1.2.1  Tietosuoja-asetuksen suora vaikutus

Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 679/2016, jäljempänä tietosuoja-asetus, tuli voimaan 24 päivänä toukokuuta 2016. Tietosuoja-asetus tulee suoraan sovellettavaksi jäsenvaltioissa 25 päivänä toukokuuta 2018. Se kumoaa yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY, joka on pantu Suomessa täytäntöön henkilötietolailla. 

Oikeusministeriö on helmikuussa 2016 asettanut työryhmän valmistelemaan lainsäädäntöehdotuksen tietosuoja-asetuksen liikkumavaran käytöstä ja mahdollisesta henkilötietolain kaltaisesta kansallisesta yleislaista (jäljempänä TATTI-työryhmä). Työryhmä on mietinnössään ehdottanut, että henkilötietolaki kumotaan ja säädetään uusi henkilötietojen suojaa koskeva yleislaki (jäljempänä tietosuojalaki). Uusi tietosuojalaki täsmentäisi ja täydentäisi tietosuoja-asetusta sen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa.  

Tietosuoja-asetus ja tietosuojalaki soveltuisivat myös väestötietojärjestelmän tietojen käsittelyyn sekä väestötietolaissa kuvattuun Väestörekisterikeskuksen varmennetoimintaan. Muuttuva säädösympäristö, mukaan lukien henkilötietolain kumoaminen, edellyttävät myös väestötietolain tarkistamista. 

Henkilötietolaki sisältää säännökset henkilötietojen käsittelyä koskevista yleisistä periaatteista sekä käsittelyn yleisistä ja erityisistä edellytyksistä. Voimassa oleva väestötietolaki on säädetty henkilötietolain edellytyksiä ja rakennetta vastaavaksi. Laki sisältää useita viittauksia henkilötietolakiin ja nämä viittaukset olisi poistettava tai korvattava viittauksilla tietosuoja-asetukseen tai tietosuojalakiin. 

Henkilötietolaki sisältää myös säännöksiä, jotka toimivat väestötietolain tietojen luovuttamista koskevien pykälien perustana. Siltä osin, kun käsittelyn oikeusperusteesta on säädetty erikseen henkilötietolaissa, tulee myös arvioitavaksi, miten erillisen oikeusperusteen kumoaminen vaikuttaa tietojen luovutusta koskeviin pykäliin. Esimerkiksi henkilötietolain 14—16 §:ssä säädetään siitä, että henkilötietoja saa tietyin edellytyksin käsitellä historiallista tai tieteellistä tutkimusta, tilastotarkoituksia sekä viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtäviä varten. Henkilötietolain 17 ja 18 §:ssä säädetään henkilötiedon käsittelystä henkilömatrikkelia tai sukututkimusta varten. Väestötietolain 30 ja 33 §:ssä puolestaan viitataan henkilötietolakiin ja säädetään, että näihin tarkoituksiin voidaan luovuttaa tarpeelliset tiedot. Nämä pykälät olisi muutettava vastaamaan tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain sääntelyä. 

Tietosuoja-asetuksen 87 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat määritellä tarkemmin erityiset kansallisen henkilönumeron tai muun yleisen tunnisteen käsittelyn edellytykset. TATTI-työryhmä on ehdottanut, että henkilötietolain 13 §:n säännöstä vastaavasti myös tietosuojalaissa säädettäisiin edellytyksistä henkilötunnuksen käsittelylle. Toinen oikeusministeriön asettama työryhmä on ehdottanut, että henkilötietojen käsittelystä säädettäisiin jatkossa myös toisessa henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annettavassa laissa (jäljempänä rikos- ja turvallisuusasioiden tietosuojalaki). Väestötietolain henkilötunnuksen luovuttamista koskeva 43 § on tarkistettava suhteessa uusiin säädöksiin. 

Henkilön on mahdollista kieltää tietojensa luovuttaminen väestötietojärjestelmästä tiettyihin käyttötarkoituksiin. Oikeudesta säädetään henkilötietolain 30 §:ssä ja väestötietolain 35 §:ssä. Oikeus konkretisoituu väestötietojärjestelmään talletettavina henkilötietojen luovutuskieltoina, joista säädetään väestötietolain 13 §:ssä ja tarkemmin VTJ-asetuksen 18 §:ssä. Väestötietojärjestelmään voidaan merkitä suoramarkkinointikielto, yhteystietojen luovutuskielto, asiakasrekisterin päivityskielto, henkilömatrikkelikielto, sukututkimuskielto ja turvakielto. Kieltoja koskevia säännöksiä olisi tarkistettava niiltä osin, kun niiden perusteet ovat henkilötietolaissa. 

1.2.2  Tietosuoja-asetus ja yhteisrekisterinpito

Henkilötietolain mukaan rekisterinpitäjällä tarkoitetaan yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty. Henkilötietolaki ja henkilötietodirektiivi tunnustavat mahdollisuuden, että rekisterinpitäjiä voi olla useampia, mutta niissä ei aseteta erityisiä edellytyksiä rekisterinpitäjien keskinäiselle vastuunjaolle tai yhteiselle toiminnalle. 

Tietosuoja-asetus tarkentaa voimassa olevia säännöksiä rekisterinpitäjistä ja niiden velvollisuuksista. Tietosuoja-asetuksen 26 artiklassa säädetään yhteisrekisterinpidosta, kun vähintään kaksi rekisterinpitäjää määrittää yhdessä käsittelyn tarkoitukset ja keinot. Yhteisrekisterinpitäjät määrittelevät keskinäisellä järjestelyllä läpinäkyvällä tavalla kunkin vastuualueen tietosuoja-asetuksessa vahvistettujen velvoitteiden noudattamiseksi, paitsi jos ja siltä osin, kuin rekisterinpitäjiin sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä määritellään rekisterinpitäjien vastuualueet. Erityisesti järjestelyssä on määritettävä vastuut rekisteröityjen oikeuksien käytön sekä tietosuoja-asetuksen 13 ja 14 artiklan tietojen toimittamista koskevien velvollisuuksien osalta. 

Tietosuoja-asetuksen 26 artiklan 2 kohdan mukaan rekisterinpitäjien keskinäisestä järjestelystä on käytävä asianmukaisesti ilmi yhteisten rekisterinpitäjien todelliset roolit ja suhteet rekisteröityihin nähden. Järjestelyn keskeisten osien olisi oltava rekisteröidyn saatavilla. Edelleen 26 artiklan 3 kohdassa säädetään siitä, että yhteisrekisterinpitäjien keskinäisen järjestelyn ehdoista riippumatta, rekisteröity voi käyttää tietosuoja-asetuksen mukaisia oikeuksiaan suhteessa kuhunkin rekisterinpitäjään ja kutakin rekisterinpitäjää vastaan. Yhteisrekisterinpitäjät eivät siis voi keskinäisellä järjestelyllään tehokkaasti ohjata rekisteröityä asioimaan vain tietyn yhteisrekisterinpitäjän kanssa.  

Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 79 perustelukappaleessa on lisäksi tarkennettu, että rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien suojelu sekä rekisterinpitäjien velvollisuudet ja vastuut esimerkiksi valvontaviranomaisen suorittaman seurannan ja niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteydessä edellyttävät, että asetuksessa säädetyt vastuualueet jaetaan selkeästi myös silloin, kun kyse on yhteisrekisterinpitäjistä. 

