1.1  Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan on kirjattu tavoite, jonka mukaan hallitus tarkastelee EU- ja ETA-alueen ulkopuolisten tahojen kiinteistönhankintaa ja -hallintaa koskevan sääntelyn riittävyyttä. Lisäksi hallitus selvittää mahdollisuudet nykyistä tehokkaampaan jälkikäteiseen puuttumiseen ja kontrolliin yhteiskunnan turvallisuuden ja huoltovarmuuden kannalta keskeisen omaisuuden osalta. 

Puolustusministeriössä on aiemmin ollut vireillä hanke Venäjän kansalaisiin kohdistuvista kiinteistönhankinnan lisärajoituksista (PLM011:00/2022). Hankkeessa ei nähty tarvetta Venäjän kansalaisten kiinteistönhankintojen kieltämiselle silloisessa turvallisuustilanteessa. Turvallisuustilanne on kuitenkin kiristynyt hankkeen valmistuttua joulukuussa 2022. Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan pitkittyminen, Suomen liittyminen Natoon ja Venäjän hybriditoimet Suomen ja Venäjän välisellä rajalla antavat aihetta selvittää asiaa uudestaan tässä hankkeessa. Esityksen taustalla on perustavanlaatuinen turvallisuustilanteen muutos, jossa merkittävin yksittäinen tekijä on ollut Venäjän Ukrainaa vastaan käynnistämä täysimittainen hyökkäyssota. 

On nähtävissä, että 30.9.2022 voimaantulleet ja kesällä 2023 yhä kiristyneet maahantulorajoitukset ovat tosiasiallisesti lopettaneet Venäjällä asuvien Venäjän kansalaisten tekemät kiinteistökaupat. Vastaavasti yhä toteutuvat kaupat ovat vaatineet puolustusministeriöltä entistä enemmän omistajien taustojen ja taustayhteyksien selvittämistä. Valtaosa toteutuvista kaupoista tehdään kuitenkin Suomessa jo asuvien yksityishenkilöiden ja Suomeen perustettujen yritysten toimesta. 

Hallitusohjelman mukaisesti kokonaisvaltaista tarkastelua on jatkettu tätä esitystä valmistelleessa työryhmässä. Esityksellä luodaan lainsäädännölliset edellytykset yksittäisen valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankintojen niin kutsutulle täyskiellolle huomioiden kategorisesta kiellosta aiheutuvat haitat sekä perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten asettamat reunaehdot. 

Eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annettua lakia (470/2019) ja valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla annettua lakia (469/2019) on tarkoitus tarkastella toimivuuden ja mahdollisten lainsäädännöllisten lisäkiristysten valossa laajemmin erillisessä lainsäädäntöhankkeessa. Viimeisimmät muutokset kyseisiin lakeihin tulivat voimaan 1.1.2023 alkaen. Lisäksi puolustusministeriössä on käynnissä hanke koskien mahdollisia muutostarpeita kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettuun lakiin (468/2019). Valvonnan nykytilaa ja lainsäädäntökehikkoa on kuvattu esityksen luvussa 2. 

1.2  Valmistelu

Puolustusministeriö asetti 17.11.2023 työryhmän arvioimaan Venäjän kansalaisiin kohdistuvaa kiinteistönhankinnan täyskieltoa ja valmistelemaan ehdotus täyskiellon toteuttamista koskevaksi lainsäädännöksi. Työryhmässä olivat edustettuina puolustusministeriön lisäksi oikeusministeriö, sisäministeriö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Pääesikunta, Rajavartiolaitoksen esikunta, Keskusrikospoliisi, Suojelupoliisi, Maahanmuuttovirasto ja Maanmittauslaitos. Työryhmän toimikausi oli 17.11.2023-31.3.2024. Työryhmän toimikautta jatkettiin 15.4.2024 asti. Työryhmä kuuli hankkeen aikana myös työryhmän ulkopuolisia asiantuntijoita. 

Säädöshankkeen asiakirjat löytyvät valtioneuvoston hankeikkunasta hanketunnisteella PLM005:00/2023. 

2.1  Kansallinen lainsäädäntö

Laki eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta 

Eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetussa laissa (jatkossa lupalaki ) säädetään Euroopan unionin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion alueella kotipaikkaansa pitävän yhteisön tai muun kuin Euroopan unionin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion alueella kotipaikkaansa pitävän yhteisön tai valtion kansalaisen velvollisuudesta hakea lupaa kiinteistön hankinnalle puolustusministeriöltä. Lain 2 §:ssä säädetään, että lain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu luonnollinen henkilö tai yhteisö saa hankkia kiinteistön Suomen valtion alueelta vain, jos puolustusministeriö myöntää hankinnalle luvan. Tapauskohtaisesti puolustusministeriö voi vaatia luvan hakemista myös, jos on ilmeistä, että kiinteistö on luvanhakuvelvollisuuden välttämiseksi hankittu 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun lukuun esimerkiksi bulvaania hyödyntäen.  

Lain 2 §:ssä säädetään niistä poikkeuksista, jolloin lupaa kiinteistön hankintaan ei tarvita. Lupaa ei 2 §:n 2 momentin mukaan tarvita, jos: 1) kiinteistön luovuttajana on saajan avio- tai avopuoliso tai rekisteröidyn parisuhteen osapuoli; 2) kiinteistön luovuttajana on henkilö, jonka saaja voisi perintökaaren (40/1965) 2 luvun säännösten mukaan periä; tai 3) aviopuolisot, avopuolisot tai rekisteröidyn parisuhteen osapuolet hankkivat yhdessä kiinteistön ja toinen heistä ei tarvitse tämän lain mukaista lupaa. Lupaa ei tarvita myöskään, jos luovuttajana on saajan entinen avio- tai avopuoliso taikka rekisteröidyn parisuhteen osapuoli, saaja omistaa ennestään osuuden luovutuksen kohteena olevasta kiinteistöstä ja luovutus tapahtuu viimeistään kahden kuukauden kuluttua avio- tai avoliiton taikka rekisteröidyn parisuhteen purkautumisesta. 

Lain 5 §:n mukaan lupa kiinteistön hankinnalle voidaan myöntää, jos hankinnan ei arvioida uhkaavan kansallista turvallisuutta tai vaikeuttavan maanpuolustuksen järjestämistä, alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja turvaamista eikä rajavalvonnan, rajaturvallisuuden tai huoltovarmuuden varmistamista. Jos lupaa kiinteistön hankintaan ei myönnetä, luovutuksensaajan on lain 6 §:n mukaan luovutettava kiinteistö kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun päätös luvan epäämisestä on saanut lainvoiman. Jos lupaa kiinteistön hankintaan ei myönnetä, valtion on lain 7 §:n mukaan korvattava luovutuksensaajalle hankinnan johdosta syntyneet kohtuulliset rahoitus- ja muut tarpeelliset kustannukset sekä kiinteistön hallinnasta, hoidosta ja kunnossapidosta syntyneet tarpeelliset kustannukset. Lain 8 §:ssä säädetään puolustusministeriön tiedonsaantioikeudesta kiinteistön hankinnan luvanvaraisuuden ja luvan myöntämisen edellytysten selvittämiseksi. 

Puolustusministeriö suorittaa valvontaa saamalla ajantasaiset tiedot Suomessa tapahtuneista kiinteistönluovutuksista Maanmittauslaitokselta. Tapahtuneiden luovutusten osalta tarkastellaan, täyttyykö lupalaissa määritetty lupavelvollisuus yksittäisen ostajan kohdalla ja hakeeko toimija lupaa laissa määritetyssä kahden kuukauden aikarajassa. Mikäli lupaa ei haeta itsenäisesti tuossa ajassa, muistuttaa puolustusministeriö luovutuksensaajaa lupavelvollisuudesta, jotta asia voidaan käsitellä. Puolustusministeriö voi antaa asiassa kielteisen päätöksen, mikäli luovutuksensaaja ei muistutuksesta huolimatta hae lupaa saannolleen. 

Laki valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla 

Valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla annetussa laissa (jatkossa valtion etuostolaki ) säädetään valtion etuosto-oikeudesta kiinteistön kaupassa laissa tarkoitetuissa tilanteissa. Lain 1 §:n mukaan valtiolla on etuosto-oikeus kiinteistön kaupassa, jos kiinteistön hankkiminen on tarpeen maanpuolustuksen, rajavalvonnan tai rajaturvallisuuden varmistamiseksi taikka alueellisen koskemattomuuden valvonnan ja turvaamisen takia tai kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi.  

Lain 2 §:n mukaan valtiolla on etuosto-oikeus kiinteistöihin, jotka sijaitsevat tai joiden osa sijaitsee: 1) maakuntakaavassa, yleiskaavassa tai asemakaavassa Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen tarpeisiin osoitetuilla alueilla tai enintään 1 000 metrin etäisyydellä niistä; 2) enintään 1 000 metrin etäisyydellä viestiasemista, tutka-asemista, lentopaikoista tai satamista tai näitä vähäisemmistä kohteista, jotka palvelevat Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen vesiliikennettä tai ilmailua normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa tai poikkeusoloissa; 3) enintään 1 000 metrin etäisyydellä Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen käytössä olevista muista kuin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista kiinteistöistä, joilla harjoitettavan toiminnan turvaaminen edellyttää suoja-aluetta. 

Lain 3 §:n mukaan laissa tarkoitettua etuosto-oikeutta ei ole, jos: 1) ostajana on myyjän avio- tai avopuoliso, rekisteröidyn parisuhteen osapuoli tai henkilö, joka perintökaaren (40/1965) 2 luvun säännösten mukaan voisi periä myyjän, tai tällaisen henkilön avio- tai avopuoliso tai rekisteröidyn parisuhteen osapuoli; 2) ostajana on kunta tai seurakunta; 3) etuosto-oikeuden käyttämistä olisi pidettävä ostajan ja myyjän välinen suhde, luovutuksen ehdot tai muut olosuhteet huomioon ottaen ilmeisen kohtuuttomana. 

Lain 5 §:n mukaan etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan asian ratkaisee valtiovarainministeriö sen ministeriön esityksestä, jonka hallinnonalan tehtävien hoitamiseen etuosto-oikeuden kohteena oleva kiinteistö liittyy. Päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on tehtävä ja siitä ilmoitettava Maanmittauslaitokselle neljän kuukauden kuluessa luovutuksen vahvistamisesta tai siitä, kun kauppa on syntynyt maakaaren (540/1995) 9 a luvussa tarkoitetussa sähköisessä kaupankäyntijärjestelmässä. Lain 13 §:n mukaan puolustusministeriöllä, sisäministeriöllä ja valtiovarainministeriöllä on oikeus saada tässä laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi välttämättömät tiedot lainkohdassa mainituilta viranomaisilta. 

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi 

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettua lakia (jatkossa turvalunastuslaki ) sovelletaan lain 1 §:n mukaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastukseen maanpuolustuksen, alueellisen koskemattomuuden, sisäisen turvallisuuden, valtion johtamisen, rajaturvallisuuden, rajavalvonnan, huoltovarmuuden, yhteiskunnan kannalta välttämättömän infrastruktuurin toiminnan varmistamisen tai muun näihin rinnastettavissa olevan yhteiskunnallisen edun turvaamiseksi. Lain 1 §:n 2 momentin mukaan lunastukseen sovelletaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977), siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä. Lain 2 §:n mukaan ministeriö, jonka toimialaan 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun edun turvaaminen kuuluu, voi myöntää viranomaiselle tai yhteisölle luvan lunastaa kiinteää omaisuutta tai erityisen oikeuden, jos 1 §:ssä tarkoitettu yleinen tarve sitä vaatii.  

Turvalunastuslaki on viimekätinen keino turvallisuutta vaarantavaan kiinteistönomistukseen puuttumiseen, mikäli lupalailla ja valtion etuostolailla ei ole mahdollista puuttua omistukseen. Lakia voidaan soveltaa kansalaisuudesta riippumatta myös vanhaan omistukseen ja erityisiin oikeuksiin, kuten maanvuokrasopimuksiin. 

Turvalunastusprosessin päävaiheet ovat lunastustarpeen arviointi ja varsinainen lunastustoimitus. Prosessi voi kestää muutoksenhakuineen 1–3 vuotta, jopa huomattavasti pidempäänkin, mutta päätös kieltää omaisuuden käyttö lunastuksen tarkoituksen vastaisella tavalla voidaan tehdä hyvinkin nopeasti (turvalunastuslain 3 §). Lunastuksesta aiheutuvat kustannukset määritetään lunastustoimituksessa prosessin loppuvaiheessa. Asianosainen voi hakea muutosta lunastuslupapäätökseen ja toimituksessa määritettyihin korvauksiin hallinto-oikeudelta. Vaikka lunastettavan omaisuuden käyttäminen voidaan kieltää nopeasti, sitoo prosessi kokonaisuutena viranomaisten resursseja pitkäksi aikaa. Lunastusluvan myöntävän ministeriön hallinnonalan lisäksi myös Maanmittauslaitokseen ja tulevaan haltijavirastoon kohdistuu resurssitarpeita, kuten myös valtiovarainministeriöön rahoituksen varmistamiseen liittyen. 

Valmiuslaki 

Valmiuslaissa (1552/2011) määriteltyjen poikkeusolojen toteamisen myötä, voidaan 113 §:n mukaan sotilaallisen puolustusvalmiuden kohottamiseksi tai ylläpitämiseksi 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa maa- tai vesialueen, rakennuksen taikka huone- tai varastotilan omistajan tai haltijan on luovutettava omistamansa tai hallinnassaan oleva maa- tai vesialue, rakennus tai huone- tai varastotila puolustusvoimien tai liikenne- ja viestintäministeriön hallintaan. Päätöksen hallinnan luovuttamisesta puolustusvoimille tekee puolustusvoimat ja hallinnan luovuttamisesta liikenne- ja viestintäministeriölle liikenne- ja viestintäministeriö. Valtioneuvoston asetuksella säädetään, missä kunnissa toimivaltuutta voidaan käyttää. Vakituisessa asumiskäytössä olevan rakennuksen tai huoneiston hallinta on luovutettava vain erittäin painavien sotilaallisten syiden sitä edellyttäessä. 

115 §:n mukaan sotilaallisten syiden vuoksi tai sivullisten suojaamiseksi vaaroilta 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa voidaan puolustusministeriön asetuksella kieltää tietyllä alueella tai kohteessa oleskelu ja liikkuminen taikka rajoittaa niitä. 

Valmiuslain säännöksiä voidaan soveltaa vasta lain tarkoittamissa poikkeusoloissa, eikä sen kautta voida estää ennalta kansallisen turvallisuuden kannalta haitallisen kiinteistönomistuksen syntymistä. 

2.2  Ulkomaisten kiinteistönhankintojen nykytila

Lupalaki astui voimaan 1.1.2020. Ensimmäisen neljän vuoden aikana puolustusministeriö on tehnyt 2700 päätöstä lupavelvollisille tahoille. Vuonna 2020 päätöksiä annettiin 396 kappaletta, vuonna 2021 yhteensä 760 kappaletta, vuonna 2022 854 kappaletta, vuonna 2023 yhteensä 690 kappaletta ja vuonna 2024 yhteensä 751 kappaletta. Valtaosa päätöksistä on annettu yksityishenkilöille, jotka asuvat jo Suomessa. Venäjän kansalaisten kohdalla rajojen takaa tehtävät kaupat korostuvat muihin kansallisuuksiin verrattuna, mutta venäläisistä ostajistakin valtaosa asuu vakituisesti Suomessa. Rajojen takaa tehtävien kauppojen osuus on kuitenkin pienentynyt merkittävästi syksyllä 2022 ja kesällä 2023 tehtyjen viisumi- ja maahantulorajoitusten myötä. Annetuista päätöksistä yrityksille ja yhteisöille on annettu vajaa viidennes. 

Valtaosa lupaa hakevista yksityishenkilöistä asuu jo Suomessa, jolloin asuin- ja vapaa-ajan käyttö korostuvat käyttötarkoitusten osalta. Useimmiten kiinteistö hankitaan paikkakunnalta, tai sen läheisyydestä, jossa henkilö jo valmiiksi asuu. Vapaa-ajan käytön osalta välimatka vakituiseen osoitteeseen on kuitenkin pidempi. On huomioitava, että EU/ETA-maiden ulkopuoliset toimijat myös myyvät hankkimiaan kiinteistöjä, joten ulkomaalaisomistuksessa olevien kiinteistöjen absoluuttinen määrä ei kasva samaa tahtia myönteisten lupapäätösten kanssa.  

