. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvien lakien perusteella maksettaviin etuuksiin on henkilöllä muiden edellytysten täyttyessä oikeus aina lain soveltuessa millä tahansa perusteella. Toiseen ryhmään kuuluvien lakien perusteella voidaan maksaa etuuksia vain tosiasiassa Suomessa asuville henkilöille. Suomessa asuminen määräytyy lain 3, 3 a ja 4 §:n perusteella. Esimerkiksi elatustukea voidaan maksaa enintään vuoden ajan tilapäisesti ulkomailla oleskelevasta lapsesta, kun taas lapsilisää voidaan eräissä tilanteissa maksaa myös yli vuoden ajan ulkomailla oleskelevasta lapsesta. Tämä edellyttää, että lapsi kuuluu lain 8 §:n perusteella ulkomailla oleskellessaan Suomen sosiaaliturvaan esimerkiksi lähetetyn työntekijän tai opiskelijan perheenjäsenenä, vaikka hän ei asu Suomessa. 

Sairausvakuutuslaissa viitataan lain soveltamisalan osalta soveltamisalalakiin, jolloin soveltamisalalain perusteella sosiaaliturvaan kuuluva on myös sairausvakuutettu. Kelan kuntoutuetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisia etuuksia voidaan myöntää sairausvakuutetuille. Työttömyysturvalain mukaan työttömyysetuuksien maksamisen edellytyksenä oleva Suomessa asuminen ratkaistaan soveltamisalalain asumiskäsitteen mukaisesti. 

Suomeen muuttaminen 

Soveltamisalalain 3 a §:ssä on Suomeen muuton vakinaisuuden arvioinnissa lähtökohtana henkilön olosuhteiden kokonaisvaltainen arviointi. Säännöksessä on lisäksi lueteltu seikkoja, jotka otetaan huomioon osoituksena Suomeen muuton vakinaisuudesta. Vaikka mikään yksittäinen säännöksessä mainittu seikka ei toteutuisi, voidaan henkilön katsoa asuvan Suomessa, kun olosuhteet kokonaisuudessaan viittaavat muuton ja Suomessa asumisen vakinaisuuteen. Suomeen yksinomaan opiskelutarkoituksessa tulevaa opiskelijaa ei kuitenkaan pidetä Suomessa asuvana, jolloin hän ei kuulu asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. 

Soveltamisalalaissa ei erotella vakinaisen maassa asumisen perusteita muuna kuin työntekijänä maahan muuttavan henkilön lähtövaltion mukaan. EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevan muun kuin työtä tekevän henkilön Suomessa asumista koskevan ratkaisun perusteena ei laissa viitata EU-asetukseen 883/2004. Asetus on kuitenkin ensisijaista lainsäädäntöä suhteessa soveltamisalalakiin, jolloin säädösten ollessa ristiriidassa ratkaistaan asia viime kädessä EU- asetuksen 883/2004 perusteella. Ristiriitatilanne voi tulla esimerkiksi silloin, kun Suomeen tulee henkilö yksinomaan opiskelutarkoituksessa toisesta EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta. Soveltamisalalaissa olevan poissuljennan perusteella opiskelija ei voi kuulua asumisperusteiseen sosiaaliturvaan, vaikka opiskelun Suomessa olisi tarkoitus kestää esimerkiksi korkeakoulututkinnon suorittamisen takia useita vuosia. Sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen on kuitenkin EU-asetuksen 883/2004 perusteella mahdollista, jos opiskelijalla katsotaan olevan kiinteämpi yhteys Suomeen kuin toiseen EU-lainsäädäntöä soveltavaan maahan. 

Kotikuntalain 4 §:ssä säädetään, milloin maahan muuttavalla henkilöllä on kotikunta Suomessa. Säännös vastaa pääosin soveltamisalalain 3, 3 a ja 3 c §:ssä olevia määräyksiä. Muusta kuin EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta Suomeen muuttavalla henkilöllä on kotikunta ja hänet katsotaan maassa asuvaksi, kun hänellä on tarkoitus jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan ja hänellä on vähintään vuoden oleskelulupa. Vakinaisuutta osoittavat suomalainen syntyperä, aiempi kotikunta Suomessa, selvitys vähintään kaksi vuotta kestävästä työskentelystä tai opiskelusta Suomessa sekä tilapäinen asuinpaikka Suomessa jo vähintään vuoden ajan maahantulon jälkeen.  

Työskentely 

Jos henkilön ei voida katsoa asuvan Suomessa, voi hän kuitenkin kuulua sosiaaliturvaan työskentelynsä perusteella. Tällöin soveltamisalalain 2 a §:n työskentelyä ja työntekijää koskevien määritelmien mukaan työ-, virka- tai muussa palvelussuhteessa tapahtuvan työskentelyn tai työntekijän eläkelain 7 §:ssä tarkoitetun henkilön työskentelyn tulee olla laajuudeltaan sellaista, että se täyttää palkan ja viikkotyöajan osalta työttömyysturvan työssäoloehtoon luettavan työskentelyn edellytykset. Viikkotyöajan tulee pääsääntöisesti olla vähintään 18 tuntia. Palkkaa koskeva edellytys täyttyy, kun palkkaus on alakohtaisen työehtosopimuksen mukainen tai työehtosopimuksen puuttuessa kokoaikatyön palkka on vähintään 1 189 euroa kuukaudessa (v. 2018). Määritelmän täyttävän henkilön tulee työskennellä Suomessa vähintään neljän kuukauden ajan edellytyksenä sosiaaliturvaan kuulumiselle. Edellytykset täyttävään työntekijään sovelletaan sosiaaliturvalainsäädäntöä jo työskentelyn aloittamisesta lukien. Säännös ei tarkoita neljän kuukauden odotusaikaa ennen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisen alkamista. Jos työskentelyn kesto on alle neljä kuukautta tai se ei ole riittävän laajaa, ei työntekijä kuulu asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Hän ei ole myöskään sairausvakuutettu, eikä voi saada Kela-korttia. Hän voi kuitenkin olla työntekijänä työeläke- ja työttömyysvakuutettu ja olla oikeutettu julkiseen terveydenhuoltoon, vaikka sairausvakuutuksen sairaanhoitokorvauksia ei makseta. Työntekijä ja hänen perheenjäsenensä voivat olla oikeutettuja myös muihin sosiaalisiin etuihin, jotka ovat EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalan ulkopuolella. 

Työntekijän neljän kuukauden työskentelyedellytyksestä säädetään soveltamisalalain 3 b §:ssä. Säännöstä sovelletaan paitsi EU:n sosiaaliturvalainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevaan työntekijään, myös kolmannesta maasta Suomeen tulevaan työntekijään, jolla on ulkomaalaislainsäädännön perusteella lupa työskennellä Suomessa. Säännöksessä tarkoitettuun työntekijään sovelletaan lain 1 §:n 1 momentin 1-kohdassa mainittuja etuuslakeja, eli kansaneläkelakia, lapsilisälakia, äitiysavustuslakia, yleisestä asumistuesta annettua lakia ja vammaisetuuksista annettua lakia. 

Työskentelyyn perustuvan sosiaaliturvan päättyminen ja jälkisuoja 

Työskentelyyn perustuva sosiaaliturvaan kuuluminen päättyy työsuhteen mahdollisesta jatkumisesta huolimatta pääsääntöisesti työskentelyn päättyessä, keskeytyessä tai vähentyessä siten, että työttömyysturvan työssäoloehtoon liittyvät edellytykset eivät enää täyty. Asiasta säädetään soveltamisalalain 3 b §:n 3 ja 4 momenteissa. 

EU-asetusta 883/2004 sovellettaessa edeltävään työskentelyyn perustuvan päivärahaetuuden saaminen rinnastuu kuitenkin työskentelyyn ja esimerkiksi vanhempain- ja työttömyyspäivärahan saajaan sovelletaan asumisperusteista sosiaaliturvalainsäädäntöä ja sairausvakuutuslakia päivärahan maksukauden ajan työskentelyn jo päätyttyä. Myös työttömäksi työnhakijaksi TE-toimistossa rekisteröity henkilö kuuluu edelleen sosiaaliturvaan edellyttäen, että työnhakua edeltävä työskentely Suomessa on kestänyt vähintään kuusi kuukautta. Työskentelyn päättyessä, keskeytyessä tai vähentyessä on mahdollista, että Suomessa edelleen oleskelevan henkilön katsotaan asuvan Suomessa vakinaisesti.  

Laillisen oleskelun vaatimus 

Laillinen oleskelu Suomessa on kaikissa tilanteissa sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisen edellytys. EU- lainsäädäntöä soveltavien maiden kansalaiset voivat oleskella Suomessa kolme kuukautta, minkä jälkeen edellytetään ulkomaalaislakiin perustuvaa oleskeluoikeuden rekisteröintiä. Rekisteröintivelvoite ei koske pohjoismaan kansalaisia. Oleskeluoikeuden rekisteröinnin puuttuminen ei kuitenkaan tee oleskelua Suomessa laittomaksi, eikä se estä sosiaaliturvaan kuulumista, jos Suomessa asumista tai työskentelyä koskevat edellytykset muuten täyttyvät. Suomen ja lähimpien rajanaapurimaiden välillä usein liikkuvien henkilöiden osalta ei ole sosiaaliturvalainsäädäntöä sovellettaessa aina selvää, onko kyseessä oleva henkilö oleskellut Suomessa yli kolme kuukautta ja oleskeluoikeuden rekisteröintivelvollisuus siten täyttynyt. Henkilön kannalta oleskeluoikeuden rekisteröinti on keskeinen kotikuntamerkinnän saamiseksi.  

Muilta kuin EU-kansalaisilta ja heihin rinnastettavilta vaaditaan ulkomaalaislainsäädäntöön perustuva oleskelulupa. EU-kansalaisten perheenjäseniltä, jotka eivät ole EU-kansalaisia, edellytetään EU-kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttia. Soveltamisalalain nykyisen 3 c §:n mukaan oleskeluluvan tulee olla myönnetty pääsääntöisesti vähintään vuodeksi. Myös alle vuodeksi myönnetty lupa täyttää edellytyksen eräissä tilanteissa. Esimerkiksi alle vuoden voimassa oleva passi voi olla peruste myöntää lupa tavanomaista lyhyempänä passin voimassaolon ajalle. Myös työntekijällä voi olla alle vuodeksi myönnetty oleskelulupa, jos työsuhde kestää alle vuoden ajan. Tällöin kolmannesta maasta tulevalle työntekijälle alle vuodeksikin myönnetty työntekijän oleskelulupa täyttää soveltamisalalain oleskelulupavaatimuksen.  

Oleskelu ulkomailla 

Suomessa asuva, ulkomailla tilapäisesti oleskelevaan henkilöön sovelletaan soveltamisalalain 4 §:n perusteella sosiaaliturvalainsäädäntöä, jos tilapäinen ulkomailla oleskelu kestää enintään yhden vuoden ajan. Ulkomaille yli vuodeksi muuttavaan henkilöön ei sovelleta sosiaaliturvalainsäädäntöä ulkomaille siirtymisestä lukien, ellei ole olemassa soveltamisalalain 5—8 §:n mukaista perustetta jatkaa sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista. Tällaisia perusteita ovat esimerkiksi työskentely Suomen valtion palveluksessa ulkomailla, lähetys- ja kehitysyhteistyö sekä opiskelu. Myös EU-asetusten 883/2004 ja 987/2009 soveltamisalassa olevan EU-alueella liikkuvan henkilön asuinmaa voi poiketa soveltamisalalain mukaisesta Suomessa asumisesta, jolloin sovelletaan ensi sijassa EU-asetuksia 883/2004 ja 987/2009. 