Väestötietolain 4 §:n mukaan väestötietojärjestelmän päävastuullisia rekisterinpitäjiä ovat maistraatit ja Väestörekisterikeskus. Rekisterinpitoon liittyvä vastuu jakautuu näiden toimijoiden välillä siten kuin väestötietolaissa tai muussa laissa taikka niiden nojalla tarkemmin säädetään. Väestörekisterikeskus vastaa automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidetyn valtakunnallisen väestötietojärjestelmän yleisestä toimivuudesta ja tietotekniikasta, tietohallinnosta sekä rekisteritoimintojen yhtenäisyydestä. Väestötietolaissa ja VTJ-asetuksessa on säädetty käytännön rekisterinpidon tehtävistä sekä siitä, kummalle toimijalle ne kulloinkin kuuluvat. Lain 21 §:ssä säädetään ylläpitoon liittyvästä tehtävienjaosta ja lain 47 §:ssä tietojen luovuttamiseen liittyvästä tehtävienjaosta. Silloin, kun tehtävistä ei ole säädetty erikseen ja kyse on väestötietojärjestelmästä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävänä rekisterinä, vastuu kuuluu Väestörekisterikeskukselle. 

Väestötietolaissa ei ole säädetty rekisterinpitäjälle kuuluvista velvoitteista, esimerkiksi henkilötietolain 24 §:n mukaisen informointioikeuden toteuttamisesta. Käytännössä viranomaiset ovat kuitenkin noudattaneet lakisääteistä tehtävienjakoa ja kukin omassa toiminnassaan vastanneet myös rekisteröidyn oikeuksien toteuttamisesta siltä osin, kun velvollisuudet ja oikeudet eivät ole konkretisoituneet toiselle annetussa tehtävässä. 

Väestörekisterikeskus huolehtii automaattisen tietojenkäsittelyn keinoin ylläpidettävän väestötietojärjestelmän yleisestä henkilötietolain mukaisuudesta ja esimerkiksi siitä, että järjestelmä on henkilötietolain 32 §:n edellyttämällä tavalla asianmukaisesti suojattu ja että rekisteristä on laadittu henkilötietolain 10 §:n edellyttämä rekisteriseloste. Toisaalta maistraatit ovat vastanneet siitä, että ne noudattavat henkilötietolakia antaessaan lain 47 §:n nojalla otteita väestötietojärjestelmästä. Väestörekisterikeskus tuottaa sähköistä asiointipalvelua, jonka avulla henkilö voi tarkastaa tietyt hänestä talletetut tiedot. Maistraatin vastuulla on kuitenkin viime kädessä ollut tarkastusoikeuden toteuttaminen väestötietojärjestelmässä. Rekisterinpitoon liittyvä vastuunjako on ollut toimijoille itselleen selkeä, mutta se on rekisteröidyn näkökulmasta vaikeasti hahmotettava. 

Tietosuoja-asetus tarkentaa rekisterinpitäjän velvollisuuksia huomattavasti nykyisestä. Tarkentuvat velvollisuudet liittyvät esimerkiksi yhteistyöhön valvontaviranomaisen kanssa (31 artikla), toimintaan tietosuojapoikkeusta koskevassa tilanteessa (33 artikla), rekisteröidyn oikeuksien toteuttamiseen ja tätä koskeviin menettelyihin (12—22 artiklat) sekä velvollisuuteen osoittaa tietosuoja-asetuksen mukaisten velvoitteiden noudattaminen (24 artiklan 1 kohta). Kaikkia näistä velvoitteista ei voida yksiselitteisesti johtaa väestötietolain mukaisesta tehtävänjaosta, joka sanamuotojen tasolla käsittelee rekisterinpidon käytäntöä ja suoritettavia toimenpiteitä. Erityisesti on huomattava, että tietosuoja-asetus korostaa selkeää vastuunjakoa suhteessa rekisteröidyn oikeuksiin: vastuualueiden selkeä ja läpinäkyvä jakaminen edistää oikeuksien toteutumista. Tietosuoja-asetuksen 26 artikla edellyttää, että yhteisrekisterinpidon vastuita tarkennetaan nykyisestä. 

1.2.3  Tietosuoja-asetus ja rekisteröidyn oikeudet

Tietosuoja-asetus tarkentaa osin myös rekisteröidylle kuuluvia oikeuksia ja niiden toteuttamiseksi käytettäviä menettelyitä. Rekisteröidyn oikeudet, siltä osin kun ne sisältyvät jo henkilötietolakiin, on toteutettu myös väestötietojärjestelmässä. Siltä osin, kun oikeudet ovat uusia ja niitä sovelletaan väestötietojärjestelmään, on paikoin tarpeen muuttaa väestötietolakia. 

Tietosuoja-asetuksen 13—15 artiklaan sisältyvät oikeudet voidaan toteuttaa väestötietolain mukaisen toiminnan yhteydessä ja tietosuoja-asetuksen nojalla ilman erillistä sääntelyä. Tietosuoja-asetuksen 13 ja 14 artiklan säännökset toimitettavista tiedoista tarkentavat tietosisältöä ja menettelyä nykyisestä, mutta väestötietolaki ei sisällä erityistä informointioikeutta koskevaa sääntelyä. Tietosuoja-asetuksen 15 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta saada pääsy tietoihin. Artikla tulee suoraan sovellettavaksi väestötietojärjestelmään, eikä menettelystä ole säädetty erikseen väestötietolaissa. 

Tietosuoja-asetuksen 16 artiklassa säädetään oikeudesta tietojen oikaisemiseen. Rekisteröidyllä on oikeus vaatia, että rekisterinpitäjä oikaisee rekisteröityä koskevat epätarkat ja virheelliset henkilötiedot ilman aiheetonta viivytystä. Rekisteröidyllä on myös oikeus saada puutteelliset henkilötiedot täydennettyä. Tietosuoja-asetuksen 12 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi oikeuksien toteuttamista koskevasta menettelystä. Jollei rekisterinpitäjä toteuta toimenpidettä rekisteröidyn pyynnön perusteella, rekisterinpitäjän on ilmoitettava viipymättä ja viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta rekisteröidylle syyt siihen ja kerrottava mahdollisuudesta tehdä valitus valvontaviranomaiselle ja käyttää muita oikeussuojakeinoja. 

Väestötietolain 76 §:ssä säädetään vastaavasti tiedon korjaamisesta sekä korjaamista koskevasta kielteisestä ratkaisusta. Tämä sääntely on osin päällekkäistä tietosuoja-asetuksen kanssa. Koska tietosuoja-asetus on suoraan jäsenvaltioissa sovellettavaa oikeutta, ei oikeudesta tiedon oikaisemiseen ja sitä koskevista menettelyistä ole tarvetta säätää erikseen. Myös säännös tiedon poistamisesta on tarpeeton, sillä tietosuoja-asetuksen 17 artiklassa säädetään oikeudesta tietojen poistamiseen. Tätä oikeutta ei 17 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla sovelleta sellaisiin väestötietojärjestelmän tietoihin, jotka säilytetään väestötietolain nojalla pysyvästi. Toisaalta tietosuoja-asetuksesta johtuvaa oikeutta sovelletaan suoraan tietoihin, jotka väestötietolain 20 §:n nojalla on poistettava. Oikeudesta ei ole tarvetta säätää erikseen. 