Suurimmat kansalaisuusryhmät ovat järjestyksessä Venäjä, Ukraina, Kiina, Sveitsi, Yhdysvallat, Iso-Britannia ja Intia. Yhteensä lupapäätöksiä on annettu noin 80 eri kansalaisuudelle. 

Kansalaisuus ja kansallisuus eivät tarkoita termeinä samaa asiaa. Kansalaisuus tarkoittaa käytännössä henkilön juridisesti määriteltyä asemaa valtiossa ja siihen liittyviä valtiollisia oikeuksia ja velvollisuuksia. Kansallisuudella viitataan henkilön kuulumiseen johonkin kansaan tai kansakuntaan, mikä esimerkiksi tarkoittaa tiettyä kieli- ja kulttuuriyhteyttä. Saman valtion alueella voi olla ryhmiä, joilla on eri kansallisuus, mutta sama kansalaisuus. Ulkomaalaislaissa (301/2004) on todettu, että kansallisuuteen kuuluu tietyn valtion kansalaisuus tai kansalaisuudettomuus sekä kuuluminen ryhmään, jota yhdistävät kulttuuriset, etniset, kielelliset, maantieteelliset tai poliittiset tekijät taikka ryhmän yhteys toisessa valtiossa asuvaan väestöön. Alkuperä on puolestaan määritelty ulkomaalaislaissa tarkoittamaan erityisesti ihonväriä, syntyperää tai kuulumista tiettyyn etniseen ryhmään. Kansalaisuus ei siten välttämättä vastaa henkilön alkuperää.  

Venäläiset ovat olleet suurin yksittäinen kiinteistön hankinnalle lupaa hakeva ryhmä. Ensimmäisen kolmen vuoden aikana venäläiset käsittivät vajaan kolmanneksen kaikista luvanhakijoista, mutta vuoden 2023 osalta enää viidenneksen. Venäläisille yksityishenkilöille ja venäläisomisteisille yrityksille annettiin 124 päätöstä vuonna 2020, 217 päätöstä vuonna 2021, yhteensä 275 päätöstä vuonna 2022, 151 päätöstä vuonna 2023 ja 121 päätöstä vuonna 2024. Ennen lupalain voimaantuloa venäläisten kiinteistön hankintojen määrät vaihtelivat 2010-luvulla 162–624 kiinteistön välillä, suurimpien lukujen painottuessa vuosikymmenen alkupuolelle. Venäläisten aktiivisuus selittyy ennen kaikkea Venäjän maantieteellisellä läheisyydellä ja sillä, että venäläiset ovat suurin lupavelvollisten ryhmä Suomessa. 

Puolustusministeriö on tehnyt lupalain voimassaoloaikana yhteensä 22 yksittäiseen kiinteistörekisteriyksikköön kohdistuvaa kielteistä lupapäätöstä. Kielteisistä päätöksistä kaksi on tehty vuonna 2022, kolme vuonna 2023 ja 17 vuonna 2024. Syyt kielteisten päätösten antamiselle ovat olleet kansalliselle turvallisuudelle, maanpuolustukselle, huoltovarmuudelle sekä alueellisen koskemattomuuden valvonnalle ja turvaamiselle hankinnoista mahdollisesti aiheutuvat uhat. kuusi päätöksistä on annettu sillä perusteella, ettei hakijataho ole täyttänyt velvollisuuttaan tietojen toimittamisesta puolustusministeriölle. Kielteisten lupapäätösten määrän kasvua selittävät muuttunut turvallisuusympäristö, vuoden 2023 alusta voimaan tulleet lakimuutokset, tehostunut viranomaisyhteistyö ja puolustusministeriön sisäisten prosessien kehittyminen. 

Lupalailla on sen voimaantulon ja vuoden 2023 muutosten jälkeen saatu estettyä sellaisen kiinteistönomistuksen syntyminen Suomeen, jonka on lupapäätöksen hetkellä voitu katsoa aiheuttavan uhkaa lupalain 5 §:ssä määritetyille suojattaville intresseille. Prosentuaalisesti kielteisiä lupapäätöksiä on noin 0,6 prosenttia kaikista annetuista päätöksistä. Ei voida poissulkea, etteikö myönteisen päätöksen saanut tapaus voisi myöhemmin kehittyä Suomen turvallisuutta vaarantavaksi, esimerkiksi valtiollisen toimijan harjoittaman kiinteistönomistajaan kohdistuvan painostamisen myötä. Tämän vuoksi lupalakia on kehitettävä nyt esitetyllä tavalla. 

2.3  Turvallisuusympäristön muutos

Suomen turvallisuusympäristön muutosta on kuvattu kattavasti keväällä 2022 julkaistussa valtioneuvoston ajankohtaisselonteossa https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163999 ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa vuodelta 2024 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165721/VN_2024_33.pdf?sequence=4&isAllowed=y . Sen mukaan Suomen ja Euroopan turvallisuus- ja toimintaympäristössä on tapahtunut perustavanlaatuinen ja pitkäkestoinen muutos Venäjän Ukrainaa vastaan käynnistämän täysimittaisen, laittoman hyökkäyssodan myötä. Yhteiskunnan kriisinsietokyvyn, kansallisen puolustuskyvyn ja sisäisen turvallisuuden ylläpitämisen merkitys Suomen turvallisuudelle korostuu.  

Venäjän täysimittaisella hyökkäyksellä Ukrainaan on perustavanlaatuisia ja pitkäkestoisia vaikutuksia turvallisuusympäristöön Euroopassa ja Suomen lähialueilla. Venäjä on osoittanut, ettei se kunnioita toisten valtioiden suvereniteettia ja alueellista koskemattomuutta ja on toimillaan loukannut YK:n peruskirjaa sekä rikkonut eurooppalaista sopimuspohjaista turvallisuusjärjestystä. 

Euroopan ja Suomen turvallisuustilanne on vakavampi ja vaikeammin ennakoitavissa kuin kertaakaan kylmän sodan päättymisen jälkeen ja tämän muutoksen arvioidaan olevan pitkäkestoinen. Valtioneuvoston ajankohtaisselonteon (2022) mukaan Venäjän vaatimukset ja sotilaalliset toimet Euroopan turvallisuusarkkitehtuurin muuttamiseksi vaikuttivat myös Suomen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen liikkumatilaan. Suomi haki puolustusliitto Naton jäsenyyttä 17.5.2022. Suomesta tuli Naton jäsen 4.4.2023.  

Venäjä on lisännyt Suomen ja kaikki muut EU-maat niin sanotulle epäystävällisten valtioiden listalle. Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan on vaikuttanut perustavanlaatuisesti Suomen ja Venäjän kahdenvälisiin suhteisiin. 

Turvallisuusympäristön muutoksen pitkäaikaisuudesta ja vakavuudesta huolimatta Suomeen ei kohdistu välitöntä sotilaallista uhkaa. Sotilaalliseen voimankäyttöön Suomea vastaan tai sillä uhkaamiseen tai poliittiseen painostukseen kuitenkin varaudutaan. Ukrainaan kohdistetut sotatoimet osoittavat, että nopea toimintavalmius, kyky vastata pitkäkestoiseen sotilaalliseen painostukseen ja kyky torjua laajamittaisia hyökkäysoperaatioita useassa suunnassa samanaikaisesti on tärkeää. Valtioneuvoston ajankohtaisselonteossa (2022) todetaan, että ”mikäli Suomi hakisi Naton jäsenyyttä, tulisi varautua laaja-alaiseen ja vaikeasti ennakoitavaan vaikuttamiseen ja riskeihin, kuten esimerkiksi jännitteiden kasvuun Suomen ja Venäjän välisellä rajalla. Suomi vahvistaa varautumistaan laaja-alaisten hybridivaikuttamisen keinojen kohteeksi joutumiseen sekä vaikuttamisen estämiseen ja siihen vastaamiseen.” 

Esitystä valmistelevalla työryhmällä on ollut käytettävissään eri viranomaisten turvaluokiteltuja uhka- ja vaikutusarvioita. Arvioiden mukaan tietyn valtion kansalaisiin ja yhteisöihin kohdistuvalla kiinteistönhankintojen kiellolla voitaisiin pienentää riskejä, joita kiinteistönhankinnasta voi seurata. Kiinteää omaisuutta voi olla mahdollista hyödyntää osana hybridivaikuttamista. Hankkimalla kiinteistöjä strategisilta sijainneilta voidaan pyrkiä hakemaan jalansijaa Suomessa, heikentämään viranomaisten toimintaedellytyksiä normaali- ja erityisesti poikkeusoloissa, edistämään kiinteistöjen käyttöä laittomaan tiedustelutoimintaan, Suomen kansallisen turvallisuuden vaarantavan toiminnan valmisteluun tai muulla tavoin tukemaan vieraan valtion tavoitteita. Arvioiden mukaan kiellolla olisi kuitenkin myös negatiivisia vaikutuksia yhteiskuntaan ja kiinteistönomistuksen valvontaan. Näitä vaikutuksia on kuvattu julkisella tasolla luvussa 4.2. 

2.4  Uhka-arvio ja kansallinen turvallisuus

Venäjän hyökkäyksellä Ukrainaan on ollut laajamittaisia kielteisiä vaikutuksia globaalisti ja erityisesti Euroopan turvallisuuteen. Suomi on vastannut Venäjän hyökkäyssotaan osana Euroopan unionia. Venäjä on nostanut Ukrainan lisäksi vihollisekseen kollektiivisesti ne länsimaat, jotka ovat mukana asetetuissa vastatoimissa. Vallitsevissa oloissa Suomen kriittiseen infrastruktuuriin kohdistuva tiedustelun ja vaikuttamisen uhka on kohonnut sekä fyysisessä että kyberympäristössä Venäjän Ukrainassa aloittaman täysimittaisen hyökkäyssodan sekä Suomen Nato-jäsenyyden myötä. Kiinteistöjen merkitys kansalliselle turvallisuudelle vaihtelee merkittävästi kiinteistön käyttötarkoituksen, sijainnin, kiinteistöllä sijaitsevien rakennusten ja rakennelmien sekä kiinteistöllä tai niiden lähistöllä mahdollisesti sijaitsevan kriittisen infrastruktuurin ja strategisten kohteiden perusteella. 

Ulkomaisen kiinteistönomistuksen ja -hallinnan suurin uhka liittyy siihen, voidaanko kiinteistöjen kautta valmistella vihamielistä toiminta suomalaisen yhteiskunnan intressejä vastaan. Nämä intressit kytkeytyvät viime kädessä valtion suvereniteettiin ja valtion kykyyn tuottaa turvallisuutta väestölle, talouteen, infrastruktuurin toimivuuteen, yritysten toimintamahdollisuuksiin ja huoltovarmuuteen sekä valtion ja yksilön olemassaolon kysymyksiin. 

Kiinteistöjen omistamisella ja sitä kautta hallinnalla voidaan vaikuttaa fyysisessä toimintaympäristössä esimerkiksi Suomen viranomaisten mahdollisuuksiin tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti suojata yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja, joihin myös kriittinen infrastruktuuri sekä Puolustusvoimien, Rajavartiolaitoksen ja muiden turvallisuusviranomaisten sekä Suomen liittolais- ja kumppanivaltioiden toimintaedellytysten turvaaminen keskeisesti liittyy. Vihamielinen toimija voi pyrkiä ostamaan sellaisia kiinteistöjä, jotka mahdollistavat sijaintiensa perusteella kriittiseen infrastruktuuriin kohdistuvan merkittävän tiedustelu- tai sabotaasiuhan. Tiedustelutoiminta on valtiollisesti johdettua. Kaikkia tällaisia kiinteistönhankintoja voidaan kuitenkin tehdä erilaisia monimutkaisia peiteltyjä omistusjärjestelyjä hyväksikäyttäen, jolloin kiinteistön tosiasiallista päätösvaltaa käyttävää tahoa ei voida aina varmuudella tunnistaa. Lisäksi valtiollinen toimija voi pyrkiä kulloinkin vallalla olevien tavoitteidensa perusteella painostamaan kansalaisiaan käyttäen avuksi esimerkiksi kiinteistön omistajan perhesiteitä tai painostavan valtion alueella olevaa omaisuutta, jotta nämä toimisivat vieraan valtion intressien mukaisesti. Vihamielisen toimijan ei siten itse tarvitse omistaa kiinteistöjä, joita se kuitenkin todellisuudessa hyödyntää päämääriensä saavuttamiseksi. 

Turvallisuustilanne Euroopassa ja Suomen lähialueilla on epävakaa ja turvallisuusympäristön muutos heijastuu myös Suomen rajaturvallisuustilanteeseen, mikä on näkynyt esimerkiksi maahantulon välineellistämisenä Venäjän toimesta. Tämä on yksi keinoista pyrkiä vaikuttamaan Suomen kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen. Suomen on varauduttava siihen, että painostaminen jatkuu pitkäaikaisesti, ja että se saa aiempaa laajempia ja vakavampia muotoja. Kansallisen turvallisuuden uhkiin tulee varautua riittävästi niitä ennalta ehkäisten. Sotilaallisten voimakeinojen käyttäminen Suomea vastaan on Suomen Nato-jäsenyyden myötä entistä korkeamman kynnyksen takana. Suoran aseellisen vaikuttamisen kynnyksen ollessa aiempaakin korkeampi, korostuvat muut laaja-alaisen vaikuttamisen keinot. Siten myös kiinteistöjen omistuksen merkityksen Suomen kansalliselle turvallisuudelle voidaan katsoa korostuneen entisestään. 

Kiinteistönomistus on yksi kansalliseen turvallisuuteen vaikuttava tekijä, minkä vuoksi kiinteistönomistuksen kautta voidaan mahdollisesti vaikuttaa kansallista turvallisuutta heikentävästi. Kiinteistön omistajalla on myös laajat perustuslaissa turvatut oikeudet omistamaansa kiinteistöön ja siten mahdollisuus sen hyödyntämiseen haluamallaan tavalla. Kiinteistönhankinnan kielto vähentäisi kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten lupahakemuksia, jolloin viranomaisilla olisi jonkin verran enemmän resursseja yhä luvitukseen tulevien tapausten tarkempaan selvitykseen. Toisaalta oletettavaa on, että jäljelle jäävissä tapauksissa muun muassa monimutkaiset omistusjärjestelyt tulisivat korostumaan, mikä puolestaan sitoisi resursseja ja vaatisi entistä tarkempaa luvan myöntämisen edellytyksien tutkintaa. Bulvaanien lisääntyvää käyttöä ei voitaisi myöskään poissulkea. Toisaalta on myös mahdollista, että kiristyvä kansainvälinen tilanne edellyttäisi muutenkin yhä tarkempaa luvan myöntämisten edellytysten tulkintaa, mikäli Suomeen kohdistuva uhka kasvaisi. 

Kansalliselle turvallisuudelle aiheutuva uhka voi konkretisoitua hyvinkin pitkällä, kymmenien vuosien aikajänteellä. Mikäli kiinteistönhankinnan taustalla on valtiollinen toimija, voidaan hankinnankin katsoa kuuluvan pitkäjänteiseen valmistautumiseen kriisitilanteen varalta. Kiinteistönhankintaan tarvittavan luvan myöntämisen ehdottomilla esteillä vaikeutettaisiin tämän pitkän aikavälin uhan toteuttamista, vaikka se ei sellaisenaan kokonaan poista turvallisuusuhan muodostumista esimerkiksi mahdollisten bulvaanien käyttämisestä johtuvista syistä. Samoin kiellolla ei myöskään voitaisi vaikuttaa jo hankittuun omaisuuteen eikä pykälässä säädettyjen poikkeuksien myötä muodostuvaan omistukseen. Kielto kuitenkin mahdollistaisi resurssien kohdentamisen jo olemassa olevien uhkien ja luvan myöntämisen kiellon edellyttämään valvontaan. 

