Viimeksi julkaistu 27.3.2024 11.36

Hallituksen esitys HE 199/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi biopolttoöljyn käytön edistämisestä, biopolttoaineiden käytön edistämisessä liikenteessä annetun lain muuttamisesta sekä biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain 2 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki biopolttoöljyn käytön edistämisestä. Lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin tarkoitetusta kevyestä polttoöljystä osa olisi vuodesta 2021 alkaen korvattava biopolttoöljyllä. Vuonna 2028 jakeluvelvoite olisi 10,0 prosenttia. Seuraamusmaksu jakeluvelvoitteen laiminlyömisestä olisi 0,04 euroa megajoulelta. Hallintomenettelyt ja toimivaltaiset viranomaiset olisivat vastaavat kuin biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa. 

Esityksessä ehdotetaan myös muutettavaksi biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annettua lakia siten, että jakeluvelvoitetta tiukennettaisiin vuodesta 2021 alkaen. Vuonna 2029 jakeluvelvoite olisi 30,0 prosenttia. Kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta tiukennettaisiin myös vuodesta 2021 alkaen, ja vuonna 2030 se olisi 10,0 prosenttiyksikköä. Lisäksi lisävelvoitteen laiminlyönnistä säädettäisiin seuraamusmaksu, joka olisi 0,03 euroa megajoulelta. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että biopolttoaineista ja bionesteistä annettuun lakiin lisättäisiin viittaus biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettuun lakiin. 

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2019. 

YLEISPERUSTELUT

1  Johdanto

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukaan tavoitellaan uusiutuvan energian osuuden lisäämistä yli 50 prosenttiin loppukulutuksesta, omavaraisuuden kasvattamista yli 55 prosenttiin, maahantuodun öljyn kotimaisen käytön puolittamista sekä liikenteen uusiutuvien polttoaineiden osuuden nostamista 40 prosenttiin (tämä vastaa 23,5 prosenttia polttoaineiden energiasisällöstä). Tavoitteet pyritään saavuttamaan vuoteen 2030 mennessä. 

Kansallinen energia- ja ilmastostrategia vuoteen 2030 (VNS 7/2016 vp) sisältää linjaukset energia- ja ilmastopolitiikalle ja ehdotuksia toimenpiteiksi, joilla Suomi saavuttaa hallitusohjelmassa ja Euroopan unionissa (jäljempänä EU) sovitut tavoitteet vuoteen 2030. Strategiassa on asetettu tavoitteeksi liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen puolittaminen vuoteen 2030. Keskeisenä tekijänä tavoitteeseen pääsemiseksi on ehdotettu liikenteen biopolttoaineiden osuuden nostamista 30 prosenttiin polttoaineiden energiasisällöstä vuoteen 2030. Strategiassa on myös linjattu, että Suomessa otettaisiin käyttöön 10 prosentin bionesteen sekoitevelvoite työkoneissa ja lämmityskäyttöön menevässä kevyessä polttoöljyssä. 

Valtioneuvoston selonteossa keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta vuoteen 2030 (VNS 7/2017 vp), jäljempänä Kaisu, täsmennetään ja täydennetään energia- ja ilmastostrategiassa määriteltyjä toimia päästöjen vähentämiseksi. Kaisussa linjataan tarvittavat keinot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen päästökaupan ulkopuolisella sektorilla eli liikenteessä, maataloudessa, lämmityksessä ja jätehuollossa. Kaisussa linjatun mukaisesti liikenteen päästövähennykset toteutettaisiin parantamalla liikennejärjestelmän energiatehokkuutta, parantamalla ajoneuvojen ja muiden liikennevälineiden energiatehokkuutta sekä korvaamalla fossiilisia polttoaineita uusiutuvilla ja vähäpäästöisillä polttoaineilla ja käyttövoimilla. 

2  Nykytila

2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

2.1.1  Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä

Biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (446/2007), jäljempänä jakeluvelvoitelaki, tarkoituksena on edistää biopolttoaineiden käyttöä moottoribensiinin ja dieselöljyn korvaamiseksi liikenteessä. 

Jakeluvelvoitelain 2 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan jakelijalla tarkoitetaan liikennepolttoaineen jakelijaa, joka on valmisteverotuslain (182/2010) 12 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan mukaisesti verovelvollinen. 

Jakeluvelvoitelain 5 §:n 1 momentin nojalla biopolttoaineiden energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä tulee olla vähintään 15,0 prosenttia vuonna 2018, ja vähintään 20 prosenttia vuonna 2020. Tämä 20 prosentin tavoite ylittää selkeästi EU:n jäsenvaltioille uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/28/EY (jäljempänä RES-direktiivi) asetetun liikenteen uusiutuvan energian osuutta koskevan 10 prosentin tavoitteen vuodelle 2020. Jakeluvelvoite ei koske bionesteitä. 

Jakeluvelvoitelain muutoslaki 387/2017 tuli voimaan 3 päivänä heinäkuuta 2017, jolloin bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta annetun direktiivin 98/70/EY ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin 2009/28/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/1513, jäljempänä ILUC-direktiivi, saatettiin osaksi Suomen lainsäädäntöä. Muutokset liittyivät lähinnä biopolttoaineiden raaka-aineisiin. Lisäksi jakeluvelvoitetta täydennettiin 0,5 prosenttiyksikön lisävelvoitteella. Kyseistä lisävelvoitetta on täytettävä jakeluvelvoitelain liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla kehittyneillä biopolttoaineilla. Lisävelvoite on myös mahdollista täyttää sellaisista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla biopolttoaineilla, jotka Energiavirasto on biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain nojalla määritellyt jätteeksi, tähteeksi, syötäväksi kelpaamattomaksi selluloosaksi tai lignoselluloosaksi ja joita on käytetty toiminnassa olevassa laitoksessa ennen 9 päivää syyskuuta 2015. 

Jakeluvelvoitelain 5 §:n 2 momentin nojalla biopolttoaineen energiasisällön lasketaan täyttävän jakeluvelvoitetta kaksinkertaisena (jäljempänä tuplalaskenta), jos se on valmistettu jakeluvelvoitelain liitteessä tarkoitetusta raaka-aineesta. Jakelija tai toiminnanharjoittaja voi hakea Energiavirastolta jakeluvelvoitelain 5 a §:n mukaista ennakkotietoa siitä, katsotaanko biopolttoaineen raaka-aine jakeluvelvoitelain liitteen mukaiseksi. Aiemmin tuplalaskenta perustui raaka-aineen luokitteluun jätteeksi, tähteeksi, syötäväksi kelpaamattomaksi selluloosaksi tai lignoselluloosaksi. Jakeluvelvoitelain 5 §:n 3 momentin mukaan jakeluvelvoitteeseen hyväksytään vain sellaisista raaka-aineista tuotetut biopolttoaineet, joiden osalta kestävyyskriteerien täyttyminen on osoitettu. 

ILUC-direktiivin kansalliseen täytäntöönpanoon liittyy myös jakeluvelvoitelain 5 §:n 5 momentti, jolla rajoitetaan paljon tärkkelystä sisältävistä viljelykasveista sekä sokerikasveista, öljykasveista ja maatalousmaalla pääasiassa energiakäyttöön viljellyistä pääviljelykasveista tuotettujen biopolttoaineiden osuus 7 prosenttiyksikköön. 

Jakeluvelvoitelain 5 b §:n nojalla jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa, jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoainetta kuin jakeluvelvoitteessa on kyseisenä vuonna säädetty. Jakelijan on myös mahdollista sopia velvoitteensa siirtämisestä osittain tai kokonaan toiselle jakelijalle jakeluvelvoitteensa täyttämiseksi lain 6 §:n mukaan. Jakeluvelvoitteen ylittämistä koskevaa sääntelyä tiukennetaan vuodesta 2019 alkaen. Seuraavan vuoden jakeluvelvoitteessa huomioon otettava määrä voi olla enintään puolet sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. Tällä rajoitteella turvataan se, että Suomi saavuttaa tosiasiallisesti EU:n jäsenvaltioille asetetun liikennesektorin 10 prosentin uusiutuvan energian tavoitteen vuonna 2020. 

Jos jakelija ei ole jakeluvelvoitteensa mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoaineita, määrää Verohallinto jakelijalle jakeluvelvoitelain 11 §:n mukaan seuraamusmaksun. Seuraamusmaksua määrätään siltä osin kuin jakelija ei ole täyttänyt jakeluvelvoitettaan, ja sen suuruus on 0,04 euroa megajoulelta. 

Jakeluvelvoitelain 3 §:n 2 momentin mukaan jakeluvelvoite ei koske jakelijaa, jonka kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittama moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden määrä on enintään miljoona litraa. Vuonna 2017 jakeluvelvoitelaissa säädettyä jakeluvelvoitetta sovellettiin kolmeen eri liikennepolttoaineen jakelijaan: Neste Oyj, North European Oil Trade Oy ja Oy Teboil Ab. 

2.1.2  Laki nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta

Liikennepolttoaineiden verotuksesta säädetään nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1472/1994; jäljempänä polttoaineverolaki). Valmistevero perustuu polttoaineen energiasisältöön eli lämpöarvoon (energiasisältövero) sekä polttoaineen poltosta syntyvään hiilidioksidin ominaispäästöön ja polttoaineella sen elinkaaren aikana saavutettavaan hiilidioksidipäästövähennykseen (hiilidioksidivero). Polttoaineverolaissa säädetään kestävyyskriteereistä ja niiden noudattamisesta polttoaineiden hiilidioksidiverotuksessa vastaavalla tavalla kuin jakeluvelvoitelaissa. Polttoaineverolaissa lyhenteellä R tarkoitetaan tuotetta, jonka kestävyyskriteerien mukaisuus on osoitettu, ja lyhenteellä T tuotetta, jonka kestävyyskriteerien mukaisuus on osoitettu ja joka on tuotettu jätteistä tai tähteistä taikka syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tai lignoselluloosasta. 

Polttoaineverolakia sovelletaan sekä biopolttoaineisiin että bionesteisiin. Polttoaineverolaissa säädetään myös biopolttoöljystä, joka määritellään lämmityksessä sekä kiinteästi asennetuissa dieselmoottoreissa ja dieselmoottorilla varustetuissa työkoneissa käytettäväksi soveltuvaksi, biomassasta valmistetuksi polttoaineeksi. Biopolttoöljy on bioneste, jolla voidaan korvata kevyttä polttoöljyä. 

2.1.3  Laki biopolttoaineista ja bionesteistä

Biopolttoaineista ja bionesteistä annetussa laissa (393/2013; jäljempänä kestävyyslaki) säädetään biopolttoaineiden ja bionesteiden kestävyyskriteereistä ja niiden täyttymisen osoittamisesta. Sääntely perustuu RES-direktiiviin. Kestävyyslain muutoslaki 388/2017 tuli voimaan 3 päivänä heinäkuuta 2017. Muutoksella saatettiin osaksi Suomen lainsäädäntöä ILUC-direktiivissä säädetyt muutokset kestävyyden osoittamisessa. Kestävyyslain 2 §:n mukaisesti velvollisuus noudattaa kestävyyslaissa säädettyjä kestävyyskriteerejä ja osoittaa niiden täyttyminen perustuu muuhun lainsäädäntöön (esimerkiksi jakeluvelvoitelain 5 §:n 3 momenttiin) tai investointia varten myönnettyyn valtionavustuspäätökseen. Kestävyyslain 2 luvussa säädetään kestävyyskriteereistä ja 3 luvussa kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamisesta. 

Kesäkuussa 2018 Energiaviraston hyväksymiä toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmiä oli yhteensä 22. Seuraavilla toiminnanharjoittajilla oli yksi tai useampi hyväksytty kestävyysjärjestelmä: Fortum Power and Heat Oy, Gasum Oy, Neste Oyj, North European Oil Trade Oy, Oy Teboil Ab, St1 Biofuels Oy, Suomalainen Energiaosuuskunta (SEO), UPM-Kymmene Oyj, VG EcoFuel Oy, Enocell Oy, Metsä Fibre Oy, Stora Enso Oyj, Ab Stormossen Oy ja Suupohjan koulutuskuntayhtymä. Toiminnanharjoittaja, jolla on hyväksytty kestävyysjärjestelmä, voi antaa biopolttoaine-, bioneste- tai raaka-aine-erästä kestävyystodistuksen osoituksena kestävyyskriteerien täyttymisestä. 

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.2.1  EU:n lainsäädäntö

RES-direktiivi sisältää keskeiset säännökset biopolttoaineista ja bionesteistä sekä niihin sovellettavista kestävyyskriteereistä. RES-direktiivin kokonaisuudistus on vireillä. Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiiviehdotuksen (KOM (2016) 767 lopull) tavoitteena on luoda kehikko uusiutuvan energian edistämiseksi vuoteen 2030, ja sillä pannaan toimeen Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 sopima ilmasto- ja energiapuitteiden mukainen tavoite nostaa uusiutuvan energian osuus vähintään 27 prosenttiin energian loppukulutuksesta vuonna 2030. Uusiutuvia energialähteitä koskevan sääntelyn osalta uudistusta on käsitelty tarkemmin valtioneuvoston kirjelmässä Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä (U 5/2017 vp). 

EU:n jäsenvaltioiden pysyvistä edustajista koostuva Coreper-komitea hyväksyi kesäkuussa 2018 komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston neuvotteleman epävirallisen kompromissin. Direktiiviehdotuksen lopullinen hyväksyntä kuitenkin edellyttää, että Euroopan parlamentti hyväksyy sen neuvotteluissa sovitussa muodossa. Euroopan parlamentin on tarkoitus äänestää asiasta marraskuussa 2018. 

Direktiiviehdotus sellaisena kuin Coreper-komitea sen hyväksyi kesäkuussa 2018 (jäljempänä RED2) sisältää muun muassa EU:n yhteisen uusiutuvan energian osuutta koskevan tavoitteen ja jäsenvaltioille asetetun velvoitteen edistää uusiutuvan energian osuutta lämmityksessä ja jäähdytyksessä sekä edellyttää biopolttoaineiden jakelijoiden lisäävän liikenteen uusiutuvien polttoaineiden osuutta, mukaan lukien siihen liittyvä kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoite ja tietyistä peltoviljellyistä raaka-aineista tuotettuja biopolttoaineita koskeva rajoitus. Maataloudesta peräisin olevan biomassan kestävyyskriteerit olisivat käytännössä vastaavat kuin nykyisin. Metsäperäisen biomassan kestävyyskriteerit muuttuisivat nykyiseen verrattuna, mutta niistä ei arvioida seuraavan merkittäviä uusia rajoitteita nykytilaan verrattuna. Kestävyyskriteerien mukaisuuden osoittamista koskeviin vaatimuksiin ei ole tulossa merkittäviä muutoksia nykyiseen verrattuna. RED2 sisältää vastaavan biopolttoaineiden raaka-aineita koskevan liitteen kuin ILUC-direktiivi. RED2 perustuisi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 194 artiklaan. 

RED2 ei rajoittaisi jäsenvaltioiden mahdollisuutta asettaa lämmityksessä ja työkoneissa käytettävää kevyttä polttoöljyä koskevaa velvoitetta toimittaa biopolttoöljyä kulutukseen taikka RED2:ta tiukempaa velvoitetta toimittaa liikenteen biopolttoaineita kulutukseen ja siihen liittyvää kehittyneiden biopolttoaineiden tiukempaa lisävelvoitetta. 

Sitovista vuotuisista kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksistä jäsenvaltioissa vuosina 2021—2030, joilla edistetään ilmastotoimia Pariisin sopimuksen sitoumusten täyttämiseksi, sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/842, jäljempänä taakanjakoasetus, hyväksyttiin Euroopan parlamentissa ja neuvostossa keväällä 2018. Taakanjakoasetuksen mukaan Suomen on vähennettävä päästöjään vähintään 39 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Velvoite koskee päästökaupan ulkopuolisia aloja, kuten liikennettä, maataloutta, rakennuskohtaista lämmitystä, jätehuoltoa ja työkoneita. 