Henkilöön, joka toistuvasti oleskelee ulkomailla siten, ettei yhtäjaksoinen ulkomailla oleskelu ylitä yhtä vuotta, sovelletaan sosiaaliturvalainsäädäntöä vain, jos hänen ulkomailla oleskelustaan huolimatta katsotaan asuvan vakinaisesti Suomessa ja hänellä on edelleen kiinteät siteet Suomeen. Tämä tarkastelu on jatkuvaa ja perustuu tulkinnanvaraisissa tilanteissa henkilön kokonaistilanteen arviointiin. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi Suomen sosiaaliturvaan kuuluvan eläkkeensaajan alkaessa oleskella muussa kuin EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa yli 6 kuukautta vuodessa Suomessa vietettävän ajan jäädessä alle 6 kuukauteen. Tämän rytmityksen toistuessa ei henkilöä voida enää pitää Suomessa asuvana ja sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen päättyy. 

Päätöksen antaminen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta 

Soveltamisalalain 12 §:n mukaan henkilöllä on oikeus saada hakemuksesta Kansaneläkelaitoksen päätös asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta. Suomeen ensimmäistä kertaa tulevan henkilön on haettava oikeutta asumisperusteiseen sosiaaliturvaan ennen kuin oikeus soveltamisalalain piiriin kuuluvaan etuuteen voidaan ratkaista. Sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen voidaan kuitenkin ratkaista myös erikseen ilman vireille tulevaa etuushakemusta. Sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista koskevalle hakemukselle ei ole aikarajaa ja päätös tehdään takautuvasti siitä lukien, kun maassa asumiseen tai työskentelyyn liittyvät edellytykset täyttyvät. 

Kansaneläkelaitos voi saada tiedon asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuuluvan henkilön ulkomaille muutosta henkilöltä itseltään, muulta viranomaiselta tai muuta kautta. Päätöstä ei anneta henkilölle, jonka oikeus sosiaaliturvaan ei tilapäisesti ulkomailla oleskeltaessa pääty. Jos kyseessä on vakinainen muutto ulkomaille tai työskentely toisessa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa, annetaan päätös sosiaaliturvan päättymisestä.  

Suomesta ulkomaille yli vuoden ajaksi muuttava henkilö voi hakea asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista edelleen, kun henkilö kuuluu soveltamisalalain 7 ja 8 §:ssä mainittuihin henkilöryhmiin. Esimerkiksi lähetetyn työntekijän, opiskelijan ja näiden perheenjäsenten on tehtävä hakemus vuoden kuluessa ulkomaille lähtemisestä tai siitä, kun aikaisemman päätöksen voimassaolo ulkomailla jo oleskeltaessa on päättynyt. Myönteinen päätös annetaan korkeintaan viideksi vuodeksi kerrallaan mutta sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista voidaan jatkaa uudella päätöksellä enintään viiden vuoden ajan.  

Ulkoasiainministeriö tai muu työnantaja ilmoittaa soveltamisalalain 5 §:ssä mainittuihin henkilöryhmiin kuuluvien ulkomailla työskentelystä. Säännöksessä mainittuihin henkilöihin sovelletaan sosiaaliturvalainsäädäntöä suoraan lain nojalla ja ilman eri hakemusta, jos heidän toimintansa täyttää laissa määritetyt ehdot. Esimerkiksi Suomen valtion palveluksessa ulkomailla työskentelevälle henkilölle, lähetystyöntekijälle ja kehitysyhteistyöntekijälle annetaan työnantajan ilmoituksen perusteella päätös sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta. Henkilöt, joihin säännöstä sovelletaan, kuuluvat ulkomailla oleskellessaan sosiaaliturvaan ajallisesti rajoittamattoman ajan. 

Kansaneläkelaitos ei kuitenkaan anna omaa päätöstä asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta, kun Eläketurvakeskus on sille annetun toimivallan perusteella ratkaissut, sovelletaanko ulkomailla esimerkiksi lähetettynä työntekijänä työskentelevään henkilöön Suomen sosiaaliturvalainsäädäntöä EU-asetuksen 883/2004 tai Suomea sitovan sosiaaliturvasopimuksen perusteella. 

Henkilön sosiaaliturvaan kuulumisessa tapahtuvien muutosten vuoksi on aina tarkistettava myös henkilölle maksettavat etuudet. Jos sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisen edellytykset eivät enää täyty ja annetaan hylkäävä päätös, etuusoikeuden päättymisestä annetaan erillinen päätös.  

Kansaneläkelaitos on vuonna 2017 antanut 34 000 kirjallista sosiaaliturvaan kuulumista koskevaa päätöstä. Lisäksi on tehty 88 000 sosiaaliturvaan kuulumista koskevaa ratkaisua, joista ei ole henkilölle annettu kirjallista päätöstä. Ilman kirjallista päätöstä ratkaisuja tehdään esimerkiksi henkilön lähtiessä tilapäisesti ulkomaille siten, ettei oleskelulla ole vaikutusta etuuksiin tai jos kyseessä on takautuvien jaksojen kirjaaminen eläkekäsittelyn yhteydessä. Kirjallisten päätösten antamista on viime vuosina käsittelyprosessin kehittämisen yhteydessä vähennetty. 

Asuinmaan määrittely EU-lainsäädännössä 

Silloin, kun EU-lainsäädäntöä soveltavien maiden välillä liikkuvan henkilön asuinpaikalla on merkitystä EU-asetusta 883/2004 sovellettaessa, ratkaistaan henkilön asuinmaa EU-lainsäädäntöä soveltaen. EU-asetuksen 883/2004 1 artiklan j ja k alakohdassa erotetaan toisistaan ”asuinpaikka” ja ”oleskelu”. Asuinpaikka on paikka, jossa henkilö vakinaisesti asuu, ja oleskelulla tarkoitetaan tilapäistä asumista. 

Asumista määriteltäessä EU-tilanteissa käytetään EU:n sosiaaliturva-asetuksissa tarkoitettua asumiskäsitettä, jota unionin tuomioistuin on tulkinnut ja joka on kansallisesta lainsäädännöstä riippumaton. Tuomioistuin on asiassa C-90/97 Swaddling katsonut, että tämän mukaisesti asuinjäsenvaltiolla tarkoitetaan ”jäsenvaltiota, jossa asianomaiset henkilöt asuvat vakinaisesti ja jossa on myös heidän etujensa eli intressien tavanomainen keskus”. Tuomioistuin lisäsi, että ”tässä yhteydessä on tarkasteltava erityisesti työntekijän perhetilannetta; syitä, jotka ovat johtaneet hänen siirtymiseensä, hänen asumisensa kestoa ja jatkuvuutta; sitä, onko hänellä mahdollisesti pysyvää työpaikkaa sekä työntekijän aikomusta, sellaisena kuin se olosuhteista ilmenee". Tuomioistuin on todennut myös muun muassa asiassa C-76/76 Di Paolo, että etujen tavanomainen keskus on määritettävä tosiseikkojen perusteella ottaen huomioon kaikki olosuhteet, jotka osoittavat, että henkilö on tosiasiallisesti valinnut tietyn maan asuinjäsenvaltiokseen.  

Termillä ”asuinpaikka” on unionin laajuinen merkitys. Tapauksessa C-90/97 Swaddling tuomioistuin toteaa, että "asuinpaikkaa" sovelletaan määritelmällisesti samalla tavalla kaikkiin etuuksiin sovellettaessa asetusta 883/2004 ja asetusta 987/2009. 

Muut Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemat asumisperusteiset etuudet 

Lasten kotihoidon tuki 

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996) mukaisilla tuilla tuetaan lapsen vanhempia ja muita huoltajia lapsen hoidon järjestämisessä sekä työ- ja perhe-elämän yhteensovittamisessa. Kotihoidon ja yksityisen hoidon tukea maksetaan vaihtoehtona kunnan järjestämälle varhaiskasvatukselle. Laissa tarkoitetaan asumisella lapsen tosiasiallista asumista Suomessa. Tuen rahoituksesta vastaa vanhemman tai huoltajan kotikunta.  

EU-tuomioistuin on asiassa C-333/00 Maaheimo todennut, että Suomen lasten kotihoidon tuki on EU:n sosiaaliturvan koordinaatiolainsäädännössä tarkoitettu perhe-etuus ja lainsäädäntöä on tulkittava siten, että lapsen tosiasiallista asumista koskevan vaatimuksen katsotaan täyttyvän, mikäli lapsi asuu jonkin jäsenvaltion alueella. Näin ollen silloin, kun sovelletaan EU-asetusta 883/2004, ei voida soveltaa kansallisen lainsäädännön vaatimusta lapsen tosiasiallisesta Suomessa asumisesta. Kotihoidon tuen hoitorahaa ja hoitolisää voidaan näin ollen maksaa asetuksen soveltamistilanteissa vanhemman työskentelyn perusteella toisessa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa vakinaisesti asuvasta lapsesta. 

Siten lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 3 §:n 1 momentissa säädetty kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen yhtenä edellytyksenä oleva tosiasiallinen Suomessa asuminen tulee tarkasteluun niissä tilanteissa, joissa lapsi oleskelee muun kuin EU-jäsenvaltion alueella. Laissa tai sen esitöissä ei tosiasiallisen asumisen käsitettä ole selkeästi määritelty. Lain soveltamiskäytännössä on tulkittu tosiasiallista asumista siten, että tuen maksaminen on lakkautettu tilanteissa, joissa lapsi on oleskellut ulkomailla pidempään kuin kolme kuukautta. 

Opintotuki 

Opintotukilain (65/1994) mukaan maksetaan tukea Suomessa harjoitettaviin oppivelvollisuuden jälkeisiin päätoimisiin opintoihin. Suomen kansalainen voi saada tukea kokonaan ulkomailla suoritettaviin opintoihin, jos hänellä on ollut kotikunta Suomessa vähintään kaksi vuotta edeltävän viiden vuoden aikana tai vaihtoehtoisesti elinolosuhteiden perusteella kiinteä yhteys Suomeen. Ulkomaan kansalaiset eivät yleensä voi saada opintotukea kokonaan ulkomailla suoritettaviin opintoihin. 

Opintotuki on työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevassa EU-asetuksessa 492/2011 tarkoitettu sosiaalinen etuus. EU-maasta Suomeen tulleen työntekijän perheenjäsen voi EU-asetukseen 492/2011 perustuen saada opintotukea kaikkiin tuen piirissä oleviin opintoihin samoin edellytyksin kuin Suomen kansalainen niin kauan, kun huoltaja säilyttää työntekijän aseman Suomessa. 

Työttömyysturvaetuudet 

Työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 8 a §:n mukaan oikeus kyseisen lain mukaisiin etuuksiin on Suomessa asuvalla työttömällä työnhakijalla. Suomessa asuminen ratkaistaan soveltamisalalain 3, 3 a, 4 ja 10 §:n perusteella. Kansaneläkelaitos arvioi Suomessa asumista peruspäiväraha- ja työmarkkinatukea koskevissa asioissa. Työttömyyskassa ratkaisee itsenäisesti henkilön Suomessa asumisen ansiopäiväraha-asian yhteydessä. 