Uhkaa kansalliselle turvallisuudelle voi olla lisäksi vaikea todentaa luvan myöntämisen hetkellä käytettävissä olevin tiedoin. Mikäli hakemusmäärä tosiasiallisesti vähentyisi luvanmyöntämisen ehdottomilla esteillä, olisi pitkäjänteisen uhan syntymiselle vähemmän mahdollisuuksia. Vieras valtio voisi kuitenkin painostaa kansalaisiaan toimimaan valtion intressien mukaisesti, mikäli kansainvälinen tilanne kiristyisi. Luvan myöntämisen hetkellä harmittomaksi katsottu kiinteistö omistuksineen voisi siten muodostaa uhan omistajan kansalaisuudesta johtuvien, esimerkiksi kyseisen kansalaisuusvaltion lainsäädännöstä kumpuavien velvoitteiden vuoksi, vaikka omistajataholla itsellään ei olisi halua vaikuttaa vieraan valtion intressien mukaisesti, tai vaikka Suomi ei tunnustaisi tämän lainsäädännön vaikuttavuutta Suomessa. Esimerkiksi Venäjän perustuslain mukaan isänmaan puolustaminen on jokaisen Venäjän federaation kansalaisen velvoite. Samoin ulkomaantiedustelusta annetun lain tavoitteena on sellaisten olosuhteiden varmistaminen, jotka edistävät Venäjän federaation politiikan menestyksekästä täytäntöönpanoa turvallisuuden alalla. Lisäksi tulee huomioida, että kiellon piirissä oleva valtio ei todennäköisesti toimi yleisesti oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Siten kansalaisten painostamista valtion tavoitteiden saavuttamiseksi ei voida poissulkea. Suomessa asuvia henkilöitä voitaisiinkin painostaa esimerkiksi kansalaisuusvaltiossa yhä asuvia sukulaisia uhkaamalla. 

Tiettyjen maiden kansalaisiin ja toimijoihin kohdistuva kiinteistönhankinnan kielto ei korvaisi nykyistä luvanvaraisuuden sääntelyä, mutta se toimisi sitä tukevana elementtinä erityisesti pitkäaikaiseen uhkaan vastaamiseksi. Tämän esityksen lisäksi olemassa olevan lainsäädännön toimivuuden ja mahdollisten lisäkiristystoimien jatkotarkastelu pitää ulottaa lupalakiin ja valtion etuostolakiin, sekä tarkastella turvalunastuslain mahdollisia muutostarpeita. 

Henkilön kansalaisuusvaltion muodostama uhka Suomen kansalliselle turvallisuudelle voi syntyä ko. kansalaisuusvaltion lainsäädännön kansalaisilleen synnyttämistä velvollisuuksista riippumatta toisen valtion kansalaisuudesta (kaksoiskansalaisuus) tai asuinmaasta, joskin pysyvä asettautuminen Suomeen tai EU-/ETA-maahan lieventää tätä uhkaa ja henkilön alttiutta vaikuttamiselle. 

2.5  Suomea vastaan käytetyt hybridivaikuttamisen keinot – välineellistetty maahanmuutto ja rajaturvallisuus

Valtioneuvosto on 16.11.2023 alkaen tehnyt useita päätöksiä Suomen ja Venäjän välisellä maarajalla tapahtuneen, Venäjän Suomea vastaan käynnistämän välineellistetyn maahantulon ilmiön vuoksi. Rajavartiolaitoksen ja muiden viranomaisten tekemien havaintojen ja saamien tietojen perusteella on selvää, että ilmiö on ollut vieraan valtion viranomaisten tai muiden toimijoiden käynnistämä ja edesauttama. Välineellistetty maahantulo on aiheuttanut vakavan uhan kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle Suomessa. Valtioneuvoston päätösten tavoitteena on ollut ilmiön pysäyttäminen ja rajanylitysliikenteen palauttaminen normaaliksi (SM/2024/5). Valtioneuvosto teki 4.4.2024 päätöksen itärajan rajanylityspaikkojen sulkemisesta toistaiseksi ja kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä 15.4.2024 alkaen (SM/2024/19). 

Valtioneuvoston 8.2.2024 tekemässä päätöksen taustamuistiossa (7.2.2024, SM/2024/5) on todettu, että turvallisuustilanne Euroopassa ja Suomen lähialueilla on epävakaa Venäjän Ukrainaa vastaan käynnistämän hyökkäyssodan ja heikentyneen kahdenvälisen Venäjä-suhteen takia. Turvallisuusympäristön jännitteet heijastuvat Suomen rajaturvallisuustilanteeseen erityisesti itärajalla ja merialueella. Aloitettuaan täysimittaisen hyökkäyssodan Ukrainassa Venäjä on toteuttanut erilaisia vaikuttamis- ja vastatoimia myös muita maita kohtaan. Laittoman maahantulon salliminen sekä sen välineellistäminen on yksi keinoista pyrkiä vaikuttamaan Suomen ja EU:n rajaturvallisuuteen, yleiseen järjestykseen ja kansalliseen turvallisuuteen. 

Muistiossa on todettu, että välineellistetyn maahantulon uhka Venäjältä Suomeen on edelleen korkealla tasolla. Joulukuussa 2023 siirtolaisten saapuminen Suomen rajoille jatkui välittömästi Suomen avattua rajanylityspaikat Vaalimaalla ja Niiralassa. Liikenne ruuhkautui vakavasti, eikä laillinen rajanylitysliikenne sujunut. Muistion mukaan Suomeen on saapunut 31.7.2023 – 5.2.2024 yli 1300 ilmiöön kuuluvaa kolmannen maan kansalaista itärajan rajanylityspaikkojen ja maastorajan kautta. Henkilöt ovat hakeneet turvapaikkaa Suomesta. Kaikki saapuneet tulivat Suomeen ilman Schengen-viisumia. Osa henkilöistä on oleskellut tai oli saapunut myös Venäjälle laittomasti. Tammikuussa 2024 ilmiö levisi myös maastorajalle, mikä kertoo erittäin korkeasta paineesta laittomiin rajanylityksiin Venäjältä Suomeen. Muistion mukaan ilmiö on kerta toisensa jälkeen käynnistynyt uudestaan ja osin vaikeutunut eri vaiheissa Suomen pyrittyä avaamaan rajanylityspaikkoja lailliselle liikenteelle. Ilman rajoituksia saapumisten määrä tarkoittaisi vähintään noin 10 000–20 000 vuosittaista itärajan kautta saapunutta turvapaikanhakijaa. Välineellistäminen on lisännyt saapujiin liittyviä riskejä. Esimerkiksi Keskusrikospoliisi on julkisesti todennut, että Suomeen on saapunut itärajan yli muutamassa kuukaudessa useita kymmeniä sellaisia henkilöitä, jotka voivat olla vaaraksi sisäiselle turvallisuudelle. 

Lisäksi muistiossa on todettu, että rajanylityspaikkojen avaaminen ja rajaturvallisuuden sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ylityspaikoilla sitoi joulukuussa huomattavavan suuren määrän Rajavartiolaitoksen resursseja sekä tukena työskennelleiden muiden viranomaisten voimavaroja. Myös turvapaikanhakijoiden rekisteröiminen kuormitti viranomaisia. Muita tehtäviä jouduttiin valtakunnallisesti priorisoimaan. Jatkuessaan ilmiö sitoisi uudestaan merkittävän osan koko Rajavartiolaitoksen resursseista ja tukitarpeiden kautta kuormittaisi myös muita viranomaisia. 

Kaiken kaikkiaan voidaan yllä olevan perusteella todeta, että tilanteessa, jossa Venäjän Ukrainassa käymän täysimittaisen ja laittoman hyökkäyssodan johdosta turvallisuusympäristömme on muuttunut ja Suomen lähialueiden turvallisuustilanne on heikentynyt ja jossa Venäjä kohdistaa Suomeen hybriditoimia, tarvitaan uusia kansallisia lainsäädäntötoimia, joilla kansalliselle turvallisuudelle aiheutuvaa laaja-alaisen vaikuttamisen uhkaa voitaisiin pienentää ja hallita entistä paremmin. Kiinteistöjä voidaan käyttää myös välineellistettyyn maahantuloon liittyen, esimerkiksi tarjoamalla laittomasti maahan maastorajan kautta tulleille levähdys- tai piiloutumispaikkoja. Hybridivaikuttamiselle ominaista on, että sen taustalla toimiva taho pyrkii toimimaan siten, ettei sen osallisuutta pystytä varmistamaan. 

2.6  EU:n ja Suomen kanta Venäjän hyökkäyssotaan

Venäjän täysimittainen hyökkäyssota Ukrainaa vastaan on muuttanut Suomen ja Euroopan turvallisuusympäristöä. Yleinen voimankäytön kielto YK:n peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleessa on aseellista voimankäyttöä koskeva kansainvälisoikeudellinen perusnormi. Sen mukaan kaikkien jäsenmaiden on pidätyttävä kansainvälisissä suhteissaan väkivallalla uhkaamisesta tai sen käyttämisestä minkään valtion alueellista koskemattomuutta tai poliittista riippumattomuutta vastaan tai muulla tavalla, joka on ristiriidassa YK:n päämäärien kanssa. Voimankäytön kielto on yleinen, ja siitä on vain kaksi peruskirjan tunnustamaa poikkeusta, 42 artiklan nojalla määrätyt kollektiiviset aseelliset toimet sekä 51 artiklan tarkoittama itsepuolustus. Kielto koskee aseellista voimankäyttöä toisen valtion suvereenisuutta tai alueellista koskemattomuutta vastaan tai muutoin YK:n peruskirjan päämäärien vastaisesti samoin kuin voimankäytöllä uhkaamista. Voimankäytön käsitteestä erotetaan aseellisen hyökkäyksen käsite, joka edellyttää erityisen vakavaa voimankäyttöä toista valtiota kohtaan. https://um.fi/documents/35732/48132/legal_grounds_for_the_use_of_force_in_international_relations_ 

YK:n yleiskokous on tuominnut Venäjän hyökkäyssodan useilla päätöslauselmilla. Venäjän hyökkäyksen jälkeen YK:n yleiskokouksen erityishätäistunto hyväksyi 2.3.2022 Venäjän toimet tuomitsevan päätöslauselman vahvalla enemmistöllä (141 puolesta, 5 vastaan, 35 pidättäytyi) Resolution adopted by the General Assembly on 2 March 2022 https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/a_res_es-11_1.pdfhttps://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/a_res_es-11_1.pdf . YK:n yleiskokous tuomitsi 12.10.2022 Ukrainan neljän alueen, Donetskin, Luhanskin, Zaporižžjan ja Hersonin, laittoman liittämisen Ukrainan suvereniteetin, poliittisen itsenäisyyden ja alueellisen koskemattomuuden loukkauksena äänin 143-5. Resolution adopted by the General Assembly on 12 October 2022 https://digitallibrary.un.org/record/3990673?v=pdf YK:n yleiskokous vahvisti sitoutumisensa Ukrainan suvereniteettiin, itsenäisyyteen, yhtenäisyyteen ja alueelliseen koskemattomuuteen kansainvälisesti tunnustettujen rajojen mukaisesti ja vaati Venäjää vetäytymään Ukrainasta hätäistunnossaan 16.2.2023 äänin 141-7. Hyökkäyssodan vuosipäivänä 23.2.2023 hyväksytyssä päätöslauselmassa todettiin YK:n peruskirjan perusteiden merkitys oikeudenmukaiselle ja kestävälle rauhalle. Resolution adopted by the General Assembly on 23 February 2023 https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/a_res_es_11_6.pdf 

Venäjän toiminta rikkoo Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan lisäksi Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö Etyjin periaatteita ja sitoumuksia. Näihin kaikkiin periaatteisiin Venäjä on sitoutunut.  

EU ja sen jäsenmaat ovat jyrkästi tuominneet Venäjän hyökkäyssodan Ukrainaa vastaan sekä Donetskin, Luhanskin, Zaporižžjan ja Hersonin alueiden laittoman liittämisen https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/09/30/statement-by-the-members-of-the-european-council/ . Myös Nato on useissa eri yhteyksissä tuominnut Venäjän hyökkäyssodan ja muut Venäjän epävakauttavat toimet. Naton näkemyksen mukaan Venäjä on rikkonut kansainvälisiä normeja ja sopimuksia hyökkäyssodallaan ja pyrkii luomaan epävakautta.  

Vastauksena Venäjän toimiin EU on asettanut rajoittavia toimenpiteitä muun muassa Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävistä tai uhkaavista toimista vastuussa olevia kohtaan Neuvoston asetus (EU) N:o 269/2014, , EUVL L 078 17.3.2014, s. 6 Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä sekä rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta. Neuvoston asetus (EU) N:o 833/2014, rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta, EUVL L 229 31.7.2014, s. 1 EU:n jäsenvaltiot ovat päättäneet kaikkiaan 15 eri pakotepaketin hyväksymisestä joulukuuhun 2024 mennessä, joiden myötä rajoittavia toimenpiteitä on johdonmukaisesti lisätty ja tarkennettu. https://um.fi/ajankohtaista/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/eu-asettaa-venajan-taysimittaisen-hyokkayssodan-toisena-vuosipaivana-mittavia-henkilopakotteita-ja-kohdennettuja-sektoripakotteita/35732 Pakotteet ovat keskeinen osa EU:n keinovalikoimaa, jolla hyökkäyssotaan on vastattu. EU asetti ensimmäiset pakotteet Venäjää kohtaan vuonna 2014 Venäjän miehitettyä Krimin niemimaan ja liitettyä sen laittomasti itseensä. Suomella ei toistaiseksi ole kansallista lainsäädäntöä, jolla se voisi säätää itsenäisesti pakotteita, kuten esimerkiksi Yhdysvalloilla, Isolla-Britannialla ja Virolla. Suomi toimeenpanee täysimääräisesti kansainvälisiä pakotteita. Käytännössä tämä koskee YK:n turvallisuusneuvoston tai EU:n asettamia pakotteita. YK:n asettamat pakotteet pohjautuvat peruskirjan VII lukuun, jotka näin ollen velvoittavat kaikkia YK:n jäsenmaita. Euroopan unionissa kaikki YK:n turvallisuusneuvoston määräämät pakotteet pannaan täytäntöön EU-tason lainsäädännöllä. EU:n omista, niin sanotuista autonomisista rajoittavista toimenpiteistä eli pakotteista, jotka eivät perustu turvallisuusneuvoston päätöslauselmiin, säädetään EU:n neuvoston päätöksillä ja asetuksilla. EU:n toimivalta pakotepolitiikan alalla perustuu Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen (erityisesti sen 29 artiklaan) ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (erityisesti sen 215 artiklaan). Neuvoston asetukset ovat kaikissa jäsenvaltioissa sellaisenaan sovellettavaa oikeutta ja sitovat niin näiden maiden viranomaisia kuin yksityisiä toimijoitakin. Jäsenvaltiolla on lisäksi velvollisuus panna kansallisin toimin täytäntöön sellaiset pakotteet, joista säädetään vain neuvoston päätöksissä. Tällaisia ovat erityisesti puolustustarvikkeiden vientiä koskevat rajoitukset sekä maahantuloa ja kauttakulkua koskevat rajoitukset.  

EU:n pakotteilla osana EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa pyritään suojaamaan EU:n arvoja, intressejä ja turvallisuutta; tukemaan demokratiaa, oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, ihmisoikeuksia ja kansainvälisen oikeuden periaatteita sekä säilyttämään rauha. 

Kansallinen yleissäädös pakotteiden kansallisessa täytäntöönpanossa on laki eräiden Suomelle Yhdistyneiden kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitusten täyttämisestä (659/1967) eli niin sanottu pakotelaki. 

Tällä hetkellä ei ole voimassa olevia rajoittavia toimenpiteitä, joiden perusteella kiellettäisiin täysin jonkin valtion kansalaisten kiinteistönhankinta EU-alueella ja sitä kautta Suomessa. Tästä syystä Suomessa on tarpeen tarkistaa kansallista lainsäädäntöä siten, että Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavaan kiinteistönomistukseen voitaisiin puuttua nykyistä paremmin ja ennakollisesti. Tilanteessa, jossa koko Euroopan ja erityisesti Suomen lähialueen turvallisuustilanne on muuttunut perustavanlaatuisesti Venäjän hyökkäyssodan ja Suomen ja Venäjän rajalla tapahtuneen välineellistetyn maahantulon ilmiön seurauksena, on tärkeää, että Suomi pystyy vastaamaan mahdollisiin kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvien laaja-alaisten vaikuttamisen uhkiin samalla perusoikeuksia kunnioittaen. 

2.7  Oleskeluluvat

Maahanmuuttovirasto arvioi ja myöntää hakemuksesta kolmannen maan kansalaisille oleskelulupia, mikäli henkilö saapuu maahan yli 90 päiväksi. Ensimmäinen oleskelulupa myönnetään aina määräajaksi joko jatkuvana A-lupana tai tilapäisenä B-lupana. Ensimmäinen oleskelulupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi. Ensimmäisen oleskeluluvan jälkeen henkilö voi hakea jatkolupaa. Jatkolupahakemus on jätettävä ennen edellisen oleskeluluvan voimassaolon päättymistä. Jatkolupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi. Jatkoluvan jälkeen henkilön on mahdollista hakea pysyvää oleskelulupaa. Oleskeluluvan epäämisestä yhteiskunnan edun vuoksi on säädetty Ulkomaalaislain (301/2004) 36 §:ssä. 