SEUT 106 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden ei tule toteuttaa tai pitää voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia, ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen artiklojen 18 ja 101—109 määräysten kanssa. SEUT artiklaa 106 sovelletaan yhdessä jonkin toisen kilpailuartiklan kanssa, useimmiten määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan SEUT 102 artiklan kanssa. Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut, että näitä määräyksiä rikotaan, jos jäsenvaltion toimenpiteellä luodaan määräävän markkina-aseman väärinkäytön vaara. Olennaista oikeuskäytännön mukaan on myös, että vääristymätön kilpailu voidaan taata ainoastaan varmistamalla yhtäläiset mahdollisuudet talouden toimijoiden välillä. Mainittujen artiklojen vastaisesta tilanteesta ei kuitenkaan ole kyse, jos talouden toimijoiden epäyhtäläiset mahdollisuudet eivät ole seurausta valtion toimenpiteestä. 

2.2.2  Kehitys muissa maissa

Tiedossa ei ole, että biopolttoöljylle olisi jakeluvelvoitetta muissa Pohjoismaissa. Liikennesektorin 2020-luvun politiikkatoimien valmistelu on monissa maissa vielä kesken. Pääosin toimeenpano toteutunee osana RED2:n täytäntöönpanoa. 

Ruotsi on tällä hetkellä Euroopan johtava biopolttoaineiden käyttäjä, ja vuonna 2017 biopolttoaineiden osuus siellä oli 20,8 prosenttia. Ruotsissa on asetettu poliittisesti 70 prosentin vähennystavoite liikenteen kasvihuonekaasupäästöille vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 2010 tasoon. Ruotsissa on päätetty käynnistää liikennesektorille kohdistuva kasvihuonekaasupäästöjen vähennysvelvoite heinäkuun alusta vuonna 2018, ja se koskee perinteisiä polttonesteitä. Vähennys toteutetaan lisäämällä biopolttoaineen osuutta bensiinissä ja dieselissä. Tavoitteena on laskea energiaperusteisia elinkaarenaikaisia ominaispäästöjä 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Ensimmäisenä vuotena on tarkoitus alentaa 19,3 prosenttia dieselin ja 2,6 prosenttia bensiinin kasvihuonekaasupäästöjä. Vähennysvelvoite nousee vuosittain, ja vuonna 2020 se on 21 prosenttia dieselille ja 4,2 prosenttia bensiinille. Epäselvää on vielä, miten vähennysvelvoitteet kehittyvät jatkossa. Jos polttoaineen jakelija ei saavuta asetettua kasvihuonekaasupäästöjen vähennysvelvoitetta, sille asetetaan sakko, joka on bensiinille euroissa noin 490 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta ja dieselille noin 390 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta. Lisäksi Ruotsissa edistetään korkeaseoksisia biopolttoaineita (esimerkiksi E85 ja 100 prosentin uusiutuva diesel) verokevennyksillä. Ruotsissa on myös meneillään biopolttoaineiden raaka-aineiden luokitteluun liittyvän lainsäädännön muuttaminen. Muutoksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2019 tammikuussa, ja sillä kiristetään biopolttoaineiden raaka-aineiksi hyväksyttävien raaka-aineiden tähteeksi luokittelua. Muutoksen seurauksena osa aiemmin prosessitähteeksi luokitelluista raaka-aineista katsottaisiin jatkossa tuotteiksi. 

Norjassa on tällä hetkellä liikenteen biopolttoaineita koskeva 20 prosentin jakeluvelvoite vuoteen 2020, josta kehittyneiden biopolttoaineiden osuus on 8 prosenttia ja perinteisten biopolttoaineiden 12 prosenttia. Norjassa palmuöljypohjaisten biopolttoaineiden osuus on ollut verrattain suuri (46 prosenttia vuonna 2017), ja siellä kiellettiinkin kyseiset biopolttoaineet julkisissa hankinnoissa. Vuoden 2020 jälkeisiä biopolttoainetavoitteita ei ole vielä asetettu, mutta Norja on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoteen 2005. Norja on myös tunnettu sähköautojen edistämisestä usein eri ohjauskeinoin, ja niiden osuus on noussut jo 20 prosenttiin uusien henkilöautojen myynnistä. 

Tanskassa biopolttoaineiden osuus oli vuonna 2016 noin 6,2 prosenttia, ja se koostui lähes kokonaan biodieselin käytöstä. Tanskassa on voimassa biopolttoaineita koskeva 5,75 prosentin jakeluvelvoite, johon sisältyy 0,9 prosenttiyksikön lisävelvoite kehittyneille biopolttoaineille. EU:n taakanjakosektorin mukainen päästövähenemätavoite Tanskalle on, kuten Suomelle, 39 prosenttia, joten liikennesektorin päästövähenemät ovat myös Tanskassa keskeisessä asemassa tulevaisuudessa. Tanskassa ei kuitenkaan vielä ole asetettu virallisia tavoitteita biopolttoaineille ensi vuosikymmenelle. 

2.3  Nykytilan arviointi

Biopolttoaineita ja bionesteitä koskeva kansallinen sääntely on RES-direktiivin mukainen. 

Lisäksi epäsuorien maankäytön muutoksien ja siitä aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseksi ILUC-direktiivillä RES-direktiiviin tehdyt muutokset on pantu kansallisesti täytäntöön. 

Nykyinen kansallinen lainsäädäntö biopolttoaineiden käytön edistämisestä on laadittu vuodelle 2020 asetettuja tavoitteita silmällä pitäen. EU:n uusiutuvan energian politiikan kehityksestä vuoden 2020 jälkeen on käytettävissä riittävästi tietoa liikennesektorin ja biopolttoaineiden osalta. Biopolttoaineiden markkinanäkymien ennakoitavuutta on kuitenkin tarpeen parantaa, jotta yritykset olisivat valmiita toteuttamaan merkittäviä biopolttoaineiden tuotantoinvestointeja. 

Suomen taakanjakoasetuksen mukainen päästövähennysvelvoite vuodelle 2030 (39 prosenttia verrattuna vuoden 2005 tasoon) on tiukka ja edellyttää toimia useilla eri aloilla. Liikenteen rooli kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä on keskeinen, sillä liikenteen päästöt muodostavat noin 40 prosenttia Suomen taakanjakosektorin päästöistä ja noin 25 prosenttia Suomen kaikista kasvihuonepäästöistä. 

Työkoneiden päästöt ovat noin 8 prosenttia taakanjakosektorin päästöistä ja rakennusten erillislämmityksen päästöt vastaavasti noin 7 prosenttia. Lämmityksen päästöistä valtaosa on peräisin öljylämmityksestä. Rakennusten erillislämmityksen päästöt ovat olleet viime vuosina laskusuunnassa, ja laskevan kehityksen voidaan nähdä jatkuvan. Työkoneiden päästöt taas ovat pysyneet viime vuodet suurin piirtein samalla tasolla, eikä huomattavaa laskevaa kehitystä ole nähtävissä ilman asian edistämiseen suunnattavia toimenpiteitä. Suomen pitkän aikavälin päästövähennystavoitteisiin pääsemiseksi on olennaista luoda erityisesti työkonesektorille toimiva jakelujärjestelmä bioperäiselle kevyelle polttoöljylle. 

Koska liikennesektorille ja muualle taakanjakosektorille on asetettu huomattavat päästövähennystavoitteet ja mittavien biojalostamohankkeiden toteutus vaatii vuosia, olisi tarpeen saattaa energia- ja ilmastostrategian ja Kaisun mukaiset ensi vuosikymmentä koskevat liikenteen biopolttoaineita ja lämmityksessä ja työkoneissa käytettävää biopolttoöljyä koskevat tavoitteet lakisääteisesti voimaan mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Tällä arvioidaan olevan investointien käynnistymisen kannalta positiivinen vaikutus. 

Keskeiset lainsäädännön muutostarpeet kohdistuvat jakeluvelvoitelain biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevaan sääntelyyn. Jakeluvelvoitelain biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevan jakeluvelvoitteen sääntely edellyttäisi jakeluvelvoitteen nostamista asteittain 30 prosenttiin 2020-luvulla, kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen nostamista asteittain 10 prosenttiyksikköön vuoteen 2030 ja näihin liittyvien jakeluvelvoitteiden ylittämistä koskevan sääntelyn tiukentamista. Säännösuudistuksen yhteydessä luovuttaisiin tuplalaskennasta vuoden 2020 jälkeen. 

Lisäksi olisi tarpeen säätää uudesta biopolttoöljyn kulutukseen toimittamiseen liittyvästä jakeluvelvoitteesta, joka nousisi etupainotteisesti ja olisi 10 prosenttia vuonna 2028. 

Verohallinnon kantamia veroja koskevien verotus- ja veronkantomenettelysäännösten yhtenäistäminen on vireillä. Tässä yhteydessä on myös tarkoituksenmukaista arvioida jakeluvelvoitelaissa ja ehdotetussa laissa biopolttoöljyn käytön edistämisestä säädettyjä sanktioita sekä niihin liittyviä menettelyitä ja korkosäännöksiä. 

3  Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1  Tavoitteet

Esityksen keskeisenä tavoitteena on varmistaa se, että Suomi täyttää osaltaan taakanjakoasetuksen mukaisen päästöjen vähentämisvelvoitteen kaudella 2021—2030. Esityksessä on otettu huomioon taakanjakoasetuksen mukainen päästöjen vähennyspolku sekä rajoite ottaa huomioon kauden 2013—2020 päästövähennyksiä kaudella 2021—2030. Esityksellä pannaan toimeen hallitusohjelman, energia- ja ilmastostrategian sekä Kaisun tavoitteita, jotka liittyvät taakanjakosektorin päästövähenemävelvoitteisiin. Tavoitteiden saavuttaminen erityisesti liikennesektorilla edellyttää, että uusia merkittäviä biojalostamoja saadaan käyntiin jo 2020-luvun alkupuoliskolla. Tämä puolestaan voi toteutua vain, jos yrityksillä on riittävä varmuus kysynnästä ensi vuosikymmenellä. 

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Esityksen valmistelussa on selvitetty myös, että erillisen biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettavan lain sijaan jakeluvelvoitelakia muutettaisiin siten, että sen soveltamisala kattaisi biopolttoaineiden lisäksi biopolttoöljyn. Tämä olisi kuitenkin tarkoittanut, että jakeluvelvoitelaki olisi käytännössä pitänyt uudistaa kokonaisuudessaan. Kun tiedossa on, että RED2:n kansallinen täytäntöönpano edellyttäisi tarkistuksia myös jakeluvelvoitelakiin ja että suunnitteilla oleva Verohallinnon jakeluvelvoitelain mukaisten tehtävien siirto Energiavirastoon vuoden 2021 alusta edellyttäisi merkittäviä muutoksia jakeluvelvoitelakiin, arvioidaan tarkoituksenmukaisimmaksi tässä vaiheessa säätää erillinen laki biopolttoöljyn käytön edistämisestä. 

3.3  Keskeiset ehdotukset

Jakeluvelvoitelaissa säädettäisiin biopolttoaineita koskevan jakeluvelvoitteen tasaisesta kiristymisestä 2020-luvulla. Jakeluvelvoite olisi 30,0 prosenttia vuonna 2029 ja sen jälkeen. Samoin laissa säädettäisiin kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen kiristymisestä 2020-luvulla. Lisävelvoite olisi 10,0 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja sen jälkeen. Lisävelvoitteen mukaisesti kulutukseen toimitetut kehittyneet biopolttoaineet otettaisiin huomioon jakeluvelvoitteen täyttämisessä. Kehittyneitä biopolttoaineita koskevaa sääntelyä täydennettäisiin erillisellä seuraamusmaksulla, jos jakelija ei olisi täyttänyt kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitettaan, ja sen suuruus olisi 0,03 euroa megajoulelta. Biopolttoaineita koskevan jakeluvelvoitteen seuraamusmaksu säilyisi ennallaan 0,04 eurossa megajoulelta (vastaa dieselekvivalenttina 1,355 euroa litralta tai noin 560 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta). Biopolttoaineiden energiasisällön tuplalaskentaa jakeluvelvoitteessa ei enää sovellettaisi 2021 alkaen. Jakeluvelvoitteen ylitäytön siirtoa koskevaa sääntelyä tiukennettaisiin vuodesta 2020 alkaen siltä osin kuin kyse on seuraavan vuoden jakeluvelvoitteen täyttämisestä, mutta uutena joustokeinona jakelijoille säädettäisiin mahdollisuus hyödyntää ylitäyttöä biopolttoöljyn kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen täyttämisessä samana vuonna kuin ylitäyttö tapahtui. 

Kevyen polttoöljyn jakelijoille säädettäisiin velvoite, jonka mukaan lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin tarkoitetusta kevyestä polttoöljystä olisi osa korvattava vuodesta 2021 alkaen biopolttoöljyllä. Vuonna 2028 biopolttoöljyä koskeva jakeluvelvoite olisi 10,0 prosenttia. Kevyen polttoöljyn jakelijalle kohdistuisi vastaavanlainen seuraamusmaksu kuin liikenteen polttoaineiden jakelijalle, jos jakelija ei olisi jakeluvelvoitteensa mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoöljyä. Seuraamusmaksun suuruus olisi 0,04 euroa megajoulelta. Biopolttoöljyä koskevassa jakeluvelvoitteessa olisi vastaavanlainen ylitäyttöä koskeva siirto-oikeus kuin liikenteen biopolttoaineiden osalta säädettäisiin jakeluvelvoitelaissa. 

4  Esityksen vaikutukset

4.1  Ympäristövaikutukset

Kaisussa on arvioitu liikenteen fossiilisten polttoaineiden korvaamisella uusiutuvilla ja vähäpäästöisillä vaihtoehdoilla olevan 1,5 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin päästövähennyspotentiaali vuonna 2030, kun otetaan huomioon liikennejärjestelmän ja ajoneuvojen energiatehokkuuden paraneminen sekä polttoaineen kulutuksen vähentyminen. Kevyen polttoöljyn jakeluvelvoitteen päästövähennysvaikutuksen on arvioitu olevan vuonna 2030 lämmityksen osalta 0,2 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia ja työkoneiden osalta samoin 0,2 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. 

Kasvihuonekaasupäästöjä vähentävän vaikutuksen lisäksi biopolttoaineiden lisääntyvällä käytöllä voi olla myönteisiä vaikutuksia muun muassa pienhiukkaspäästöihin, ja sitä kautta ympäristö- ja terveyshyötyjä, kun ilmanlaatu paranee. Käytettävien biopolttoaineiden raaka-ainepohjalla on huomattava merkitys aiheutuviin ympäristövaikutuksiin. Jakelijan on kuitenkin osoitettava biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain mukaisesti, että biopolttoaine ja biopolttoöljy täyttävät mainitussa laissa säädetyt kestävyyskriteerit. Kotimaisen metsäbiomassan runsaalla raaka-ainekäytöllä voi olla vaikutuksia Suomen hiilinieluun. Jos kasvava raaka-aineiden tarve johtaa hiilinielujen pienenemiseen, jakeluvelvoitteen tiukentamisella on myös kielteisiä vaikutuksia ilmastotavoitteiden kannalta. 

Metsäbiomassan jakeilla on erilaisia vaikutuksia. Hakkuutähteeseen kohdistuvalla energiapuukorjuulla ei ole tutkimuksissa todettu olevan suurta merkitystä metsäluonnon monimuotoisuudelle Suomen olosuhteissa. Kantojen nostolla taas voi olla talousmetsiin jäävän järeän lahopuun määrään huomattavakin paikallinen vaikutus. Kannot ovat osittain korvanneet lahopuun vähäisyyttä talousmetsissä. Kantojen nosto vaikuttaa hakkuutähteiden korjuuta selvästi voimakkaammin monimuotoisuudelle tärkeisiin rakennepiirteisiin, kuten lahopuun määrään tai rikkoutumattoman pintakasvillisuuden ja humuskerroksen osuuteen. Energiapuun korjuun laajan mittakaavan ja pitkän aikavälin vaikutuksista lajistoon ei ole vielä riittävää käsitystä. Energiapuun korjuun pitkäaikaisista vesistövaikutuksista ei myöskään ole olemassa tutkimustietoa. 