Väestötietolain 76 §:ssä säädetään lisäksi hallinnollisesta menettelystä tietoa korjattaessa. Jos rekisterinpitäjä korjaa omasta aloitteestaan rekisterissä olevaa tietoa, rekisterinpitäjän on ennen tiedon korjaamista tarvittaessa varattava sille, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta merkintä koskee, tilaisuus antaa määräajassa selvitys. Rekisterinpitäjä voi kuitenkin korjata rekisterissä olevan ilmeisen virheen varaamatta tällaista tilaisuutta. Jos tiedon korjaaminen koskee 10 §:ssä tarkoitettua ulkomaan kansalaista koskevaa rekisterimerkintää, maistraatin on ennen asian ratkaisemista pyydettävä asiasta lausunto Maahanmuuttovirastolta. Tältä osin kyse on tarpeellisesta kansalliseen hallintomenettelyyn ja viranomaisten toimivaltuuksiin liittyvästä sääntelystä. Sääntelyn säilyttäminen on tarpeellista, eikä se aiheuta ristiriitaa tietosuoja-asetuksen kanssa.  

Asetuksen 18 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta siihen, että rekisterinpitäjä rajoittaa tietojen käsittelyä. Rajoittamiselle on neljä perustetta, mutta väestötietojärjestelmään ja Väestörekisterikeskuksen varmennetoimintaan sovellettaisiin lähtökohtaisesti vain 18 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, jonka mukaan käsittelyä on rajoitettava, kun rekisteröity kiistää henkilötietojen paikkansapitävyyden. Johdanto-osan 67 perustelukappaleen mukaan käsittelyä voidaan rajoittaa siirtämällä tiedot toiseen käsittelyjärjestelmään, estämällä käyttäjien pääsyn valittuihin henkilötietoihin tai poistamalla väliaikaisesti julkaistut tiedot verkkosivustolta. Automaattisissa rekistereissä rajoittaminen olisi lähtökohtaisesti varmistettava teknisin keinoin niin, että henkilötiedot eivät enää joudu käsittelytoimien kohteeksi eikä niitä voi muuttaa. Rajoittaminen olisi ilmaistava järjestelmässä selvästi. 

Rajoitusoikeuden soveltaminen väestötietojärjestelmään ja Väestörekisterikeskuksen varmentajan toimintaan liittyviin rekistereihin edellyttäisi merkittäviä järjestelmämuutoksia. Nykyisellään rekistereissä ei ole toiminallisuutta, joka mahdollistaa tiedon käsittelyn pysäyttämisen. Väestötietolaki ei myöskään mahdollista tiedon siirtämistä pois väestötietojärjestelmästä. Lisäksi rajoitusoikeus merkitsisi riskiä perusrekisterien käyttövarmuuden laskusta. Väestörekisterikeskus on arvioinut, että henkilön tietojen väliaikaisellakin jäädyttämisellä voisi olla haitallisia vaikutuksia sekä henkilölle itselleen että viranomaisen toiminnalle. Väestötietojärjestelmästä on vuonna 2016 luovutettu yhteensä lähes 300 miljoonaa tietoyksikköä viranomaisten sekä yritysten ja yhteisöjen tarpeisiin. 

Tietosuoja-asetuksen 23 artiklassa säädetään kansallisesta liikkumavarasta, jonka puitteissa jäsenvaltioiden on mahdollista poiketa rekisteröidyn oikeuksista lainsäädäntötoimenpiteellä. Väestörekisterikeskus on 22 päivänä syyskuuta 2017 esittänyt valtiovarainministeriölle, että poikkeamista rajoitusoikeudesta tulisi harkita. 

Tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa säädetään henkilön oikeudesta vastustaa häntä koskevien henkilötietojen käsittelyä. Artiklan 2 kohdan nojalla henkilöllä on aina oikeus vastustaa tietojensa käsittelyä suoramarkkinointia varten. Oikeuden sisältöä on avattu myös johdanto-osan 70 perustelukappaleessa. Väestötietojärjestelmään on henkilötietolain nojalla mahdollista merkitä niin kutsuttu suoramarkkinointikielto, joka estää tietojen luovutuksen suoramarkkinointitarkoitukseen. Jatkossa oikeus kieltää henkilötietojen käsittely suoramarkkinointia varten johtuisi suoraan tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 2 kohdasta. Tältä osin ei ole tarpeen säätää asiasta erikseen vaan henkilö voi käyttää vastustamisoikeuttaan suhteessa väestötietojärjestelmän luovutuksensaajiin ilmoittamalla suoramarkkinointikiellon väestötietojärjestelmään. Koska suoramarkkinointikielto kuuluu väestötietojärjestelmän tietosisältöön, 21 artiklaan on kuitenkin tarpeen viitata väestötietolaissa. 

Väestötietojärjestelmän luovutuskieltojen osalta on kuitenkin huomattava, että ne kattavat tosiasiassa myös sellaisia käyttötarkoituksia, jotka eivät kuulu tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 2 kohdan piiriin. Kieltoja sovelletaan kaikkeen tiedonluovutukseen, joka tapahtuu lain 32 §:n ja 34 §:n 1 momentin nojalla. Osassa luovutuksista vastaanottajan käyttötarkoitus on tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 2 kohdan tarkoittamalla tavalla suoramarkkinointi ja osassa luovutuksista voidaan katsoa, että rekisteröity käyttää tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaista oikeuttaan suhteessa luovutuksensaajaan. Näiden ulkopuolelle jää kuitenkin tapauksia, joissa henkilöllä ei ole ehdotonta oikeutta kieltää tietojensa käsittelyä tietosuoja-asetuksen nojalla. 

Tältä osin on arvioitava, onko väestötietojärjestelmään merkittävän kiellon käyttäminen mahdollista tietosuoja-asetuksen valossa. Kiellon merkitseminen väestötietojärjestelmään ei tarkoita, että kyseisen henkilön tietojen käsittely kiellon kattamaan käyttötarkoitukseen olisi lähtökohtaisesti laitonta. Se tarkoittaa ainoastaan, että lähteenä ei voida hyödyntää väestötietojärjestelmää. Tältä osin on katsottava, ettei tällainen kielto ole ristiriidassa tietosuoja-asetuksen kanssa niiltäkään osin, kuin se ylittää tietosuoja-asetuksen 21 artiklan mukaisen vastustamisoikeuden. Se, mille tahoille ja mihin käyttötarkoituksiin tietoja luovutetaan, on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisen liikkumavaran piirissä, kun käsittelyn oikeusperusta on lakisääteinen. Keskitetyn väestötietojärjestelmän hyväksyttävyys kansalaisten keskuudessa edellyttää sitä, että tietojen luovuttamista voidaan rajoittaa silloin, kun luovuttamiseen ei ole merkittävää yhteiskunnallista tai yksilöllistä intressiä. 

Tietosuoja-asetuksen 20 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta siirtää tiedot järjestelmästä toiseen. Artiklaa ei sovelleta käsittelyyn, joka on lakisääteistä ja perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Näin oikeutta ei sovelleta myöskään väestötietojärjestelmän tietoihin. Henkilön mahdollisuutta hallita omia tietojaan voidaan yleisellä tasolla pitää tärkeänä tavoitteena. Se vahvistaa osaltaan rekisteröidyn oikeuksia ja edistää digitalisaatiota. Esityksen valmistelun yhteydessä ei kuitenkaan ole nähty tarpeelliseksi säätää väestötietojärjestelmän osalta rekisterinpitäjälle laajempia velvollisuuksia, kuin mitä tietosuoja-asetus itsessään edellyttää. 

Muilta osin rekisteröidyn oikeudet ja niiden soveltuminen väestötietojärjestelmän tietojen käsittelyyn perustuvat suoraan tietosuoja-asetukseen, eikä oikeuksien toteutuminen tai asetuksen ensisijaisuus edellytä säädösmuutoksia. 