Pysyvä oleskelulupa on toistaiseksi voimassa. Pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaislain (301/2004) 56 §:n mukaan ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan (A) oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa. Oleskelua pidetään yhtäjaksoisena, jos ulkomaalainen on oleskellut Suomessa vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta.  

Kolmannen maan kansalainen, joka on oleskellut Euroopan unionin alueella, voi saada ulkomaalaislain 56 a §:n mukaisen jäsenvaltiossa pitkään oleskelleen EU-oleskeluluvan. Vaatimuksina Suomessa myönnettävälle EU-oleskeluluvalle on, että henkilö on asunut Suomessa yhtäjaksoisesti 5 vuotta joko jatkuvalla (A-lupa) oleskeluluvalla tai jatkuvalla ja pysyvällä (P-lupa) oleskeluluvalla ennen kuin jättää EU-oleskelulupahakemuksen; jatkuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset ovat edelleen olemassa; oleskelulupa on voimassa, kun EU-oleskelulupaa haetaan ja henkilön toimeentulo on turvattu.  

Ulkomaalaislain 57 §:n mukaan pysyvää oleskelulupaa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa ei myönnetä, mikäli henkilön on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty vankeutta; henkilö on epäiltynä rikoksesta, josta on säädetty vankeutta; henkilön on todettu syyllistyneen kahteen tai useampaan rikokseen tai henkilö on epäiltynä kahdesta tai useammasta rikoksesta. 

Kaikilla Suomessa oleskelevilla kolmannen maan kansalaisilla ei ole pysyvää oleskelulupaa. Esimerkiksi Suomessa asuvista noin 30 000 Venäjän kansalaisista vain noin kolmanneksella on pysyvä oleskelulupa. EU-oleskelulupia Suomessa asuvista venäläisistä on alle sadalla henkilöllä.  

Pysyvä oleskelulupa tarkoittaa, että henkilö on oleskellut luvallisesti Suomessa jo vähintään neljä vuotta ja EU-oleskeluluvan kohdalla viisi vuotta. Maassa oleskelun pituus vaikuttaa yksinkertaistettuna myös positiivisesti Suomeen integroitumiseen, sillä pysyvän oleskeluluvan saadakseen tulee kyetä osoittamaan tarvittavat perusteet tälle, mukaan lukien yhtäjaksoinen oleskelu Suomessa ja nuhteettomuus. Pysyvän luvan ja EU-luvan saamisen edellytykset ovat vaativammat kuin määräaikaisen luvan saamisen edellytykset, eli henkilön tulee täyttää useampia edellytyksiä, joiden kynnys on määräaikaisen luvan edellytyksiä korkeammalla. Sekä pysyvän luvan että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on, että henkilö on oleskellut yhtäjaksoisesti tietyn ajan Suomessa, mikä taas ei ole ulkomaalaislaissa säädetty määräaikaisen luvan myöntämisen edellytyksenä. Pysyvää lupaa tai EU-lupaa myönnettäessä henkilön Suomessa asumisessa ei ole siten saanut olla liian pitkiä katkoja. Lisäksi nuhteettomuusedellytys on tiukempaa pysyvän luvan ja EU-luvan kohdalla. Henkilö on oleskelulupaprosessissa ollut Maahanmuuttoviraston asiakkaana, jolloin henkilöön on kohdistettu jo viranomaistarkastelua. Pysyvää oleskelulupaa ei ole myöskään mahdollista saada, mikäli henkilö on maassa työnhaun tai opiskelun vuoksi. Työn hankinta tai opiskelu ei edellytä kiinteistön hankintaa eivätkä muut hallinnan muodot, kuten kiinteistön vuokraaminen, olisi kiellon piirissä. Pysyvän oleskeluluvan tai EU-oleskeluluvan omaavat henkilöt saisivat siten ostaa kiinteistön, mikäli puolustusministeriö myöntää heille luvan lupalain muut säännökset huomioiden. 

Pysyvä lupa tai EU-oleskelulupa voidaan peruttaa ulkomaalaislain 58 §:ssä säädetyissä tapauksissa. Määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on muuttanut pysyvästi pois maasta tai hän on pysyvässä tarkoituksessa oleskellut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta maan ulkopuolella. 

Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on oleskellut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta Euroopan unionin alueen ulkopuolella tai hän on oleskellut yhtäjaksoisesti kuusi vuotta Suomen ulkopuolella. 

Ulkomaalainen voi 1 tai 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa, ennen kuin edellä mainitut määräajat ovat kuluneet, tehdä hakemuksen siitä, että oleskelulupaa ei peruuteta. Jos hakemukseen suostutaan, päätöksestä tulee ilmetä määräaika, jonka kuluessa oleskelulupaa ei peruuteta. Hakemukseen voidaan suostua, jos oleskelu Suomen tai yhteisön ulkopuolella on johtunut erityisestä tai poikkeuksellisesta syystä. 

Määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa taikka pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos oleskelulupaa haettaessa on tietoisesti annettu hakijan henkilöllisyyttä koskevia tai muita päätökseen vaikuttaneita vääriä tietoja taikka salattu sellainen seikka, joka olisi saattanut estää oleskeluluvan myöntämisen. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa myös, jos sen myöntämisen perusteena on ollut pakolaisasemaan tai toissijaiseen suojeluasemaan perustunut oleskelu ja jos asema on 108 §:n 1 momentin nojalla peruutettu. 

Määräaikainen oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei ole ollut tai ei enää ole olemassa. 

Määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa taikka pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos Schengen-valtio pyytää Suomea peruuttamaan ulkomaalaiselle Suomen myöntämän oleskeluluvan sillä perusteella, että ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon toisessa Schengen-valtiossa, ja hänet on määrätty poistettavaksi Schengen-alueelta sen kaltaisilla perusteilla kuin 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa mainitaan. 

Maasta voidaan karkottaa pysyvällä luvalla tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvalla oleva henkilö ulkomaalaislain 149 §:ssä säädetyissä tilanteissa: 

Maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut tai Suomen kansalaisuuden menettänyt ulkomaalainen 1) joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa; 2) jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin; 3) joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle; taikka 4) joka on ryhtynyt taikka jonka voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan. 

Maasta voidaan 1 momentin 2 kohdassa säädetyllä perusteella karkottaa myös ulkomaalainen, joka on jätetty syyntakeettomana rangaistukseen tuomitsematta rikoslain 3 luvun 4 §:n nojalla. 

Pakolaisen saa karkottaa 1 momentin 2–4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa. Pakolaista ei saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. 

Ulkomaalainen, jolle on Suomessa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, voidaan karkottaa maasta vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan. Jos karkotettavalla on pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvassa olevan merkinnän ja merkinnässä mainitulta jäsenvaltiolta pyydetyn vahvistuksen mukaisesti, hänet on karkotettava kyseiseen jäsenvaltioon. Pakolaisen saa kuitenkin karkottaa myös muuhun valtioon siten kuin 3 momentissa säädetään. 

Ulkomaalaislain 146 §:n mukaan maasta karkottamista harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.  

Ulkomaalaislain 59 §:n mukaan oleskelulupa raukeaa, kun ulkomaalainen karkotetaan maasta.  

Koska uhkan kannalta merkityksellistä on henkilön tiiviit siteet Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavaan valtioon (selostettu jäljempänä kohdassa 6.1), tulisi ehdoton este kohdistaa sellaisiin henkilöryhmiin, joilla todennäköisesti ei kokonaisuutena tarkastellen ole merkittäviä siteitä Suomeen. Suomessa asuvien kiinteistönhankinnan ehdottoman esteen piiriin kuuluvien yksityishenkilöiden rajauksen arvioidaan olevan tarkkarajaisimmin ja perustelluimmin toteutettavissa oleskeluluvan kestoon perustuen. 

2.8  Sveitsiläiset

Lupalain 1 §:n mukaan ne yksityishenkilöt, joilla ei ole Euroopan unionin tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaisuutta, ovat lupavelvollisia. Voimassa olevan lupalain perusteella Sveitsin kansalaiset joutuvat siten hakemaan lupaa puolustusministeriöstä, mikäli he ostavat kiinteistön Suomesta. 

Sopimus Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin valaliiton välillä henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta (SopS 38/2002) allekirjoitettiin 21.6.1999 ja se tuli voimaan 1.6.2002. Lainsäädännön alaan kuuluvat yleissopimuksen määräykset on saatettu kansallisesti voimaan Suomessa lailla (762/2001) ja muut kuin lainsäädännölliset säännökset asetuksella (428/2002). 

Sopimuksen 2 artikla sisältää yleisen periaatteen, jonka mukaan toisen osapuolen kansalaisia ei saa syrjiä kansalaisuuden perusteella. Syrjimättömyysperiaatetta täsmennetään sopimuksen liitteen I, II ja III määräyksillä.  

Sopimuksen 7 artikla puolestaan sisältää erityisen määräyksen, jonka mukaan henkilöillä on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun kansalaisten kanssa taloudellisen toiminnan harjoittamisen aloittamisen ja sen harjoittamisen sekä elin-, palvelus- ja työolojen suhteen, mukaan lukien oikeus hankkia kiinteää omaisuutta liittyen sopimuksella myönnettyjen oikeuksien käyttämiseen. Artiklassa viitataan sopimuksen I liitteeseen, joka koskee henkilöiden vapaata liikkuvuutta.  

Sopimuksen I liitteen 25 artiklassa määrätään kiinteän omaisuuden hankinnasta. Sen mukaan sopimuspuolen kansalaisella, jolla on oleskeluoikeus ja jonka pääasiallinen kotipaikka sijaitsee vastaanottavan valtion alueella, on samat oikeudet hankkia kiinteää omaisuutta kuin kyseisen valtion kansalaisella. Hän voi valita kansallisten sääntöjen mukaisesti vastaanottavan valtion pääasialliseksi kotipaikakseen. Lähtö vastaanottavan valtion alueelta ei merkitse velvollisuutta omaisuuden luovuttamiseen. Sellaisella sopimuspuolen kansalaisella, jolla on oleskeluoikeus, mutta jonka pääasiallinen kotipaikka ei sijaitse vastaanottavan valtion alueella, on samat oikeudet hankkia kiinteää omaisuutta taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi kuin kyseisen valtion kansalaisilla. Tällainen henkilö voi saada myös luvan toissijaisen kotipaikan tai loma-asunnon hankkimiseen. Rajatyöntekijällä on samat oikeudet taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi tarkoitetun kiinteän omaisuuden tai toissijaisen asuinpaikan hankkimiseen kuin vastaanottavan valtion kansalaisilla. Kyseinen henkilö voi saada luvan loma-asunnon hankkimiseen. Sopimus ei vaikuta rajatyöntekijöiden tai niiden henkilöiden, joiden pääasiallinen kotipaikka ei sijaitse vastaanottavan valtion alueella pääoman sijoittamista taikka rakentamattomien tonttien tai asuntojen kauppaa koskevien sääntöjen soveltamiseen. 

Sopimuksen liitteessä I määrätään myös sopimuksen määräyksillä myönnettyjen oikeuksien rajoittamisesta. Liitteen 5 artiklan mukaan oikeuksia voidaan rajoittaa ainoastaan yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen ja kansanterveyteen perustuvilla toimenpiteillä. Kyseistä määräystä ei arvioida tarkemmin hallituksen esityksessä, joten pelkästään sen perusteella jää epäselväksi, millaisissa tilanteissa rajoitus voisi konkreettisesti tulla kyseeseen. 

Sekä 2 että 7 artikla täydentävine liitteineen kuuluvat lainsäädännön alaan, mikä tarkoittaa, että kyseiset määräykset ovat Suomessa laintasoisesti voimassa.  

Puolustusministeriössä on tunnistettu tarve arvioida sitä, tulisiko lupalakia muuttaa siltä osin, että Sveitsin kansalaiset, joilla on oleskeluoikeus, ja joiden pääasiallinen kotipaikka sijaitsee Suomessa, rajattaisiin lupalain soveltamisalan ulkopuolelle. Samoin lupalain soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin sellaisten Sveitsin kansalaisten, joilla on oleskeluoikeus Suomessa, taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi tehtävät kiinteistönhankinnat. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annettua lakia. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 a §, jossa säädettäisiin luvan myöntämisen ehdottomista esteistä. Pykälän 1 momentin mukaan lupaa kiinteistön hankinnalle ei saisi myöntää henkilölle, jonka 1) kansalaisuusvaltion Euroopan unioni on päätöksessään todennut loukanneen toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä, jonka 2) kansalaisuusvaltion voidaan arvioida aiheuttavan uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle ja voidaan pitää mahdollisena, että kansalaisuusvaltio voi käyttää kansalaisiaan epäasiallisesti Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavalla tavalla. Kun molemmat kriteerit täyttyvät, kyseessä olisi niin sanottu ehdoton este, jolloin puolustusministeriö ei saisi myöntää lupaa kiinteistön hankinnalle. Säännöksen tarkoituksena on turvata Suomen kansallista turvallisuutta tilanteissa, joissa jokin valtio on loukannut toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä, ja joissa saman valtion arvioidaan voivan aiheuttaa uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle. 

Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei myöskään saisi myöntää 1) ehdotetussa 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun valtion alueelle rekisteröidylle yhteisölle tai 2) yhteisölle, jossa enemmän kuin puolet osakeyhtiön kaikkien osakkeiden yhteenlasketusta äänimäärästä tai vastaava tosiasiallinen vaikutusvalta taikka sitä vastaava vaikutusvalta muussa yhteisössä tai liikkeessä on yhdellä tai sitä useammalla 1 momentissa tarkoitetulla henkilöllä, yhdellä tai sitä useammalla kyseisen valtion alueelle rekisteröidyllä yhteisöllä tai näillä yhteensä. Säännöksellä ehdoton este ulotettaisiin koskemaan myös sellaisia yhteisöjä, joiden kiinteistön hankinnat voisivat aiheuttaa uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle. 

Pykälän 3 momentti sisältäisi informatiivisen viittauksen, jonka mukaan ehdotetun 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua ääniosuutta laskettaessa sovellettaisiin mitä voimassa olevan lupalain 1 §:n 2 ja 3 momentissa on säädetty. 

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, lupa kiinteistön hankintaan voitaisiin myöntää 1 momentissa tarkoitetulle henkilölle, jolla on kiinteistön hankinnan sekä luvan hakemisen hetkellä voimassa oleva pysyvä oleskelulupa Suomeen tai Suomen myöntämä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen pysyvä EU-oleskelulupa, jos muut tässä laissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle täyttyvät. 

Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan uutta asetuksenantovaltuutta. Momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella nimettäisiin 1 momentissa tarkoitetut valtiot. Asetuksen tulisi perustua viranomaisten arvioon 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä. 

Eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetun lain 2 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että lupaa ei tarvittaisi myöskään, jos sen vaatiminen olisi vastoin Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin valaliiton välillä henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta tehdyn sopimuksen (SopS 37/2002 ja SopS 38/2002) 7 artiklan ja I liitteen 25 artiklan määräyksiä. 

Lisäksi eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetun lain 4 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että puolustusministeriö voi vaatia luvan hakemista myös, jos voidaan arvioida, että kiinteistö on hankittu 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun lukuun. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetun lain 7 §:ään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin, että mitä 7 §:ssä säädetään kustannusten korvaamisesta, ei sovellettaisi, jos kiinteistön hankintaan ei voida myöntää lupaa 5 a §:n nojalla. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetun lain 8 §:n 1 momentin viittaus keskusrikospoliisin rahanpesun selvittelykeskuksesta annetun lain (445/2017) 3 §:ssä tarkoitettuun rahanpesurekisteriin muutettaisiin viittaukseksi poliisiin. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset 

Esityksellä arvioidaan olevan lieviä vaikutuksia mahdollisuuksiin myydä kiinteistöjä tietyillä alueilla ostajien vähentyessä ja siten markkinahintojen laskuun näillä alueilla. Vaikutuksen voidaan arvioida olevan voimakkainta alueilla, joilla kiellon piirissä olevien maiden kansalaisten kiinteistökauppa on aktiivisinta. Esimerkiksi Venäjän kansalaisten kiinteistönhankinta on aktiivisinta Itä-Suomessa. Mikäli Venäjä määriteltäisiin 5 a §:n ehdottoman esteen alaiseksi valtioksi, voisi tällä olla vaikutuksia kiinteistömarkkinoihin hintoja laskevasti ennen kaikkea itäisessä Suomessa, kun osa potentiaalisista ostajista ei voisi ostaa kiinteistöä. 