4.2  Taloudelliset vaikutukset

Energia- ja ilmastostrategiassa ja Kaisussa ehdotettujen toimien vaikutuksia on selvitetty ja kuvattu kyseisissä selonteoissa sekä niiden vaikutusarvioissa. Näitä vaikutusarvioita on täydennetty valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan hankkeessa ”Biopolttoaineiden kustannustehokkaat toteutuspolut vuoteen 2030” (jäljempänä VN-TEAS-hanke) vaikutusarvioilla. VN-TEAS-hankkeen loppuraportti on julkaistu valtioneuvoston kanslian kotisivuilla HYPERLINK "http://tietokayttoon.fi/" http://tietokayttoon.fi/. 

Biopolttoaineiden hintakehitys 

Biopolttoaineiden, erityisesti kehittyneiden biopolttoaineiden fossiilisia tuotteita korkeammat hinnat tulevat nostamaan jonkin verran polttoainekustannuksia. Tarjonnan niukkuuden voidaan lähes varmuudella olettaa olevan kehittyneiden biopolttoaineiden ja niiden hintojen suurin ajuri, kun kansallisesti sitovat kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteet tulevat voimaan koko Euroopassa. Tarjontarajoitteisilla markkinoilla hinta määräytynee suurimpien biopolttoaineen käyttäjämaiden tulevaisuudessa asettamien sakkomaksujen tai veroetujen perusteella. 

Perinteisten biopolttoaineiden hinta-arviot perustuvat Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) ja Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) pitkäaikaisiin reaalihintaennusteisiin, jotka määräytyvät erityisesti raaka-aineina käytettävien vilja- ja sokerikasvien sekä globaalien kasviöljyjen hintojen mukaan, sekä tuplalaskennan seurauksena jäteöljyistä ja jäterasvoista saatavasta korkeammasta hinnasta. Muista kuin jakeluvelvoitelain liitteen mukaisista raaka-aineista tuotetun uusiutuvan dieselin (HVO) hinnan oletetaan perustuvan pitkälti kasviöljyjen hintaan sekä lisämarginaaliin, joka seuraa siitä, että HVO:lla ei ole vastaavia sekoitusrajoitteita kuin perinteillä biopolttoaineilla. Arvioissa on oletettu, että perinteistä rypsi- ja rapsiöljypohjaista biodieseliä (FAME) ei käytettäisi Suomen liikenteessä, koska sitä ei ole ollut juurikaan käytössä tähänkään mennessä. 

Kehittyneiden dieselpolttoaineiden hinnaksi arvioidaan noin 1 800 euroa tonnilta (noin 1 720 euroa öljyekvivalenttitonnilta) ja kehittyneen etanolin hinnaksi noin 1 100 euroa tonnilta (noin 1 780 euroa öljyekvivalenttitonnilta) vuonna 2030. Perinteisen bioetanolin hinta-arvio on noin 630 euroa tonnilta ja uusiutuvan dieselin hinta-arvio noin 1 060 euroa tonnilta. Fossiilisten polttoaineiden (diesel ja bensiini) osalta tulevaisuuden hinta-arviot perustuvat Kansainvälisen energiajärjestön (IEA) öljynhintaennusteeseen, jossa raakaöljyn arvioidaan maksavan 93 Yhdysvaltain dollaria barrelilta vuonna 2030, ja tästä on johdettu dieselin ja bensiinin tonnihinnaksi noin 700 euroa. 

Kehittyneiden biopolttoaineiden hinta-arvioihin liittyy suuria epävarmuustekijöitä. Kehittyneiden biopolttoaineiden hinnan voidaan arvioida jäävän lähelle tasoa 1 500 euroa tonnilta, jos EU:n jäsenmaat eivät toteuta kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta täysmittaisena. Tässä tilanteessa hinta asettuisi riittävälle tasolle investoijien ja rahoittajien näkökulmasta taatakseen riittävän tuoton sijoitetuille pääomille. Toisaalta kiihtynyt kilpailu kehittyneistä biopolttoaineista yhdistettynä uuden teknologian käyttöönoton hitauteen voisi nostaa hintoja dieselin osalta jopa yli 2 000 euroon tonnilta tasolle, jos velvoitteiden täyttämättä jättämisen mahdolliset seuraamukset ovat taloudellisesti merkittäviä. 

Seuraavassa taulukossa on arvioitu dieselin ja bensiinin sekä niiden biokomponenttien verollisia hintoja loppukäyttäjälle tavoiteskenaariossa vuonna 2030 sekä vertailun vuoksi esitetty dieselin ja bensiinin hinnat perusskenaariossa. Tavoiteskenaario sisältää energia- ja ilmastostrategian mukaisen kehityskulun liikenteen energiatehokkuuden, sähköautojen ja biopolttoaineosuuksien osalta. Perusskenaariossa oletetaan eri sekoitteiden sisältämien fossiilisten polttoaineiden ja biokomponenttiosuuksien pysyvän nykyisen jakeluvelvoitteen mukaisena. 

Taulukko 1: Arvioidut bensiinin ja dieselin sekä biopolttoaineiden hinnat loppukäyttäjälle nykyverotasolla 

Polttoaineiden kuluttajahinnat 2030 

euroa/litra 

 

Polttoainejae 

Veroton hinta 

Valmiste-verot 

ALV 24% 

Kokonaishinta 

Euroa /gigajoule 

Fossiilinen bensiini 

0,52 

0,70 

0,29 

1,52 

47,2 

Fossiilinen diesel  

0,59 

0,53 

0,27 

1,38 

38,6 

Ruokapohjainen etanoli 

0,48 

0,41 

0,21 

1,10 

51,8 

Kehittynyt etanoli 

0,91 

0,35 

0,30 

1,56 

73,2 

HVO liite osa B 

0,83 

0,26 

0,26 

1,36 

39,6 

HVO ruokapohjainen 

0,75 

0,36 

0,27 

1,38 

40,1 

Muu HVO 

0,83 

0,36 

0,29 

1,47 

43,0 

Kehittynyt diesel 

1,40 

0,26 

0,40 

2,07 

60,3 

 

 

 

 

 

 

Kuluttajien diesel tavoiteskenaariossa 

0,74 

0,45 

0,29 

1,47 

41,9 

Kuluttajien bensiini tavoiteskenaariossa 

0,55 

0,65 

0,29 

1,50 

49,8 

 

 

 

 

 

 

Kuluttajien diesel perusskenaariossa 

0,63 

0,50 

0,27 

1,40 

39,4 

Kuluttajien bensiini perusskenaariossa 

0,52 

0,68 

0,29 

1,48 

47,6 

Taulukko 2: Arvio vaikutuksista valmisteverollisiin polttoainehintoihin tavoiteskenaarion ja perusskenaarion välillä 

 

2025 

2030 

Vaikutus liikennepolttoaineiden hintaan 

+ 3,2 % 

+ 4,6 % 

Vaikutus bensiinin hintaan  

+ 1,6 % 

+ 3,3 % 

Vaikutus dieselin hintaan 

Vaikutus lämmityspolttoaineen ja työkoneiden polttoaineen hintaan 

+ 4,4 % 

+ 4,57 % 

+ 5,7 % 

+ 4,56 % 

Suora hintamuutos polttoainesekoitteissa ei ole kovin suuri verojen jälkeen vuonna 2030. Ennen veroja muutokset ovat merkittävästi suurempia, mutta jakeluvelvoitteen muutos koskisi juuri polttoainekulutusta, joka on valmisteverotuksen piirissä. Tämän takia valmisteverotuksen vaikutus loppuhintoihin tulee ottaa huomioon ja se laskee merkittävästi bio-osuuden noston ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen hintavaikutusta. 

4.2.1  Kustannukset loppukäyttäjille

Biopolttoaineiden hintakehityksen ohella kustannuksiin vaikuttaa merkittävästi, miten energia- ja ilmastostrategian mukaiset energiatehokkuutta ja sähköautoja koskevat tavoitteet toteutuvat. Jos tavoitteet eivät toteudu, se nostaa vastaavasti tarvittavaa biopolttoainemäärää ja siten polttoainekustannuksia. Hinta- ja määräarvioihin sisältyvät epävarmuudet aiheuttavat herkkyysanalyysien perusteella varsin suuriakin vaihteluvälejä seuraavassa esitettyihin keskimääräisiin vaikutuksiin. Merkitystä on myös sillä, kohdistetaanko dieselpolttoaineeseen kohdistuvat lisäkustannukset vain dieselille itselleen vai jaetaanko kustannusrasitusta dieselin ja bensiinin välillä. 

Energia- ja ilmastostrategian mukaisen kehityksen arvioidaan merkitsevän 800 000 öljyekvivalenttitonnin biopolttoaineiden kokonaistarvetta vuonna 2030. Kevyen polttoöljyn korvaamiseen tarvittavan biopolttoöljyn määräksi arvioidaan lämmityksessä 34 000 öljyekvivalenttitonnia ja työkoneissa 69 000 öljyekvivalenttitonnia eli yhteensä 103 000 öljyekvivalenttitonnia. Biopolttoaineosuuksien ja hinta-arvioiden perusteella on arvioitu kuluttajien polttoaineiden hinnan muutosta energia- ja ilmastostrategian mukaisessa tavoiteskenaariossa verrattuna perusskenaarioon. 

Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen suoria ja epäsuoria kustannuksia eri toimialoille, kotitaloustyypeille ja valtiontalouteen on arvioitu siten, että vertailukohtana on ollut perusskenaario, jossa biopolttoaineiden osuus on pidetty nykyisen vuoden 2020 jakeluvelvoitteen tasolla vuoteen 2030 asti. 

Suurimmat vaikutukset jakeluvelvoitteesta syntyvät maaliikennepalvelusektorille, jossa kustannukset nousevat tavoiteskenaariossa 0,8 prosenttia vuonna 2030. Maaliikennesektorilla polttoainekustannusten osuus kokonaiskustannuksista on selvästi suurin, keskimäärin 9,6 prosenttia. Muiden toimialojen polttoainekustannusosuus vaihtelee 0,3 ja 5,3 prosentin välillä. Vastaavasti maaliikennepalveluiden osuus muiden toimialojen kokonaiskustannuksista on 0,3 ja 19,1 prosentin välillä, ja keskiarvo on 2,2 prosenttia. Maaliikenteen jälkeen seuraavaksi suurimmat lopulliset kustannusten nousut kohdistuvat vuokraus- ja leasingtoimintaan, kaivostoimintaan, varastointiin ja metsätalouteen, joilla kustannusnousu on 0,2—0,3 prosenttia. Päävientisektoreille ei kohdistu merkittäviä lisäkustannuksia jakeluvelvoitteesta. Useimmilla toimialoilla, mukaan lukien paperiteollisuudessa, vaikutukset ovat alle 0,2 prosenttia. 

Maataloudessa suurimmat vaikutukset jakeluvelvoitteen työkoneita koskevista muutoksista kohdistuvat viljanviljelyyn, jossa kustannukset nousevat yhteensä noin 0,5 prosenttia vuonna 2030 keskimääräisen hintaennusteen mukaisissa tuloksissa. Myös muussa kasvituotannossa vaikutukset ovat yli 0,3 prosenttia, kun taas muille maataloustoimijoille vaikutus on vähäisempi, noin 0,2 prosentin nousu kustannuksissa. 

Kotitalouksien vaikutuksia on analysoitu vain jakeluvelvoitteen aiheuttamien suorien hintavaikutusten perusteella, eikä liikennepalvelujen epäsuoraa vaikutusta ole erikseen tarkasteltu, koska niiden hintojen nousu on polttoaineisiin nähden pääosin maltillista. Vertailtaessa maaseudulla ja kaupungeissa sijaitsevia kotitalouksia keskenään havaitaan, että polttoaineiden hintojen nousu aiheuttaa suurimman kustannusten nousun (0,21 prosenttia) harvaanasutulla maaseudulla oleville kotitalouksille. Öljylämmitystaloissa lämmitysöljyn hinnan nousu kasvattaa lisäksi kustannuksia noin 0,13—0,21 prosenttia. Tuloluokittain tarkasteltuna kotitalouksilla kustannukset nousevat 0,09 prosentista (alin tuloluokka) 0,17 prosenttiin tulojen kasvaessa. Jos tarkastellaan pelkästään autoilevia kotitalouksia, vaikutus on luonnollisesti suurempi, enimmillään 0,5 prosenttia alimmassa tuloluokassa. 

4.2.2  Suorat vaikutukset valtiontalouteen

Jakeluvelvoitteen arvioidaan vähentävän polttoaineiden valmisteverokertymää tavoiteskenaarion mukaisessa kehityksessä 124 miljoonaa euroa vuonna 2030. Valmisteverokertymän muutoksia epävarmempaa on arvioida jakeluvelvoitteen aiheuttaman arvonlisäverotulon muutoksia, koska arvonlisäverotulot perustuvat loppuhintoihin. Ottaen huomioon, että jakeluvelvoite nostaa suoraan polttoaineiden hintaa tavoiteskenaariossa, arvonlisäverotulojen arvioidaan nousevan vuonna 2030 53 miljoonaa euroa, jolloin kokonaisvaikutus olisi 73 miljoonan euron vähennys veroihin. 

4.2.3  Kansantaloudelliset vaikutukset

Tarkkojen kansantaloustason (erityisesti bruttokansantuotteen) vaikutusten tarkastelu ei ollut mahdollista VN-TEAS-hankkeen puitteissa. Tämän vuoksi arvioita eri toimialojen, kuluttajien ja valtiontalouden muutoksia on suhteutettu vuoden 2014 bruttokansantuotteeseen, jotta saadaan jonkinlaista arviota muutosten vaikutuksesta suhteessa bruttokansantuotteeseen. Toisaalta erityisesti investointien kohdalta tulee huomata, että jakeluvelvoitteen vaikutus kotimaisiin investointeihin voi olla positiivinen, mikä vähentäisi kokonaistaloudellisia vaikutuksia. Ulkomaankaupassa jakeluvelvoitteen vaikutus voi olla positiivinen tai negatiivinen riippuen erityisesti kotimaisen kapasiteetin kasvusta ja biopolttoaineiden maailmanmarkkinoiden kysynnästä ja hinnoista. Nämä ratkaisevat sen, tuleeko Suomesta biopolttoaineiden osalta omavarainen (tai jopa viejä) vai joudutaanko Suomeen tuomaan biopolttoaineita kansallisten velvoitteiden täyttämiseksi. Keskimääräisen hintaennusteen mukaisesti vaikutukset kuluttajille ja valtiontalouteen yhteensä ovat noin -0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta tavoiteskenaariossa, mutta vaihtelee -0,07—0,4 prosenttia eri hintaskenaarioiden välillä. 

Biopolttoaineiden toteutuspolkuja arvioineessa VN-TEAS-hankkeessa ei myöskään tarkasteltu erityisesti metsäbiomassaan perustuvan biopolttoaineiden tuotannon määrää ja sen vaikutuksia metsäbiomassan käyttöön. Aiemmassa VN-TEAS hankkeessa ”Metsäbiomassan kustannustehokas käyttö” vuonna 2016 on kuitenkin selvitetty kansantaloudellisia vaikutuksia, jos puuta ohjataan poliittisin toimin liikenteen biopolttoaineiden tuotantoon. Hankkeessa mallinnettiin kaksi skenaariota, joista matalassa rakennetaan kolme ja toisessa kuusi laitosta, jolloin biopolttoainetuotannon määrät olisivat 300 000 tonnia ja 700 000 tonnia vuodessa vuonna 2030. Nyt tehdyn selvityksen valossa pelkästään kotimaisen kysynnän tyydyttäminen johtaisi karkeasti alemman vaihtoehdon mukaiseen kapasiteettiin, mutta vientikysynnän perusteella tuotanto voi kasvaa myös selvästi suuremmaksi. 