Väestörekisterikeskuksen varmentajan toiminnan osalta henkilötietojen käsittelystä säädetään tunnistuslaissa. Sääntely koskee Väestörekisterikeskusta sen toimiessa varmentajan roolissaan tunnistuspalvelun ja luottamuspalvelun tarjoajana. Rekisteröidyn oikeuksista ei ole olemassa erillistä sääntelyä vaan jatkossa tietosuoja-asetuksen sisältämiä oikeuksia sovelletaan suoraan.  

1.2.4  Tietosuoja-asetus ja henkilötietojen käsittelyn perusteet

Väestötietojärjestelmän tietojen käsittely rekisterihallinnon viranomaisten toimesta on lakisääteistä: käsittelystä säädetään väestötietolaissa. Väestötietojärjestelmän sisältämistä henkilötiedoista säädetään yksityiskohtaisesti lain 13 §:ssä. Lisäksi lain 17 §:ssä säädetään muista järjestelmään talletettavista tiedoista, jotka voivat myös sisältää henkilötietoja. Käsittelyn oikeusperusta on siis henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohta. Väestötietolain 5 §:n 2 momentissa säädetään erikseen, että Väestörekisterikeskus ja maistraatit saavat käyttää väestötietojärjestelmän tietoja niille väestötietolain tai muun lain mukaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. 

Jatkossa käsittelyn oikeusperusteet olisi johdettava tietosuoja-asetuksesta. Väestötietojärjestelmän käsittelyn oikeusperuste olisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta niiltä osin, kun käsittelystä on suoraan säädetty väestötietolaissa tai väestötietolaki sisältää säännöksen sellaisesta rekisterihallinnon viranomaisen tehtävästä, jonka yhteydessä henkilötietojen käsittelyä suoritetaan. Rekisterihallinnon viranomaisten toiminta on kuitenkin käytännössä monipuolisempaa, kuin väestötietolain sanamuodot antavat ymmärtää. Esimerkiksi tietopalvelutoiminnan yhteydessä tehtävä henkilötietojen käsittely ei ole aina suoraan johdettavissa tietojen luovutusta koskevasta pykälästä tai laissa mainitusta konkreettisesta tehtävästä. Näin on esimerkiksi silloin, kun henkilötietoja ei luovuteta asiakkaalle, vaan Väestörekisterikeskus tuottaa itse henkilötietoja hyödyntämällä tilastomuotoisen esityksen asiakkaan tietotarpeeseen. 

Väestötietolain säännöksiä viranomaisten tuottamista tietopalveluista olisi tarkennettava, jotta peruste henkilötietojen käsittelylle olisi mahdollisimman selkeä. Väestötietolaissa säädetään tietojen luovutuksen edellytyksistä, toimivallan jaosta maistraattien ja Väestörekisterikeskuksen välillä sekä niistä menetelmistä, joilla tietoja voidaan luovuttaa. Laki ei kuitenkaan sisällä säännöstä, joka koskisi yleisesti tietopalvelujen tuottamista. 

Tietosuoja-asetus tunnistaa yhteiskunnallisen tarpeen tietopalvelutoiminnalle. Viranomaisen tai julkishallinnon tuottaman tietopalvelun tarpeellisuutta on korostettu johdanto-osan 158 perustelukappaleessa. Perustelukappale käsittelee pääasiassa käsittelyä arkistointitarkoituksiin, mutta se tunnistaa, että julkishallinnon toimijalla voi olla jäsenvaltion lainsäädännön nojalla palveluita, joilla on lakisääteinen velvoite hankkia, säilyttää ja välittää tietueita, joilla on pysyvää yleistä etua koskevaa merkitystä. Tällaisesta tietopalvelutoiminnan yhteydestä tehtävästä käsittelystä voidaan säätää kansallisesti ja käsittelyn oikeusperusteena olisi tällöin 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. 

Lisäksi on huomattava, että tietosuoja-asetus asettaa tarkemmat edellytykset erityisten henkilötietojen sekä rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittelylle. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisten henkilötietojen käsittely, josta ilmenee rotu tai etninen alkuperä, poliittisia mielipiteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys sekä geneettisten tai biometristen tietojen käsittely henkilön yksiselitteistä tunnistamista varten tai terveyttä koskevien tietojen taikka luonnollisen henkilön seksuaalista käyttäytymistä ja suuntautumista koskevien tietojen käsittely, on kiellettyä. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa säädetään kuitenkin poikkeuksista tähän pääsääntöön: g alakohdan mukaan käsittely on sallittua, jos se on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, edellyttäen että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. 

Siltä osin, kuin väestötietojärjestelmään sisältyy erityisiä henkilötietoja, myös niiden käsittely on lakisääteistä. Väestötietojärjestelmän tietosisällöstä on säädetty yksityiskohtaisesti 13 §:ssä. Väestötietojärjestelmän tietojen ylläpito ja niiden luovuttaminen väestötietolain edellyttämällä tavalla ovat rekisterihallinnon viranomaisten lakisääteisiä tehtäviä. Tietosuojalakiin on esitetty säännöstä, jonka mukaan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Mikäli tällainen säännös tulee voimaan, se mahdollistaa myös väestötietojärjestelmään sisätyvien erityisten henkilötietojen käsittelyn. Mikäli tällaista säännöstä ei tule sisältymään tietosuojalakiin, voidaan kuitenkin katsoa, että tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan g alakohta mahdollistaa erityisten henkilötietojen käsittelyn väestötietojärjestelmässä. Väestötietolain tarkoitus on mahdollistaa väestötietojärjestelmän tietojen käyttö yhteiskunnan toimintojen ja tietohuollon tukena. Väestötietojärjestelmä on keskeinen suomalaisen yhteiskunnan tietohuollolle ja viranomaisten toiminnalle. Käsittely tapahtuu täten tärkeää yleistä etua koskevasta syystä. Väestötietolaissa on lisäksi säädetty yksityiskohtaisesti tietojen oikeellisuuden varmistamisesta, ylläpidosta ja luovutuksesta. Lain on katsottava sisältävän asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Tiettyjen arkaluonteisiksi katsottavien tietojen luovuttamista on lisäksi rajoitettu laissa erikseen. Esimerkiksi sukupuolen vahvistamista koskeva tieto ja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyyttä koskeva tieto voidaan katsoa tietosuoja-asetuksen tarkoittamalla tavalla erityisiksi henkilötiedoiksi. Näiden tietojen luovuttamisen rajoituksista on säädetty lain 40 ja 42 §:ssä. 

Tiettyjen väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamista on laissa rajoitettu. Tällaiset tietokohtaiset rajoitussäännökset sisältyvät lain 37—42 §:ään. Säännökset kattavat osin tietoja, jotka on katsottava tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisiin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluviksi tiedoiksi. Tällaisia ovat esimerkiksi edellä mainitut tiedot sukupuolen vahvistamisesta sekä uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä. Siltä osin, kun tiedot ovat tietosuoja-asetuksen tarkoituksessa erityisiä henkilötietoja, on niiden käsittelyyn ja luovuttamiseen sovellettava tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain erityisiä henkilötietoja koskevia säännöksiä. Lain 28 §:n mukaan tietoja ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen tai luovutuksensaajan toiminnan voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa. Erityisesti luovutettaessa erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja henkilötietojen suoja vaarantuisi, mikäli vastaanottajalla ei olisi tietosuoja-asetuksen tai tietosuojalain mukaista erityistä perustetta näiden tietojen käsittelylle. Tietosuoja-asetuksen tai tietosuojalain mukaisen erityisen käsittelyperusteen puuttuminen voi siis estää tietojen luovuttamisen 28 §:n nojalla, vaikka tieto voitaisiin muuten luovuttaa erityisten 37—42 §:n sisältyvien säännösten nojalla. Tietojen arkaluonteisuuden vuoksi asia olisi kuitenkin tuotava laissa selkeästi esiin. 