Peruspäivärahaan ja ansiopäivärahaan sovelletaan EU-asetuksen 883/2004 6 luvussa olevia työttömyysturvaetuuksia koskevia määräyksiä. Asetuksen määräysten mukaisesti asumista koskevaa vaatimusta ei voida soveltaa, kun kyseessä on EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta toiseen liikkunut työntekijä. Soveltamisalalaissa tarkoitettua vakinaista Suomessa asumista ei voida siis edellyttää silloin, kun kyse on viimeksi Suomessa työskennelleen toisesta EU-maasta Suomeen tulleen työntekijän oikeudesta työttömyyspäivärahaan. Rajatyöntekijöitä koskevia asetuksen 65 artiklan määräyksiä sovellettaessa asumista arvioidaan EU-asetusten 883/2004 ja 987/2009 asumiskäsitteen mukaisesti. 

Myös työmarkkinatuki on EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalaan kuuluva etuus, mutta se on listattu asetuksen liitteessä 10 maksuihin perustumattomaksi erityisetuudeksi. Maksuihin perustumattomat erityisetuudet maksetaan henkilöille vain heidän asuinjäsenvaltiossaan ja sen lainsäädännön mukaisesti. Työmarkkinatuen osalta voidaan edellyttää soveltamisalalaissa tarkoitettua vakinaista Suomessa asumista. Viimeksi Suomessa työskennellyt toisesta EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta Suomeen tullut työntekijä ei siten ole oikeutettu työmarkkinatukeen, ellei hänen katsota asuvan vakinaisesti Suomessa soveltamisalalain 3, 3 a, 4 tai 10 §:n mukaisesti. 

Sairausvakuutus 

Sairausvakuutuslain (1224/2004) soveltamisalasta on säädetty lain 1 luvun 2 §:ssä, jossa viitataan soveltamisalalain säännöksiin. Sairausvakuutettuja ovat soveltamisalalain mukaan sosiaaliturvaan kuuluvat henkilöt. Lisäksi yrittäjät ovat sairausvakuutettuja yritystoiminnan aloittamisesta lukien, jos yritystoiminta on jatkunut vähintään neljän kuukauden ajan ja oleskelulupavaatimus täyttyy. Soveltamisalalain mukaan muusta kuin EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevan yrittäjän sosiaaliturvaan kuluminen määräytyy vakinaisen asumisen perusteella, joten yrittäjien osalta sairausvakuutuslain soveltamisala on laajempi. 

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain soveltamisala on sama kuin sairausvakuutuslain soveltamisala. 

Asumisperusteinen sosiaaliturva ja toimeentulotuki 

Laissa toimeentulotuesta (1412/1997) ei ole määräyksiä edellytetystä Suomessa asumisajan pituudesta. Toimeentulotuki on perusoikeus, joka on tarkoitettu koskemaan kaikkia Suomen lainkäyttöpiiriin kuuluvia, Suomessa oleskelevia henkilöitä kansalaisuudesta riippumatta. Tukeen on lain sanamuodon perusteella oikeutettu jokainen, joka on tuen tarpeessa.  

Toimeentulotuen hakijan ja saajan on lähtökohtaisesti oleskeltava Suomessa laillisesti. Kuitenkin myös Suomessa tilapäisesti oleskelevat ulkomaalaiset voivat saada oleskelukunnaltaan toimeentulotukea, jos avun tarve on kiireellinen. Kun Suomessa oleskeleva ulkomaan kansalainen hakee toimeentulotukea, on oleskeluoikeuden lisäksi selvitettävä, onko hakija oikeutettu johonkin toimeentulotukeen nähden ensisijaiseen etuuteen. Tähän liittyy henkilön tilanteen arviointi soveltamisalalain mukaisesti huomioiden se, missä tarkoituksessa henkilö on tullut Suomeen ja onko hän Suomessa väliaikaisesti vai pysyvästi. 

Asumisperusteiset sosiaaliturvaetuudet ovat ensisijaisia suhteessa toimeentulotukeen, eli jos henkilö täyttää soveltamisalalain mukaiset työskentelyn tai asumisen vaatimukset, hänellä on ensi sijassa oikeus asumisperusteisiin etuuksiin. Asumisperusteisten etuuksien saamisen edellytyksenä on asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 c §:n mukaan laillinen oleskelu maassa. Muiden kuin työntekijöiden kohdalla oleskeluoikeuden rekisteröinnin tai oleskeluluvan saamisen edellytyksenä on useimmissa tapauksissa oleskelua varten riittäviä varoja koskevan vaatimuksen tai toimeentulovaatimuksen täyttäminen. Toistuva turvautuminen toimeentulotukeen voi johtaa oleskeluoikeuden epäämiseen. 

Suomeen ulkomailta tulleiden työntekijöiden osalta lähtökohtana on, etteivät he joudu turvautumaan toimeentulotukeen, koska he saavat työstä palkkaa. EU-kansalaisilla työntekijöillä on kuitenkin oikeus toimeentulotukeen ja muihin sosiaaliavustuksiin samoilla edellytyksillä kuin kotimaisilla työntekijöillä, jos työntekijän tulot eivät riitä toimeentulon turvaamiseen. Työntekijöillä ja työntekijän statuksen säilyttävillä työnhakijoilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun muiden jäsenmaan kansalaisten kanssa. Mikäli työntekijä tekee osa-aikatyötä ja palkka jää alle soveltamisalalaissa vaaditun tason, tai työsuhteen kesto on alle neljä kuukautta, voi työntekijä jäädä kuitenkin asumisperusteisen sosiaaliturvan ulkopuolelle ja joutua turvautumaan toimeentulotukeen. Etuuksien ohella työntekijä voi jäädä myös vaille sairausvakuutusta. Tällöin työntekijän sairastuessa työnantajalla ei ole myöskään oikeutta saada kompensaatiota sairausajalta maksamastaan palkasta. 

Suomeen ja Suomesta muuttaneiden lukumääriä 

Lukuihin sisältyvät kaikki henkilöt, joilla on kyseisenä vuonna voimassa oleva päätös kuulumisesta sosiaaliturvaan taulukossa mainitulla perusteella. Maassa olon syy on voinut päätöksen antamisen jälkeen muuttua, esimerkiksi muussa kuin työskentelytarkoituksessa Suomeen tullut henkilö on voinut sittemmin aloittaa työskentelyn, mutta uutta päätöstä sosiaaliturvaan kuulumisesta ei anneta muissa kuin sellaisissa tilanteissa, kun olosuhdemuutos vaikuttaa sosiaaliturvaoikeuteen. 

Suomeen muutot 

Suomeen muuttaneista henkilöistä, jotka ovat hakeneet Kansaneläkelaitokselta päätöstä sosiaaliturvaan kuulumisesta, suurin ryhmä ovat kolmansista maista tulevat henkilöt, jotka eivät ole työssä, eli niin sanotut ei-aktiivit henkilöt. 

Suomesta muutot 

Suomesta muuttaneista henkilöistä, joille on annettu päätös sosiaaliturvaan kuulumisesta, suurin ryhmä ovat muuna kuin työntekijänä toiseen EU-jäsenvaltioon muuttaneet. Kyse on pääasiassa eläkkeensaajista. 

Työeläkevakuutetut EU-kansalaiset Suomessa 

Muiden EU-maiden kansalaisia työeläkevakuutettuja työntekijöitä tai työeläkeoikeuden piirissä olevia henkilöitä oli vuonna 2016 yhteensä 90 921 henkilöä. Heistä 58 221 (noin 64 %) oli miehiä ja 32 700 (noin 36 %) oli naisia. Muiden EU-maiden kansalaisista työeläkevakuutetuista oli vuonna 2016 Viron kansalaisia 48 545 (noin 53 %). 

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.3  Nykytilan arviointi

Lainsäädännön yhteensopivuus EU-lainsäädännön kanssa 

Voimassa olevaa asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annettua lakia on sovellettu 1.1.1994 lukien. Laki tuli voimaan Suomen liittyessä Euroopan talousalueeseen. Lakia on muutettu useaan otteeseen siten, että se on muuttunut erittäin monimutkaiseksi kokonaisuudeksi, ja maahan- tai maasta muuttavien Suomen kansalaisten tai ulkomaalaisten henkilöiden on käytännössä erittäin vaikeaa ymmärtää oma asemansa sosiaaliturvaetuuksien näkökulmasta. Oman tilanteen ennakoiminen on kuitenkin tärkeää, kun kyse on monessa tapauksessa oikeudesta toimeentuloa turvaaviin etuuksiin.  

Viime vuosina erityisesti EU:n maahanmuuttodirektiivien toimeenpano on lisännyt säännösten monimutkaisuutta. Direktiivit ovat tulleet voimaan yksi kerrallaan ja ne ovat koskeneet yksittäisiä henkilöryhmiä. Jokaista henkilöryhmää koskevat laillisen oleskelun ehtoja koskevat määräykset ja etuuskohtaiset poikkeukset yhdenvertaiseen kohteluun ovat muuttaneet lainsäädännön logiikkaa. 

Muista EU-lainsäädäntöä soveltavista maista maahan tulevien työntekijöiden osalta soveltamisalalain niin sanottu neljän kuukauden sääntö on aiheuttanut väliinputoamistilanteita, kun työntekijään EU-asetuksen 883/2004 säännösten perusteella sovelletaan Suomen lainsäädäntöä, mutta lyhytaikaisessa tai epäsäännöllisessä työssä henkilö ei ole kuitenkaan ollut oikeutettu esimerkiksi lapsilisään tai sairausvakuutuksen etuuksiin. Pohjoismainen ministerineuvosto on nostanut neljän kuukauden säännön esiin Pohjoismaiden välillä liikkuvuuteen vaikuttavana rajaesteenä. 

Suomeen tulevan työntekijän työskentelyn tulee täyttää työttömyysturvalain työssäoloehtoon laskettavan työn kriteerit. Työttömyysturvalain mukaisen työssäoloehdon täyttymistä selvitettäessä toteutunutta työskentelyä ja ansaittua palkkaa arvioidaan ajallisesti taaksepäin. Soveltamisalalain mukaan arvio edellytysten täyttymisestä viikkotyöajan ja palkan suhteen tehdään työsopimuksen ja mahdollisten palkkakuittien avulla pääosin tulevaa aikaa koskien. Soveltaminen eroaa työttömyysturvalain mukaisesta käytännöstä, jolloin yhtenäisistä edellytyksistä huolimatta lopputulos voi henkilön kannalta olla erilainen. Saman edellytyksen soveltaminen sisällöltään ja tarkoitukseltaan erilaisissa etuuksiin liittyvissä tilanteissa ei ole perusteltua, erityisesti kun kansallisesta tulorekisteristä on tulevaisuudessa mahdollista seurata, että henkilön Suomessa työskentely jatkuu. 