On myös mahdollista, että yksittäisessä kunnassa on useita kiinteistöjä, joille ei löydy ostajaa ja jotka lopulta päätyvät kuntien vastuulle. Toisaalta Suomeen integroitumattomien henkilöiden kiinteistönhankinnan rajoittaminen vähentää riskiä sille, että tällaisten tahojen hankkimat kiinteistöt jäisivät tyhjilleen, ränsistyisivät ja jäisivät kuntien vastuulle. Erityisesti Itä-Suomessa on havaittu olevan kiinteistöjä, jotka ovat Venäjällä asuvien venäläisten hankkimia. He eivät lähtökohtaisesti voi vierailla näillä kiinteistöillä, jolloin riski niiden rapistumisesta on kohonnut. 

Esityksellä voi olla vaikutuksia myös rikostorjuntaan ja näin ollen sisäisen turvallisuuden suojaamiseen. Kiinteistöjen ostamista ja eteenpäin myymistä voidaan hyödyntää esimerkiksi rahanpesurikoksissa, minkä lisäksi kiinteistöillä sijaitsevilla rakennuksilla voidaan valmistaa ja varastoida pakotteiden alaisia tuotteita. 

Tämän lisäksi ehdottoman esteen vallitessa ei muodostuisi oikeutta saada korvauksina kohtuullisia kustannuksia, mukaan luettuna korkolain tarkoittamat korot. Siten estettäisiin tilanne, jossa kiinteistöjä hankittaisiin tarkoituksellisesti siten, että valtiolta voitaisiin vaatia korvausta yllä mainituista kustannuksista, vaikka tosiasiallista oikeutta hankkia kiinteistöä ei olisi. Tällä lisättäisiin kiellon tosiasiallista vaikuttavuutta ja estettäisiin väärinkäytön mahdollisuuksia. 

Esityksen voidaan arvioida mahdollisesti vähentävän tarvetta turvalunastuslain tarkoittaman lunastusmenettelyn käytölle, jolloin valtion varoja ei tarvitse allokoida turvalunastuslain mukaiseen lunastusprosessiin. 

Yritysvaikutukset 

Esityksellä arvioidaan olevan lieviä vaikutuksia yhteisöjen toimintaan Suomessa. Lakiehdotuksen 5 a §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa yhteisö ei voisi saada lupaa kiinteistön hankintaan Suomessa. Näin ollen esimerkiksi lakiehdotuksen 5 a §:n 2 momentissa tarkoitettu yritys ei voisi ostaa kiinteistöä yritystoimintansa harjoittamista varten, vaan yrityksen olisi esimerkiksi vuokrattava kiinteistö, mikä osaltaan voi vaikeuttaa yritystoimintaa.  

Toisaalta lakiehdotus voi poistaa etenkin kiinteistöjen kehittämisen osalta epätervettä taloudellista toimintaa ja vaikeuttaa harmaan talouden toimintaa. 

Esityksellä arvioidaan olevan vähäisiä vaikutuksia kiinteistönvälitystoimintaan. Lakiehdotuksen myötä edellytykset täyttävän valtion kansalaisella, jolla ei ole pysyvää oleskelulupaa Suomeen, ei olisi mahdollisuutta hankkia kiinteistöä Suomesta. Tämä luonnollisesti vähentää tarvetta kiinteistönvälittäjien palveluiden käytölle ja saattaa vaikeuttaa kiinteistön myyntiä. Lisäksi tilanteeseen vaikuttaa se, minkälaisia sanktioita edellytykset täyttävälle valtiolle on asetettu. Tällä hetkellä esimerkiksi Venäjä on suljettu laajasti kansainvälisesti käytetyistä maksuliikennejärjestelmistä, mikä tarkoittaa sitä, että tästäkin johtuen rajan takaa tapahtuva kiinteistön ostaminen Suomesta on erittäin harvinaista tällä hetkellä. Lisäksi maahantuloa itärajan kautta Suomeen on laajalti rajoitettu. Voidaan arvioida, että vaikutukset kiinteistönvälitysliikkeisiin jäävät tämän esityksen osalta rajallisiksi, koska edellä mainituista seikoista johtuen kauppojen määrä on muutenkin vähentynyt. 

Esityksellä ei arvioida olevan vaikutusta olemassa olevien kiinteistöjä omistavien yhteisöiden omistusvaihdoksiin. Yhtenä kiinteistönvalvontajärjestelmän kehittämiseen liittyvänä kohteena voidaan esittää valvonnan ulottamista myös muihin kiinteän omaisuuden hallinnanmuotoihin, kuten kiinteistöosakeyhtiöiden, asunto-osakeyhtiöiden taikka yhtiöitettyjen maatilojen osakkeiden hankintaan. Suomessa ei kuitenkaan toistaiseksi ole käytettävissä kiinteistörekisterin luotettavuuteen verrattavissa olevaa rekisteriä, jonka kautta kaikkien osakkeiden vaihdantaa voitaisiin riittävän tehokkaasti valvoa, jotta se olisi oikeasuhtaista ja tehokasta vaihdantaan kohdistuviin vaikutuksiin nähden.  

Huoneistotietojärjestelmästä annettu laki (1328/2018) astui voimaan 1.1.2019 ja jokaisen uuden osakehuoneiston omistajan tulee hakea Maanmittauslaitokselta rekisteröintiä saannolleen. Tulevaisuudessa voi olla mahdollista valvoa myös asunto-osakkeiden vaihdantaa, mutta rekisteröintivelvollisuus ei koske muita kuin asunto-osakeyhtiölain (1599/2009) 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettua asunto-osakeyhtiötä ja sellaista asunto-osakeyhtiölain 28 luvun 2 pykälässä tarkoitettua keskinäistä kiinteistöosakeyhtiötä, johon sovelletaan asunto-osakeyhtiölain 2 luvun 1 a §:n säännöksiä. Kattavan valvonnan järjestäminen vaatisi myös muiden kiinteään omaisuuteen liittyvien osakeomistusten kattavaa rekisteröintiä. Tämän osalta vallitsevaan oikeustilaan ei olla nyt esittämässä muutoksia. 

Edellä esitettyjen vaikutusten arvioiminen on haastavaa, mutta kansantalouden näkökulmasta voidaan kuitenkin arvioida, että vaikutukset jäisivät vähäisiksi. Vaikutukset kohdistuisivat pääasiassa vain niihin yhteisöihin, jotka olisivat ehdottoman esteen piirissä. 

Vaikutukset viranomaisiin 

Ei voida poissulkea, että ehdotetun lainsäädännön myötä muiden hallinnanmuotojen, kuten vuokraamistoiminnan, sekä bulvaanien kautta tapahtuva kiinteistönhankinta lisääntyisi. Bulvaanien lisäksi kauppojen läpinäkyvyyden voidaan arvioida vähentyvän ja omistusjärjestelyjen monimutkaistuvan, minkä arvioidaan vaikeuttavan kiinteistönhankintojen valvontaa ja lisäävän resurssitarvetta kiinteistön kauppoihin kohdistuvalle valvontatyölle puolustusministeriössä ja lausuvissa viranomaisissa. Resurssikysymykseen vaikuttaa merkittävästi se, kuinka aktiivista kiinteistönhankinnan kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankinta on. Esityksen voidaan arvioida lisäävän lupaviranomaisena toimivan puolustusministeriön resurssitarvetta yhdellä henkilötyövuodella. Tämä resurssitarve kohdentuisi ennen kaikkea sääntelyn kiertämisen havaitsemiseksi tehtävään työhön ja sillä ehkäistäisiin osaltaan lupaprosessin ruuhkautumista. 

Kiinteistönhankintojen ehdottomien esteiden myötä valvonnan tilannekuvan voidaan arvioida heikentyvän, mikäli kiinteistönhankinta tosiasiallisesti siirtyy peiteltyihin järjestelyihin, joiden valvomisen edellytykset ovat heikommat. Mikäli kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankinta siirtyy bulvaanien kautta tapahtuvaan ostokäyttäytymiseen tai muihin kiinteistön hallinnan muotoihin kiellon kiertämiseksi, edellyttää se puolustusministeriöltä uusien tapojen sekä menetelmien käyttämistä tällaisen toiminnan paljastamiseksi. Tapauskohtaisen harkinnan mukaisessa lupaprosessissa, jossa luvanvaraiset kiinteistökaupat tulevat puolustusministeriön tietoon selvän prosessin kautta, pystytään luvanvaraisia ja mahdollisesti turvallisuuttaa vaarantavia kauppoja kootusti tarkastelemaan.  

Esityksen vaikutukset viranomaisten resursseihin riippuvat siitä, kuinka paljon kiinteistönhankinnan kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankinta vähenee ja siitä, kuinka merkittävissä määrin nämä kaupat toteutetaan vaihtoehtoisin järjestelyin ja bulvaaneja hyväksikäyttäen. Edellä sanotun voidaan arvioida lisäävän turvallisuusviranomaisten työmäärää.  

Bulvaanien käytön yleistymisen laajuuden arviointi on haastavaa. On kuitenkin erittäin epätodennäköistä, että jokainen ehdottoman esteen piirissä oleva taho löytäisi bulvaanin, jonka kautta kiinteistö olisi mahdollista hankkia. Mikäli jokin yksittäinen taho alkaisi ostaa runsaasti kiinteistöjä eri puolilta Suomea, herättäisi tämä väistämättä myös viranomaisten huomion ja epäilyksen bulvaaniudesta. Puolustusministeriö voi jo nykyisellään vaatia luvan hakemista, jos on ilmeistä, että kiinteistö on luvanhakuvelvollisuuden välttämiseksi hankittu lupalain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun lukuun.  

Esityksellä ei luoda uusia tapoja kiertää lupalain säännöksiä ja on huomattava, että kaikki bulvaanien mahdollisesti käyttämät keinot ovat jo nykysääntelyssä samoja. Bulvaanien käytön lisääntymisen riski ei siten liity siihen, että käytetyt keinot muuttuisivat, mutta niiden käyttäminen saattaa lisääntyä tavanomaisen kiinteistönhankinnan muuttuessa ehdottoman esteen piirissä oleville mahdottomaksi. Ei voida kuitenkaan poissulkea, etteikö bulvaanien käyttö voisi muutoinkin lisääntyä, jos Suomen lähialueiden turvallisuustilanne kiristyisi. 

Bulvaanien paljastamisessa oleellista on paitsi laajempi yhteistyö eri viranomaisten välillä eri yhteyksissä, mutta myös lupaprosessin tiedonsaantioikeuksien kattavuus. Puolustusministeriö määrittää, onko bulvaania käytetty jossain tapauksessa ja tätä arviointia varten on tarpeen kerätä tietoa mahdollisimman laajasti eri hallinnonaloilta.  

Bulvaanien käytön yleistymiseen liittyvään riskiin vastaamiseksi esityksellä muutettaisiin myös lupalain 4 §:n 1 momenttia. Muutoksella laskettaisiin kynnystä luvan hakemisen vaatimiselle tapauksissa, joissa puolustusministeriölle herää epäilys bulvaanin käyttämisestä, mikä tehostaa puolustusministeriön suorittamaan valvontaa. Muutos ei tarkoittaisi, että puolustusministeriö voi mielivaltaisesti vaatia hakemaan lupaa, tai että sen ei tarvitsisi selvittää bulvaanin käyttöä tapauksissa, joissa epäilys herää.  

Kynnyksen laskemisella voidaan arvioida olevan myös pelotevaikutus, mikä osaltaan vähentää riskiä bulvaanien käyttämiselle. Mikäli puolustusministeriö vaatii luvan kiinteistön hankintaan ja lupaprosessissa määritetään, ettei bulvaania ole käytetty, ei hakijalle myöskään synny kustannuksia prosessista. Toisaalta on myös mahdollista, että lupa evätään uuden esitetyn 5 a §:n myötä myös bulvaanilta. 

Bulvaanien käytön tunnistaminen on haastavaa ja viranomaisyhteistyön rooli on avainasemassa tämän toteuttamisessa. Tämän voidaan arvioida lisäävän jossain määrin myös muiden viranomaisten työmäärää.  

Esitys voi aiheuttaa Maahanmuuttovirastolle tilapäistä työmäärän kasvua tilanteissa, joissa tietty valtio säädetään lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa tarkoitetuksi valtioksi ja kyseisen valtion kansalaiset ryhtyvät hakemaan pysyvää oleskelulupaa saatuaan tiedon kiinteistön hankinnan rajoittamisesta.  

Esitys voi aiheuttaa tilapäistä työmäärän kasvua Maanmittauslaitokselle. Lainhuutojen käsittelyyn voi aiheutua viivettä, mikäli syntyy epäilys ehdottoman esteen vallitsemisesta. Toimivaltainen viranomainen 5 a §:n osalta on puolustusministeriö. Eri kiinteistökaupan vaiheissa ja omistuksen rekisteröimisen parissa toimiville viranomaisille on tuotettava riittävä ohjeistus ehdotetun säännöksen tosiasiallisista vaikutuksista. Esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa kirjaamisviranomaisen roolia kiinteistönvaihdannassa, eikä kirjaamisviranomaisen tulisi jatkossakaan ottaa kantaa luvan myöntämisen edellytyksiin. Esityksellä ei olisi vaikutuksia Maanmittauslaitoksen nykyiselle prosessille, joka koskee lainhuutohakemusten lepäämään jättämistä, koska ehdottoman esteen piiriin tulevat tapaukset ovat jo nykyisellään lupamenettelyssä. 

Esityksen voidaan arvioida mahdollisesti vähentävän tarvetta turvalunastuslain tarkoittaman lunastusmenettelyn käytölle, jolloin viranomaisten resurssit voidaan kohdentaa tarkoituksenmukaisemmin. 

Yhteiskunnalliset vaikutukset 

Esityksessä ehdotetaan, että säännösehdotuksessa tarkoitetun, erillisellä valtioneuvoston asetuksella määritellyn valtion kansalaiset, joilla ei ole pysyvää oleskelulupaa Suomessa, eivät saisi hankkia kiinteistöä Suomesta. Tämä asettaisi tietyn väestöryhmän osan eriarvoiseen asemaan suhteessa muuhun väestöön ja muihin kansalaisuuksiin. Esitys voi aiheuttaa yhteiskunnallista levottomuutta väestöryhmissä, joihin mahdolliset kiinteistöhankintojen rajoitukset kohdistuisivat, mikä voi heijastua myös muuhun yhteiskuntaan. Lisäksi esitys voi aiheuttaa vastakkainasettelua sanotussa väestöryhmässä. Esitys saattaa aiheuttaa säännösehdotuksessa tarkoitettujen valtioiden kansalaisten keskuudessa epäluottamusta Suomen viranomaisia kohtaan sekä yhteiskunnallista levottomuutta, joka saattaisi näkyä esimerkiksi lisääntyneinä mielenilmaisuina. Kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten luottamus suomalaiseen oikeusjärjestelmään saattaa heikentyä, millä voisi olla vaikutusta yhteiskunnalliseen vakauteen. Pitkällä aikavälillä Suomeen voisi syntyä kansalaisuusryhmittymiä, jotka eivät suhtautuisi myönteisesti suomalaiseen yhteiskuntaan. Vieras valtio voisi kohdistaa painostusta kiellon ulkopuolelle rajautuvia kansalaisiaan kohtaan, jotta nämä toimisivat kansalaisuusvaltionsa tarkoitusperien saavuttamiseksi.  

Toisaalta tietyn valtion kansalaisten asettaminen eri asemaan kiinteistöhankintojen osalta voi johtaa myös siihen, että Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkaa aiheuttava valtio pyrkii käyttämään pyrkimyksilleen myötämielisten valtioiden kansalaisia laaja-alaisen vaikuttamisen välineenä. Esitys voi johtaa myös tilanteeseen, jossa Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkaa aiheuttavan valtion lukuun toimivat henkilöt pyrkivät hankkimaan itselleen toisen valtion kansalaisuuden tai valtion lukuun toimiva yhteisö kotipaikan toisesta valtiosta välttääkseen joutumasta ehdotetun sääntelyn piiriin.  