Toisaalta on mahdollista, että tietojen vastaanottajalla on tietosuoja-asetuksen tai tietosuojalain nojalla peruste käsitellä erityisiä henkilötietoja, mutta väestötietolain 37—42 §:n säännökset poikkeuksellisesti estävät luovutuksen. Säännösten tarkoituksena on edistää henkilötietojen suojaa, mutta säännöksillä on myös henkilötietojen suojasta erillisiä tavoitteita kuten yksilöiden henkilökohtaisen turvallisuuden varmistaminen (37 §), yksityiselämän suoja (38—42 §) lapsen edun ensisijaisuus (38 §) sekä huostaanoton tarkoituksen toteutuminen (39 §). Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan säädettäessä 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisen käsittelyn oikeusperusteesta kansallisessa lainsäädännössä kyseinen oikeusperuste voi sisältää yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat sellaisia yhteisöjä ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa. Tietosuoja-asetus jättää erikseen liikkumavaraa sille, että kansallisessa lainsäädännössä voidaan rajoittaa käsiteltävien tietojen luovuttamista, kun kyse on lakisääteisestä tietojen käsittelystä. Sääntely ei tältä osin ole ristiriidassa tietosuoja-asetuksen kanssa. 

Väestörekisterikeskuksen varmentajan toiminnan osalta henkilötietojen käsittelystä säädetään tunnistuslaissa. Sääntely koskee Väestörekisterikeskusta sen toimiessa varmentajan roolissaan tunnistuspalvelun ja luottamuspalvelun tarjoajana. Henkilötietojen käsittely varmennetoiminnassa on lakisääteistä: se perustuu väestötietolaissa asetettuun tehtävään sekä tunnistuslain tarkempiin säännöksiin tietojen käsittelystä. Käsittelyn oikeusperuste on henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohta ja tulevaisuudessa tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. Tältä osin väestötietolain muuttaminen ei ole tarpeen. 

Rekisterihallinnon viranomaiset käsittelevät väestötietojärjestelmän tietojen lisäksi muita sellaisia henkilötietoja, joiden käsittely on tarpeen niiden lakisääteisten tehtävien ja velvollisuuksien toteuttamiseksi. Väestötietolain soveltamisalalla tällaisia tietoja ovat esimerkiksi rekisterihallinnon viranomaisen tuottaman tietopalvelun ja Väestörekisterikeskuksen varmennetoiminnan asiakkaiden sekä näiden edustajien nimet ja yhteystiedot. Yllä kuvatusti Väestörekisterikeskuksen ja maistraattien tuottaman tietopalvelun osalta on katsottu, että tehtävä ei ilmene riittävän selkeästi voimassa olevasta laista. Tältä osin rekisterihallinnon viranomaisten tehtäviä on tarpeen tarkentaa, jotta myös väestötietojärjestelmän ulkopuolisten henkilötietojen käsittely tietopalvelun tuottamisen tarkoituksessa on selkeästi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan piirissä. Varmennetoiminnan osalta tehtävä on selkeästi kuvattu laissa: Väestörekisterikeskuksen tehtävistä varmennetun sähköisen asioinnin palveluiden tuottajana on säädetty väestötietolain 61 §:ssä. Väestötietojärjestelmän palveluiden sekä Väestörekisterikeskuksen varmennetun sähköisen asioinnin ja palveluiden yhteydessä tehtävä henkilötietojen käsittely, silloinkin kun kyse ei ole väestötietojärjestelmän tiedoista, on lakisääteistä ja perustuu jatkossa tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Tämä käsittelyperuste koskee luonnollisesti vain sellaisia henkilötietoja, jotka ovat tarpeen näiden lakisääteisten tehtävien suorittamiseksi. 

1.2.5  Väestötietojärjestelmän tietojen luovuttaminen

Väestörekisterikeskus ja maistraatti päättävät väestötietolain nojalla väestötietojärjestelmän tietojen luovutuksesta. Väestörekisterikeskus päättää luovuttamisesta teknisen käyttöyhteyden välityksellä tai, kun kysymys on muiden kuin yksittäisten tietojen luovuttamisesta ulkomaille. Maistraatti puolestaan päättää todistuksen, otteen tai jäljennöksen antamisesta väestötietojärjestelmän tiedoista sekä muusta sellaisesta tietojen luovutuksesta, joka ei kuulu Väestörekisterikeskukselle. Hyvin yleistäen voidaan sanoa, että maistraatti huolehtii luovutuksista yksityishenkilöille tai rajoitettuihin paikallisiin tarpeisiin sekä luovutuksista, jotka edellyttävät fyysisten asiakirjojen käsittelyä. Väestörekisterikeskus huolehtii massamuotoisista luovutuksista viranomaisille, yrityksille ja yhteisöille sekä teknisten kysely-yhteyksien ja rajapintojen avulla suoritettavista luovutuksista. 

Väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamisesta säädetään lain 4 luvussa. Lain 28 §:ssä säädetään tietojen luovuttamisen yleisistä edellytyksistä, joiden on aina täytyttävä tietoja luovutettaessa. Lain 29—33 § sisältävät erityissäännöksiä tietojen luovuttamisesta eri käyttötarkoituksiin. Lain 34 §:n 1 momentissa säädetään tietojen luovuttamisesta yhteys- ja osoitetietopalvelussa tavanomaisiin yksityisiin käyttötarkoituksiin. Lain 34 §:n 3 momentti sisältää yleisen luovutussäännöksen, jonka mukaan väestötietojärjestelmän tietoja voidaan muuten luovuttaa vain, jos hakijalla on oikeus käsitellä tietoja henkilötietolain tai muun lain perusteella. Lisäksi väestötietolain 4 luku sisältää erityisiä säännöksiä tietyistä luovutustilanteista sekä säännöksiä tietojen luovutuksen rajoituksista.  

Korkeimman hallinto-oikeuden käytännössä on korostettu, että Väestörekisterikeskuksen on harkitessaan tietojen luovuttamista otettava huomioon, että se ei saa rajoittaa tietojensaantioikeutta ilman asiallista väestötietolaista johdettavissa olevaa perustetta (KHO:2009:11). Vaikka säännösten ei tulisi olla liian yksityiskohtaisia, on Väestörekisterikeskuksen toiminnan näkökulmasta varmistettava, että sillä on keinot puuttua sellaisiin tiedonluovutuksiin, jotka eivät ole laissa turvattujen oikeushyvien kannalta toivottavia. 

Väestötietolain luovutussäännöksiä on arvioitava myös tietosuoja-asetuksen näkökulmasta. Kun henkilötietojen käsittely perustuu 6 artiklan 1 kohdan c kohtaan, voidaan kansallisen liikkumavaran puitteissa tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti säätää niistä tahoista ja tarkoituksista, joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa. Luovutussäännökset ovat siis yleisellä tasolla tietosuoja-asetuksen mukaisia. 