Vakinaista asumista osoittavia seikkoja on listattu soveltamisalalaissa. Maahan tulevan henkilön asumista arvioivat soveltamansa lainsäädännön mukaisesti Maahanmuuttovirasto, veroviranomaiset, maistraatti ja Kansaneläkelaitos. Maahan muuttavan henkilön näkökulmasta asumista koskevat ratkaisut voivat olla eri suuntaisia. Kotikunnan tarjoamat palvelut ja sosiaaliturvaetuudet muodostavat kokonaisuuden, jossa olisi tarkoituksenmukaista arvioida asumista yhtenäisin kriteerein huomioiden kuitenkin se, että kotikuntamerkinnällä on erityisesti tulevaa aikaa koskeva vaikutus ja sosiaaliturvaetuuksien kannalta myös taannehtivalla ajalla voi usein olla merkitystä. EU-asetuksen 883/2004 mukainen asumisen arviointi on lisäksi ensisijainen asetuksen soveltamistilanteissa, minkä tulee selkeyden vuoksi näkyä asumisen arviointia koskevissa säännöksissä. Joissakin tilanteissa nykyinen lainsäädäntö on ristiriidassa EU-lainsäädännön kanssa, jolloin toisen jäsenvaltion näkemys henkilön asumisesta voi olla myös eriävä. 

Etuuksien maksaminen ulkomaille oleskeleville 

Suomesta ulkomaille tilapäisesti enintään vuoden ajaksi lähtevät henkilöt kuuluvat voimassa olevan lainsäädännön mukaan asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Etuuksien maksaminen jatkuu normaalisti ulkomailla oleskelusta huolimatta ja henkilö pysyy myös sairausvakuutettuna. Lasten kotihoidon tukea ei soveltamiskäytännön mukaan makseta noin kolme kuukautta ylittävän oleskelun ajalta, koska kyse ei ole niin sanotusta tavanomaisesta lomamatkasta. Kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen ehdoksi asetettua valintaoikeutta kunnallisen varhaiskasvatuksen ja kuntien pääosin kustantaman kotihoidon tuen välillä ei tosiasiassa pidempikestoisen ulkomailla oleskelun aikana käytetä. Myös tällä perusteella oikeutta tukeen on perusteltua muun kuin tilapäiseksi katsottavan alle kolme kuukautta kestävän ulkomailla oleskelun aikana rajoittaa. 

Kansaneläkettä puolestaan voidaan yleensä maksaa vuoden ajan sen jälkeen, kun saaja on muuttanut pysyvästi ulkomaille. EU-lainsäädäntöä soveltaviin maihin muuttavien kohdalla ei EU-asetuksesta 883/2004 johtuen voida etuuksien maksamiseksi vaatia henkilön asumista Suomessa. Siten myös kotihoidon tukea maksetaan toisessa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa oleskelevista ja asuvista lapsista, jos lapsen vanhempiin sovelletaan asetuksen määräysten mukaan Suomen sosiaaliturvalainsäädäntöä.  

Toiseen EU-maahan lähtevälle, ainoastaan Suomesta eläkettä saavalle henkilölle maksetaan Suomesta ne EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevat etuudet, joihin hänellä on oikeus. Suomi myös vastaa hänen sairaanhoitonsa kustannuksista. Sairaanhoidon luontoisetuuksia lukuun ottamatta eläkkeensaajan etuusoikeuksissa ei ole käytännössä eroavaisuuksia riippuen siitä, oleskeleeko hän toisessa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa vakinaisesti vai tilapäisesti.  

Suomesta kolmansiin maihin lähetettynä työntekijänä lähtevien asumisperusteisten etuuksien maksaminen voi jatkua jopa kymmenen vuoden ajan tai kehitysyhteistyöntekijänä tai lähetystyöntekijänä osalta jopa niin pitkään kuin henkilö on työssä ulkomailla. Tämä on kansainvälisessä vertailussa erittäin pitkä ulkomaille maksamisen kausi ja epäsuhteessa verovaroin rahoitettavien etuuksien osalta myös henkilön velvollisuuksiin osallistua järjestelmän rahoitukseen. Myös tilapäisenä pidettävä oleskelujakso ja oikeus etuuksiin on laajempi kuin monissa muissa maissa. 

Hallinnolliset menettelyt 

Ennakollinen päätöksen antaminen sosiaaliturvaan kuulumisesta on perustunut eduskunnan oikeusasiamiehen vuosina 1996—1998 tekemiin päätöksiin asioissa, joissa oli kyse ensi sijassa ulkomaille lähtevien henkilöiden tiedon saannista heidän sosiaaliturvaoikeuksiensa jatkumisesta tai päättymisestä. Päätös sosiaaliturvaan kuulumisesta tehdään aina päätöksenantohetkellä käytettävissä olevin tiedoin. Tämän jälkeen vireille tuleviin etuuksia koskeviin hakemuksiin annettavat päätökset perustuvat sosiaaliturvaan kuulumista koskevaan päätökseen. Mikäli olosuhteissa on ennen etuusasian käsittelyä tapahtunut muutos, on myös sosiaaliturvaan kulumista koskeva asia oikaistava tai korjattava. Prosessi voi kestää muutoksenhakuineen varsin pitkään ja lopputulos olla etuusasian kannalta jopa ennakoimaton.  

Erityisesti suomen tai ruotsin kieltä heikosti osaaville maahanmuuttajille sosiaaliturvaan kuulumista koskeva päätös on vaikeasti ymmärrettävä. Koska kyse ei ole etuuden maksamisesta, eivät ulkomaalaistaustaiset ymmärrä usein hakea päätökseen muutosta. Kun myöhemmin käsiteltävässä etuusasiassa annettu päätös perustuu hylkäävään sosiaaliturvaan kuulumista koskevaan päätökseen, kohdistuu etuusasiassa tehty valitus väärään päätökseen. Muutoksenhakuoikeuden tehokas käyttäminen edellyttää päällekkäisten hallintoasian käsittelyprosessien poistamista sekä etuuksista annettavien päätösten nykyistä parempaa ymmärrettävyyttä. 

Kansaneläkelaitoksessa asiointi on nykyään mahdollista sähköisessä asiointipalvelussa. Myös omien tietojen seuranta maahan- ja maastamuuttoon liittyen on mukana asiointipalvelussa. Henkilön omaan tilanteeseen sovitettu sähköinen markkinointi on myös arkipäiväistynyt Kansaneläkelaitoksen toiminnassa. Tietoa maiden välillä liikkuvien henkilöiden sosiaaliturvaoikeuksista on ajantasaisesti saatavilla useista lähteistä. Erityisesti ne tilanteet, kun henkilö muuttaa pysyvästi ulkomaille, eikä hänelle makseta mitään etuutta, joka lakkautettaisiin muuton takia, ovat sellaisia, joissa ennakollisen tiedottamisen tarve on suuri. Sairausvakuutuslaissa ei ole säännöksiä päätöksen antamisesta vakuutuksen päättymisestä, mutta vakuutuksen voimassaolon tosiasiallinen merkitys henkilön varautuessa sairastumiseen ulkomailla on suuri. 

3.1  Tavoitteet

Perustuslain 19 § takaa jokaiselle Suomessa olevalle oikeuden välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Lisäksi etuuksia koskevalla lainsäädännöllä taataan oikeus perustoimeentuloon. Esityksen tavoitteena on asumisperusteisten etuuksien kohdentaminen tarkemmin rajat ylittävissä tilanteissa Suomen lainkäyttöpiirissä oleville asukkaille. Asumisperusteisten etuuksien tarkoituksena on kohdentaa tiettyihin olosuhteisiin perustuvalla syyllä myönnettävä tuki maassa asuville henkilöille. Asumisperusteisen järjestelmän etuna on sen laaja kattavuus, ja Suomessa kaikki vakinaisesti asuvat ovat sosiaaliturvajärjestelmän piirissä. Järjestelmän kestokyky on kuitenkin rajallinen, kun liikkuvuus maiden välillä on lisääntynyt.  

Esityksen tavoitteena on selkeyttää erittäin monimutkaiseksi muodostunutta lainsäädäntöä, johon on useiden muutosten yhteydessä syntynyt eri henkilöryhmiä koskevia poikkeussääntöjä. Maahan muuttavan henkilön on erittäin vaikeaa hahmottaa, mikä hänen asemansa on sosiaaliturvassa ja ennakoida mahdollisia seurauksia riskitilanteiden toteutuessa. Asumisperusteisen etuuslainsäädännön soveltamisen kriteerien yksinkertaistamisella lisätään säännösten läpinäkyvyyttä. Työntekijänä maahan tulevan henkilön asemaa arvioidaan työskentelyyn liittyvillä edellytyksillä. Muiden kuin työntekijänä maahan tulevien oikeutta asumisperusteisiin etuuksiin arvioidaan vakinaista asumista koskevilla edellytyksillä. Kansallisen tulorekisterin käyttöönotto lisää mahdollisuuksia seurata työskentelyn jatkumista ja päättymistä Suomessa, jolloin maasta muuttoon liittyvät etuuksien maksamisen virheet ja väärinkäytökset vähenevät. 

Ehdotettujen muutosten tavoitteena on myös oikeuksien ja velvollisuuksien tasapaino. Asumisperusteiset etuudet rahoitetaan pääosin verovaroin. Suomesta ulkomaille pitkille komennuksille lähtevien asema on voimassa olevassa lainsäädännössä epätasapainossa etuuksien rahoitukseen nähden, ja lisäksi ehdotuksella on tarkoitus lähentää kansallista lainsäädäntöä muihin maihin kansainvälisessä vertailussa. Ehdotus on yhteneväinen Suomen tekemien kahdenvälisten sosiaaliturvasopimusten työntekijän lähettämistä koskevien enimmäisaikojen kanssa. 

Hallinnollisten menettelyjen keventäminen ja sähköisten palvelujen hyödyntäminen ja parantaminen maiden välillä liikkuvien henkilöiden kohdalla on huomioitu esityksessä. Etuuslainsäädännön soveltaminen ajantasaisin tiedoin ja maiden välillä liikkuvien henkilöiden tietoisuuden lisääminen sosiaaliturvaoikeuksista sekä omien tietojen seuranta sähköisessä asiointipalvelussa ovat hallintotoiminnassa keskeisiä. 

Lisäksi Suomessa tarvitaan maahanmuuttajia vastaamaan tietyillä aloilla olevaan työvoimapulaan, kohentamaan väestön ikääntymisen myötä heikkenevää huoltosuhdetta sekä lisäämään Suomen houkuttelevuutta kansainvälisten osaajien ja yrittäjien silmissä. Tietyille aloille tarvitaan sekä maassa tilapäisesti työskentelevää, että maahan pysyvästi asettuvaa työvoimaa. Myös maassa jo olevien maahanmuuttajien potentiaali tulisi tunnistaa ja hyödyntää nykyistä tehokkaammin. 

Ehdotuksen tavoitteena on selkeyttää ulkomailta Suomeen tulevien ja erityisesti lyhytaikaiseen työsuhteeseen tulevien työntekijöiden yhdenvertaisuutta suhteessa maassa pidempiaikaisesti työskenteleviin tai vakinaisesti asuviin nähden. Lyhytaikaista työvoimaa tarvitaan erityisesti maataloudessa ja matkailualalla kausityöhön sekä monilla muilla aloilla epäsäännölliseen työhön, johon kotimaista työvoimaa ei ole aina riittävästi saatavilla. Tavoitteena on poistaa lyhytaikaisesti Suomessa työskentelevien väliin putoamistilanteet heidän siirtyessään Suomeen kausittaiseen tai epäsäännölliseen työhön. Esityksen tavoitteena on myös parantaa osa-aikaiseen tai lyhytaikaiseen työhön ryhtymisen houkuttelevuutta maassa jo oleville maahanmuuttajille, jotka eivät muilla perusteilla ole oikeutettuja asumisperusteisiin etuuksiin. 