Vaikutukset Suomen kansainvälisiin suhteisiin 

Venäjän hybriditoiminta Suomen itärajalla on lisännyt ymmärrystä Suomen Venäjän kanssa jakaman pitkän rajan mukanaan tuomista riskitekijöistä ja uhista sekä Natossa että EU:ssa. Itärajaa koskevien ratkaisujen osalta ei ole toistaiseksi nähty ristiriitaa Suomen nykyisen aseman tai maakuvan kanssa. On kuitenkin hyvä huomioida, että EU-maiden keskuudessa kiinteistöhankintojen kielto olisi poikkeuksellinen toimi. Kansalaisuuden perusteella tapahtuva kiinteistönhankinnan rajoittaminen mahdollisesti voitaisiin tulkita tai viestinnällisesti esittää kyseistä maata tai maita vastaan suunnatuksi poliittiseksi toimeksi. 

Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin 

Esityksellä on vaikutuksia säännösehdotuksessa tarkoitettujen, erillisellä valtioneuvoston asetuksella määriteltyjen valtioiden kansalaisten yksityisoikeudellisiin oikeuksiin ja oikeuteen käyttää omaisuuttaan. Suoranaiset vaikutukset arvioidaan yksilöiden kannalta kuitenkin vähäisiksi, sillä ensisijaiset vaikutukset rajautuvat henkilöihin, joilla ei ole pysyvää oleskelulupaa Suomeen. Näin ollen voidaan arvioida, että vaikutusten kohteena ovat henkilöt, joilla ei ole muutenkaan välitöntä tarvetta tai mahdollisuuksia kiinteistön hankintaan Suomessa tai aikomusta asettautua Suomeen pysyvästi. Toisaalta esitys ei vaikuta muihin omistusasumisen tai kiinteistön hallinnan muotoihin kuten oikeuteen vuokrata tai muuten hankkia tilapäiseen käyttöön kiinteistöä. Perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan kohdistuvat vaikutukset rajoittuisivat yksilön kannalta siihen, että kaupan kohteena oleva kiinteistö jää tältä saamatta. Esityksellä ei arvioida olevan suoranaisia vaikutuksia perustuslain 9 §:n 1 momentin turvaamaan henkilön oikeuteen valita asuinpaikkansa. 

Joulukuun 2024 tilanteen perusteella rajoitus kohdistuisi todennäköisesti Venäjän kansalaisiin. Rajoitus vaikuttaisi näin ollen noin 20 000:een Suomessa ilman pysyvää oleskelulupaa olevaan Venäjän kansalaiseen siten, että heillä ei olisi mahdollisuutta hankkia Suomesta kiinteistöä. Sääntelyn ulkopuolelle jäävät kuitenkin esimerkiksi ne henkilöt, joihin soveltuvat lupalain 2 §:ssä säädetyt poikkeukset. Tällä olisi yksilön kannalta heikentävää vaikutusta perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuuteen sekä syrjinnän kieltoon.  

Esityksen tarkoituksena on parantaa kansallista turvallisuutta, jonka vaarantuminen viime kädessä voi johtaa myös yksilön hengen ja terveyden vaarantumiseen. Tällä on positiivisia vaikutuksia perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuden elämään sekä henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden toteutumiseen. 

Toisaalta esityksen voidaan arvioida osaltaan parantavan Suomessa muuten kuin pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevien asemaa, koska heidän kansalaisuusvaltionsa ei pystyisi käyttämään heitä kiinteistönomistuksen kautta valtiollisten tarkoitusperiensä toteuttamiseen. Tällä voidaan arvioida olevan positiivisia vaikutuksia useaan perustuslain turvaamaan perusoikeuteen, mikäli henkilön toimintavapaus laajenee, kun kansalaisuusvaltion painostuskeinot vähenevät. 

Muut vaikutukset 

Esityksessä on otettu huomioon se, että esitetyillä säännöksillä olisi mahdollisimman vähän vaikutuksia normaaliin kiinteistökauppaan Suomessa. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Kiinteistönomistuksen valvonnan lainsäädännön laajempi kehittäminen 

Työryhmässä tarkasteltiin, voitaisiinko kiinteistönomistuksen valvontaa koskevan lainsäädännön kokonaisvaltaisilla tarkennuksilla ja muutoksilla päästä kiinteistönhankintojen kieltoa vastaavaan tilanteeseen. Työryhmän näkemyksen mukaan kyseisiä lakeja tulee jatkossa kehittää, jotta ne tukisivat tämän ehdotuksen säännöstöä ja muodostaisivat koherentin kokonaisuuden. Tavoitteena olevaa oikeustilaa ei kuitenkaan niiden muutoksilla ole mahdollista saavuttaa. Viimeisimmät muutokset lupalakiin ja valtion etuostolakiin tulivat voimaan vuoden 2023 alusta. Tulevien muutostarpeiden määrittämiseksi on tarpeen saada lisää kokemusta lainsäädännön toimivuudesta, ennen tämän työn aloittamista. 

Lupaehtojen kehittämisen ei voida katsoa torjuvan uhkaa vastaavalla tavalla kuin tiettyjen lupahakemusten ehdoton kielto eikä lupaehtojen kiristys myöskään kohdistu nimenomaisesti tiettyyn tai tiettyihin valtioihin ja heidän kansalaisiinsa. Lupaehtojen kiristäminen koskisi myös kaikkia jo voimassa olevan lainsäädännön soveltamisalassa olevia tahoja, mikä myös tarpeettomasti aiheuttaisi haittaa muulle kiinteistöjen kaupalle.  

Esityksessä ehdotettu sääntelymalli luvan saamisen ehdottomasta esteestä tehostaa valvonnan resurssien kohdentamista. 

Erillislaki 

Vaihtoehtona ehdotetulle lupalain 5 a §:lle harkittiin kokonaan lupalaista erillisen lain säätämistä. Ehdotetun sääntelyn katsottiin kuitenkin sopivan parhaiten nykyisen lupalain yhteyteen uutena pykälänä. Lupalain 1 §:ssä on säädetty jo kiinteistönhankinnan määritelmästä, 6 §:ssä kiinteistön luovuttamisesta edelleen kielteisen lupapäätöksen seurauksena ja 7 §:ssä hankinnan johdosta syntyneiden kustannusten korvaamisesta. 

Kiinteistökauppojen vahvistamisen kielto 

Työryhmä käsitteli myös sitä, voisiko kiinteistökauppojen solmimisen kieltää kiinteistönhankinnan kiellon piiriin kuuluvien yksityishenkilöiden ja yhteisöjen osalta. Työryhmä käsitteli mahdollisuutta lisätä kaupanvahvistajista annetun lain 3 §:n 2 momenttiin uusi vaatimus, jonka mukaan kaupanvahvistajan tulisi tarkistaa kaupan osapuolten edellytykset hankkia kiinteistö Suomesta. Tämä vaatimus olisi kuitenkin tarkoittanut merkittävää muutosta kaupanvahvistajien tehtäviin, jotka nykyisellään eivät sisällä suurta harkintavaltaa ja laajentavan kaupanvahvistajien tehtäviä oleellisesti nykyisestä käsittämään myös julkisen vallan käyttöä. Erityisesti yritysten osalta lain tulkinta olisi tosiasiallisesti haastavaa. Kaupanvahvistajan vaatimusta voitaisiin lisäksi kiertää tekemällä kaupat sähköisessä kaupankäyntijärjestelmässä, jossa erillistä kaupanvahvistusta ei tarvita. Lisäksi vaihtoehdossa olisi tullut määrittää, miten meneteltäisiin niissä kiellon piiriin kuuluvissa kaupoissa, jotka kaupanvahvistaja olisi jo vahvistanut, huolimatta siitä, että luovutuksensaajalla ei olisi edellytyksiä hankkia kiinteistöä. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Liettua 

Liettuassa hyväksyttiin huhtikuussa 2023 laki (Lietuvos Respublikos ribojamųjų priemonių dėl karinės agresijos prieš Ukrainą nustatymo įstatymas, XIV-1888), joka muun ohella keskeyttää venäläisten luonnollisten henkilöiden sekä venäläisten perustamien tai hallinnoimien oikeushenkilöiden kiinteistönkaupat. Laki on määräaikainen ja se on voimassa vuoden verran sen voimaantulosta. 

Lain tarkoitus on 1 artiklan mukaan toteuttaa Liettuan pakotelainsäädäntöä ja varmistaa kansallisen turvallisuuden ja ulkopolitiikan toteutuminen. Tätä toteutetaan lain rajoittavilla toimenpiteillä, jotka liittyvät vieraiden valtioiden Ukrainaan kohdistamaan hyökkäykseen.  

Lain 3 artiklan 6 kohdan mukaan venäläisten luonnollisten henkilöiden sekä venäläisten perustamien tai hallinnoimien oikeushenkilöiden kiinteistönkaupat keskeytetään. Keskeytys ei kuitenkaan koske lainkohdan perusteella niitä Venäjän kansalaisia, joilla on joko väliaikainen tai pysyvä oleskelulupa Liettuaan, eikä tilanteita, joissa kiinteistön omistus siirtyisi perintönä Venäjän kansalaiselle.  

Kiinteistönkaupan keskeyttäminen tuli lakiehdotukseen mukaan vasta valiokuntavaiheessa Liettuan parlamentin edustajan aloitteesta. Ehdotusta perusteltiin venäläisten tekemien kiinteistönkauppojen määrällä sekä niiden pitkällä aikavälillä mahdollisesti aiheuttamalla uhkalla. Lakiehdotuksessa keskeytyksen rajoitukset oli määritelty huomattavasti voimaansaatettua lakia kapea-alaisemmiksi ja ne koskivat ainoastaan tilanteita, joissa venäläisille henkilöille on myönnetty oleskelulupa sillä perusteella, että epädemokraattinen hallinto vainoaa näitä. Valiokunta hylkäsi tämän ehdotuksen yksimielisesti Liettuan perustuslain ja suhteellisuusperiaatteen vastaisena.  

Kiinteistönkaupan keskeyttämisestä annettiin useamman Liettuan parlamentin edustajan toimesta uusi lakiehdotus, jossa keskeytyksen poikkeuksiksi oli kirjattu tilanteet, joissa henkilöllä on tilapäinen tai pysyvä oleskelulupa Liettuaan. Lakialoitteessa perusteltiin keskeytyksen poikkeuksia henkilön pitkäaikaisella yhteydellä Liettuaan ja sillä, että henkilö on sekä turvallisuus- että maahanmuuttoviranomaisten tarkastelun alainen, kun tämä hakee oleskelulupaa Liettuasta. Lopullisen version perusteluissa on mainittu kiinteistökauppojen aiheuttama uhka Liettuan kansalliselle turvallisuudelle. 

Laissa säädettiin lisäksi merkittäviä kiristyksiä valkovenäläisten ja venäläisten viisumi-, oleskelulupa-, ja maahantuloehtoihin. Lain 4 artiklan 3 kohdan mukaan laki voidaan tarvittaessa uusia viimeistään kolme kuukautta ennen pakotteiden voimassaolon päättymistä antamalla Liettuan parlamentille lakiehdotus voimassaolon jatkamisesta. Liettuan parlamentille on annettu 31.1.2024 lakiehdotus keskeytyksen voimassaolon pidentämisestä. Kyseisessä lakiehdotuksessa on tarkennettu keskeytystä koskemaan yhteisöjä, joiden edunsaajana toimii Venäjän kansalainen, siitä riippumatta, onko edunsaajalla oleskelulupaa Liettuaan.  

Latvia 

Latviassa on rajoitettu ulkomaisten kiinteistön kauppaa. Kiinteistön kauppaa käsitellään Latvian laissa (Par zemes privatizāciju lauku apvidos), joka pääasiallisesti koskee maan yksityistämistä maaseudulla. Lain VI luku käsittelee kuitenkin yleisemmin kiinteistönvaihdantaa ja sen rajoituksia ja se koskee lain 27 §:n mukaan kaikkia oikeustoimia, joiden seurauksena kiinteistön omistaja vaihtuu. 

Lain 28 §:n perusteella Latvian valtionhallinto, Latvian ja Sveitsin kansalaiset sekä EU-, ETA- ja OECD-jäsenvaltioiden kansalaiset voivat hankkia vapaasti muuta kuin maatalousmaata. Edellä mainittuihin valtioihin rekisteröidyillä oikeushenkilöillä, jotka ovat Latviassa veronmaksajia tai jotka ovat rekisteröityneet taloudellisen toiminnan harjoittajina ja jotka ovat joko yksittäisiä yrityksiä tai -kauppiaita, on samat oikeudet ostaa maata kuin edellä mainituilla yksityishenkilöillä. 

Lisäksi näihin maihin rekisteröidyt pääomayhtiöt voivat ostaa muuta kuin maatalousmaata vapaasti, mikäli näiden osakkeenomistajat ovat Latvian tai Sveitsin kansalaisia tai EU-, ETA- ja OECD-jäsenvaltioiden kansalaisia tai sellaisen valtion kansalaisia, joiden kanssa Latvia on solminut kansainväliset sopimukset sijoitusten edistämisestä ja suojaamisesta, joissa määrätään Latviassa rekisteröityjen luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeudesta ostaa maata. Maata saavat ostaa myös tietyin ehdoin uskonnolliset yhteisöt, yhdistykset ja säätiöt.  

Muiden kuin edellä mainittujen oikeushenkilöiden kiinteistönkauppaan sovelletaan rajoituksia ja lupamenettelyä. Kiinteistönkaupan rajoituksista säädetään lain 29 §:ssä ja lupamenettelystä 30 §:ssä. 

Muut kuin Latvian tasavalta, Latvian ja Sveitsin kansalaiset sekä EU-, ETA- ja OECD-jäsenvaltioiden kansalaiset eivät saa ostaa maata Latvian raja-alueelta, luonnonsuojelualueilta, tietyiltä Itämeren suojelualueilta, tietyin rajauksin tekojärvien ja vesialueiden suojavyöhykkeiltä, maatalous- ja metsämaata tai maata kansallisesti merkittävien mineraaliesiintymien alueilta. Rajoitukset eivät koske kiinteistön perimistä. Lisäksi laissa on määritelty muille kuin tietyille Latvian valtiollisille toimijoille 2 000 hehtaarin yläraja maatalousmaan omistuksille. Maatalousmaan hankintaan liittyy lisäksi muita ehtoja. 

Kiinteistön hankintaan tarvittavan luvan myöntää lain mukaan kiinteistön sijaintikunta ja lupaharkinnassa tarkastellaan kiinteistön käytön yhdenmukaisuutta yleis- ja asemakaavan kanssa. Pääsäännön mukaan kiinteistönkaupalle myönnetään Latviassa lupa, jos kiinteistön suunniteltu käyttö ei ole ristiriidassa kaavan kanssa eikä kiinteistö sijaitse aiemmin mainitulla paikalla, josta kiinteistöä ei saa lain mukaan hankkia. 

Puola 

Ulkomaiset kiinteistön ostajat tarvitsevat Puolan lain (Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) mukaan luvan kiinteistön kaupalle. Luvan myöntää Puolan sisäministeri, mikäli puolustusministeri ja maatalousmaan osalta lisäksi maaseudun kehittämisestä vastaavaa ministeri ei vastusta luvan myöntämistä. Lain vastaisesti tehdyt kiinteistön kaupat katsotaan pätemättömiksi. 

Ulkomaisena ostajana pidetään lain mukaan luonnollista henkilöä, jolla ei ole Puolan kansalaisuutta, ulkomaille sijoittautunutta oikeushenkilöä, näiden oikeushenkilöiden ulkomaille sijoittautunutta yhtiötä, jolla ei ole oikeushenkilöllisyyttä sekä edellä mainittujen henkilöiden tai yhtiöiden suorassa tai välillisessä määräysvallassa olevaa Puolan alueelle sijoittautunutta oikeushenkilöä ja kaupallista yhtiötä ilman oikeushenkilöllisyyttä.  

Lain mukaan lupa kiinteistön kaupalle voidaan myöntää, jos se ei vaaranna Puolan puolustusta, valtiollista turvallisuutta, yleistä järjestystä, sosiaalipolitiikkaa tai kansanterveyttä. Ostajan tulee lisäksi osoittaa tämän siteet Puolaan. Lain mukaan erityisinä osoituksina siteistä toimii Puolan kansalaisuus tai puolalainen syntyperä, avioliitto Puolan kansalaisen kanssa, oleskelulupa Puolaan, jäsenyys Puolaan sijoittautuneen oikeushenkilön ylimmässä hallintoelimessä sekä taloudellisen tai maataloustoiminnan harjoittaminen Puolan tasavallan alueella Puolan lainsäädännön säännösten mukaisesti. 