Lisäksi on arvioitava tietosuoja-asetukselle keskeistä käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Tämä periaate on keskeinen jo henkilötietolaissa ja sisältyy sen 7 §:ään. Käyttötarkoitussidonnaisuus on täten keskeinen periaate myös väestötietolaissa. Erityisesti periaatetta on korostettu lain 51 §:ssä, jonka mukaan tietoja saa käyttää vain siihen tarkoitukseen, johon ne on luovutettu. Yleisellä tasolla käyttötarkoitussidonnaisuutta ja tiedon luovutusta väestötietojärjestelmästä on arvioitava väestötietojärjestelmän käyttötarkoituksen näkökulmasta. Lain 5 §:n mukaan väestötietojärjestelmää pidetään yhteiskunnan toimintojen ja tietohuollon sekä sen jäsenille kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien mahdollistamiseksi, toteuttamiseksi ja turvaamiseksi. Väestötietojärjestelmään kerätään henkilötietoja, jotta ne voidaan tarkistaa keskitetystä rekisteristä ja jotta niitä voidaan luovuttaa edelleen yhteiskunnan tietohuollon tueksi. Siitä, miten ja mihin tarkoituksiin tietoja luovutetaan, säädetään tarkemmin väestötietolain 4 luvussa. Näin on katsottava, että käyttötarkoitussidonnaisuus toteutuu väestötietojärjestelmän tietojenluovutuksessa, kunhan luovutuksessa noudatetaan väestötietolain säännöksiä. 

Lain 28 §:ssä säädetään, että väestötietojärjestelmän tietoja ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta. Käytännön toiminnassa on ilmennyt tarve kieltäytyä luovutuksesta myös silloin, kun itse tiedon luovuttaminen väestötietojärjestelmästä ei vaaranna näitä oikeushyviä, mutta hakijan toiminnassa esiintyy puutteita, joiden voidaan perustellusti katsoa vaarantavan esimerkiksi henkilötietojen suojan.  

Lisäksi lain 34 §:n 3 momentin suhdetta 28 §:n yleisiin edellytyksiin on käytännön soveltamistilanteissa pidetty osin tulkinnanvaraisena. Väestötietolain rakenteessa on selvää, että 28 §:n yleisten edellytysten on aina täytyttävä. Yleisten edellytysten soveltuvuuden 34 §:n 3 momentin tapauksissa on vahvistanut myös korkein hallinto-oikeus ratkaisussaan 27.3.2015/863. Väärinkäsitysten välttämiseksi olisi kuitenkin tarpeellista säätää siitä, että 28 §:n yleisten edellytysten on täytyttävä myös silloin, kun tietoja luovutetaan 34 §:n 3 momentin nojalla. 

Väestötietolain 32 §:n 2 momentissa säädetään tietojen luovuttamisesta suoramarkkinointiin sekä mielipide- ja markkinatutkimukseen. Pykälän nojalla voidaan luovuttaa ainoastaan nimi ja yhteystietoja. Käsittelyn perusteena voidaan käyttää myös pykälässä lueteltuja henkilötietoja, mutta näitä ei voida luovuttaa. Tämä on vahvistettu lain esitöissä (HE 89/2009 vp, s. 97). Sovellettaessa säännöstä mielipidetutkimukseen sovelletaan samoja säännöksiä kuin esimerkiksi markkinointitarkoituksessa tehtävävään mainospostitukseen. Tätä ei käytännössä ole pidetty tarkoituksenmukaisena. Taustatietojen puute heikentää mahdollisuuksia kohdistaa tutkimusotoksia tasapuolisesti erilaisiin henkilöryhmiin, erityisesti kieli- ja ikäryhmiin. Mikäli mielipidetutkimuksessa on tarpeen tutkia erityisesti tietyn kieliryhmän tai muun erityisen ryhmän suhtautumista yhteiskunnalliseen kysymykseen, edellyttää nykyinen käytäntö laajempia otoksia ja suurempia kustannuksia. Tutkimuksessa on tarpeen lähestyä rajoittamatonta joukkoa ja selvittää tutkimuksen kuluessa henkilöiden kuuluminen kohteena olevaan ryhmään. Yhteiskunnallisesti edustavien mielipidetutkimusten laatimista voitaisiin helpottaa säätämällä väestötietolaissa tiettyjen taustatietojen luovuttamisesta.  

Käytännön toiminnassa on lisäksi havaittu tarpeelliseksi tarkentaa tietojen luovutuskieltoihin tehtäviä poikkeuksia sekä kieltojen ilmoittamismenettelyä. Käytännössä on ilmennyt, että 35 §:n 1 momentin poikkeuksessa luovutuskieltoon tulisi viitata myös lain 34 §:n 1 momenttiin, jonka nojalla maistraateista luovutetaan tietoja esimerkiksi perunkirjoitukseen tai velkomisasian vireillepanoa varten. Nämä käyttötarkoitukset on myös lain esitöissä (HE 89/2009 vp, s. 99) mainittu esimerkkeinä tilanteista, jossa luovutus on mahdollista oikeuksien ja velvollisuuksien toteuttamiseksi. Pykälän sanamuoto ei kuitenkaan mahdollista luovutuksia. Tämä ei todennäköisesti ole ollut lainsäätäjän tarkoitus.  

Väestötietolain 44 §:ssä säädetään sen selvittämisestä, kuinka luovutettujen tietojen käyttö ja suojaus on tarkoitus järjestää. Tietyissä tapauksissa rekisterihallinnon viranomaisen on vaadittava selvitys, kun taas toisissa selvityksen edellyttäminen on viranomaisen harkinnassa. Pykälän mukaan selvitys on aina vaadittava, kun luovutukseen sisältyy henkilötunnus ja luovuttaminen tapahtuu teknisen käyttöyhteyden välityksellä tai koskee laajaa tietojoukkoa. Rekisterihallinnon viranomainen voi lain 43 §:n mukaan luovuttaa henkilötunnuksen tai sähköisen asiointitunnuksen vain säädetyissä tilanteissa. Henkilötunnuksen osalta luovutus on lisäksi riippuvainen henkilötietolain tai muun lain käsittelyperusteesta ja tunnus luovutetaan pääasiassa vain julkisen sektorin toimijoille, joiden oikeudesta tiedon käsittelyyn säädetään laissa. Lisäksi tunnusta luovutetaan säännönmukaisesti 31 §:n nojalla rahoitus- ja vakuutustoimintaan sekä luottotieto- ja perintätoimintaa varten. Väestörekisterikeskus on toivonut, että suojauksen selvittämistä koskevaa menettelyä voitaisiin keventää, kun on kyse luovutuksesta toiselle viranomaiselle. Tällöin voidaan olettaa, että tietojen suojaus on toteutettu asianmukaisesti. 

Väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamista koskevasta menettelystä säädetään väestötietolain 50 §:ssä. Luovuttamista haetaan lähtökohtaisesti kirjallisesti ja hakemuksesta on tehtävä kirjallinen päätös. Rekisterihallinnon viranomaisten tekemistä tietoluvista huomattava osa koskee kertaluonteisia luovutuksia. Väestörekisterikeskus tekee kuitenkin myös päätöksiä jatkuvasta tiedon luovuttamisesta, erityisesti teknisen käyttöyhteyden avulla tuotettavissa palveluissa. Organisaatio voi esimerkiksi saada luvan hyödyntää väestötietojärjestelmän tietoja suorin kysely-yhteyksin. Tällöin tietolupa laaditaan määräajaksi tai se on voimassa toistaiseksi. 

Väestötietolain 28 §:ssä säädetään tietojen luovutuksen yleisistä edellytyksistä. Näiden on täytyttävä aina, kun tietoja luovutetaan väestötietojärjestelmästä. Viranomaisen toiminnassa on ollut selvää, että tietojen luovuttaminen voidaan 28 §:n nojalla päättää, mikäli edellytykset eivät enää luovutuksen jatkuessa täytyä. Käytännössä tämä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että tietojen vastaanottaja käsittelee tietoja tavalla, joka ei ole väestötietolain ja tietosuojalainsäädännön mukaista. Tietojen vastaanottajan näkökulmasta olisi kuitenkin tarpeen säätää tällaisesta ratkaisusta erikseen. Kun luovutuksen päättämisestä tehtäisiin hallintopäätös, tämä takaisi myös hakijan oikeusturvan. 