3.2  Keskeiset ehdotukset

Työskentely 

Keskeisenä muutosehdotuksena on se, että Suomeen työntekijänä tai yrittäjänä tulevan henkilön osalta etuuslainsäädäntöä sovellettaessa arvioitaisiin ensisijaisesti työskentelyä koskevien edellytysten täyttymistä. Mikäli kyseessä olisi muu kuin työtä tai vastaavaa toimintaa tekevä henkilö, arvioitaisiin vakinaista asumista Suomessa. 

Etuuslainsäädännön soveltamista Suomessa työskentelyn perusteella ehdotetaan muutettavaksi siten, että laista poistetaan vaatimus vähintään neljä kuukautta kestävästä työskentelystä. Työskentelyn vähimmäiskestoa ei olisi määritelty, mutta lyhytaikaisen työskentelyn kyseessä ollessa asumisperusteista etuuslainsäädäntöä sovellettaisiin vain työskentelyn keston ajan. Kansaneläkelaitos saisi tiedot ansioista tulorekisteristä, jonne työnantaja ilmoittaa palkat kuukausittain. Ansion tarkastelu tehtäisiin kuukausitasolla, mutta etuuslainsäädäntöä sovellettaisiin vain työskentelyn keston ajan, mikä voi olla lyhyempikin kuin yhden kuukauden ajanjakso. Hyvin lyhytaikaisessa, vain joitakin päiviä tai viikkoja kestävän työskentelyn ajalta etuuslainsäädännön soveltaminen olisi käytännössä hyvin epätodennäköistä. Kaikkia etuuksia, kuten lapsilisää, ei lähtökohtaisesti makseta ennen kuin työskentelyn alkamista seuraavan kuukauden alusta lukien.  

Työskentelyn määritelmässä ei enää viitattaisi työttömyysturvan työssäoloehtoa viikkotyöajan ja palkan osalta kartuttavaan työskentelyyn. Työskentelyn perusteella sovellettaisiin lain 1 §:n 2 momentin 1-kohdassa mainittua, EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevaa etuuslainsäädäntöä, kun kuukausiansio on vähintään peruspäivärahan määrä kuukausiansioksi muunnettuna, eli 696,60 euroa vuoden 2018 tasossa. Ansioraja olisi hieman korkeampi kuin voimassa olevan lainsäädännön mukaan sosiaaliturvan kuulumiseen osa-aikatyön perusteella alimmillaan oikeuttava kuukausiansio. Kuitenkin osa-aikatyössä olevilla tai epäsäännöllisesti työskentelevillä vaatimus täyttyisi myös matalapalkkaisilla aloilla noin kahta viikkoa vastaavilla työtunneilla. Maatalous- ja puutarha-alojen keskituntipalkalla vaatimus täyttyisi 72—73 tunnin työskentelyllä kuukaudessa, siivousalalla 65 tunnin työskentelyllä, rakennusalan avustavissa tehtävissä 49 tunnin sekä lähihoitajilla 58 tunnin työskentelyllä kuukaudessa. 

Suomessa hyvin lyhytaikaisesti työskentelevän tai keikkatyössä käyvän henkilön osalta tulorekisteristä on seurattavissa Suomessa ansaittujen palkkojen kuukausittainen taso. Alhaisilla palkoilla työskentelevien osalta tulisi kyseeseen myös rinnakkaisen muussa maassa tapahtuvan työskentelyn selvittäminen. Usein olisi todennäköisesti kyse Suomen lisäksi myös asuinmaassa työskentelystä, jolloin EU-asetuksen 883/2004 sääntöjen perusteella sovellettava lainsäädäntö voisi olla asuinmaan eikä Suomen lainsäädäntö.  

Ehdotukseen sisältyy säännös yli kuuden kuukauden ajan työskennelleiden työntekijöiden jälkisuojasta niissä tilanteissa, kun työskentely tilapäisesti vähenee, keskeytyy tai päättyy. Useimmiten näissä tilanteissa toisesta EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta Suomeen tulleen työntekijän asema säilyy henkilön saaman työskentelyyn perustuvan etuuden perusteella. Lisäksi voimassa olevan lainsäädännön mukaan yli kuusi kuukautta työskennelleet, työttömäksi jääneet voivat edelleen kuulua sosiaaliturvaan, jos he ovat rekisteröityneet työttömiksi työnhakijoiksi. Ehdotettu jälkisuojasäännös selkeyttäisi nykytilaa erilaisissa työskentelyyn liittyvissä muutostilanteissa.  

Jälkisuojasäännös turvaisi työntekijän asemaa niissä tilanteissa, kun hän ei saisi työttömyyspäivärahaa tai sairaus- tai vanhempainpäivärahaa, tai oikeus kyseiseen etuuteen olisi selvitettävänä. Lyhytaikaisen työskentelyn katkoksen ajalta säännös vähentäisi hallinnollista työtä perhe-etuuksien yhteensovittamisessa. Mikäli työskentely päättyisi kokonaan, henkilöä voitaisiin edelleen pitää työntekijän asemassa, jos hän olisi rekisteröityneenä työttömäksi työnhakijaksi Suomessa. Työttömäksi jääneen osalta ehdotettu säännös vastaisi voimassa olevan lain säännöstä ja yhdistelmälupadirektiivin vaatimuksia. 

Oleskelulupavaatimusta koskevan säännöksen yksinkertaistamiseksi ja sen ymmärrettävyyden parantamiseksi siitä ehdotetaan poistettavaksi vaatimus vähintään yhden vuoden ajan voimassa olevasta oleskeluluvasta. Lyhyemmäksikin ajaksi myönnetty lupa oleskella tai työskennellä Suomessa täyttäisi oleskelulupavaatimuksen ja vastaisi lain nykyistä sisältöä sekä soveltamiskäytäntöä. Toisen EU- lainsäädäntöä soveltavan maan viranomaisen myöntämä oleskelulupa täyttäisi myös laillisen oleskelun vaatimuksen niissä tilanteissa, joissa oleskeluluvan myöntämistä koskevassa lainsäädännössä on säädetty tietyistä poikkeuksista, kuten ICT-luvan ja tutkijan oleskeluluvan osalta. 

Asuminen 

Niiden maahan tulevien henkilöiden osalta, jotka eivät tee työtä tai siihen rinnastettavaa toimintaa Suomessa, etuuslainsäädännön soveltamista varten ehdotetaan lakiin edelleen otettavaksi säännökset asumisen määrittelemisestä. 

EU-lainsäädännön tosiasiallisen merkityksen vuoksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä ilmenee EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevan henkilön Suomessa asumisen arvioinnin perustuvan ensi sijassa EU-asetuksiin 883/2004 ja 987/2009. EU-asetuksen 987/2009 11 artiklassa on lueteltu seikkoja, joiden perusteella asuinjäsenvaltio määräytyy. Muutos ei vaikuttaisi soveltamiskäytäntöön mutta parantaa asumista koskevan ratkaisun perusteiden läpinäkyvyyttä EU-tilanteissa. 

Ehdotuksen mukaan asumisen arviointia muutettaisiin myös siten, että voimassa olevan lain 3 a §:ssä oleva luettelo vakinaista Suomessa asumista osoittavista seikoista poistettaisiin. Muusta kuin EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta Suomeen muuna kuin työntekijänä tulevan henkilön Suomessa asumisen vakinaisuutta arvioitaisiin kotikuntalain (201/1994) 4 §:ssä mainittujen seikkojen perusteella. Kotikuntalaki on yleislaki, jota sovelletaan väestökirjanpidon lisäksi myös muussa viranomaistoiminnassa silloin, kun henkilön kotikunnalla ja asuinpaikalla on vaikutusta viranomaisen ratkaisuun. Väestörekisteriviranomaisen ratkaisut eivät oikeudellisesti sido muita viranomaisia, eli henkilön kotikunta on mahdollista ratkaista kullakin hallinnonalalla itsenäisesti, mutta soveltaen kuitenkin kotikuntalakia. Maistraatin tekemällä kotikuntamerkinnällä on kuitenkin ohjaava vaikutus, koska väestötietojärjestelmään kirjattuihin tietoihin liittyy julkinen luotettavuus. Kotikuntalain 4 § on täsmennetty 1.9.2007 voimaantulleilla muutoksilla siten, että maahanmuuttajan kotikunnan ja asuinpaikan määräytymistä koskeva sääntely on aiempaa kattavampaa ja samalla on yhtenäistetty maistraattien ja Kansaneläkelaitoksen tulkintalinjaa kotikuntaa koskevissa ratkaisuissa. Kotikunnan saamisen edellytyksiä on yhdenmukaistettu soveltamisalalain asianomaisten säännösten kanssa, koska näiden säädösten soveltamisala on osittain yhteneväinen. Kotikuntalain 4 § 2 momentin mukaan myös opiskelijoilla on mahdollisuus saada kotikunta Suomessa, mikäli opinnot kestävät vähintään kaksi vuotta. 

Ehdotuksen mukaan Kansaneläkelaitos tekisi asumisperusteisen sosiaaliturvan perusteena olevan ratkaisun Suomessa asumisesta itsenäisesti, eikä se olisi asumisen arvioinnissa sidottu maistraatin mahdollisesti aiemmin tekemään ratkaisuun kotikunnasta. Maahan muuttavan henkilön näkökulmasta entistä yhtenäisempi asumista koskeva arviointi johtaa helpommin ymmärrettävään lopputulokseen. Kotikunnan palvelujen ja sosiaaliturvan kokonaisuus olisi myös nykyistä selkeämpi. 

Ulkomailta opiskelutarkoituksessa Suomeen tulevaa voitaisiin ehdotuksen mukaan pitää Suomessa asuvana EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevaa etuuslainsäädäntöä sovellettaessa, mikäli hän täyttää vakinaista asumista koskevan edellytyksen. Ehdotus toteuttaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä paremmin opiskelijoiden oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun tutkijadirektiivin vaatimusten mukaisesti. Muiden ehdotetussa laissa lueteltujen kuin EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevien etuuksien osalta opiskelijalla tulisi päätoimisen opiskelun lisäksi olla Suomeen muitakin siteitä. 

Tilapäisen ulkomailla oleskelun aikarajaa ehdotetaan laskettavaksi yhdestä vuodesta kuuteen kuukauteen. Lomamatkaa pidemmän, mutta kuitenkin tilapäisenä pidettävän ulkomailla oleskelun syitä on monenlaisia, kuten työskentely, vuorottelu- tai sapattivapaa tai Suomessa asuvan ulkomaalaistaustaisen henkilön vierailu entisessä kotimaassa. Ulkomailla oleskelevalla henkilöllä olisi edelleen oikeus etuuksiin, jos ulkomailla oleskelun aiottu kesto on enintään kuusi kuukautta, eikä etuuskohtaisista säännöksistä tai kansainvälisestä lainsäädännöstä muuta johdu. Voimassa olevan lainsäädännön mukainen asumisperusteisten etuuksien maksamisen jatkuminen jopa vuoden ajan kestävän ulkomailla oleskelun ajalta on kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellisen pitkä aika. Muutos vastaisi nykytilaa paremmin myös etuuslakeihin kirjattua etuuksien tarkoitusta. 