”Metsäbiomassan kustannustehokas käyttö” -hankkeen tulosten perusteella matalan tuotantotason skenaarioissa biopolttoaineiden tuotanto ei vähentänyt puunkäyttöä muilla sektoreilla. Korkean tuotantotason skenaariossa puuta alkoi ohjautua pois lämmön ja sähkön tuotannosta sekä selluteollisuudesta. Molemmissa skenaariossa puun kokonaiskäyttö kasvoi noin 120 miljoonaan kuutiometriin nykyisestä 100 miljoonasta kuutiometristä. Verrattaessa mallinnettuja skenaarioita keskenään oli korkea biopolttoaineiden tuotanto kansantaloudellisesti parempi. Korkea biopolttoaineiden tuotantotaso nosti sekä tuotannon arvonlisää että työllisyyttä, joskin työllisyysvaikutukset olivat marginaaliset. 

Puun käyttö eri tarkoituksiin on edelleen kasvussa. Nykytilan ja nähtävissä olevan kehityksen kannalta puumarkkinoiden toimivuus, puun markkinoille tulon vahvistaminen ja ainespuun ohjautuminen jalostukseen ovat tärkeitä. Biopolttoaineiden tuotannon aiheuttaessa ainespuun markkinahäiriöitä tarvitaan korjaavia toimenpiteitä. Biopolttoaineiden raaka-ainepohjan tulisi olla mahdollisimman laaja, mutta etenkin ainespuun ohjautumisesta korkean jalostusasteen tuotantoon, biopolttoaineiden sijaan, on tarpeen huolehtia. 

4.3  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Verohallinto vastaa pääosin jakeluvelvoitelain mukaisista viranomaistehtävistä. Lisäksi Energiavirasto antaa jakeluvelvoitelain mukaisia ennakkotietopäätöksiä. Biopolttoaineita koskevan jakeluvelvoitelain muutoksen sekä uuden biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettavan lain arvioidaan aiheuttavan jonkin verran hallinnollista lisätyötä Verohallinnolle sekä Energiavirastolle. Verohallinnolle aiheutuu lisätyötä jakeluvelvoitelain muutosten edellyttämän ohjeistuksen ja ilmoituslomakkeiden uusimisesta. Lisäksi biopolttoöljyä koskeva jakeluvelvoite vaatii oman ohjeistuksensa ja lomakkeet. Energiavirastolle voi uuden biopolttoöljyä koskevan jakeluvelvoitteen seurauksena tulla käsiteltäväksi biopolttoöljyn raaka-aineiden luokitteluun liittyviä ennakkotietohakemuksia. Näitä ei kuitenkaan arvioida tulevan kovinkaan montaa, sillä raaka-aineet ovat todennäköisesti samoja, joita on jo liikenteen biopolttoaineiden tuotannossa ollut käytössä. Lisäksi biopolttoaineita koskevan jakeluvelvoitteen mahdollisen ylitäytön siirtäminen vuodelta 2020 vuodelle 2021 aiheuttaa hetkellisesti tarkempaa valvontaa ja ohjeistusta, joten se kuormittaa valvovia viranomaisia vuosien 2020 ja 2021 vaihteessa. Ehdotettuihin säännöksiin perustuvat lisätehtävät voidaan Verohallinnossa ja Energiavirastossa hoitaa resursseja uudelleen kohdentamalla. 

4.4  Vaikutukset toiminnanharjoittajiin

4.4.1  Vaikutukset liikennepolttoaineiden jakelijoihin

Biopolttoaineita koskeva jakeluvelvoite, joka nousee 30 prosenttiin, kohdistuu pääasiassa uusiutuvan dieselin jakeluun, sillä etanolilla ja perinteisellä biodieselillä tulevat vastaan sekoitusrajoitteet. Etanolia (E10) voi sekoittaa enimmillään 10 tilavuusprosenttia moottoribensiiniin ja perinteistä biodieseliä enimmillään 7 tilavuusprosenttia dieselpolttoaineeseen. Etanolia voidaan kyllä sekoittaa moottoribensiiniin suuriakin määriä (E85, korkeintaan 85 tilavuusprosenttia etanolia), mutta autokantaa, joka tällaista polttoaineitta voisi käyttää, ei Suomessa juurikaan ole. 

Uusiutuvaa dieseliä valmistaa Suomessa kaksi toiminnanharjoittajaa (Neste Oyj ja UPM-Kymmene Oyj), mutta biopolttoaineiden jakelijoita on ollut viime vuosia kolmesta neljään eri toiminnanharjoittajaa (Neste Oyj, North European Oil Trade Oy, Oy Teboil Ab ja Suomalainen Energiaosuuskunta SEO). Käytännössä jakeluvelvolliset siis joko valmistavat biopolttoaineita itse tai ostavat tarvittavan määrän biopolttoaineita niitä valmistavalta, joko kotimaiselta tai ulkomaiselta, toiminnanharjoittajalta.  

Pohjoismaat muodostavat jo nyt merkittävän uusiutuvan dieselin markkina-alueen, sillä Suomeen, Ruotsiin ja Norjaan ohjautuu noin 40 prosenttia uusiutuvan dieselin maailmanlaajuisesta tuotannosta. RED2:n tavoitetasot tulisivat johtamaan tarjonnan niukkuuteen erityisesti kehittyneiden biopolttoaineiden osalta, jolloin on hyvin todennäköistä, että biopolttoaineiden hinta määräytyy kansallisten sakkomaksujen tai verotukien kautta. Tämä aiheuttaa toiminnanharjoittajille, joilla ei ole omaa tuotantoa, luonnollisesti lisäkustannuksia. 

4.4.2  Vaikutukset kevyen polttoöljyn jakelijoihin

Kevyellä polttoöljyllä oli vapaaehtoinen velvoite lisätä biopolttoöljyä vuosina 2009—2011. Toimittajat aloittivat Höylä III (2008—2016) energiatehokkuussopimuksessa vuonna 2009 biokomponenttien 2 prosentin lisäyksen lämmitysöljyyn, ja tavoitteena oli saavuttaa vuonna 2016 10 prosentin osuus. Biokomponentin lisäys toteutui vuoteen 2011 asti 4 prosenttiin, sitten toiminta päättyi toiminnanharjoittajien erimielisyyksien takia. 

Kokeilun seurauksena tehtiin käyttökokeita 30 kattilalla yli lämmityskausien vuosina 2008-2010. Perinteinen biodiesel (FAME) ja uusiutuvan diesel (HVO) paloivat hyvin, mutta etenkin talvella FAME:lla oli varastointiongelmia. Näistä ongelmista johtuen on oletettavaa, että nyt esitetty biopolttoöljyä koskeva jakeluvelvoite täytettäisiin käytännössä uusiutuvalla dieselillä eli samalla polttoaineella, jota käytetään liikennesektorilla. Kevyen polttoöljyn jakelijat kohtaisivat osin samoja uusiutuvan dieselin markkinaniukkuuteen liittyviä ongelmia kuin liikennesektorin toiminnanharjoittajat. Biopolttoöljyllä ei kuitenkaan ole erillistä lisävelvoitetta kuten kehittyneillä biopolttoaineilla, joten saatavuusongelman ei arvioida olevan yhtä suuri kuin liikennesektorilla. 

4.4.3  Vaikutukset kilpailutilanteeseen

Yleisesti kilpailun kannalta voi olla ongelmallista, jos keskenään kilpailevista toimijoista osa on riippuvaisia yhden vertikaalisesti integroituneen kilpailijan tuotteista tukkumarkkinoilla. Jos toimijalla on kilpailulaissa (948/2011) tarkoitettu määräävä markkina-asema, mahdollisiin ongelmiin voidaan puuttua jälkikäteen kilpailulain määräävää markkina-asemaa koskevien säännösten nojalla. Määräävä markkina-asema ei kuitenkaan itsessään ole kielletty. Lisäksi on mahdollista, että toimijalla on kilpailuolosuhteisiin vaikuttavaa markkinavoimaa, mutta ei kuitenkaan siinä määrin, että kilpailulaissa säädetyt määräävän markkina-aseman tunnusmerkit täyttyisivät. Myöskään tällainen markkina-asema ei ole kielletty. 

Uusiutuvan dieselin valmistajista Neste Oyj:llä on vahva asema biopolttoaineiden tuotannon markkinoilla. Useat jakelumarkkinoilla Neste Oyj:n kanssa kilpailevat toimijat hankkivat käytännössä tukkutasolla biopolttoaineita Neste Oyj:ltä. Jakeluvelvoitteen tiukentaminen lisää biopolttoaineiden kysyntää, jolloin biopolttoaineiden hankinta Neste Oyj:ltä voi lisääntyä ja sen asema markkinoilla vahvistua. Jakeluvelvolliset voivat kuitenkin hankkia biopolttoaineita myös joltain toiselta kotimaiselta tai ulkomaiselta tuottajalta, muun muassa UPM-Kymmene Oyj valmistelee investointia biojalostamoon, jossa valmistettaisiin myös kehittyneitä biopolttoaineita ja jonka biopolttoaineiden tuotantokapasiteetti olisi noin 500 000 tonnia vuodessa. Myös muita biojalostamohankkeita on Suomessa sekä muualla Pohjoismaissa ja Euroopassa vireillä. Esityksen tavoitteita on lisätä biopolttoaineiden kysynnän ennakoitavuutta, minkä puolestaan voidaan arvioida kannustavan biojalostamoinvestointeihin. Uusien tuottajien tulo markkinoille lisäisi kilpailua. 

5  Asian valmistelu

5.1  Biopolttoainetyöryhmä

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 1 päivänä joulukuuta 2015 kaksivaiheisen työryhmän, jonka ensimmäisenä tehtävänä oli selvittää ILUC-direktiivin edellyttämiä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön sekä toisena tehtävänä arvioida biopolttoaineiden edistämiseksi tarvittavia toimia vuoden 2020 jälkeen. Työryhmässä olivat edustettuina keskeisten ministeriöiden, viranomaisten, sidosryhmien ja yritysten edustajat. Työryhmä antoi ensimmäisen vaiheen raporttinsa ILUC-direktiivin kansallisesta täytäntöönpanosta 2 päivänä joulukuuta 2016. Työryhmän työn pohjalta työ- ja elinkeinoministeriö valmisteli esitykset kansallisen lainsäädännön muutoksiksi. Lait tulivat voimaan 3 päivänä heinäkuuta 2017. 

Biopolttoainetyöryhmän toimikautta päätettiin jatkaa sekä tarkistaa työryhmän toimeksiantoa. Työryhmä tarkasteli toisessa vaiheessa liikenteen biopolttoaineita koskevia vuoden 2020 jälkeisiä edistämistoimia sekä bionesteiden käytön edistämistä rakennusten erillislämmityksessä ja työkoneissa. Työryhmä sai työnsä päätökseen 13 päivänä kesäkuuta 2018. Työryhmän mietintöön sisältyy 4 eriävää mielipidettä. RED2:n lopullinen sisältö ei ole ollut tiedossa työryhmän toimikautena, mutta RED2:n mukainen kehikko uusiutuvan energian edistämiseksi vuoteen 2030 on otettu huomioon työryhmän ehdotuksissa biopolttoaineiden edistämiseksi 2020-luvulla. 

Työryhmän työn ohjaavana tekijänä oli kansallisen energia- ja ilmastostrategian ja Kaisun biopolttoaineita ja bionesteitä koskevien linjausten toimeenpano. Energia- ja ilmastostrategian ja Kaisun linjausten mukaisesti tavoitteena on nostaa tieliikenteessä myydyn polttoaineen biopolttoaineiden energiasisällön fyysinen osuus 30 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Lisäksi energia- ja ilmastostrategiassa ja Kaisussa ehdotetaan otettavaksi käyttöön 10 prosentin bionesteen sekoitevelvoite rakennusten erillislämmityksessä ja työkoneissa käytettävään kevyeen polttoöljyyn. Kaisussa ehdotetaan myös, että kevyen polttoöljyn sekoitevelvoitteen sekoitussuhde lisääntyy etupainotteisesti vuoden 2030 10 prosentin osuutta kohti. 

Työryhmä ei käsitellyt esimerkiksi uudistuneiden kestävyyskriteereiden toimeenpanoa tai linjauksia liittyen liikenteessä käytettävän biokaasun tai uusiutuvan sähkön edistämiseksi. RED2:n kokonaisvaltainen täytäntöönpanon edellyttämä lainsäädäntö tehdään aikanaan direktiivin lopullisen hyväksymisen jälkeen.  

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitysluonnos valmisteltiin työ- ja elinkeinoministeriössä biopolttoainetyöryhmän mietinnön pohjalta. Esitysluonnos oli lausunnolla 29 päivästä kesäkuuta 10 päivään elokuuta 2018. Biopolttoainetyöryhmän mietintö ja siihen liittyvät eriävät mielipiteet olivat osa lausuntoaineistoa. 

Esitysluonnoksesta annettiin yhteensä 23 lausuntoa. Lausunnonantajia olivat liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, Energiavirasto, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Verohallinto sekä seuraavat järjestöt: Autoliitto ry, Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Energiateollisuus ry, Linja-autoliitto ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen Omakotiliitto ry. Lisäksi seuraavat yritykset ja yhteisöt antoivat esitysluonnoksesta lausuntonsa: Fortum Power and Heat Oy, Kraton Chemical Oy, Neste Oyj, North European Oil Trade Oy, St1 Nordic Oy, Suomen Osuuskauppojen Keskuskunta ja UPM-Kymmene Oyj. 

Lausunnonantajat suhtautuivat pääosin positiivisesti tai neutraalisti esitysluonnokseen ja katsoivat sen olevan energia- ja ilmastostrategian ja Kaisun mukainen. Useissa lausunnoissa pidettiin kuitenkin tarpeellisena täydentää etenkin ympäristövaikutusten ja taloudellisten vaikutusten arviointia. Energiateollisuus ry ja Suomen Kuntaliitto ry olivat huolestuneita jakeluvelvoitteiden vaikutuksesta puumarkkinoihin. Linja-autoliitto ry oli huolestunut siitä, että tarjonnasta ei ole riittävästi kilpailua. 

Lausunnon antaneista yrityksistä esitysluonnosta kannattivat Neste Oyj, Fortum Power and Heat Oy ja UPM-Kymmene Oyj. Neste Oyj:n mukaan biopolttoöljyä koskevan jakeluvelvoitteen ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen osalta lievempi etupainotteisuus olisi kuitenkin parempi, minkä lisäksi jakeluvelvoitteen ulottamista lentoliikenteeseen tulisi ennakoida. 

Esitysluonnosta vastustivat North European Oil Trade Oy, St1 Nordic Oy ja Suomen Osuuskauppojen Keskuskunta, koska keskeinen vuoteen 2030 ulottuva EU-lainsäädäntö ei ole valmistunut, asiaan liittyy muita lisähaasteita (muun muassa raaka-aineen riittävyys), kilpailuoikeudellinen arviointi puuttuu, kustannusvaikutusten arviointi ei ole riittävän kattavaa, biopolttoöljyä koskevan jakeluvelvoitteen kustannusvaikutuksia teollisuudelle ja maataloudelle ei ole riittävästi arvioitu, velvoitteen täyttäminen joustavasti eri sektoreiden välillä ei ole mahdollista, kasvavan biovelvoitteen vaikutusta kauppataseeseen ei ole riittävästi analysoitu, biopolttoaineiden 30 prosentin jakeluvelvoitetason taustalla olevat laskelmat ovat epäselviä, sakkojen asettaminen on ennenaikaista, velvoitteen siirto 2020—2021 tulisi sallia niiltä osin kuin velvoite ylittää taakanjakosektorin edellyttämän tason ja lisäksi biopolttoaineiden rinnalla tulisi kartoittaa laajemmin muita tehokkaita tapoja vähentää liikenteen päästöjä. 