1.2.6  Ulkomaalaisten rekisteröinti

Väestötietolain 7 §:ssä säädetään rekisteröinnin kohteista. Suomen kansalaisten lisäksi väestötietojärjestelmään talletetaan tiedot myös ulkomaan kansalaisista, jos laissa säädetyt rekisteröinnin edellytykset täyttyvät. Rekisteröinnin yhteydessä henkilölle annetaan myös henkilötunnus. 

Väestötietolain 9 §:ssä säädetään niistä edellytyksistä, joilla ulkomaan kansalaista koskevat tiedot voidaan tallettaa väestötietojärjestelmään. Näin voidaan menetellä, jos hänellä on Suomessa kotikuntalain (201/1994) mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka; hänellä on Suomessa kotikuntalaissa tarkoitettu tilapäinen asuinpaikka, ja tallettaminen on tarpeen työskentelyyn, opiskeluun tai muuhun vastaavaan olosuhteeseen liittyvien velvollisuuksien tai oikeuksien toteuttamisen vuoksi; tallettaminen johtuu Suomea sitovan kansainvälisen sopimuksen velvoitteiden täyttämisestä; tai tallettaminen on hänelle kuuluvien oikeuksien tai hänelle asetettujen velvollisuuksien toteuttamisen tai muun vastaavan erityisen ja perustellun syyn vuoksi tarpeellista. Ulkomaan kansalaisen on aina esitettävä tallettamista koskeva peruteltu pyyntö toimivaltaiselle viranomaiselle. 

Ulkomaan kansalaisen rekisteröintiä koskevassa asiassa maistraatti on lähtökohtaisesti aina toimivaltainen. Verohallinto, Suomen edustusto ja Maahanmuuttovirasto ovat toimivaltaisia vastaanottamaan tietojen tallettamista koskevan pyynnön 22 §:n nojalla. Verohallinto ja Maahanmuuttovirasto ovat tietyin edellytyksin toimivaltaisia myös tallettamaan ulkomaan kansalaista koskevat rajoitetut tiedot väestötietojärjestelmään. Suomen edustustolla ei ole toimivaltaa tallettaa tietoja, vaan se toimittaa ulkomaan kansalaisen pyynnön ja tätä koskevat asiakirjat Maahanmuuttovirastolle. Maistraatin tehtävänä on tallettaa laajemmat tiedot, vaikka muu viranomainen suorittaisi rajoitetun ensirekisteröinnin. 

Oleskeluoikeutta koskevissa menettelyissä on havaittu, että vaikka oleskeluoikeuden saanut henkilö lähtökohtaisesti täyttää 9 §:ssä asetetut edellytykset tietojen tallettamiseksi, tämä ei usein pyydä tietojensa tallettamista Maahanmuuttovirastolta. Henkilön näkökulmasta tämä tarkoittaa sitä, että hänelle ei myöskään anneta henkilötunnusta oleskeluoikeutta koskevassa menettelyssä. Henkilön on asioitava maistraatissa tietojensa tallettamiseksi ja henkilötunnuksen saamiseksi.  

Voimassa olevan lainsäädännön vaatimus siitä, että henkilön on erikseen pyydettävä tietojensa tallettamista Maahanmuuttovirastolta, johtaa tilanteisiin, joissa henkilön oleskeluoikeutta koskeva asia on myönteisesti ratkaistu, mutta tälle ei ole annettu henkilötunnusta. Tilanne jatkuu niin kauan, kunnes henkilö ohjataan asioimaan maistraatissa ja toimittaa tätä varten tarpeelliset asiakirjat. Tarkkoja lukuja siitä, kuinka suuri osa hakijoista jää nykyisessä menettelyssä tarpeettomasti vaille henkilötunnusta, ei ole saatavilla. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan hieman yli puolet oleskeluluvan muun kuin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteella saaneista on tehnyt menettelyn yhteydessä tietojensa tallettamista koskevan pyynnön vuosina 2015 ja 2016. Osa hakijoista jättää kuitenkin pyynnön tekemättä siksi, että heillä on jo henkilötunnus. 

Henkilötunnus on suomalaisessa yhteiskunnassa keskeinen henkilön yksilöintitunnus ja sen puuttuminen vaikeuttaa asiointia sekä viranomaisissa että yksityisen sektorin palveluissa. Viranomaisille aiheutuu ylimääräistä työtä tilanteen selvittämisestä tai henkilön palvelemisesta ilman henkilötunnusta. Lisäksi henkilötunnuksen puuttuminen johtaa herkästi hajanaisiin ja päällekkäisiin rekisterihenkilöllisyyksiin. Väestötietolakia olisi muutettava niin, että tunnuksen myöntäminen oleskeluoikeuden yhteydessä ei olisi riippuvainen muodollisesta pyynnöstä.  

1.2.7  Sähköinen asiointitunnus

Väestötietojärjestelmä sisältää henkilötunnuksen lisäksi sähköisen asiointitunnuksen, joka toimii esimerkiksi kansalaisvarmenteessa varmenteen haltijan yksilöivänä tunnistetietona. Kun henkilön tiedot talletetaan ensimmäisen kerran väestötietojärjestelmään, hänelle on annettava sähköisen asiointitunnuksen antamisessa tarvittava yksilöllinen tekninen tunnistetieto. Tekninen tunnistetieto muutetaan sähköiseksi asiointitunnukseksi, kun henkilölle myönnetään ensimmäisen kerran kansalaisvarmenne, tai tunnus on muuten tarpeen varmennetoiminnassa. 

Samoin kuin henkilötunnus, sähköinen asiointitunnus voidaan lain 64 §:n nojalla korjata. Jos sähköinen asiointitunnus on virheellinen tai tunnuksen luontimenettelyssä on tapahtunut virhe, Väestörekisterikeskuksen on viipymättä korjattava virhe ja annettava henkilölle tarvittaessa uusi asiointitunnus. Säännöstä ei ole sovellettu Väestörekisterikeskuksessa, eikä sen oleteta jatkossakaan tulevan sovellettavaksi. Sähköinen asiointitunnus, ja sen esiasteena toimiva tekninen tunnistetieto, on väestötietojärjestelmän luoma numerosarja, joka muodostuu kahdeksasta satunnaisesti valitusta numerosta sekä tarkistusmerkistä. Tunnus ei saa sisältää henkilöön liittyviä tunnistetietoja. Tunnuksen virheellisyys on siis lähinnä teoreettinen mahdollisuus. Kyseinen säännös on katsottu tarpeettomaksi.  

Sähköinen asiointitunnus voidaan 64 §:n nojalla muuttaa kahdella perusteella: henkilön suojelemiseksi ilmeiseltä ja pysyvältä uhalta tai toistuvan väärinkäytön johdosta. Sukupuolen vahvistaminen ei voimassa olevan lain mukaan ole peruste sähköisen asiointitunnuksen muuttamiseksi. Muuttamista on aina haettava erikseen Väestörekisterikeskukselta. 