Ehdotuksen mukaan lähetetyt työntekijät mukaan lukien lähetys- ja kehitystyöntekijät sekä tutkijat ja apurahansaajat rinnastettaisiin ulkomailla oleskellessaan Suomessa asuvaan henkilöön enintään 5 vuoden ajan. Tämän jälkeen henkilön pitäisi palata Suomeen. Nykyinen 10 vuoden enimmäisaika on kansainvälisessä vertailussa erittäin pitkä. Esimerkiksi Ruotsista kolmanteen maahan lähetetty työntekijä voi kuulua Ruotsin sosiaaliturvaan enintään yhden vuoden ulkomailla oleskelun ajan. Useimmissa EU-jäsenvaltioissa työntekijän lähettämistä koskevia säännöksiä ei ole kansallisessa lainsäädännössä, ja etuuksia maksetaan vain tilapäisen ulkomailla oleskelun puitteissa tai vakuutusmaksuja vastaan. EU-asetuksen mukainen lähettämisen enimmäisaika on 24 kuukautta, minkä lisäksi asianosaisten maiden on mahdollista sopia poikkeusluvasta, joka soveltamiskäytännössä on enintään yhteensä 5 vuodeksi. Suomen tekemissä sosiaaliturvasopimuksissa työntekijän lähettämisen enimmäisaika on 3—5 vuotta. Uusimmissa sopimuksissa enimmäisaika on 5 vuotta.  

Suomalaiset työntekijöitä ulkomaille lähettävät työnantajat hankkivat työntekijöille kattavat komennusvakuutukset. Komennusmatkavakuutuksen sisältö on usein käytännössä samanlainen riippumatta siitä, kuuluuko henkilö Suomen sosiaaliturvaan vai ei tai lähteekö henkilö komennukselle maahan, jonka kanssa Suomella on sosiaaliturvasopimus tai sopimuksettomaan maahan. Suomalaisten vakuutusyhtiöiden myöntämien vakuutusten edellytyksenä on sairausvakuutukseen kuuluminen. Mikäli tämä edellytys ei täyty, työnantajat hankkivat vakuutuksia ulkomaisista yhtiöistä. Komennusmatkavakuutuksesta korvataan muun muassa matkatapaturmasta tai sairaudesta aiheutuvia hoitokuluja, matkan peruuntumisesta, keskeytymisestä ja myöhästymisestä aiheutuvia kuluja, matkatavaroiden vahingoittumisesta tai katoamisesta aiheutuvia kuluja sekä terveydenhoitokuluja, joihin kuuluvat esimerkiksi terveystarkastukset, rokotukset, lastenneuvolakäynnit ja kohtuulliset synnytyksestä aiheutuvat kulut. Mukaan lähtevät perheenjäsenet liitetään vakuutukseen. Suomen sosiaaliturvaan kuulumisella on työntekijöille ja perheenjäsenille merkitystä erityisesti siltä kannalta, että turvan sisältö on melko selkeä ja tiedostettu. Suomalainen työeläkevakuutus on myös keskeinen osa lähetetyn työntekijän turvaa. 

Asumisperusteisen sosiaaliturvan osalta kyse on pääasiassa verovaroin rahoitettavista etuuksista. Tuloverolain 77 §:ssä on niin sanottu kuuden kuukauden sääntö, jonka mukaan ulkomailla tehdystä työstä saatu palkka on Suomessa verovapaata tuloa, jos henkilön oleskelu ulkomailla johtuu tuosta työstä ja kestää yhtäjaksoisesti vähintään kuusi kuukautta. Jos sosiaaliturva säilyy Suomessa, työntekijän sosiaaliturvamaksut maksetaan kuitenkin Suomeen siten, että työnantajan sosiaaliturvamaksu maksetaan vakuutuspalkasta ja vakuutetun sairausvakuutusmaksua varten toimitetaan vakuutuspalkasta niin sanottu minipidätys. Mikäli kuuden kuukauden sääntö ei sovellu, Suomen kansalaisen yleinen verovelvollisuus päättyy Suomessa pääsääntöisesti, kun muuttovuodesta on kulunut 3 vuotta. Mikäli rajoitetusti verovelvollinen kuuluu edelleen Suomen sosiaaliturvaan, on vakuutuspalkan perusteella maksettava Suomeen työnantajan sosiaaliturvamaksu sekä lähdeveron tapaan perittävä vakuutetun sairausvakuutusmaksu. 

Työntekijän tai opiskelijan Mukana ulkomailla oleskeleva perheenjäsen voidaan rinnastaa edelleen ehdotuksen mukaan Suomessa asuvaan henkilöön. Voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden ehdotetaan poistettavaksi maininta perheenjäsenen ulkomailla tapahtuvan työskentelyn vaikutuksesta perheenjäsenen asemaan. Ulkomailla mukana olevan perheenjäsenen työskentelyn paikallisen työnantajan palveluksessa tai etätyönä ulkomailta käsin katsotaan parantavan ulkomaankomennuksella olevien puolisoiden työmarkkina-asemaa ja helpottavan paluuta kotimaahan komennuksen jälkeen. Sosiaaliturvaa koskevilla säännöksillä ei ole tarkoituksenmukaista estää puolisoiden työskentelyä tai heikentää työskentelevän puolison asemaa. Toisessa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa työskentelevään perheenjäseneen sovelletaan EU-asetuksen 883/2004 nojalla työskentelymaan sosiaaliturvalainsäädäntöä, jolloin hän ei voisi olla oikeutettu etuuksiin Suomesta. 

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annettua lakia ehdotetaan täsmennettäväksi tosiasiallisen Suomessa asumisen edellytyksen osalta. Tarkoitus on, että sääntelyssä osoitetaan nykyistä selkeämmin kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen kuuluminen kiinteästi suomalaiseen varhaiskasvatusjärjestelmään. Sääntelyn selkeyttämiseksi lakiin kirjattaisiin Kansaneläkelaitoksen ja sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan soveltamiskäytännössä omaksuttu linja, jonka mukaan yli kolme kuukautta kestävää matkaa ei pidetä tavanomaisena lomamatkana. Pidempiaikaisen ulkomailla oleskelun aikana ei laissa tarkoitettua valintaoikeutta tosiasiassa käytetä.  

Rajaus koskisi sekä kotihoidon että yksityisen hoidon tukea. Yksityisen hoidon tuki maksetaan suoraan hoidon tuottajalle, jolloin tapauksessa, jossa lapsi on hoidossa yksityisessä varhaiskasvatuspaikassa, tuen maksaminen lakkaa lapsen hoitopaikan irtisanomisen myötä.  

Hallinnolliset menettelyt 

Esitykseen sisältyy hallinnollisia prosesseja koskeva keskeinen muutosehdotus. Lainsäädäntöä ehdotetaan muutettavaksi siten, että Kansaneläkelaitos ei enää antaisi erillistä kirjallista päätöstä asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta. Muutos koskisi sekä Suomeen tulevia, että Suomesta ulkomaille lähteviä henkilöitä.  

Suomeen ensimmäistä kertaa tulevan henkilön oikeus sosiaaliturvaan Suomessa asumisen tai työskentelyn perusteella selvitettäisiin henkilön hakiessa Kansaneläkelaitokselta etuutta, Kela-korttia tai eurooppalaista sairaanhoitokorttia. Etuushakemukseen annettaisiin valituskelpoinen päätös tai henkilölle myönnettäisiin Kela-kortti hakemuksesta.  

Mikäli Suomesta ulkomaille lähtevällä henkilöllä ei olisi enää oikeutta johonkin hänelle maksettavaan etuuteen, annettaisiin etuuden maksamisen päättymisestä valituskelpoinen päätös. Niissä tilanteissa, kun ulkomailla oleskelu ei vaikuta henkilölle maksettavaan etuuteen, ei annettaisi erillistä sosiaaliturvaan kuulumista koskevaa päätöstä, mutta tieto ulkomailla oleskelusta rekisteröitäisiin Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmään. Tämän tiedon rekisteröinnin perusteella olisi mahdollista seurata sitä, että ulkomailla oleskelevalle henkilölle ei maksettaisi etuutta pidempään kuin siihen kunkin etuuslain mukaan on oikeus. Vastaava menettely on jo nykyisin käytössä niiden ulkomaille matkustaneiden tai muuttaneiden henkilöiden osalta, joilla on oikeus etuuksiin ulkomailla oleskelun ajan. Järjestelmään rekisteröidyn ulkomailla oleskelua koskevan tiedon perusteella seurataan, että paluu Suomeen tapahtuu suunnitellusti, tai mikäli ei tapahdu, etuuksien mahdollisesta lakkauttamisesta annetaan valituskelpoinen päätös. 

Mikäli henkilön ulkomaille muutosta aiheutuisi sosiaaliturvaetuuksiin liittyvien oikeuksien sekä sairausvakuutuksen päättyminen, mutta henkilölle ei tulisi päätöstä annettavaksi minkään etuuden lakkauttamisesta, olisi hänelle hyvän hallinnon mukaisesti tiedotettava kirjeitse tai sähköisellä viestillä sairausvakuutuksen päättymisestä, ettei henkilölle syntyisi odottamattomia seurauksia. Suurin merkitys tässä tilanteessa olisi tiedolla sairausvakuutuksen päättymisestä. Mikäli henkilöllä olisi tarvetta, hän voisi pyynnöstä saada valituskelpoisen päätöksen sairausvakuutuksen päättymisestä. 

Ehdotettu hallintomenettelyjä koskeva muutos keventäisi hallinnollisia toimia merkittävästi ja selkeyttäisi tilannetta henkilön näkökulmasta. Jos etuushakemus hylättäisiin työskentelyyn tai asumiseen liittyvien seikkojen takia rajat ylittävissä tilanteissa, muutoksenhaku kohdistuisi etuusasiaan, joka henkilön on helpompi ymmärtää. Mahdollisesti vanhentuneisiin tietoihin perustuvat etuusratkaisut poistuisivat, kun Kansaneläkelaitos tarkistaisi etuuksien myöntämisen edellytykset myös asumisen tai työskentelyn osalta etuuskäsittelyn yhteydessä. 

Henkilöllä on mahdollisuus itse tarkistaa sähköisestä asiointipalvelusta häntä koskevat tiedot ja ne ulkomailla oleskelujaksot, jotka Kansaneläkelaitos on merkinnyt rekisteriin. Kansaneläkelaitos voisi henkilön pyynnöstä antaa hänelle otteen vakuutusaikoja koskevasta rekisteristä. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettu Suomeen tulevan työntekijän työskentelyn vähimmäiskestoa koskevan vaatimuksen muuttaminen tarkoittaisi sitä, että myös lyhytaikaisesti alle 4 kuukautta kestävän työskentelyn ajalta työntekijälle voisi tulla oikeus niihin asumisperusteisiin etuuksiin, jotka ovat EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa, kuten lapsilisään ja sairausvakuutuksen etuuksiin. Oikeus etuuksiin päättyisi lyhytaikaisen työskentelyn päättyessä. Lyhytaikaisesti alle 4 kk Suomessa työskenteleviä henkilöitä arvioidaan olevan noin 17 000, joista on arvioitu noin puolet olevan EU:sta tulevia työntekijöitä ja puolet EU:n ulkopuolelta tulevia työntekijöitä. Muutoksesta johtuen arvioidaan sairauspäivärahamenon kasvavan vuositasolla 0,8 miljoonaa, sairaanhoitokorvausten 0,6 miljoonaa ja lapsilisämenon 0,6 miljoonaa euroa. Voimaantulovuotena sairauspäivärahamenojen kasvu olisi 0,6 miljoonaa euroa, sairaanhoitokorvausten 0,5 miljoonaa euroa ja lapsilisien 0,5 miljoonaa euroa. Viisumilla Suomeen tulevilla työntekijöillä on matkustajavakuutus, josta korvataan äkillisestä sairastumisesta tai tapaturmasta aiheutuvia kustannuksia. Sairaanhoitokorvauksia ja lapsilisäkuluja tulisi arvion mukaan EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevien työntekijöiden osalta.  