Myös Autoliitto ry:n, Linja-autoliitto ry:n ja Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry:n mukaan asiassa toimitaan liian etupainotteisesti ja pitäisi muun muassa odottaa EU-sääntelyn valmistumista. Lisäksi Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry:n mukaan liikennesektorin päästövähennystavoite tulisi alentaa 50 prosentista 39 prosenttiin. 

Muutamissa lausunnoissa (Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ja Neste Oyj) esitettiin, että jakeluvelvoitteiden sisältöä tarkistettaisiin uudelleen vuoden 2025 jälkeiselle ajalle hieman ennen jakson alkamista.  

Kraton Chemical Oy oli huolestunut mäntyöljyn käytöstä biopolttoaineiden raaka-aineena ja jakeluvelvoitteesta seuraavasta markkinavääristymästä mäntyöljyn osalta. 

Jakeluvelvoitteista aiheutuvan lisäkustannuksen kompensoinnin tai sen selvittämisen ottivat lausunnoissaan esille Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry ja Suomen Omakotiliitto ry. 

Lausuntojen perusteella biopolttoaineita koskevaa jakeluvelvoitetta tiukennettiin hieman ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta puolestaan väljennettiin hieman sekä säädettiin jakelijoille mahdollisuus täyttää jakeluvelvoitteita osin joustavasti eri sektoreiden välillä. Lisäksi esityksen perusteluita ja vaikutusarviointeja täydennettiin. 

6  Riippuvuus muista esityksistä

Hallituksen esitys laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) on eduskunnan käsiteltävänä. Esityksen mukaan hallintolainkäyttölaki (586/1996) kumottaisiin. 

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1  Lakiehdotusten perustelut

1.1  Laki biopolttoöljyn käytön edistämisestä

1 §.Lain tarkoitus. Lain tarkoituksena olisi edistää biopolttoöljyn käyttöä ja korvata sillä kevyen polttoöljyn käyttöä lämmityksessä, työkoneissa ja kiinteästi asennetuissa moottoreissa. 

2 §. Määritelmät. Laissa käytetyt määritelmät vastaisivat pääosin verolainsäädännössä ja jakeluvelvoitelaissa käytettyjä määritelmiä. 

Pykälän 1 kohdassa biopolttoöljy määriteltäisiin viittaamalla polttoaineverolain 2 §:n 19 kohdan määritelmään. Biopolttoöljyllä tarkoitettaisiin lämmityksessä sekä kiinteästi asennetuissa dieselmoottoreissa ja dieselmoottorilla varustetuissa työkoneissa käytettäväksi soveltuvaa polttoainetta, joka on valmistettu biomassasta. Määritelmä ei rajaa pyrolyysiöljyä soveltamisalan ulkopuolelle, jos sillä voidaan korvata kevyttä polttoöljyä. Käytännössä esimerkiksi pyrolyysiöljyn käyttö lämmityksessä vaatisi investointeja uudenlaiseen laitteistoon. Työkoneissa tai kiinteästi asennetuissa moottoreissa pyrolyysiöljyn käyttöä ei arvioida toistaiseksi teknisesti mahdolliseksi. Kuluttajat ja käyttäjät ratkaisevat viime sijassa, millä biomassasta valmistetuilla polttoaineilla kevyttä polttoöljyä on mahdollista korvata.  

Pykälän 2 kohdassa kevyt polttoöljy määriteltäisiin viittaamalla polttoaineverolain 2 §:n 16 ja 17 kohtien määritelmiin. Kevyellä polttoöljyllä tarkoitettaisiin tullitariffin nimikkeeseen 2710 kuuluvaa lämmityksessä sekä työkoneissa ja kiinteästi asennetuissa moottoreissa käytettäväksi soveltuvaa dieselöljyä ja kaasuöljyä, josta EN ISO 3405- tai ASTM D 86 -menetelmän mukaan vähintään 85 tilavuusprosenttia häviöt mukaan luettuina tislautuu 350 celsiusasteessa ja joka on tehty tunnistettavaksi siten kuin siitä erikseen säädetään; kevyen polttoöljyn käytöstä ajoneuvojen ja vesikulkuneuvojen polttoaineena säädetään polttoainemaksusta annetussa laissa (1280/2003) sekä yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta polttoainemaksusta annetussa laissa (1307/2007). Kevyellä polttoöljyllä tarkoitettaisiin myös rikitöntä kevyttä polttoöljyä eli kevyttä polttoöljyä, jonka rikkipitoisuus on enintään 10 milligrammaa kilogrammaa kohden. 

Pykälän 3 kohdassa jakelija määriteltäisiin kevyen polttoöljyn jakelijaksi, joka on valmisteverotuslain (182/2010) 12 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan mukaisesti verovelvollinen. Määritelmä olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelaissa tarkoitetun jakelijan kanssa. 

Pykälän 4 kohdassa kulutukseen toimittaminen määriteltäisiin viittamaalla valmisteverotuslain 8 §:n 1 kohdassa tarkoitettuun kulutukseen luovuttamisen. Kulutukseen toimittamista olisi tarpeen rajata verrattuna jakeluvelvoitelain mukaiseen kulutukseen toimittamiseen. Kulutukseen toimittamisena ei kuitenkaan pidettäisi sellaista kulutukseen luovuttamista, jossa valmisteverotuslain 6 §:n 6 kohdassa tarkoitettu valtuutettu varastonpitäjä käyttää omassa toiminnassaan verottomassa varastossa valmistamansa, jalostamansa, hallussa pitämänsä, vastaanottamansa tai sieltä lähettämänsä kevyen polttoöljyn. Kevyttä polttoöljyä varastoivat öljy-yhtiöiden lisäksi teollisuusyritykset, mutta ne luovuttavat sitä omista verottomista varastoistaan omaan käyttöönsä. Kyseinen osuus on kevyen polttoöljyn vuositasolla kulutukseen luovutetusta määrästä vain muutama prosentti. Sen sijaan jakeluvelvoitelain soveltamisalaan kuuluvia polttoaineita (moottoribensiini ja dieselöljy) eivät käytännössä varastoi verottomasti merkittäviä määriä muut kuin öljy-yhtiöt. 

Pykälän 5 kohdassa määriteltäisiin energiasisältö vastaavalla tavalla kuin jakeluvelvoitelaissa polttoaineen alemmaksi lämpöarvoksi, jota määritettäessä polttoaine katsotaan toimitetuksi 15 celsiusasteen lämpötilassa. Lisäksi tarkennettaisiin kevyen polttoöljyn lämpöarvoksi 36 megajoulea litralta, biopolttoöljyn (FAME) lämpöarvoksi 33 megajoulea litralta ja synteettisen biodieselin (BTL) ja vastaavan lämpöarvoksi 34 megajoulea litralta. Lämpöarvoista säädettäisiin ottaen huomioon RES-direktiivin ja RED2:n liite III. 

3 §.Lain soveltamisala. Pykälän 1 momentin mukaan jakelijoiden olisi toimitettava kulutukseen biopolttoöljyä siten kuin jäljempänä säädetään. 

Pykälän 2 ja 3 momentti vastaisivat sisällöltään jakeluvelvoitelain 3 §:n 2 momentin mukaista soveltamisalaa. Kun otetaan huomioon 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa määritelty kulutukseen toimittaminen, samat öljy-yhtiöt (Neste Oyj, North European Oil Trade Oy ja Oy Teboil Ab) olisivat käytännössä jakeluvelvollisia sekä biopolttoöljyn että biopolttoaineiden osalta. 

4 §.Toimivaltaiset viranomaiset ja tietojen salassapito. Pykälä vastaisi sisällöltään jakeluvelvoitelain 4 §:ää. Lain mukaisen toiminnan yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluisivat työ- ja elinkeinoministeriölle. Verohallinto olisi toimivaltainen viranomainen, mutta Energiavirasto hoitaisi 6 §:ssä tarkoitettuun ennakkotietoon liittyvät tehtävät. 

5 §.Biopolttoöljyn kulutukseen toimittaminen. Pykälässä säädettäisiin biopolttoöljyn kulutukseen toimittamista koskevasta velvoitteesta. Sääntelyssä on otettu huomioon jakeluvelvoitelain 5 §:n mukainen biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskeva velvoite. 

Pykälän 1 momentin mukaan jakelija olisi velvollinen toimittamaan biopolttoöljyä kulutukseen. Kyseessä ei olisi sekoitevelvoite, eikä biopolttoöljyn sekoittamista kevyen polttoöljyn joukkoon edellytetä. 

Pykälän 1 momentissa jakeluvelvoite määritettäisiin biopolttoöljyn energiasisällön osuudeksi jakelijan kulutukseen toimittaman kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn energiasisällön kokonaismäärästä. Jakeluvelvoitetta sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuonna 2021, jolloin se olisi 3,0 prosenttia. Jakeluvelvoite nousisi vuosittain. Vuonna 2028 ja sen jälkeen jakeluvelvoite olisi 10,0 prosenttia. Jakeluvelvollisia olisivat samat yhtiöt kuin jakeluvelvoitelain mukaan. 

Kansallisesti pykälän 1 momentin mukaista jakeluvelvoitetta vuoden 2025 jälkeiselle ajalle olisi tarpeen arvioida viimeistään vuonna 2024 ottaen huomioon muun muassa teknologian kehitys, polttoaineiden hintakehitys, biopolttoöljyn raaka-aineiden saatavuus ja vaikutukset raaka-ainemarkkinoihin sekä päästövähennystavoitteet. 

Pykälän 2 momentin mukaan jakelijan olisi osoitettava kestävyyslain mukaisesti, että jakeluvelvoitteeseen sisällytetyt biopolttoöljyt täyttävät mainitussa laissa bionesteille säädetyt kestävyyskriteerit. Säännös on yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 5 §:n 3 momentin kanssa. Kestävyyslain 2 luvussa säädetään kestävyyskriteereistä ja 3 luvussa kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamisesta. 

Pykälän 3 momentin mukaan jakeluvelvoitteesta saisi enintään 7 prosenttiyksikköä täyttää biopolttoöljyllä, joka on tuotettu jakeluvelvoitelain 5 §:n 5 momentissa tarkoitetuista raaka-aineista (paljon tärkkelystä sisältävät viljelykasvit, sokerikasvit, öljykasvit ja maatalousmaalla pääasiassa energiakäyttöön viljellyt pääviljelykasvit). Rajoitusta ei kuitenkaan sovellettaisi, jos kyse on jakeluvelvoitelain liitteessä tarkoitetusta raaka-aineesta. Säännös olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 5 §:n 5 momentin kanssa. Tavoitteena on rajoittaa epäsuoria maankäytön muutoksia ja niistä aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä. 

Pykälän 3 momentin mukainen enimmäisosuus 7 prosenttiyksikköä sovitettaisiin yhteen vastaavan jakeluvelvoitelain säännöksen kanssa. Tämä osuus saisi olla yhdessä enintään 7 prosenttiyksikköä jakeluvelvoitelain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta energiasisällön kokonaismäärästä. Yhteensovittaminen tulisi sovellettavaksi, kun jakelijalla on jakeluvelvoite myös jakeluvelvoitelain nojalla. 

6 §.Ennakkotieto. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ennakkotiedosta yhdenmukaisesti jakeluvelvoitelain 5 a §:n sekä kestävyyslain 38 §:n ja 40 §:n 2 momentin kanssa. Energiavirasto voisi hakemuksesta päättää antaa ennakkotiedon siitä, onko kyseessä 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu raaka-aine. Hakemuksen voisi tehdä jakelija tai kestävyyslain 4 §:n 9 kohdassa tarkoitettu toiminnanharjoittaja, mutta hakemuksen tekemistä olisi rajoitettu. Jakelijan hakemus voisi koskea vain sellaisia raaka-aineita, joita käytettäisiin jakelijan oman jakeluvelvoitteen täyttämiseen tarkoitetun biopolttoöljyn tuottamisessa tai valmistuksessa. Toiminnanharjoittajan hakemus voisi koskea vain sellaisia raaka-aineita, joita toiminnanharjoittaja käyttää tai aikoo käyttää biopolttoöljyn tuotannossaan tai valmistuksessaan. 

Lisäksi 1 momentin mukaan ennakkotietoa koskevaan hakemukseen ja päätökseen sovellettaisiin, mitä niistä jakeluvelvoitelain 5 a §:ssä tai sen nojalla säädetään. Jakeluvelvoitelain 5 a §:n 2 momentissa säädetään hakemuksessa vaadituista tiedoista ja selvityksestä, 3 momentissa ennakkotietoa koskevan päätöksen voimassaolosta ja 4 momentissa päätöksen noudattamisesta. Toistaiseksi valtioneuvoston asetuksella ei ole tarkemmin säädetty ennakkotiedosta. 

Pykälän 2 momentin mukaan Energiaviraston jakeluvelvoitelain nojalla antamaa ennakkotietoa koskevaa päätöstä olisi sitä hakeneen jakelijan tai toiminnanharjoittajan vaatimuksesta noudatettava vastaavasti biopolttoöljyn raaka-aineen osalta, jollei päätöstä annettaessa sovellettua säännöstä ole muutettu tai päätöstä peruutettu. Kun kyse on samasta raaka-aineesta, olisi sen arviointi biopolttoöljyä koskevien säännösten soveltamisen kannalta täsmälleen sama kuin biopolttoainetta koskevien säännösten soveltamisen kannalta. Hallinnollisen taakan rajoittamiseksi jakelijan tai toiminnanharjoittajan ei olisi tarpeen hakea samaa raaka-ainetta koskevaa ennakkotietoa uudelleen, jos Energiavirasto on jo antanut siitä ennakkotietoa koskevan päätöksen jakeluvelvoitelain nojalla. 

Kestävyyslain 38 §:n mukainen ennakkotieto voi myös olla merkityksellinen biopolttoöljyyn sovellettavien kestävyyskriteerien kannalta. 

7 §.Jakeluvelvoitteen ylittäminen. Pykälä olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 5 b §:n 1 momentin kanssa sellaisena kuin se olisi esityksessä ehdotetun mukaan. Joustokeinoina jakeluvelvoitteeseen on tarpeen jättää rajoitettu mahdollisuus hyödyntää edellisen vuoden ylitäyttöä seuraavana vuonna. Lisäksi ylitäyttöä olisi mahdollista käyttää rajoitetusti saman vuoden biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen täyttämisessä. Kulutukseen toimitetun biopolttoöljyn tarkka määrä selviää vasta kalenterivuoden lopussa, mikä ohjaa ylittämään jakeluvelvoitetta. Lisäksi säännös parantaisi jakelijoiden mahdollisuuksia toteuttaa sekä biopolttoöljyn että biopolttoaineen kulutukseen toimittamista koskevat velvoitteet kustannustehokkaammin. Tästä puolestaan myös biopolttoöljyn ja kevyen polttoöljyn sekä biopolttoaineiden, moottoribensiinin ja dieselin loppukäyttäjät saattavat hyötyä. 

Jakelija, joka olisi kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoöljyä kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, saisi ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa ja biopolttoaineisiin liittyvää samaa kalenterivuotta koskevaa jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä olisi kuitenkin rajattu enintään 30 prosenttiin sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. Lisäksi rajoitettaisiin ylitäytön hyödyntämistä biopolttoaineiden kulutukseen toimittamiseen liittyvän jakeluvelvoitteen täyttämisessä siten, että siirtyvällä määrällä saisi täyttää enintään 30 prosenttia tästä jakeluvelvoitteesta. Siirtyvän määrän osuuden huomioon ottamista on tarpeen rajoittaa, jotta biopolttoöljyn toimittaminen kulutukseen kasvaisi myös tosiasiallisesti 2020-luvulla vuosittain. 