Ulkomaalainen ostaja saa hankkia asuintarkoitukseen korkeintaan 0,5 hehtaarin laajuisen kiinteistön. Taloudellisen tai maataloustoiminnan harjoittamisen osalta hankittavan kiinteistön laajuus on perusteltava harjoitetun toiminnan luonteesta johtuvilla tosiasiallisilla tarpeilla. 

Lupamenettely koskee lisäksi tilanteita, joissa ulkomainen ostaja ostaa tai hankkii Puolan alueelle sijoittautuneen yhtiön osakkeita, jos tämän seurauksena Puolan alueella kiinteistön omistavan tai sitä jatkuvasti käyttävän yhtiön määräysvalta siirtyy ulkomaiselle ostajalle. Lain tarkoittamana määräysvaltana pidetään tilannetta, jossa ulkomaalaisella ostajalla on suoraan tai välillisesti yli 50 prosenttia kohdeyhtiön yhtiökokouksen äänimäärästä. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, mikäli kohdeyhtiö on listattu pörssiin tai mikäli kyse on järjestelystä, jossa ulkomainen ostaja omistaa kiinteistön pysyvän käyttäjän. 

Laissa on säädetty tiettyjä poikkeuksia lupamenettelyyn. Lakia ei sovelleta tilanteisiin, joissa ulkomainen ostaja perii kiinteistön lakisääteiseen perimisjärjestykseen perustuen. Testamenttiin perustuvaan saantoon tarvitaan sitä vastoin lupa tavanomaisessa menettelyssä ja mikäli lupaa ei saada kahden vuoden sisällä kuolinpesän syntymisestä, siirtyy kiinteistö lakisääteisen perimisjärjestyksen perusteella siihen oikeutetulle. Lakia ei sovelleta myöskään tiettyihin rahastoyhtiöihin. 

Lupamenettelystä on vapautettu tämän lisäksi ulkomaisen ostajan kiinteistönkaupat muun muassa, kun ulkomaiselle ostajalle myönnetty pysyvä oleskelulupa tai pitkään Euroopan unionissa oleskelleen henkilön oleskelulupa on ollut vähintään viisi vuotta voimassa. Lisäksi poikkeukset koskevat tietyin ehdoin myös Puolan kansalaisen puolisoa ja Euroopan talousalueen ja Sveitsin valaliiton kansalaisia sekä tiettyjä kiinteistöjä ja saantoja. Sisäministerin tulee pitää rekisteriä edellä mainittujen oikeushenkilöiden kiinteistön kaupoista, vaikka heidät on vapautettu lupamenettelystä. Laissa on lisäksi säännöksiä kiinteistön kauppaan liittyvistä notaarin tehtävistä. 

Tanska 

Tanskassa rajoitetaan muiden kuin maassa pitkään asuvien kiinteistön kauppaa lupamenettelyllä. Lupamenettelystä on säädetty kiinteistönhankintalaissa (LBK nr 265 af 21/03/2014, Bekendtgørelse af lov om erhvervelse af fast ejendom) ja sen nojalla annetussa asetuksessa (BEK nr 764 af 18/09/1995, Bekendtgørelse om erhvervelse af fast ejendom for så vidt angår visse EF-statsborgere og EF-selskaber samt visse personer og selskaber fra lande, der har tiltrådt aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde), joka koskee tiettyjä EU:n ja ETA:n jäsenvaltioiden kansalaisia ja yhtiöitä. 

Kiinteistönhankintalain 1 §:n mukaan lupamenettelyä sovelletaan kaikkiin luonnollisiin henkilöihin, jotka eivät ole asuneet vähintään viittä vuotta maassa sekä yhteisöihin, joita ei ole perustettu Tanskassa. Lupaa haetaan Tanskan oikeusministeriöltä ja sitä tulee lain 3 §:n mukaan hakea kuuden kuukauden kuluessa kiinteistön saannosta. 

Lupaa ei tarvitse kiinteistönhankintalain 2 §:n mukaan hakea, mikäli kyse on perintöön liittyvästä saannosta tai mikäli saanto perustuu sukulaisten toisilleen antamaan lahjaan suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa. Lupamenettelystä on kiinteistönhankintalain nojalla annetun asetuksen perusteella vapautettu tämän lisäksi tietyin ehdoin EU:n ja ETA:n jäsenvaltioiden kansalaiset ja näihin valtioihin sijoittautuneet yhtiöt, kun nämä hankkivat kiinteistöjä joko välttämätöntä ympärivuotista asumista varten tai mikäli hankinta on edellytys itsenäiselle ammatinharjoittamiselle tai palvelujen tarjoamiselle. Vapautus lupamenettelystä ei koske muuhun käyttöön hankittavia kiinteistöjä. 

Kiinteistönhankintalain 7 §:ssä säädetään tilanteista, joissa kiinteistön hankinnalle ei myönnetä lupaa. Lainkohdan mukaan sen, jonka lupa on evätty, tulee luopua oikeusministeriön määräyksestä hankkimastaan kiinteistöstä vähintään kuuden kuukauden ja enintään vuoden määräajassa. Lain 8 §:n perusteella lupamenettelyn kiertämistarkoituksessa solmitut pysyvät käyttöoikeudet kiinteistöön ovat pätemättömiä. Muihin kiertämistarkoituksessa tehtyihin oikeustoimiin sovelletaan kiinteistönhankintalain 3–8 §:ää. Lain 10 §:ssä on säädetty lupamenettelyn laiminlyönnistä annettavista rangaistuksista.  

Ruotsi 

Ruotsissa ei ole voimassa lainsäädäntöä, jolla rajoitettaisiin ulkomaalaisten tekemiä kiinteistön kauppoja. Maassa on kuitenkin käynnissä hanke (Dir. 2022:48), jonka tarkoituksena on saattaa voimaan uusi etuostolaki. Hankkeen toimeksiantoa laajennettiin toukokuussa 2023 kattamaan myös järjestäytyneen rikollisuuden uhan ja maanpuolustuksen tarpeiden huomioon ottaminen. Ruotsi rajoittaa lisäksi maan suojelulain (skyddslag, 2010:305) ja turvallisuuslain (säkerhetsskyddslag, 2018:585) nojalla kaikkien oikeutta hankkia tiettyjä toimintoja, alueita tai omaisuutta. 

Norja 

Norjassa ei ole voimassa lainsäädäntöä, jolla rajoitettaisiin ulkomaalaisten tekemiä kiinteistön kauppoja. Ulkomaisten kiinteistönomistusten kansalliselle turvallisuudelle aiheuttamaan uhkaan on kuitenkin kiinnitetty maassa huomiota talouden avoimuutta epävarmoina aikoina käsittelevässä selvityksessä (NOU 2023:28). 

10.1  Kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet ja EU:n perusoikeuskirja

Ehdotuksella asetetaan tosiasiallisesti ihmiset erilaiseen asemaan kansalaisuuden perusteella kansallisen turvallisuuden takaamiseksi. Esityksen kannalta keskeisin kansainvälinen ihmisoikeusvelvoite on Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS; SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010) 14 artikla, joka sisältää määräyksen syrjinnän kiellosta. Sopimusmääräyksen mukaan yleissopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. Oleellista lakiehdotuksen kannalta on syrjinnän kiellon suhde Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklaan, jossa määrätään omaisuuden suojasta. Sopimusta voidaan lisäksi tietyissä tapauksissa tulkita myös itsenäisesti (Belgian Linguistic v. Belgia 1968, 4 §). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa ei kielletä syrjintää sinänsä vaan ainoastaan syrjintää ”yleissopimuksessa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien” käyttämisessä. Jotta 14 artiklaa voitaisiin soveltaa, on riittävää, että asian tosiseikat kuuluvat tässä tapauksessa omaisuuden suojan soveltamisalaan. EIS 14 artiklan soveltaminen ei edellytä aineellisen määräyksen loukkausta. 

Esityksen kannalta relevantti on myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. pöytäkirjan 1 artiklan kaikkinaisen syrjinnän kielto, jonka mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. Ketään ei artiklan mukaan saa myöskään syrjiä viranomaistoiminnassa 1 kappaleessa tarkoitetuilla perusteilla.  

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. 2 kohdan mukaan 1 kohdan määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen. Sopimus ei siten edellytä, että tietyn yksittäisen toimenpiteen on oltava välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi, vaan välttämättömyysvaatimus kohdistuu lain säätämisvaiheeseen ja palautuu viime kädessä poliittiseen harkintaan. Kansallisen turvallisuuden varmistaminen on selvästi artiklassa tarkoitettu hyväksyttävä yleinen etu. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella EIS:n takaamaa omaisuuden suojaa nauttii vain yksilön jo olemassa olevaa omaisuus (Marckx v. Belgium 1979, 50 §, Anheuser-Busch v. Portugal 2007, 64 §). EIS:n 1. lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukainen oikeus omaisuuteen ei perusta oikeutta omaisuuden hankkimiseen (Von Maltzan and Others v. Germany 2005, § 74; Van der Mussele v. Belgium 1983 judgment § 48; as well as Slivenko and Others v. Latvia 2002, § 121). 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään katsonut, että yksilön olemassa olevaa omaisuutta voi olla myös sellaiset omaisuuserät ja vaatimukset, joiden perusteella yksilöllä voi olla perusteltu eli legitiimi odotus omistusoikeuden saamisesta omaisuuteen ja siihen kohdistuvan omistusoikeuden tehokkaasta nauttimisesta (Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium 1995, § 31; J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd v. the United Kingdom 2007, § 61; Von Maltzan and Others v. Germany 2005, § 74(c); Kopecký v. Slovakia 2004, § 35 (c )). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että omaisuudensuojaa saadakseen tällaisella legitiimillä odotuksella tulee olla kohtuullisesti perusteltavissa oleva konkreettinen oikeusperusta eikä siten esimerkiksi pelkkä toive omistusoikeuden saamisesta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan perusta oikeutta omaisuudensuojaan (Kopecký v. Slovakia 2004, § 47; Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic 2002, § 73; Von Maltzan and Others v. Germany 2005, § 112 ). Tällaisen legitiimin odotuksen omaisuuden saamisesta tulee perustua nimenomaiseen oikeudelliseen normistoon (Kopecký v. Slovakia 2004, § 49–50; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy, 2012, § 173; Saghinadze and Others v. Georgia 2010, § 103; Ceni v. Italy, 2014, § 39; Béláné Nagy v. Hungary 2016, § 75).  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään pitänyt omistusoikeuden määrittelyssä olennaisena kansallisen lainsäädännön sisältöä (Kopecky v. Slovakia 2004, § 49–52; Béláné Nagy v. Hungary 2016, § 79). Sen osalta kuin yksilön vaatimus ei perustu olemassa olevaan omistusoikeuteen, vaan legitiimiin odotukseen omistusoikeuden saavuttamisesta, on tuomioistuin arvioinut erityisesti sitä, onko vaatimus riittävän perusteltu ollakseen täytäntöönpanokelpoinen kansallisen oikeusnormiston perusteella (Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic 2002, § 74; Stec and Others v. the United Kingdom 2005, § 51; Richardson v. the United Kingdom 2012, § 17; Kopecký v. Slovakia 2004, § 48, 50 and 52). Toisaalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään katsonut, että vaikka kansallinen lainsäädäntö ei sinänsä tunnistaisi tiettyä omaisuusintressiä omaisuudensuojaan kuuluvaksi, voi kansallisten viranomaisten toiminta, kuten omaisuusobjektista maksettavien korvausten myöntäminen merkitä, että kansalliset viranomaiset olisivat de facto arvioineet omaisuusobjektin kuuluvan korvauksensaajan omaisuuspiiriin (Kutlu and Others v. Turkey 2016, § 58 ; Beyeler v. Italy 2000, § 104–105). Tuomioistuin on katsonut, että mikäli valittajalla ei ole legitiimiä odotusta omistusoikeuden saavuttamisesta nimenomaisten kansallisten oikeusnormien nojalla, ei EIS:n 1. lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaista omaisuuden suojaa sovelleta tällaisiin tilanteisiin. Toisaalta, mikäli käsillä on legitiimi odotus, joka perustuu nimenomaiseen kansalliseen oikeusnormistoon, on valittajan oikeusturvatakeet turvattava EIS 6 artiklan nojalla (Kopecký v. Slovakia 2004, § 52; J.S. and A.S. v. Poland 2005, § 51).  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut valtiolla olevan laajaa harkintavaltaa niiden toimien, kuten oikeudenrajoitusten suhteen, joita se toteuttaa yleisen edun mukaisen tavoitteen turvaamiseksi (Béláné Nagy v. Hungary, § 113; Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia, § 106; R.Sz. v. Hungary, § 44; Grudić v. Serbia, § 75; Lekić v. Slovenia, § 105; Hentrich v. France, § 39; Sildedzis v. Poland, § 50). EIT on toistuvasti todennut, että pelkästään vaihtoehtoisten toimenpiteiden olemassaolo ei itsessään aiheuta valtion tietyn lainsäädännön tai toimenpiteiden perusteettomuutta, mikäli lainsäädännöllä tai toimenpiteillä tarkoitetut toimenpiteet pysyvät valtion harkintamarginaalin rajoissa. EIT on katsonut, että sen tehtävänä ei ole lausua vaihtoehtoisista tavoista tietyn yleisen edun mukaisen päämäärän saavuttamiseksi (Koufaki and Adedy v. Greece, § 48; James and Others, § 51; J.A. Pye (Oxford) Ltd v. the United Kingdom 2005, § 45). Tuomioistuin on ratkaisukäytännössään edellyttänyt, että rajoitustoimet ovat tarpeen hyväksyttävän yleisen edun mukaisen tavoitteen turvaamiseksi ja että rajoitustoimet oikeasuhtaisia niille asetettuihin tavoitteisiin nähden. Vaikka tuomioistuin on katsonut, että EIS:n ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan tarkoittama omaisuudensuoja ei ole ehdoton, tulee valtioiden toimillaan pyrkiä tasapainoon yleisen edun ja yksityisten oikeuksien välillä, siten, että valtion toimenpiteillä ei aiheuteta yksilölle kohtuutonta haittaa (Koufaki and Adedy v. Greece, § 32; Khoniakina v. Georgia 2012, § 70,).  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi tapauksessaan Hentrich v. Ranska (1994), että valtioilla on suvereniteettinsa nojalla oikeus käyttää valtion etuoikeusosto-oikeutta omaisuutta kohtaan turvatakseen yleisen edun mukaisia intressejään. Kyseisessä tapauksessa oli kyse Ranskassa olevasta järjestelmästä, jonka perusteella Ranskan veroviranomaisella oli oikeus astua ostajan sijaan maksamalla 10 prosentin preemion silloin, kun kauppahinta oli viraston näkemyksen mukaan asetettu liian alhaiseksi. Ranskan verovirasto oli käyttänyt etuosto-oikeuttaan valittajan hankkimaan kiinteistöön. Tapauksessa tuomioistuin katsoi, että siinä missä valtion etuosto-oikeus ei sinänsä antanut aihetta kritiikkiin sen kuuluessa valtion suvereniteettiin, oli tilanne toinen, kun sen käyttö oli mielivaltaista ja heikosti ennustettavaa ja kun samanaikaisesti asianomistajalle ei ollut tarjottu riittäviä oikeussuojakeinoja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi tapauksessa, että omaisuutta koskevat oikeudenrajoitukset olisivat olleet oikeutettuja EIS:n näkökulmasta vain, jos yksilölle olisi turvattu mahdollisuus riitauttaa tehokkaalla tavalla häneen kohdistettu toimenpide (Hentrich v. France 1994, § 49). 

Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan EIS:n ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklan kanssa yhteensopiva, koska sääntely on yksilön kannalta ennakoitavaa, se sisältää tarvittavat oikeussuojakeinot, jotka mahdollistavat päätöksestä valittamisen riippumattomaan tuomioistuimeen, ja lisäksi ehdotettu sääntely perustuu artiklassa tarkoitetun yleisen edun turvaamiseen. On myös todennäköistä, että henkilölle ei synny legitiimiä odotusta omaisuuteen, vaikka yksityisten välinen kiinteistönkauppa sinänsä olisikin yksityisoikeudellisesti sallittua oikeushenkilöiden kesken. Henkilö ei voi olettaa saavansa kiinteistöä pysyvään omistukseensa ilman puolustusministeriön lupaa eikä hänelle siten synny kansallisen lainsäädännön perusteella tehokkaasti täytäntöönpantavaa saatavaa, joka takaisi hänelle omistusoikeuden kiinteistöön.  