Suomeen alle 4 kuukautta kestäviin työsuhteisiin tulevien työntekijöiden, jotka ehdotuksen mukaan tulisivat sairausvakuutetuiksi, osalta perittäisiin työnantajan ja palkansaajan päivärahamaksu. Vakuutusmaksutuotoksi arvioidaan vuoden 2016 rajoitetusti verovelvollisten palkkasummasta laskettuna työnantajan päivärahamaksuista 1,0 miljoonaa euroa ja työntekijän päivärahamaksuista 0,1 miljoonaa euroa. 

Ehdotuksen mukaan lähetettyjen työntekijöiden, tutkijoiden, apurahansaajien, lähetys- ja kehitysyhteistyöntekijöiden Suomessa asuviin henkilöihin rinnastamisen enimmäisaika lyhenisi viiteen vuoteen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan lähetetyt työntekijät ja tutkijat ja opiskelijat voivat EU-/ETA -alueen ulkopuolella kuulua Suomen sosiaaliturvaan enintään 10 vuoden ajan. Lähetys- ja kehitysyhteistyöntekijöillä ei ole voimassa olevassa lainsäädännössä enimmäisaikarajaa. Yli 5 vuotta ulkomailla työskenteleviä henkilöitä on arviolta 1 800. Vuonna 2018 vanhemman mukana yli 5 vuotta ulkomailla olevia lapsia, jotka kuuluvat suomen sosiaaliturvaan on alle 100. Lapsilisämenojen arvioidaan alenevan vuositasolla 0,4 miljoonaa euroa. Voimaantulovuotena vaikutus olisi 0,3 miljoonaa euroa. 

Ehdotuksen mukaan Suomessa asuvan henkilön tilapäisenä ulkomailla oleskeluna voitaisiin pitää nykyisen yhden vuoden sijaan enintään kuusi kuukautta kestävää oleskelua. Asumisperusteisia etuuksia voisi siten saada enintään kuusi kuukautta kestävän oleskelun ajan. Yli kuusi kuukautta mutta alle vuoden ajan ulkomailla oleskelleista valtaosa on muussa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa oleskelevia eläkkeensaajia tai ulkomailla olevia opiskelijoita, joiden oikeus asumisperusteisiin etuuksiin jatkuisi edelleen. Tilapäisesti ulkomailla oleskelevia on Kansaneläkelaitoksen tietojen mukaan 10 000 henkilöä, joista puolet oleskelee ulkomailla yli 6 kuukautta. Näistä yli 6 kuukautta ulkomailla oleskelevista 5 000 henkilöstä opiskelijoita on 1 400 ja eläkeläisiä 2 400 henkilöä. Ehdotetun muutoksen arvioidaan siten vaikuttavan arviolta 1 200 henkilön asemaan. Sairauspäivärahamenojen arvioidaan alenevan vuositasolla 0,1 miljoonaa euroa, sairaanhoitokorvausten 0,1 miljoonaa euroa, lapsilisämenojen 0,2 miljoonaa euroa ja julkisen terveydenhuollon menojen 1,0 miljoonaa euroa. Voimaantulovuotena julkisen terveydenhuollon menojen arvioidaan alenevan 0,8 miljoonaa euroa. 

Suomeen tulevat päätoimiset opiskelijat voisivat ehdotuksen mukaan tulla vakinaisen asumisen edellytysten täyttyessä oikeutetuiksi niihin asumisperusteisiin etuuksiin, jotka kuuluvat EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalaan. Muutoksena olisi lähinnä oikeus sairausvakuutuslain mukaisiin korvauksiin niiden opiskelijoiden osalta, joiden EU-lainsäädännön mukainen asuinmaa on Suomi tai joilla ei ole yksityisen sairausvakuutuksen perusteella oikeutta korvauksiin. Ne opiskelijat, joiden asuinmaa on jokin toinen EU-/ETA-maa eivät olisi oikeutettuja etuuksiin. Lisäksi EU-ETA- alueen ulkopuolelta tulevilla opiskelijoilla tulee oleskeluluvan saamiseksi olla yksityinen sairausvakuutus. Kustannusvaikutus sairausvakuutuslain mukaisista korvauksista olisi vuositasolla 0,5 miljoonaa euroa. Voimaantulovuotena kustannusvaikutus olisi 0,4 miljoonaa euroa. Lapsilisästä ei arvioida tulevan lisäkustannuksia, koska perheelliset opiskelijat ovat yleensä voimassa olevan lainsäädännön mukaan oikeutettuja lapsilisään. 

Erillisistä sosiaaliturvaan kuulumista koskevista päätöksistä luovutaan ehdotuksen mukaan. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan sosiaaliturvaan kuulumisesta ja etuusasiasta tulee kaksi erillistä muutoksenhakuasiaa niissä tilanteissa, joissa etuuspäätös perustuu sosiaaliturvaan kuulumista koskevasta asiasta annettuun päätökseen. Ehdotuksen mukaan asumisperusteisiin etuuksiin oikeuttavasta työskentelystä ja asumisesta päätetään etuusasian yhteydessä. Erillisiä muutoksenhakuasioita etuuslainsäädännön soveltamisesta työskentelyn tai asumisen perusteella ei tulisi. Kelan antamista sosiaaliturvaan kuulumista koskevista päätöksistä on tehty v. 2016 yhteensä 485 valitusta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan. 

4.2  Vaikutukset viranomaisten ja työeläkelaitosten toimintaan

Erillisistä kirjallisista päätöksistä luopuminen muuttaisi Kansaneläkelaitoksen käsittelyprosesseja. Hallinnollinen työ vähenisi siltä osin kuin kyse on sosiaaliturvaan kuulumisen ratkaisemiseen välittömästi liittyvistä toimista erityisesti sellaisten ulkomaille lähtevien henkilöiden osalta, joille ei makseta etuuksia. Olosuhdemuutosten vaikutuksia koskevia kuulemisia tehtäisiin silloin, kun muutoksilla voi olla vaikutusta etuuksien maksamiseen. Mikäli henkilöllä ei olisi ulkomaille muutosta johtuen oikeutta johonkin etuuteen, se lakkautettaisiin etuuspäätöksellä kuten nykyisinkin sillä perusteella, ettei henkilö enää asu tai tee työtä Suomessa. Mikäli Kansaneläkelaitos ei maksa ulkomaille muuttavalle henkilölle mitään etuuksia, se tallentaisi tiedon ulkomaille muutosta järjestelmiinsä. Työnantaja tekisi ilmoituksen ulkomaille lähettämästään työntekijästä Kansaneläkelaitokselle, joka rekisteröisi tiedon ja vastaisi työnantajan ilmoitukseen. Tutkijoiden ja opiskelijoiden tulisi myös ilmoittaa yli kuusi kuukautta kestävästä oleskelusta Kansaneläkelaitokselle.  

Suomeen tulevien henkilöiden osalta menettely olisi myös yksinkertaisempi. Ehdotuksen mukaan henkilön ei enää erikseen tarvitsisi hakea kuulumista Suomen sosiaaliturvaan, vaan työskentelyä tai asumista koskevien edellytysten täyttyminen ratkaistaisiin siinä vaiheessa, kun henkilö hakee jotain etuutta tai sairausvakuutuslain mukaista Kela-korttia. Työskentelyä koskevan edellytyksen täyttymistä varten Kansaneläkelaitos saisi yleensä riittävän selvityksen tulorekisteristä, eikä työsopimusta tai palkkakuitteja enää olisi tarpeen pyytää henkilöltä. Myös työskentelyn päättymistä on mahdollista seurata tulorekisterin palkkatietojen kautta. 

Kansaneläkelaitoksen rekisterimerkinnät erityisesti ulkomailla oleskelun jaksoista, ovat jokaisen henkilön nähtävissä sähköisessä asiointipalvelussa. Omien tietojen seuraaminen ja muutoksista ilmoittaminen on jokaiselle mahdollista ja Kansaneläkelaitoksen tulisi aktiivisesti muistuttaa erityisesti maiden välillä liikkuvia henkilöitä seuraamaan omaa tilannetta sosiaaliturvan kannalta.  

Kansaneläkelaitoksen viestintään ja asiakkaiden tiedottamiseen liittyvä työmäärä lisääntyisi uuden lain voimaan tulon yhteydessä. Ennakolliseen ja tehokkaaseen viestintään, joka tavoittaisi myös ulkomailla olevat suomalaiset sekä Suomessa olevat henkilöt, joilla on puutteellinen suomen tai ruotsin kielen taito, tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Myös työnantajien tiedottamiseen menettelyjen muutoksista tulisi kiinnittää huomiota.  

Kansaneläkelaitos soveltaisi asumisperusteista etuuslainsäädäntöä Suomeen työskentelyn takia muuttaviin pääasiassa työskentelyn tai vastaavan toiminnan perusteella. Vakinainen Suomessa asuminen tulisi arvioitavaksi siinä tilanteessa, jos se on tarpeen jonkin etuuden, esimerkiksi työttömyysturvaetuuden kannalta. Näin ollen Kansaneläkelaitoksen rekistereissä ei olisi työperäisten maahan tulijoiden osalta tietoa siitä, onko henkilön asumista Suomessa pidettävä vakinaisena. Työeläkelaitokset arvioivat yrittäjän eläkelain mukaista vakuutusta myöntäessään henkilön asumista käytännössä itsenäisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä soveltaessaan. Tämä käytäntö ei muuttuisi nykyisestä.  

Niiden apurahansaajien, joihin Suomen lainsäädäntöä ei sovelleta EU-asetuksen 883/2004 perusteella, Suomessa asuminen määräytyy maatalousyrittäjien tavoin samojen perusteiden mukaisesti kuin voimassa olevassa soveltamisalalaissa. Apurahansaajan, jolla on Suomessa varsinainen asunto ja koti ja joka jatkuvasti ja pääasiallisesti oleskelee täällä, on vakuutettava itsensä Maatalousyrittäjien eläkelaitoksessa. Nykyisen käytännön mukaan Maatalousyrittäjien eläkelaitos on voinut tarkistaa Kansaneläkelaitokselta sen arvion henkilön asumisesta Suomessa ennen vakuutuksen myöntämistä. Ehdotuksen mukaisesti apurahansaajan oikeus asumisperusteisiin etuuksiin perustuisi vakinaisen asumisen sijaan hänen toimintaansa apurahatutkijana tai -taiteilijana, kuten muillakin työtä tai muuta vastaavaa toimintaa tekevillä. Näin ollen Kansaneläkelaitos ei arvioisi apurahansaajan asumista Suomessa ennen Maatalousyrittäjän eläkelaitoksen vakuutuksen myöntämistä, vaan Maatalousyrittäjän eläkelaitos tekisi arvioinnin. Tämä vastaisi muiden työeläkelaitosten toimintaa yrittäjien eläkevakuutuksen myöntämisessä. 