8 §.Jakelijoiden väliset sopimukset. Jakelijan olisi mahdollista siirtää jakeluvelvoite osittain tai kokonaan toiselle jakelijalle. Tällöin sovellettaisiin, mitä jakeluvelvoitelain 6 §:ssä säädetään biopolttoaineiden jakelijoiden välisestä sopimuksesta. 

9 §.Ilmoittamisvelvollisuus. Pykälän 1 momentin mukaan jakelija olisi velvollinen vuosittain ilmoittamaan Verohallinnolle edellisen kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittamansa kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn määrän tuotteittain. Ilmoituksessa tulisi myös olla tieto biopolttoöljyerien kestävyyskriteerien mukaisuuden osoittamisesta sekä 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen biopolttoöljyjen osuudesta. Lisäksi ilmoittamisvelvollisuuteen sovellettaisiin, mitä jakeluvelvoitelain 7 §:n 2 ja 4 momentissa säädetään biopolttoaineisiin liittyvästä ilmoittamisvelvollisuudesta. Jakeluvelvoitelain 7 §:n 2 momentissa säädetään jakelijoiden välisiä sopimuksia koskevasta tilanteesta ja 4 momentin mukaan ilmoitus on toimitettava viimeistään ilmoituksessa tarkoitettua kalenterivuotta seuraavan maaliskuun aikana Verohallinnolle. 

Pykälän 2 momentissa olisi vastaava lämpöarvon ilmoittamista koskeva säännös kuin jakeluvelvoitelain 2 §:n 2 momentissa. 

10 §.Kirjanpitovelvollisuus. Pykälässä säädettäisiin kirjanpitovelvollisuudesta yhdenmukaisesti jakeluvelvoitelain 8 §:n kanssa. Pykälän 1 momentin mukaan jakelija olisi velvollinen pitämään sellaista kirjanpitoa, josta käy selville kulutukseen toimitetun kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn määrät sekä biopolttoöljyn energiasisältö ja muut lain valvontaa varten tarvittavat tiedot. Pykälän 2 momentissa olisi viittaus valmisteverotuslain 11 lukuun, jossa säädetään kirjanpitoaineiston säilytysajasta ja säilytystavasta. 

11 §.Jakelijan ja sivullisen tietojenantovelvollisuus. Pykälässä olisi viittaus valmisteverotuslain 12 lukuun, jossa säädetään jakelijan ja sivullisen velvollisuudesta antaa tietoja tämän lain säännösten valvontaa ja täytäntöönpanon seurantaa varten. Säännös olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 9 §:n kanssa. 

12 §.Ylivoimainen este. Pykälän 1 momentti olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 10 §:n 1 momentin kanssa. Jos jakelijan ei olisi mahdollista täyttää jakeluvelvoitettaan biopolttoöljyn saatavuudessa tapahtuneiden poikkeuksellisten ja ennakoimattomien muutosten tai muun vastaavan ylivoimaiseksi esteeksi katsottavan syyn vuoksi, työ- ja elinkeinoministeriö voisi jakelijan hakemuksesta alentaa jakeluvelvoitetta tai poistaa sen kokonaan tietyn kalenterivuoden osalta. 

Pykälän 2 momentti olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 10 §:n 2 momentin kanssa, ja siinä säädettäisiin velvoitteen alentamista tai poistamista koskevan hakemuksen toimittamisesta. 

13 §.Seuraamusmaksu. Pykälässä säädettäisiin seuraamusmaksusta, jos jakelija ei olisi 5 §:n mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoöljyä. 

Pykälän 1 momentin mukaan seuraamusmaksun suuruus olisi 0,04 euroa megajoulelta, mikä olisi sama kuin jakeluvelvoitelaissa säädetty seuraamusmaksun suuruus. Verohallinto päättäisi seuraamusmaksun määräämisestä. Seuraamusmaksua määrättäisiin 5 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti laskettavan biopolttoöljyn kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen määrästä siltä osin kuin jakelija ei ole täyttänyt velvoitettaan 9 §:n mukaisesti antamansa ilmoituksen perusteella. 

Pykälän 2 momentti vastaisi jakeluvelvoitelain 11 §:n 3 momenttia. 

Pykälän 3 momentti vastaisi jakeluvelvoitelain 11 §:n 4 momenttia. 

14 §.Virhemaksu. Pykälä olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 12 §:n kanssa. Verohallinto voisi määrätä virhemaksua 500—5 000 euroa, jos jakelija laiminlöisi jonkin 9—11 §:ssä tarkoitetun velvollisuutensa. Virhemaksun suuruutta määrättäessä otettaisiin huomioon menettelyn moitittavuus, toistuvuus ja muut näihin rinnastettavat seikat. 

15 §.Muutoksenhaku. Säännös olisi yhdenmukainen jakeluvelvoitelain 13 §:n kanssa. 

Pykälän 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön ja Energiaviraston tekemään päätökseen saisi vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Työ- ja elinkeinoministeriön tehtävänä olisi käsitellä ja ratkaista ylivoimaista estettä koskevat hakemukset 12 §:n mukaan. Energiaviraston tehtävänä olisi käsitellä ja ratkaista ennakkotietoa koskevat hakemukset 6 §:n mukaisesti. Näihin päätöksiin ei voida asian laadun ja oikeusturvan kannalta katsoa olevan tarvetta saada hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen. Valituslupasäännöksen käyttöönotolle ei myöskään olisi estettä ottaen huomioon asian laadun ja merkityksen lisäksi se, että korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä oikeussuojakeinoja voidaan pitää riittävinä. 

Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Päätökseen, jolla Energiavirasto on päättänyt olla antamatta ennakkotiedon, ei saisi hakea muutosta. Muutoksenhakukielto olisi vastaava kuin verolainsäädännössä säädetään, esimerkiksi valmisteverotuslain 104 §:n 4 momentin nojalla päätökseen olla antamatta ennakkoratkaisua ei saa vaatia oikaisua eikä hakea muutosta valittamalla. 

Pykälän 2 momentin mukaan Verohallinnon tekemään seuraamusmaksua koskevaan päätöksen saisi hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Verohallinnon tekemään virhemaksua koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta siten kuin valmisteverotuslaissa säädetään muutoksenhausta muuhun kuin veron määräämistä tai palauttamista koske-vaan asiaan. 

16 §.Maksut. Pykälän 1 momentissa olisi informatiivinen viittaus valtion maksuperustelakiin (150/1992), jonka nojalla määräytyvät Energiaviraston suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien maksujen määrän yleiset perusteet sekä maksujen muut perusteet. 

Pykälän 2 momentin nojalla tämän lain mukaiset maksut ja kustannukset olisivat suoraan ulosottokelpoisia, ja niiden perimisestä säädetään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007). Siten esimerkiksi Energiaviraston antamasta ennakkotietoa koskevasta päätöksestä perittävä maksu olisi suoraan ulosottokelpoinen. 

1.2  Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä

5 §.Biopolttoaineiden kulutukseen toimittaminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin edelleen vastaavalla tavalla kuin nykyisin jakeluvelvoitteesta ja sen suuruudesta, mutta painopiste siirtyisi 2010-luvulta 2020-luvulle. Jakeluvelvoite vuosina 2019 ja 2020 olisi sama kuin nykyisin, ja 2 momentin mukaan tuplalaskentaa sovellettaisiin edelleen vuosina 2019 ja 2020. Jos tuplalaskentaa ei sovellettaisi, jakeluvelvoite vuonna 2020 olisi käytännössä noin 13,5 prosenttia, kun otetaan huomioon Suomessa kulutukseen toimitettujen biopolttoaineiden raaka-ainepohja ja luokittelu. Vuonna 2021 jakeluvelvoite nousisi 18,0 prosenttiin ja olisi siten merkittävästi korkeampi kuin vuoden 2020 jakeluvelvoite. Vuoden 2021 jälkeen jakeluvelvoite kohoaisi tasaisesti 1,5 prosenttiyksikköä vuosittain vuoteen 2029 asti. Vuonna 2029 ja sen jälkeen jakeluvelvoite olisi 30,0 prosenttia. 

Pykälän 2 momentin mukaan biopolttoaineen energiasisällön laskettaisiin täyttävän jakeluvelvoitetta vuosina 2019 ja 2020 kaksinkertaisena samoin perustein kuin nykyisin. Vuodesta 2021 alkaen ei enää olisi mahdollista käyttää tuplalaskentaa jakeluvelvoitteen täyttämisessä. Tuplalaskennasta luopuminen on otettu huomioon asetettaessa jakeluvelvoite 1 momentissa vuodesta 2021 alkaen. RED2:n mukaan jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus soveltaa tuplalaskentaa myös vuoden 2020 jälkeen, mutta tähän ei olisi kuitenkaan velvollisuutta. 

Koska 2 momentin mukaan biopolttoaineita olisi toimitettava kulutukseen kansallisesti selvästi enemmän kuin RED2:ssa edellytettäisiin, ei tuplalaskentaan olisi enää tarvetta. Suomi tulisi joka tapauksessa saavuttamaan RED2:n mukaisen liikenteen uusiutuvan energian tavoitteen myös ilman tuplalaskentaa. Koska lisäksi 4 momentin mukaisesti kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoite olisi merkittävästi RED2:ta tiukempi, ei tuplalaskennan soveltamiseen enää olisi tästäkään syystä perusteita eikä siitä arvioida olevan lisähyötyä. Kunnianhimoisella kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteella saadaan riittävä kannuste kehittää näiden biopolttoaineiden valmistusta. 

Pykälän 4 momentissa säädetään kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteesta. Lain 387/2017 voimaantulosäännöksen mukaan nykyistä 4 momenttia sovelletaan ensimmäisen kerran vuonna 2020 ja sen jälkeen kulutukseen toimitettuihin biopolttoaineisiin. Lisävelvoitteen mukaan jakeluvelvoitteesta on 0,5 prosenttiyksikköä täytettävä liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla biopolttoaineilla. Lisävelvoitteeseen hyväksytään lisäksi sellaisista raaka-aineista tuotetut tai valmistetut biopolttoaineet, jotka Energiavirasto on kestävyyslain nojalla määritellyt jätteeksi, tähteeksi, syötäväksi kelpaamattomaksi selluloosaksi tai lignoselluloosaksi ja joita on käytetty toiminnassa olevassa laitoksessa ennen 9 päivää syyskuuta 2015. 

Pykälän 4 momenttia muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin vuodesta 2021 sovellettavaan lisävelvoitteeseen. Voimaantulosäännöksen nojalla säännöstä sovellettaisiin vuodesta 2021 alkaen, jolloin vuonna 2020 sovellettaisiin laissa 387/2017 säädettyä 4 momenttia. Jakeluvelvoitteesta olisi täytettävä liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla biopolttoaineilla 2,0 prosenttiyksikköä vuosina 2021—2023, 4,0 prosenttiyksikköä vuosina 2024 ja 2025 sekä 6,0 prosenttiyksikköä vuosina 2026 ja 2027. Sen jälkeen lisävelvoite kasvaisi vuosittain ja olisi 10,0 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja sen jälkeen. Lain liitteen A osan sisältö on sama kuin RED2:ssa. 

RED2:n mukaan komissio olisi velvollinen arvioimaan liikenteen uusiutuvan energian osuutta vuoden 2023 loppuun mennessä ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta vuoden 2025 loppuun mennessä. Myös kansallisesti 1 momentin mukaista jakeluvelvoitetta ja 4 momentin mukaista kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta 2020-luvun jälkipuoliskolle olisi tarpeen arvioida vastaavassa aikataulussa ottaen huomioon myös muun muassa teknologian kehitys, polttoaineiden hintakehitys, biopolttoaineiden raaka-aineiden saatavuus ja vaikutukset raaka-ainemarkkinoihin sekä päästövähennystavoitteet. 

5 b §.Jakeluvelvoitteen ylittäminen. Pykälän 1 momentti olisi yhdenmukainen biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain 7 §:n kanssa sellaisena kuin se olisi esityksessä ehdotetun mukaan. Jakeluvelvoitteeseen olisi edelleen tarpeen jättää rajoitettu mahdollisuus hyödyntää edellisen vuoden ylitäyttöä seuraavana vuonna. Lisäksi uutena joustokeinona olisi mahdollisuus hyödyntää ylitäyttöä biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaisen jakeluvelvoitteen täyttämisessä samana vuonna kuin ylitäyttö tapahtui. Kulutukseen toimitetun biopolttoaineen tarkka määrä selviää vasta kalenterivuoden lopussa, mikä ohjaa ylittämään jakeluvelvoitetta. Lisäksi säännös parantaisi jakelijoiden mahdollisuuksia toteuttaa sekä biopolttoaineen että biopolttoöljyn kulutukseen toimittamista koskevat velvoitteet kustannustehokkaammin. Tästä puolestaan myös biopolttoaineiden, moottoribensiinin ja dieselin sekä biopolttoöljyn ja kevyen polttoöljyn loppukäyttäjät saattavat hyötyä. 

Jakelija, joka olisi kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoaineita kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, saisi ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa ja biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain mukaista samaa kalenterivuotta koskevaa jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä olisi kuitenkin rajattu enintään 30 prosenttiin sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. Lisäksi rajoitettaisiin ylitäytön hyödyntämistä biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain mukaisen jakeluvelvoitteen täyttämisessä siten, että siirtyvällä määrällä saisi täyttää enintään 30 prosenttia tästä jakeluvelvoitteesta. Siirtyvän määrän osuuden huomioon ottamista on tarpeen rajoittaa, jotta biopolttoaineen toimittaminen kulutukseen kasvaisi myös tosiasiallisesti 2020-luvulla vuosittain ja jotta biopolttoöljyn kulutukseen toimittamisen edellyttämä infrastruktuuri rakentuisi. Voimaantulosäännöksen nojalla tiukennettua sääntelyä sovellettaisiin kuitenkin ensimmäisen kerran vasta vuoden 2021 jakeluvelvoitetta laskettaessa. Vuonna 2019 siirtyvää määrää ei ole rajattu, ja vuonna 2020 siirtyvä määrä voisi olla enintään puolet vuoden 2019 jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin 5 §:n 4 momentissa säädetyn lisävelvoitteen ylimenevän osuuden siirtämisestä seuraavalle vuodelle. Jakelija saisi ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden lisävelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voisi kuitenkin olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden lisävelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. 

10 §.Ylivoimainen este. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin 5 §:n 4 momentin mukaisen lisävelvoitteen alentamisesta tai poistamisesta. Perusteena olisi, kuten 1 momentissa, poikkeukselliset ja ennakoimattomat muutokset tai muu vastaava ylivoimaiseksi esteeksi katsottava syy. Menettely olisi myös vastaava kuin 2 momentissa säädetään jakeluvelvoitteen alentamista tai poistamista koskevasta hakemuksesta. 

11§.Seuraamusmaksut. Pykälässä säädettäisiin nykyisen jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämiseen liittyvän seuraamusmaksun lisäksi myös lisävelvoitteen noudattamatta jättämiseen liittyvästä seuraamusmaksusta. Jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämiseen liittyvä seuraamusmaksua koskeva sääntely ei muuttuisi, mutta seuraamusmaksu täsmennettäisiin seuraamusmaksuksi jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämisestä. 

Lisävelvoitteen noudattamatta jättämiseen sovellettavaa seuraamusmaksua koskeva menettely olisi vastaava kuin jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämiseen sovellettava menettely. Seuraamusmaksu lisävelvoitteen noudattamatta jättämisestä olisi 0,03 euroa megajoulelta. 

1.3  Laki biopolttoaineista ja bionesteistä

Lain 2 §:n 1 momenttiin lisättäisiin viittaus biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettuun lakiin. 

2  Tarkemmat säännökset

Ehdotettuihin lakeihin ei sisälly asetuksenantovaltuuksia. Tarkempien säännösten antaminen valtioneuvoston asetuksella ei arvioida tarpeelliseksi. 