Teknisesti henkilötunnus ja sähköinen asiointitunnus muodostavat väestötietojärjestelmässä aina parin. Kun henkilötunnus luodaan, syntyy sähköisen asiointitunnuksen esiasteena toimiva tekninen tunnistetieto automaattisesti sen rinnalle. Kun henkilötunnus muutetaan, mutta sähköistä asiointitunnusta ei muuteta, asiointitunnus säilyttää yhteyden vanhaan henkilötunnukseen. Tämä yhteys on tietoturvariski erityisesti sukupuolen vahvistamisen tapauksissa, jolloin tieto vanhasta sukupuolesta sisältyy vanhaan henkilötunnukseen. Vanhojen tunnusparien voimassaolo saattaa myös johtaa niiden väärinkäyttöön. Erilaiset fyysiset ja sähköiset tunnistus- ja allekirjoitusvälineet olisi kyettävä aina mitätöimään. 

Tunnuksen haltija ei itse kykene arvioimaan, onko myös sähköisen asiointitunnuksen muuttaminen tarpeen, sillä tunnusten tekninen yhteys ei ole kansalaisten tiedossa. Käytännössä Väestörekisterikeskus onkin tutkinut tarpeen sähköisen asiointitunnuksen muuttamiseksi aina, kun henkilötunnusta on muutettu. Väestörekisterikeskus on kehottanut henkilöä hakemaan myös sähköisen asiointitunnuksen muuttamista niin, että asiat on voitu käsitellä yhdessä. Menettely ei tältä osin ole tarkoituksenmukainen ja väestötietolain säännöksiä on tarpeen muuttaa. 

3.2.1  Sähköinen asiointitunnus

Esitys siitä, että sähköinen asiointitunnus muutettaisiin aina viran puolesta, kun henkilötunnus muutetaan, selkeyttäisi menettelyä Väestörekisterikeskuksessa. Se ei kuitenkaan merkitsisi olennaista muutosta viranomaisten toimintaan tai resursseihin. Sähköisen asiointitunnuksen muutosten määrä ei kasvaisi merkittävästi, sillä Väestörekisterikeskus kehottaa jo nyt henkilöä hakemaan sähköisen asiointitunnuksen muuttamista, kun henkilötunnuksen muuttamista koskeva hakemus on vireillä. Lisäksi tunnuksia muutetaan vuosittain vain yksittäisissä tapauksissa. Menettely olisi huomattavasti selkeämpi tunnuksen haltijan näkökulmasta, kun vain yksi hakemus olisi tarpeen. 

Sähköisen asiointitunnuksen muuttaminen automaattisesti aina, kun henkilötunnus muuttuu, edellyttää järjestelmämuutosta, jonka kustannus on Väestörekisterikeskuksen arvion mukaan noin 20 000 euroa. Tämä kustannus katettaisiin Väestörekisterikeskuksen toimintamäärärahoista, eikä edellytä lisämäärärahaa. 

3.2.2  Ulkomaalaisten rekisteröinti

Ehdotus vaikuttaisi maistraattien tehtäviin. Ensirekisteröinti jäisi lähtökohtaisesti maistraatissa suoritettavaksi, kun kyse on tilapäisistä rekisteröinneistä esimerkiksi, kun EU-kansalainen ei rekisteröi oleskeluoikeuttaan, pohjoismaiden kansalaisten osalta sekä sellaisten henkilöiden osalta, joiden rekisteröinti perustuu Suomessa olevaan kotikuntalain mukaiseen kotikuntaan ja siellä olevaan asuinpaikkaan. 

Maahanmuuttovirasto ei jatkossakaan voisi suorittaa ensirekisteröintiä tilanteissa, joissa ulkomaan kansalainen on hakenut oleskelulupaa ulkomailla paikkakunnalla, jossa oleskelulupahakemusten vastaanotto on ulkoistettu muun maan edustustolle tai yksityiselle palveluntarjoajalle. Tällöin henkilö ei fyysisesti asioi Suomen edustuston tai muunkaan viranomaisen luona oleskeluluvan käsittelyprosessin aikana, jolloin henkilöä ei voida väestötietojärjestelmää koskevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla tunnistaa eikä henkilön tietoja siten voida tallettaa väestötietojärjestelmään oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä. Tällöin ensirekisteröinti suoritettaisiin edelleen maistraatissa. 

Lisäksi väestötietojärjestelmän tekniset tarkistukset estävät Maahanmuuttoviraston rekisteröinnin silloin, kun väestötietojärjestelmästä löytyy toinen henkilö, jonka henkilötiedot ovat lähes tai täysin samat. Tällöin ensirekisteröinti on tehtävä maistraatissa, jotta maistraatti voi varmistua siitä, ettei kyseessä ole sama henkilö. 

Henkilöä koskevat tiedot olisi kuitenkin aina täydennettävä maistraatissa, sillä Maahanmuuttovirasto voi väestötietolain 22 §:n nojalla tallettaa vain niin kutsutut suppeat tiedot. Mikäli tietojen täydentäminen viivästyy sen jälkeen, kun Maahanmuuttovirasto on antanut henkilötunnuksen, on mahdollista, että asumistietojen takautuvat korjauspyynnöt lisääntyvät jonkin verran maistraateissa. Kokonaisuutena muutoksilla ei kuitenkaan katsota olevan vaikutusta maistraattien resurssitarpeeseen. Lain 9 §:n muutos selkeyttäisi menettelyä maistraatissa niissä tapauksissa, joissa rekisteröintiä ei ole voitu tehdä Maahanmuuttovirastossa. 

Esitys ulkomaalaisten rekisteröinnin muuttamisesta selkeyttäisi menettelyä Maahanmuuttovirastossa. Muutos vaikuttaa suoraan siihen henkilöryhmään, jolle henkilötunnus on mahdollista myöntää heti Maahanmuuttovirastossa. Muutoksella ei kuitenkaan katsota olevan vähäistä suurempaa vaikutusta Maahanmuuttoviraston resurssitarpeeseen eikä se edellytä lisämäärärahoja. Suomen edustuston rooli pysyisi pääasiallisesti samana vaikka jatkossa edustustot eivät enää ottaisi vastaan pyyntöjä tietojen tallettamiseksi. Edustustot ottaisivat kuitenkin vastaan nykytilaa vastaavasti tallettamista varten esitettyjä asiakirjoja ja tietoja. 

Esityksellä olisi tehostavia vaikutuksia ELY-keskusten sekä TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen, jäljempänä KEHA-keskus, toimintaan. Työ- ja elinkeinoministeriö on johtanut hanketta, jonka tarkoituksena on uudistaa Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kotoutumislain (1386/2010) nojalla kunnille suorittamien laskennallisten korvausten maksumenettely. Hankkeen myötä automatisoidut maksut ovat toimineet hyvin lukuun ottamatta henkilöitä, jotka eivät ole saaneet henkilötunnusta oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä. Tällöin KEHA-keskus tekee manuaalista työtä kohdistaakseen korvauksen piiriin kuuluvan henkilön oikeaan kuntaan. Työ- ja elinkeinoministeriö on arvioinut, että noin 30 prosenttia oleskeluluvan saaneista turvapaikanhakijoista ei saa henkilötunnusta oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä. 

Laskennallisten kuntakorvausten manuaaliseen käsittelyyn tarvittava lisäresurssi vuonna 2018 on laskennallisesti arviolta 3,5 henkilötyövuotta. Esityksen vaikutus resurssitehokkuuteen on riippuvainen siitä, kuinka suurelle osuudelle ensirekisteröinti voidaan tehdä jo maahanmuuttovirastossa. Yllä kuvatusti näin ei voida toimia kaikissa tilanteissa, mutta muutoksen katsotaan poistavan merkittävän osan manuaalisen käsittelyn tarpeesta.