4.3  Vaikutukset kansalaisten asemaan

Eläkkeensaajat 

Useimmiten Suomesta ulkomaille tilapäisesti tai vakinaiseksi muutoksi katsottavaksi pidemmäksi ajaksi lähtevät henkilöt ovat suomalaisia. Samoin lähetettynä työntekijänä, koko tutkintoa ulkomaille suorittamaan lähtevänä opiskelijana tai tutkijana ulkomaille pidemmäksi kuin tilapäisenä oleskeluna pidettäväksi ajaksi lähtevät henkilöt.  

Suuri ulkomaille tilapäisesti tai toistuvasti joka vuosi osaksi vuotta lähtevä ryhmä ovat suomalaiset eläkkeensaajat. Valtaosa ulkomaille lähtevistä eläkeläisistä viettää osan vuodesta toisissa EU-lainsäädäntöä soveltavassa maassa. Eläkkeet ja EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevat etuudet eläkkeensaajan asumistukea sekä takuueläkettä lukuun ottamatta maksetaan EU-alueella, kuten Suomessa asuessa. Mikäli henkilö muuttaa EU-asetuksen 883/2004 mukaisesti arvioituna vakinaisesti toiseen EU-lainsäädäntöä soveltavaan maahan, vaikuttaa muutto lähinnä sairaanhoidon kustannusten laskutukseen ja henkilön saamiin palveluihin asuinmaassa.  

Ehdotetun tilapäisen oleskelun lyheneminen vuodesta kuuteen kuukauteen ei käytännössä vaikuttaisi EU-lainsäädäntöä soveltaviin maihin liikkuvien eläkkeensaajien asemaan, joiden etuudet ja oikeudet on turvattu EU-asetuksessa 883/2004. Takuueläkettä ei kuitenkaan maksettaisi yli puoli vuotta kerrallaan kestävän oleskelun ajalta. Mikäli eläkkeensaaja palaa välillä Suomeen, takuueläkkeen maksaminen jatkuisi tai voisi alkaa uudelleen.  

Muihin kuin EU-lainsäädäntöä soveltaviin maihin muuttaville ehdotus tarkoittaisi sitä, että oleskelun kestäessä yli kuusi kuukautta, asumisperusteiset etuudet voisivat katketa. Suomeen paluun yhteydessä etuudet ja sairausvakuutus voisivat jatkua, mikäli Suomessa oleskeltua aikaa olisi noin puolet vuodesta. Työeläkkeen maksamiseen oleskelu ulkomailla ei vaikuta.  

Opiskelijat ja työntekijät 

Opiskelijat ovat suuri ulkomaille muuttava henkilöryhmä. Tilapäisen oleskelun aikarajan muuttaminen vuodesta kuuteen kuukauteen tarkoittaisi sitä, että koko lukuvuoden ajan ulkomailla oleskelevien opiskelijoiden osalta vaadittaisiin päätoimisten opintojen suorittamista. Tämä yleensä todentuu opintotuen kautta. Kaikilla opiskelijoilla olisi kuitenkin edelleen mahdollisuus kuulua asumisperusteisten etuuksien piiriin vaihto-opiskelun tai tutkinto-opiskelun ajan enintään niin kauan kuin päätoimiset opinnot kestävät. Opintojen päätoimisuutta arvioitaisiin myös tutkintoa ulkomailla suoritettaessa samoilla edellytyksillä kuin opintotuessa. Esimerkiksi lääkärin tutkinnon suorittaminen ulkomailla kestää yleensä yli viisi vuotta. Tutkintoihin voi ulkomailla sisältyä yleensä työharjoittelua, jolloin opiskelija kuuluu EU-alueella työskentelymaan sosiaaliturvaan. Ehdotettujen muutosten vaikutus opiskelijoiden asemaan olisi erittäin vähäinen. 

Sapatti- tai muilla vapailla ulkomailla oleskeleville muutos tarkoittaisi sitä, että Suomen sairausvakuutus olisi voimassa entistä lyhyemmän ulkomailla oleskelun ajan. Pidempiä aikoja ulkomailla olevien henkilöiden tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota siihen, että matkavakuutukset ovat voimassa, vaikkei henkilö olisi Suomessa sairausvakuutettu. Kotikunnan tarjoamat palvelut Suomessa säilyisivät ennallaan, jos henkilöllä olisi edelleen Suomessa kotikunta. 

Lähetettyinä työntekijöinä ulkomailla oleville henkilöille työnantajat hankkivat komennuksen ajaksi kattavan vakuutusturvan riippumatta siitä, kuuluuko työntekijä ja perheenjäsenet Suomen asumisperusteisen järjestelmän piiriin. Vakuutusturvat eivät ole päällekkäisiä, vaan yksityiset vakuutukset korvaavat esimerkiksi terveydenhuoltoon liittyviä kuluja kattavammin kuin sairausvakuutuslain mukaiset korvaukset. Ehdotuksen mukaan ulkomailla lähetettynä työntekijänä tai kehitysyhteistyöntekijänä olevat voisivat olla oikeutettuja asumisperusteisiin etuuksiin enintään viiden vuoden ajan, minkä jälkeen he voisivat saada uudestaan etuuksia ulkomaan komennuksen ajalta, jos paluu Suomeen kestäisi välissä kuuden kuukauden ajan.  

Yhä useammat tekevät ulkomailta käsin etätyötä suomalaiselle työnantajalle, kun työ ei enää sähköisten välineiden kautta paikkaan sidottua. Etätyö tapahtuu lähtökohtaisesti työntekijän toiveesta ja aloitteesta. Myös etätyössä kolmansissa maissa työskentelevien asumisperusteiset etuudet ja sairausvakuutus voisivat jatkua, mikäli he ovat ulkomailla enintään kuuden kuukauden ajan. On myös mahdollista, että työnantaja sopii työntekijän kanssa lähettämisestä ulkomaille, jolloin lähetettyä työntekijää koskevat säännöt soveltuisivat. 

Pääosin Suomesta ulkomaille lähtevät ovat Suomen kansalaisia. Kuitenkin liikkuvuuden lisääntyessä yhä useammin kyseessä on myös ulkomailta Suomeen aiemmin muuttanut henkilö, joka lähtee esimerkiksi työkomennukselle tai opiskelemaan ulkomaille tai omaan alkuperäiseen kotimaahansa.  

Hallinnolliset toimet 

Maiden välillä liikkuvien henkilöiden sosiaaliturvaoikeudet huomioidaan etuuksien myöntämisen edellytyksinä, eikä ennakollisia päätöksiä oikeudesta etuuksiin annettaisi erikseen. Erillisten päätösten antamisesta syntyvät virheelliset käsitykset vähenisivät siitä, että suomalainen sosiaalietuuksien ja palvelujen verkko seuraisi henkilöä ulkomaille pitkiksi ajoiksi ja toimisi siellä, kuten kotimaassa. Maiden välillä liikkuvien henkilöiden tulisi entistä enemmän ottaa vastuuta sosiaaliturvaan liittyvistä seikoista ja huomioida ulkomaille lähtemisen vaikutukset omaan tilanteeseen. Jokaisen maiden välillä liikkuvan olisi mahdollisuus tarkastaa omat tietonsa Kansaneläkelaitoksen sähköisestä asiointipalvelusta ja ilmoittaa muuttuneista tai virheellisistä seikoista. Viranomaisten on omissa toimissaan huomioitava kansalaisten tietoisuuden parantaminen.  

Ehdotetut muutokset selkeyttävät muutoksenhakua kansalaisen näkökulmasta ja ohjaa hakemaan muutosta päätökseen, jolla on tosiasiassa ratkaistu henkilön oikeus etuuteen. 

4.4  Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallituksen esityksen valmistelu perustuu sosiaali- ja terveysministeriön 21.3.2017 asettaman työryhmän (Asumisperusteisen sosiaaliturvan kohdentuminen kansainvälisissä tilanteissa) työskentelyyn. Työryhmän tavoitteena oli yksinkertaistaa asumisperusteisen sosiaaliturvaa koskevaa lainsäädäntöä. Työntekijöiden osalta työryhmän tuli pohtia mallia, jossa henkilön oikeudet perustuisivat ensisijaisesti työskentelyyn, eikä vakinaista asumista arvioitaisi aina maahantulon yhteydessä sosiaaliturvan kannalta erikseen. Tavoitteena oli myös hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistaminen ja samalla sen varmistaminen, että asianomaiset viranomaiset saisivat tarvitsemansa tiedot henkilön kuulumisesta sosiaaliturvaan. 

Työryhmän tehtävänä oli laatia esitys asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain uudistamiseksi ja siihen läheisesti liittyvän lainsäädännön tarkistamiseksi. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli arvioida tarvittavia muutoksia valvontaan ja seurantaan, viranomaisten väliseen tietojen vaihtoon sekä koota viestintätarpeita maahan- ja maastamuuttoon liittyvistä sosiaaliturvakysymyksistä. Työryhmän mietintö oli tarkoitus toteuttaa hallituksen esityksen muodossa. 

Työryhmän toimikausi oli 21.3.2017—31.5.2018. Työryhmä järjesti toimikauden aikana kymmenen työpajaa sekä seminaarin, jossa keskusteltiin asumisperusteisesta sosiaaliturvalainsäädännöstä ja sen muutostarpeista. Työpajoissa olleet esitykset sekä muistiinpanot työpajoista on saatavilla sosiaali- ja terveysministeriön verkkosivuilta. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esityksestä pyydettiin lausunnot 35 taholta. Esitys lähetettiin myös lainsäädännön arviointineuvostolle. Lausuntoja tuli 32 taholta. Keskeisiä lausunnon antaneita olivat ministeriöiden ja maiden välillä liikkuvien henkilöiden sosiaaliturvaan liittyvien viranomaisten ja eläkevakuutuslaitosten lisäksi työmarkkinajärjestöt sekä eri etujärjestöt. 

Lausunnoista saaduissa palautteissa lainsäädännön uudistamisen tavoitteet, säännösten selkeyttäminen, parempi yhteensopivuus EU-lainsäädännön kanssa sekä sosiaaliturvan määräytyminen lähtökohtaisesti työskentelyn perusteella saivat myönteisen vastaanoton.  

Lausuntojen johdosta esitystä on muutettu siten, että päätoimisia opintoja ulkomailla suorittavat opiskelijat voisivat olla Suomessa asuvan henkilön asemassa siihen saakka, kunnes päätoimiset opinnot päättyvät, eli yli viisikin vuotta. Lisäksi ehdotukseen on lisätty kolmansiin maihin lähteviä yrittäjiä koskeva säännös, jonka mukaan heidän voitaisiin katsoa olevan Suomessa asuvan henkilön asemassa vuoden ajan, jos eläkevakuutus Suomessa olisi voimassa. Näin ollen nykytila säilyisi voimassa. Yrittäjien osalta vakinaisen asumisen arviointia sekä työeläkelaitosten ja Kansaneläkelaitoksen roolia on selvitetty tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.  

Esitykseen sisältyvän hallinnollisten menettelyjen muutoksen osalta esitystä on täsmennetty lisäämällä menettelyjä koskeva säännös. Säännöksen mukaan henkilön olisi pyynnöstä mahdollista saada päätös sosiaaliturvasta ulkomaille lähdön yhteydessä, vaikka mitään asumisperusteista etuutta ei lakkautettaisi. Säännöksessä on myös asetettu Kansaneläkelaitokselle velvollisuus tiedottaa ulkomaille muuttavaa henkilöä sosiaaliturvan määräytymisperusteista. 

Lausunnoissa annetun palautteen perusteella esitykseen on tehty useita teknisiä korjauksia ja täsmennyksiä.