3  Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan vuoden 2019 alusta. 

Biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain voimaantulosäännöksen mukaan lain 9 §:ssä säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta ja 10 §:ssä säädettyä kirjanpitovelvollisuutta sovellettaisiin vuonna 2021 ja sen jälkeen kulutukseen toimitettuun kevyeen polttoöljyyn ja biopolttoöljyyn. 

Jakeluvelvoitelain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen mukaan lain 5 §:n 4 momentti ja 5 b § tulisivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2021.  

Lain 387/2017 voimaantulosäännöksen mukaan nykyistä 5 §:n 4 momentissa säädettyä lisävelvoitetta sovelletaan ensimmäisen kerran vuonna 2020 ja sen jälkeen kulutukseen toimitettuihin biopolttoaineisiin. Tämä säännös korvautuisi vuodesta 2021 alkaen ehdotetun jakeluvelvoitelain muuttamisesta annetun lain 5 §:n 4 momentilla. 

Lain 387/2017 voimaantulosäännöksen mukaan biopolttoaineisiin, jotka toimitetaan kulutukseen ennen vuotta 2019, sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa ollutta 5 b §:ää. Ylitäyttöä rajoitetaan ensimmäisen kerran vuonna 2019 kulutukseen toimitettujen biopolttoaineiden osalta, jolloin siirtyvä määrä voi olla enintään puolet. Lain 387/2017 mukainen 5 b § korvautuisi vuodesta 2021 alkaen ehdotetun jakeluvelvoitelain muuttamisesta annetun lain 5 b §:llä, jonka mukaan siirtyvä määrää rajattaisiin edelleen ja se olisi enintään 30 prosenttia. 

Jakeluvelvoitelain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännös sisältäisi lisäksi säännöksen, jota sovellettaisiin vuoden 2020 ylitäyttöön. Jos jakelija olisi vuonna 2020 toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoaineita kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, jakelija saisi ottaa ylimenevän osuuden huomioon vuoden 2021 jakeluvelvoitetta laskettaessa siltä osin kuin osuus perustuu biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain 4 §:ssä tarkoitetuilla jätteillä tai tähteillä tuotettujen biopolttoaineiden energiamäärään. Siirtyvä määrä voisi kuitenkin olla enintään 10 prosenttia vuoden 2020 jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jota laskettaessa ei sovelleta 5 §:n 2 momenttia. Tällä rajoituksella varmistetaan, että Suomi saavuttaa taakanjakoasetuksen mukaisen päästövähenemävelvoitteen vuodelle 2021. Suomi ei voi hyödyntää vuoden 2020 jakeluvelvoitteen ylittämistä vuodelle 2021 eli kaudelle 2021—2030, koska taakanjakosektorin päästöyksiköitä ei voida siirtää eri velvoitekausien välillä. Biopolttoaineiden tosiasiallinen jakelu jäisi päästövähenemän kannalta liian alhaiseksi, jos vuodelta 2020 siirto vuodelle 2021 olisi suuri. Myös kestävyyskriteerit muuttuvat päivitetyn RED2:n myötä vuodelle 2021. Tästä syystä siirto rajoitettaisiin jäte- ja tähdeperäisiin biopolttoaineisiin, joihin sovelletaan ainoastaan kasvihuonekaasupäästövähennystä koskevaa kestävyyskriteeriä. 

4  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa on muutamia valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisiä säännöksiä. 

Biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentissa velvoitetaan toimittamaan biopolttoöljyä kulutukseen vuodesta 2021 alkaen, ja jakeluvelvoitetta tiukennettaisiin asteittain vuoteen 2028, minkä lisäksi 5 §:n 3 momentissa asetettaisiin vastaava raaka-aineita koskeva rajoitus kuin jakeluvelvoitelain 5 §:n 5 momentissa. Jakeluvelvoitelakiin ehdotetussa 5 §:n 1 momentissa säädettäisiin nykyiseen säännökseen verrattuna vuodesta 2021 alkaen asteittain tiukentuva jakeluvelvoite ja 4 momentissa kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta tiukennettaisiin samoin asteittain. Lisäksi jakeluvelvoitelain mukaan tuplalaskennasta luovuttaisiin vuoden 2020 jälkeen, mutta tämä otettaisiin huomioon 5 §:n 1 momentin mukaisessa jakeluvelvoitteessa, jossa biopolttoaineiden osuus olisi vuodesta 2021 alkaen määritelty absoluuttisena osuutena. Säännöksillä on liittymäkohta perustuslain 15 §:ssä säädettyyn omaisuudensuojaan ja 18 §:ssä säädettyyn elinkeinovapauteen. Perusteet ovat energia- ja ilmastopoliittiset, ja tavoitteena on erityisesti vähentää kasvihuonekaasupäästöjä taakanjakosektorilla. Sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta merkitystä on myös sillä, että jakelijoilla olisi velvoitteiden noudattamisen osalta noin kahden vuoden siirtymäaika sekä mahdollisuus siirtää osa ylitäytöstä seuraavalle kalenterivuodelle ja hakea jakeluvelvoitteen alentamista tai poistamista ylivoimaisen esteen vuoksi. Biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lakiehdotuksen 12 § sisältäisi ylivoimaista estettä koskevan säännöksen ja jakeluvelvoitelain 10 §:ään lisättäisiin kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen osalta ylivoimaista estettä koskeva säännös. Sääntelyllä voidaan katsoa olevan hyväksyttävä peruste. Säännösten voidaan myös katsoa olevan riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia. 

Biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lakiehdotuksen 6 §:n mukainen raaka-ainetta koskeva ennakkotieto voidaan ainakin jossain määrin katsoa perustavan jakelijalle tai toiminnanharjoittajalle perustuslain 15 §:n 1 momentissa tarkoitetun omaisuudensuojan piiriin kuuluvia varallisuusarvoisia oikeuksia. Jakelija tai toiminnanharjoittaja voi saada perustuslainsuojaa oikeusasemalleen ja tekemilleen investoinneille lähinnä perustuslain 15 ja 18 §:n yhteisvaikutuksen nojalla. Ennakkotietoa koskevaan hakemukseen ja päätökseen sovellettaisiin, mitä niistä jakeluvelvoitelaissa säädetään. Sääntelyn taustalla voidaan katsoa olevan ehdotetun biopolttoöljyä koskevan jakeluvelvoitteen soveltamisen kannalta hyväksyttävä peruste. Sääntelyä voidaan pitää viranomaistoiminnan ennustettavuuden kannalta riittävänä ja oikeasuhtaisena tavoitteisiin nähden. Sääntelyn hyväksyttävyyden arvioinnin kannalta merkitystä on myös, että peruutettua ennakkotietoa olisi hakijan vaatimuksesta noudatettava määräajan ja päätökseen saa ehdotetun 15 §:n mukaan hakea muutosta. 

Biopolttoaineiden käytön edistämisestä annetun lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön ylivoimaista estettä koskevan päätöksen ja Energiaviraston ennakkotietoa koskevan päätöksen muutoksenhakuun sovellettaisiin oikaisuvaatimusmenettelyä. Vastaavan sisältöinen muutoksenhakusäännös on jakeluvelvoitelain 13 §:n 1 momentissa. Oikaisuvaatimusmenettelyyn tai sen laajentamiseen ei lähtökohtaisesti liity valtiosääntöoikeudellisia ongelmia (PeVL 55/2014 vp). Hallinto-oikeuden muutoksenhaussa tekemästä päätöksestä saisi 15 §:n mukaan hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ennakkopäätökseen liittyvän muutoksenhakujärjestelmän voidaan kokonaisuutena katsoa turvaavan sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Perustuslakivaliokunta on mainittujen edellytysten täyttyessä pitänyt valituslupajärjestelmän soveltamista perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltuna (PeVL 55/2014 vp). Ennakkotietoa ja ylivoimaista estettä koskevaa sääntelyä voidaan oikeusturvan ja perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen kannalta pitää riittävänä. 

Edellä oleva huomioon ottaen biopolttoöljyä ja biopolttoaineita koskevaan jakeluvelvoitteeseen liittyvää sääntelyä, biopolttoöljyn raaka-ainetta koskevaan ennakkotietoon liittyvää sääntelyä sekä biopolttoöljyä ja biopolttoaineita koskevan jakeluvelvoitteen ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen alentamiseen tai poistamiseen liittyvää sääntelyä voidaan pitää perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen ja elinkeinovapautta koskevan perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta sekä oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta hyväksyttävänä. 

Biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lakiehdotuksen 13 §:n mukaan ja jakeluvelvoitelakiin ehdotetun 11 §:n mukaan Verohallinnon olisi määrättävä jakelijalle seuraamusmaksu, jos asianomaiseen lakiin perustuva jakeluvelvoite tai kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoite laiminlyödään. Käytännössä jakeluvelvoitelain mukainen sääntely, joka koskee jakeluvelvoitteen laiminlyönnistä määrättävää seuraamusmaksua, olisi sama kuin jakeluvelvoitelain nykyisessä 11 §:ssä. 

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan seuraamusmaksun kaltaiset sanktiot eivät ole perustuslain 81 §:n tarkoitettuja veroja tai maksuja, vaan kysymyksessä on lainvastaisesta teosta määrättävistä sanktioluonteisista hallinnollisista seuraamuksista, jotka on asiallisesti rinnastettavissa rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (esim. PeVL 49/2017 vp, PeVL 2/2017 vp, PeVL 14/2013 vp, PeVL 17/2012 vp ja PeVL 9/2012 vp).  

Koska kyseessä olisi hallinnollinen seuraamusmaksu, sen määräämisessä olisi kysymys hallintoasian käsittelystä, johon sovellettaisiin hallintolakia. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Siten jakeluvelvoitteen tai lisävelvoitteen laiminlyömisestä määrättävä seuraamusmaksu ei perustuisi käännettyyn todistustaakkaan, koska hallintolaki asettaa viranomaiselle ensisijaisen selvitysvastuun ennen maksun määräämistä. Silti seuraamuksen määräämisessä olisi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan soveltuvin osin otettava huomioon mahdolliset rinnasteisuudet rikosoikeudelliseen rangaistukseen. Tällöin perustuslain 8 §:n rikosoikeudellinen laillisuusperiaate tulee lähtökohtaisesti sovellettavaksi, samoin kuin Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kohdan mukainen syyttömyysolettaman noudattaminen (esim. PeVL 32/2005 vp). 

Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Kyse on myös merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista. Lisäksi säännösten tulee täyttää sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset. 

Seuraamusmaksun määräämiseen liittyvää harkintaa olisi lakiehdotusten mukaan viranomaistoiminnan ennustettavuuden kannalta pidettävä riittävän täsmällisenä, yksiselitteisenä ja sidottuna. Seuraamusmaksujen suuruutta voidaan myös pitää oikeasuhtaisena, koska biopolttoöljyn kulutukseen toimittamiseen liittyvän jakeluvelvoitteen laiminlyönnistä määrättävä seuraamusmaksu olisi saman suuruinen ja kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen laiminlyönnistä määrättävä seuraamusmaksu neljänneksen alempi kuin jakeluvelvoitelain mukaan vakiintuneesti käytössä ollut seuraamusmaksu. Sääntelyn taustalla voidaan katsoa olevan biopolttoöljyn ja biopolttoaineiden kulutukseen toimittamiseen liittyvien jakeluvelvoitteiden sekä kehittyneiden biopolttoaineiden käytön edistämiseen liittyvän lisävelvoitteen toimeenpanon kannalta hyväksyttävä peruste. Sääntelyn hyväksyttävyyden arvioinnin kannalta merkitystä on myös, että jakelijalla olisi biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettuun lakiin ehdotetun 15 §:n 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta Verohallinnon päätökseen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Muutosta haettaisiin suoraan riippumattomalta lainkäyttöelimeltä, eikä muutoksenhakuoikeutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen rajoitettaisi. Vastaavan sisältöinen muutoksenhakusäännös on jakeluvelvoitelain 13 §:n 2 momentissa. Ehdotuksia on pidettävä oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta riittävinä. 

Esitykseen sisältyvät lakiehdotukset eivät sisältäisi perustuslain kannalta ongelmallisia perusoikeusrajoituksia tai muita valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä. Sen vuoksi on perusteltua katsoa, että ne voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Ponsiosa 

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: 

Lakiehdotukset

1. Laki biopolttoöljyn käytön edistämisestä 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: 
1 § Lain tarkoitus  
Tämän lain tarkoituksena on edistää biopolttoöljyn käyttöä kevyen polttoöljyn korvaamiseksi lämmityksessä, työkoneissa ja kiinteästi asennetuissa moottoreissa. 
2 § Määritelmät 
Tässä laissa tarkoitetaan: 
1) biopolttoöljyllä nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1472/1994) 2 §:n 19 kohdassa tarkoitettua biopolttoöljyä; 
2) kevyellä polttoöljyllä nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain 2 §:n 16 kohdassa tarkoitettua kevyttä polttoöljyä ja mainitun lain 2 §:n 17 kohdassa tarkoitettua rikitöntä kevyttä polttoöljyä; 
3) jakelijalla kevyen polttoöljyn jakelijaa, joka on valmisteverotuslain (182/2010) 12 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan mukaisesti verovelvollinen;  
4) kulutukseen toimittamisella valmisteverotuslain 8 §:n 1 kohdassa tarkoitettua kulutukseen luovuttamista, ei kuitenkaan siltä osin kuin mainitun lain 6 §:n 6 kohdassa tarkoitettu valtuutettu varastonpitäjä käyttää omassa toiminnassaan verottomassa varastossa valmistamansa, jalostamansa, hallussa pitämänsä, vastaanottamansa tai sieltä lähettämänsä kevyen polttoöljyn; 
5) energiasisällöllä polttoaineen alempaa lämpöarvoa, jota määritettäessä polttoaine katsotaan toimitetuksi 15 celsiusasteen lämpötilassa, seuraavasti:
a) kevyt polttoöljy 36 megajoulea litralta;
b) biopolttoöljy (FAME) 33 megajoulea litralta;
c) synteettinen biodiesel (BTL) ja vastaava 34 megajoulea litralta.
 
3 § Lain soveltamisala 
Jakelijoiden on toimitettava kulutukseen biopolttoöljyä siten kuin jäljempänä säädetään. 
Lakia ei sovelleta huoltovarmuuden turvaamisesta annetussa laissa (1390/1992) tarkoitettuun valtion varmuusvarastoon. 
Lakia ei myöskään sovelleta jakelijaan, jonka kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittama kevyt polttoöljy on enintään miljoona litraa. 
4 § Toimivaltaiset viranomaiset ja tietojen salassapito 
Tämän lain mukaisen toiminnan yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle. 
Verohallinto valvoo tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista sekä huolehtii lain täytäntöönpanosta. Verohallinnon toimivaltuuksiin sovelletaan valmisteverotuslain 12 lukua. Verohallinnon tämän lain nojalla saamien tietojen ja asiakirjojen salassapitoon sovelletaan kumotun valmisteverotuslain (1469/1994) 66 ja 67 §:ää. Lisäksi sovelletaan, mitä biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (446/2007), jäljempänä jakeluvelvoitelaki, 4 §:n 2 momentissa säädetään tietojen ja asiakirjojen luovuttamisesta työ- ja elinkeinoministeriölle sekä edelleen toimivaltaiselle Euroopan unionin toimielimelle tai unionin muulle elimelle. 
Energiavirasto hoitaa 6 §:ssä tarkoitettuun ennakkotietoon liittyvät tehtävät. Tietojen luovuttamiseen salassapitosäännösten estämättä Verohallinnolle ja työ- ja elinkeinoministeriölle sovelletaan, mitä jakeluvelvoitelain 4 §:n 3 momentissa säädetään. 
5 § Biopolttoöljyn kulutukseen toimittaminen 
Jakelija on velvollinen toimittamaan biopolttoöljyä kulutukseen. Biopolttoöljyn energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittaman kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn energiasisällön kokonaismäärästä (jakeluvelvoite) tulee olla vähintään: 
1) 3,0 prosenttia vuonna 2021; 
2) 4,0 prosenttia vuonna 2022; 
3) 5,0 prosenttia vuonna 2023; 
4) 6,0 prosenttia vuonna 2024; 
5) 7,0 prosenttia vuonna 2025; 
6) 8,0 prosenttia vuonna 2026; 
7) 9,0 prosenttia vuonna 2027; 
8) 10,0 prosenttia vuonna 2028 ja sen jälkeen. 
Jakelijan on osoitettava biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain (393/2013) mukaisesti, että 1 momentissa tarkoitetut biopolttoöljyt täyttävät mainitussa laissa bionesteille säädetyt kestävyyskriteerit. 
Jakeluvelvoitteesta saa enintään 7 prosenttiyksikköä täyttää biopolttoöljyillä, jotka on tuotettu jakeluvelvoitelain 5 §:n 5 momentissa tarkoitetuista raaka-aineista. Rajoitusta ei kuitenkaan sovelleta, jos kyse on jakeluvelvoitelain liitteessä tarkoitetusta raaka-aineesta. Jos jakelijalla on jakeluvelvoite myös jakeluvelvoitelain nojalla, enimmäisosuus saa kuitenkin olla yhteensä enintään 7 prosenttiyksikköä jakeluvelvoitelain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta energiasisällön kokonaismäärästä. 
6 § Ennakkotieto 
Energiavirasto voi hakemuksesta päättää antaa ennakkotiedon siitä, onko kyseessä 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu raaka-aine. Hakemuksen voi tehdä jakelija, joka täyttää tai aikoo täyttää jakeluvelvoitettaan kyseisistä raaka-aineista tuotetulla tai valmistetulla biopolttoöljyllä, tai biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain 4 §:n 9 kohdassa tarkoitettu toiminnanharjoittaja, joka käyttää tai aikoo käyttää kyseisiä raaka-aineita biopolttoöljyn tuotannossa tai valmistuksessa. Lisäksi ennakkotietoa koskevaan hakemukseen ja päätökseen sovelletaan, mitä niistä jakeluvelvoitelain 5 a §:ssä tai sen nojalla säädetään. 
Energiaviraston jakeluvelvoitelain nojalla antamaa ennakkotietoa koskevaa päätöstä on sitä hakeneen jakelijan tai toiminnanharjoittajan vaatimuksesta noudatettava vastaavasti biopolttoöljyn raaka-aineen osalta, jollei päätöstä annettaessa sovellettua säännöstä ole muutettu tai päätöstä peruutettu. 
7 § Jakeluvelvoitteen ylittäminen 
Jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoöljyä kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa ja jakeluvelvoitelain mukaista samaa kalenterivuotta koskevaa jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voi kuitenkin olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui, ja siirtyvällä määrällä voidaan täyttää enintään 30 prosenttia jakeluvelvoitelain mukaisesta jakeluvelvoitteesta. 
8 § Jakelijoiden väliset sopimukset 
Jakeluvelvoitteen siirtämiseen osittain tai kokonaan toiselle jakelijalle sovelletaan, mitä jakeluvelvoitelain 6 §:ssä säädetään biopolttoaineiden jakelijoiden välisestä sopimuksesta. 
9 § Ilmoittamisvelvollisuus 
Jakelijan on vuosittain ilmoitettava Verohallinnolle edellisen kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittamansa kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn määrä tuotteittain. Ilmoituksessa on lisäksi oltava tieto biopolttoöljyerien kestävyyskriteerien mukaisuuden osoittamisesta sekä 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen biopolttoaineiden osuudesta. Lisäksi ilmoittamisvelvollisuuteen sovelletaan, mitä jakeluvelvoitelain 7 §:n 2—4 momentissa säädetään biopolttoaineisiin liittyvästä ilmoittamisvelvollisuudesta.  
Jos kulutukseen toimitetaan biopolttoöljyä, jolle ei ole ilmoitettu 2 §:n 5 kohdassa tarkoitettua alempaa lämpöarvoa, on jakelijan liitettävä 1 momentissa tarkoitettuun ilmoitukseen tieto kulutukseen toimitetun biopolttoöljyn lämpöarvosta sekä standardi, jonka mukaisesti lämpöarvo on määritetty. 
10 § Kirjanpitovelvollisuus 
Jakelijan on pidettävä sellaista kirjanpitoa, josta käy selville kulutukseen toimitetun kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn määrät sekä biopolttoöljyn energiasisältö ja muut tämän lain valvontaa varten tarvittavat tiedot. 
Kirjanpitoaineiston säilytysaikaan ja -tapaan sovelletaan, mitä niistä valmisteverotuslain 11 luvussa säädetään. 
11 §  Jakelijan ja sivullisen tietojenantovelvollisuus 
Jakelijan ja sivullisen velvollisuuteen antaa tietoja tämän lain säännösten valvontaa ja täytäntöönpanon seurantaa varten sovelletaan, mitä valmisteverotuslain 12 luvussa säädetään. 
12 § Ylivoimainen este 
Jos jakelija ei biopolttoöljyjen saatavuudessa tapahtuneiden poikkeuksellisten ja ennakoimattomien muutosten tai muun vastaavan ylivoimaiseksi esteeksi katsottavan syyn vuoksi kykene täyttämään jakeluvelvoitettaan, työ- ja elinkeinoministeriö voi jakelijan hakemuksesta alentaa 5 §:ssä säädettyä prosenttiosuutta tai poistaa jakeluvelvoitteen hakemuksessa tarkoitetun kalenterivuoden osalta. 
Velvoitteen alentamista tai poistamista koskeva hakemus on toimitettava työ- ja elinkeinoministeriöön viimeistään hakemuksessa tarkoitettua kalenterivuotta seuraavan maaliskuun aikana sekä jäljennös hakemuksesta Verohallinnolle 9 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen yhteydessä. 
13 § Seuraamusmaksu 
Jos jakelija ei ole 5 §:n mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoöljyä, on Verohallinnon määrättävä jakelijalle seuraamusmaksu, jonka suuruus on 0,04 euroa megajoulelta. Seuraamusmaksua määrätään 5 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti laskettavan biopolttoöljyn kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen määrästä siltä osin kuin jakelija ei ole täyttänyt velvoitettaan 9 §:n mukaisesti antamansa ilmoituksen perusteella. 
Seuraamusmaksu on määrättävä sen kalenterivuoden aikana, jolloin 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu ilmoitus on annettu tai olisi pitänyt antaa. Jos seuraamusmaksu on jäänyt kokonaan tai osittain määräämättä sen johdosta, että jakelija on kokonaan tai osaksi laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa tai antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän ilmoituksen, Verohallinnon on määrättävä jakelijan maksettavaksi määräämättä jäänyt seuraamusmaksu. Maksun määrääminen on toimitettava kolmen vuoden kuluessa edellä tarkoitettua kalenterivuotta seuraavan kalenterivuoden alusta. 
Seuraamusmaksu määrätään 12 §:ssä tarkoitetusta alentamista tai poistamista koskevasta hakemuksesta huolimatta. Seuraamusmaksu on palautettava siltä osin kuin jakeluvelvoitetta alennetaan. 
14 § Virhemaksu 
Jos jakelija on laiminlyönyt 9—11 §:ssä tarkoitetun velvollisuutensa, voi Verohallinto määrätä virhemaksua vähintään 500 euroa ja enintään 5 000 euroa. 
Virhemaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon menettelyn moitittavuus, toistuvuus ja muut näihin rinnastettavat seikat. 
15 § Muutoksenhaku 
Työ- ja elinkeinoministeriön ja Energiaviraston tämän lain nojalla tekemään päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Päätökseen, jolla Energiavirasto on päättänyt olla antamatta ennakkotiedon, ei kuitenkaan saa vaatia oikaisua eikä hakea muutosta valittamalla. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. 
Verohallinnon tekemään seuraamusmaksua koskevaan päätöksen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Verohallinnon tekemään virhemaksua koskevaan päätökseen saa hakea muutosta siten kuin valmisteverotuslaissa säädetään muutoksenhausta muuhun kuin veron määräämistä tai palauttamista koskevaan asiaan. 
16 § Maksut 
Tämän lain mukaisten Energiaviraston suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien maksujen määrän yleisistä perusteista sekä maksujen muista perusteista säädetään valtion maksuperustelaissa (150/1992). 
Tämän lain mukaiset maksut ja kustannukset ovat suoraan ulosottokelpoisia. Niiden perimisestä säädetään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007). 
17 § Voimaantulo 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .  
Lain 9 §:ssä säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta ja 10 §:ssä säädettyä kirjanpitovelvollisuutta sovelletaan vuonna 2021 ja sen jälkeen kulutukseen toimitettuun kevyeen polttoöljyyn ja biopolttoöljyyn. 
 Lakiehdotus päättyy 

2. Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti 
muutetaan biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (446/2007) 5 §:n 1, 2 ja 4 momentti sekä 5 b ja 11 §, 
sellaisina kuin ne ovat, 5 §:n 1 momentti laissa 1420/2010, 5 §:n 2 ja 4 momentti ja 5 b § laissa 387/2017 sekä 11 § osaksi laissa 1188/2016,  
lisätään 10 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 1420/2010 ja 1188/2016, uusi 3 momentti seuraavasti: 
5 § Biopolttoaineiden kulutukseen toimittaminen 
Jakelija on velvollinen toimittamaan biopolttoaineita kulutukseen. Biopolttoaineiden energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä (jakeluvelvoite) tulee olla vähintään: 
1) 18,0 prosenttia vuonna 2019; 
2)  20,0 prosenttia vuonna 2020; 
3) 18,0 prosenttia vuonna 2021; 
4) 19,5 prosenttia vuonna 2022; 
5) 21,0 prosenttia vuonna 2023; 
6) 22,5 prosenttia vuonna 2024; 
7) 24,0 prosenttia vuonna 2025; 
8) 25,5 prosenttia vuonna 2026; 
9) 27,0 prosenttia vuonna 2027; 
10) 28,5 prosenttia vuonna 2028; 
11) 30,0 prosenttia vuonna 2029 ja sen jälkeen. 
Biopolttoaineen energiasisällön lasketaan täyttävän jakeluvelvoitetta vuosina 2019 ja 2020 kaksinkertaisena, jos se on valmistettu liitteessä tarkoitetusta raaka-aineesta. 
 Muuttamaton osa säädöstekstistä on jätetty pois 
Jakeluvelvoitteesta on täytettävä liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla biopolttoaineilla (lisävelvoite): 
2,0 prosenttiyksikköä vuosina 2021–2023; 
4,0 prosenttiyksikköä vuosina 2024 ja 2025; 
6,0 prosenttiyksikköä vuosina 2026 ja 2027; 
8,0 prosenttiyksikköä vuonna 2028; 
9,0 prosenttiyksikköä vuonna 2029; 
10,0 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja sen jälkeen. 
 Muuttamaton osa säädöstekstistä on jätetty pois 
5 b §  Jakeluvelvoitteen ylittäminen 
Jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoaineita kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa ja biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain ( /20 ) mukaista samaa kalenterivuotta koskevaa jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voi kuitenkin olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui, ja siirtyvällä määrällä voidaan täyttää enintään 30 prosenttia biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain mukaisesta jakeluvelvoitteesta. 
Jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoaineita kuin 5 §:n 4 momentissa säädetään, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden lisävelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voi kuitenkin olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden lisävelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. 
10 §  Ylivoimainen este 
Ponsiosa 
Jos jakelija ei 5 §:n 4 momentissa tarkoitettujen biopolttoaineiden saatavuudessa tapahtuneiden poikkeuksellisten ja ennakoimattomien muutosten tai muun vastaavan ylivoimaiseksi esteeksi katsottavan syyn vuoksi kykene täyttämään lisävelvoitettaan, työ- ja elinkeinoministeriö voi jakelijan hakemuksesta alentaa 5 §:n 4 momentissa säädettyä prosenttiyksikköä tai poistaa lisävelvoitteen hakemuksessa tarkoitetun kalenterivuoden osalta. Hakemukseen sovelletaan, mitä 2 momentissa säädetään velvoitteen alentamista tai poistamista koskevasta hakemuksesta. 
11 § Seuraamusmaksut 
Jos jakelija ei ole 5 §:n 1—3 momentin mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoaineita, on Verohallinnon määrättävä jakelijalle jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämisestä seuraamusmaksu, jonka suuruus on 0,04 euroa megajoulelta. Jos jakelija ei ole 5 §:n 4 momentin mukaisesti toimittanut kulutukseen biopolttoaineita, on Verohallinnon määrättävä jakelijalle lisävelvoitteen noudattamatta jättämisestä seuraamusmaksu, jonka suuruus on 0,03 euroa megajoulelta. 
Seuraamusmaksua jakeluvelvoitteen noudattamatta jättämisestä määrätään 5 §:n 1—3 momentin mukaisesti laskettavan biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen määrästä siltä osin kuin jakelija ei ole täyttänyt velvoitettaan 7 §:n 1 momentin mukaisesti antamansa ilmoituksen perusteella. Seuraamusmaksua lisävelvoitteen noudattamatta jättämisestä määrätään 5 §:n 4 momentin mukaisesti laskettavan biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevan velvoitteen määrästä siltä osin kuin jakelija ei ole täyttänyt velvoitettaan 7 §:n 1 momentin mukaisesti antamansa ilmoituksen perusteella. 
Seuraamusmaksut on määrättävä sen kalenterivuoden aikana, jolloin 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu ilmoitus on annettu tai olisi pitänyt antaa. Jos seuraamusmaksut ovat jääneet kokonaan tai osittain määräämättä sen johdosta, että jakelija on kokonaan tai osaksi laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa tai antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän ilmoituksen, Verohallinnon on määrättävä jakelijan maksettavaksi määräämättä jääneet seuraamusmaksut. Maksujen määrääminen on toimitettava kolmen vuoden kuluessa edellä tarkoitettua kalenterivuotta seuraavan kalenterivuoden alusta. 
Seuraamusmaksut määrätään 10 §:ssä tarkoitetusta jakeluvelvoitteen tai lisävelvoitteen alentamista tai poistamista koskevasta hakemuksesta huolimatta. Seuraamusmaksut on palautettava siltä osin kuin jakeluvelvoitetta tai lisävelvoitetta alennetaan. 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 
Lain 5 §:n 4 momentti ja 5 b § tulevat kuitenkin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2021.  
Jos jakelija on vuonna 2020 toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoaineita kuin 5 §:n 1 momentissa säädetään, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon vuoden 2021 jakeluvelvoitetta laskettaessa siltä osin kuin osuus perustuu biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain (393/2013) 4 §:ssä tarkoitetuilla jätteillä tai tähteillä tuotettujen biopolttoaineiden energiamäärään. Siirtyvä määrä voi kuitenkin olla enintään 10 prosenttia vuoden 2020 jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jota laskettaessa ei sovelleta 5 §:n 2 momenttia. 
 Lakiehdotus päättyy 

3. Laki biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain 2 §:n muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  
muutetaan biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain (393/2013) 2 §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 171/2018, seuraavasti: 
2 § Lain suhde muuhun lainsäädäntöön 
Tätä lakia sovelletaan biopolttoaineisiin ja bionesteisiin sen mukaan kuin biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa (446/2007), nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1472/1994), päästökauppalaissa (311/2011), lentoliikenteen päästökaupasta annetussa laissa (34/2010), eräiden polttoaineiden elinkaarenaikaisten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä annetussa laissa (170/2018) ja biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetussa laissa ( ) säädetään. 
Ponsiosa 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 
 Lakiehdotus päättyy 
Helsingissä 18 päivänä lokakuuta 2018 
Pääministeri Juha Sipilä 
Asunto-, energia- ja ympäristöministeri Kimmo Tiilikainen