Myös kustannusten korvaamiseen liittyvää, lupalakiin ehdotettua 7 §:n 3 momenttia on arvioitava edellä mainittua johtopäätöstä vasten. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut painoarvoa sille, onko henkilön tullut tietää hänen hankkimaansa omaisuuteen kohdistuvista rajoituksista (Depalle v. Ranska [GC] 2010, 91 §) ja lisäksi tuomioistuin on ratkaisuissaan kiinnittänyt huomiota siihen, onko rajoitus muodostunut yksilön kannalta kohtuuttomaksi taakaksi (Katte Klitsche de la Grange v. Italia 1994, 42 § ja 47–48 §, Pialopoulos and Others v. Ranska 2001, 57–61 § ja Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi 1982, 69 §). Nyt ehdotettu sääntely ei muodostuisi yksilön kannalta kohtuuttomaksi, koska yksilön tulisi tietää olevansa ehdottoman esteen piirissä. On lisäksi huomioitava, että sääntelyn ei arvioida rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. pöytäkirjan 1 artiklan takaamaa omaisuuden suojaa. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään useasti todennut, että kansalaisuuteen perustuvalle erilaiselle kohtelulle on esitettävä hyvin raskaat syyt, jotta se olisi sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan kanssa (Gaygusuz v. Itävalta 1996, 42 §, Koua Poirrez v. Ranska 2003, 46 § ja Andrejeva v. Latvia [GC] 2009, 87 §). Toisaalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että kansallisilla viranomaisilla on periaatteessa paremmat mahdollisuudet arvioida, mikä on sosiaalisin tai taloudellisin perustein yleisen edun mukaista, koska niillä on suora tietämys yhteiskunnasta ja sen tarpeista (Bah v. Yhdistynyt kuningaskunta 2011, 37 §). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi viimeksi mainitun tapauksen yhteydessä myös, että tuomioistuin kunnioittaa yleensä lainsäätäjän poliittista valintaa, ellei se ole ilmeisen perusteeton. Tämän lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että kansallisen turvallisuuden kontekstissa valtioilla on laaja harkintamarginaali hyväksyttyjen rajoitusperusteiden suhteen ( Konstantin Markin v. Venäjä [GC] 2012, 148 §). Tapauksessa katsottiin kuitenkin, että automaattiset, niin kutsutut blankettirajoitukset, jotka kohdistuvat henkilöön tämän ominaisuuksien perusteella, ovat kuitenkin kaiken hyväksytyn harkintamarginaalin ulkopuolella.  

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. pöytäkirjan 1 artiklan suoja kattaa neljä tilannetta, joissa henkilöä syrjitään 1) nauttiessaan oikeudesta, joka on erityisesti myönnetty yksilölle kansallisen lainsäädännön nojalla, 2) nauttiessaan sellaisesta oikeudesta, joka voidaan päätellä kansallisen lainsäädännön mukaisesta julkisen viranomaisen selkeästä velvollisuudesta, toisin sanoen silloin, kun viranomaisella on kansallisen lainsäädännön mukaan velvollisuus käyttäytyä tietyllä tavalla, 3) viranomaisen harkintavaltaa käytettäessä (esimerkiksi tiettyjen tukien myöntäminen), 4) viranomaisen muusta teosta tai laiminlyönnistä (esimerkiksi lainvalvontaviranomaisten käyttäytymisestä mellakkaa valvottaessa). (Explanatory Report to the Protocol No. 12 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 22 §).  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan ja 12. pöytäkirjan 1 artiklassa kiellettyjä syrjinnän käsitteitä olisi tulkittava samalla tavalla (Pilav v. Bosnia ja Herzegovina 2016, 40 §, Zornić v. Bosnia ja Herzegovina 2014, 27 § sekä Sejdić ja Finci v. Bosnia ja Herzegovina [GC] 2009, 55–56 §). 

Lakiehdotuksen kannalta asiassa on huomattava, että ehdoton este asetettaisiin ainoastaan niiden valtioiden kansalaisille ja yhteisöille, joiden osalta ehdotetussa 5 a §:ssä säädetyt edellytykset täyttyisivät. Ehdoton este olisi yksilön kannalta määräaikainen, koska hän poistuisi sen piiristä, mikäli hän hakisi ja hänelle myönnettäisiin pysyvä oleskelulupa tai EU-oleskelulupa Suomeen. Ehdottoman esteen piirin ei tulisi myöskään tiettyjä perheen sisäisiä saantoja voimassa olevan lain 2 §:n 2 ja 3 momentin perusteella, mikä osaltaan ottaa huomioon henkilön yksilöllisen tilanteen ja tämän siteiden vahvuuden Suomeen. 

Yksilön ja tämän kiinteistönomistusten aiheuttaman uhkan voidaan katsoa olevan osin yhteydessä tämän kansalaisuuteen ja tämän kansalaisuusvaltion toimiin ja tilanteeseen. Valtio itsessään ei suorita toimia, vaan ne ovat aina kytköksissä tämän vaikutuspiirissä oleviin henkilöihin, ja kansalaisuus itsessään on yksi tekijä, joka lisää valtion vaikutusvaltaa yksilöön. Ehdotetun 5 a §:n 1 momentissa ehdoton este koskisi sellaisia henkilöitä, joiden kansalaisuusvaltio on osoittanut tahtoa ja kykyä toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentäviin tai uhkaaviin toimiin ja tämä valtio voisi lisäksi aiheuttaa uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle ja voidaan pitää mahdollisena, että kansalaisuusvaltio voi käyttää kansalaisiaan epäasiallisesti Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavalla tavalla. Tällainen valtio olisi todennäköisesti valmis käyttämään kaikkia keinoja saavuttaakseen tavoitteensa ja tästä syystä on perusteltua vähentää kyseisen valtion vaikuttamismahdollisuuksia Suomessa. Kiinteistön omistajaan voisi kohdistua epäasiallista vaikuttamista käyttäen avuksi esimerkiksi omistajan perhesiteitä tai 1 momentissa tarkoitetun valtion alueella olevaa omaisuutta. Ehdottoman esteen piirissä olevilla henkilöillä ei olisi pysyvää oleskelulupaa Suomeen tai muun kuin 1 momentissa tarkoitetun valtion tai valtioiden kansalaisuutta, mikä osaltaan asettaa nämä henkilöt poikkeusten piirissä olevia henkilöitä alttiimmaksi epäasialliselle vaikuttamiselle. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt syrjinnän kieltoa suhteessa oleskelulupastatukseen (mm. Ponomaryovi v. Bulgaria 2011 ja Anakomba Yula v. Belgia 2009). Tuomioistuin totesi, että erottelu maassaolostatuksen kanssa voi olla jossain tapauksissa oikeutettu (Ponomaryovi v. Bulgaria 2011, 54 §). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että oleskelulupastatukseen liittyvälle erilaiselle kohtelulle ei tarvitse olla yhtä painavia perusteita kuin kansallisuuteen tai kansalaisuuteen perustuvalle erilaiselle kohtelulle (Bah v. Yhdistynyt kuningaskunta 2011, 47 §). Täten esitystä ei ole välttämätöntä arvioida erikseen hyväksyttävän tarkoituksen osalta, koska arvio sisältyy jo kansalaisuutta koskevaan arviointiin. Oleskelulupaan perustuva erottelu on esityksessä määritelty tarkkarajaisesti ja sille on hyväksyttävä syy, joka liittyy henkilön maassa viettämään aikaan ja riskiin joutua epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi (ks. s. 51). Toisaalta erottelun voidaan myös katsoa parantavan esitetyn sääntelyn oikeasuhtaisuutta, koska hankintoja ei rajoitettaisi enempää kuin on välttämätöntä. 

Käytännössä asiaa voidaan tarkastella kolmiportaisena järjestelmänä, jossa lakiehdotuksen 1 momentissa tarkoitetun henkilön kiinteistökauppa on ilman pysyvää oleskelulupaa pääasiassa täysin estettyä, pysyvän oleskeluluvan saatua luvanvaraista ja mahdollisen kansalaisuuden hakemisen ja myöntämisen jälkeen henkilöön ei sovellettaisi enää lupalakia lainkaan. On huomattava, että lakiehdotus on vain yksi osa kiinteistöjä koskevasta kansallista turvallisuutta lisäävistä toimista ja se täydentää viranomaisten tämänhetkisiä toimivaltuuksia ja sen tehokkuus on siten kytköksissä muuhun Suomessa voimassa olevaan lainsäädäntöön.  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että arvioitaessa henkilön aiheuttamaa uhkaa valtion kansalliselle turvallisuudelle on otettava huomioon tapauskohtainen harkinta, johon kuuluu esimerkiksi henkilön pitkä asumisaika valtiossa, tämän neljä lasta kyseessä olevan valtion kansalaisen kanssa ja henkilön nuhteettomuus valtiossa (Usmanov v. Venäjä 2020, 78 §). Voimassa olevan lupalain 2 §:n 2 ja 3 momentti ottaa aiemmin mainitulla tavalla henkilön perhesiteet huomioon ja ehdotetun pykälän 4 momentissa otettaisiin pysyvän oleskeluluvan muodossa huomioon henkilön pitkä oleskelu sekä nuhteettomuus Suomessa. Ehdotetun ehdottoman esteen soveltamistilanteissa ei otettaisi yksilöllisesti ja erikseen huomioon jokaisen lupaa hakevan yksilöllistä tilannetta, vaan este kohdistuisi kaikkiin tietyn valtion kansalaisiin, mikäli näillä ei olisi 4 momentissa mainittua oleskelulupaa tai 2 §:ssä tarkoitettua perhesidettä. Ehdotetussa sääntelyssä ei siten otettaisi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toteamalla tavalla huomioon tapauskohtaista harkintaa henkilön aiheuttaman uhkan osalta. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että lupalain voimassa olevat poikkeukset lupalain soveltamisalasta sekä ehdotetun uuden 5 a §:n 4 momentin poikkeukset ottavat tosiasiallisesti riittävällä tavalla ja oikeasuhtaisesti tavoiteltuun nähden näiden henkilöiden tilanteen huomioon. Rajoitukset kohdistuisivat siten edellä mainittu huomioon ottaen sellaiseen henkilöryhmään, joiden voidaan todennäköisimmin katsoa uhkaavan Suomen kansallista turvallisuutta heidän kansalaisuusvaltionsa toimien perusteella. Ehdotettu sääntely lisäksi mahdollistaisi ainoastaan henkilön kiinteistönhankintojen rajoittamisen, minkä vuoksi rajoitusta voidaan pitää rajattuna ja vaikutuksiltaan melko vähäisenä huomioiden muut mahdollisuudet asunnon ja asuinpaikan valinnassa. 

Edellä todetun perusteella on arvioitavissa, että ehdotettu lainsäädäntö ei ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan tarkoittama blankettirajoitus tai muutoin kiellettyä syrjintää ja kuuluu siten valtioille turvatun harkintamarginaalin alaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella sääntelyn voidaan arvioida olevan oikeasuhtaista ja sillä on hyväksyttävä päämäärä. 

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus; SopS 7 ja 8/1976) 26 artikla sisältää syrjinnän kiellon. Sopimusmääräyksen mukaan kaikki ihmiset ovat oikeudellisesti yhdenvertaisia ja oikeutettuja ilman minkäänlaista syrjintää yhtäläiseen lain suojaan. Tässä suhteessa lain tulee kieltää kaikki syrjintä ja taata kaikille henkilöille yhtäläinen ja tehokas suojelu rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muuhun mielipiteeseen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, omaisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää vastaan. Määräys on sisällöltään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa vastaava ja sopimusmääräystä tulee siten arvioida sitä vastaavasti. 

Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Perusoikeuskirjan 20 artiklan mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. 

Kansallisen turvallisuuden varmistaminen on myös unionin oikeuden näkökulmasta hyväksyttävä peruste perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien rajoittamiselle. Ehdotetun lain tarkoituksena on osin nimenomaan vähentää tarvetta kiinteistöjen lunastamiseen, joka olisi voimakkaimmin omaisuuden suojaan puuttuva ja siten viimesijainen puuttumiskeino. Lakiehdotus kokonaisuutena siten nimenomaan suojaisi suhteellisuusperiaatteen toteutumista. 

Lakiehdotuksen mukaan säännöksen edellytykset täyttävän valtion kansalainen ei voisi saada lupaa kiinteistön hankintaan. Lakiehdotuksen lisäksi lain soveltamisalan mukaan kyseisen valtion olisi oltava myös EU:n ja Euroopan talousalueen ulkopuolella. Lakiehdotus sisältää poikkeuksia luvan saamisen ehdottomista esteistä tilanteessa, jossa henkilöllä on pysyvä oleskelulupa Suomeen tai Suomen myöntämä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen pysyvä EU-oleskelulupa. Esitettyjen poikkeuksien lisäksi jo voimassa olevassa lain 2 §:n 2 ja 3 momenteissa on erikseen säädetty lupaharkinnan ulkopuolelle jäävistä poikkeuksista, joita ei olisi tarkoitus muuttaa tässä yhteydessä. 

EU-oikeus ei rajoita lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaa säätää kiinteän omaisuuden hankintaa koskevasta järjestelmästä, mutta järjestelmään on sovellettava muun muassa syrjintäkieltoa, sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä. SEUT 49 artiklan mukainen sijoittautumisoikeus sisältää oikeuden ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeuden perustaa ja johtaa yrityksiä niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisjäsenvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia. 

Pääomien vapaan liikkuvuuden periaate ei ole ehdoton. SEUT 65 artiklan 1(b) kohdan mukaan 63 artikla ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Saman artiklan 2 kohdan mukaan luvun määräykset eivät rajoita myöskään sellaisten sijoittautumisoikeuden rajoitusten soveltamista, jotka ovat sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa pääomien vapaata liikkuvuutta on mahdollista rajoittaa myös vetoamalla yleisen edun mukaisiin seikkoihin. Ne voivat liittyä muun muassa turvallisuuteen sekä maankäytön järjestämiseen. SEUT 65 artiklan 3 kohdan mukaan kansalliset rajoitukset ja menettelyt eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai pääomien vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista. Myös suhteellisuusperiaatteen tulee täyttyä. 

Lakiehdotuksen mukaan luvan myöntämisen ehdottomat esteet koskisi myös sellaista EU- tai ETA-valtioon sijoittunutta yhteisöä, jossa säännösehdotuksen edellytykset täyttävän valtion alueelle sijoittuneen yhteisön kotipaikka tai ehdotuksessa tarkoitettu määräysvalta on lakiehdotuksen 1 momentissa tarkoitetussa valtiossa. Lakiehdotuksessa ei asetettaisi muihin EU- tai ETA-valtioihin sijoittuneille yhteisöille tiukempia ehtoja kiinteistön hankinnalle kuin Suomeen sijoittuneelle yhteisölle. Hallituksen käsityksen mukaan ehdotettua lainsäädäntöä ja sen soveltamisalaa on pidettävä SEUT 65 artiklassa tarkoitetulla tavalla perusteltuna yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella. Hallituksen käsityksen mukaan esitystä ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena, eikä hallituksen käsityksen mukaan sääntely muodostuisi ongelmalliseksi EU-oikeuden näkökulmasta. 

10.2  Lakiehdotuksen suhde perustuslakiin

Ehdotus on merkityksellinen erityisesti perustuslain 6, 9, 15, 21 ja 80 §:n kannalta. 

Lailla säädettäisiin, että tietyn asetuksessa nimetyn valtion kansalaiselle ei saa myöntää lupaa hankkia kiinteistö Suomesta. Lisäksi Suomessa asuvat kyseisen maan kansalaiset asetettaisiin luvan myöntämisen osalta erilaiseen asemaan perustuen siihen, millainen oleskelulupa henkilöllä on. Ehdotusta on arvioitava perustuslain 6 §:n ja erityisesti sen 2 momentin kannalta 

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 1 momentti sisältää yleisen yhdenvertaisuuslausekkeen. Säännöksellä ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. 

Perustuslain 6 §:n 2 momentti sisältää ehdottoman, täsmälliseksi muotoillun kiellon. Kansalaisuuteen perustuvan erilaisen kohtelun voidaan katsoa alkuperän käsitteen alla kuuluvan perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädettyihin nimenomaisesti kiellettyihin syrjintäperusteisiin, joiden kohdalla erilaisen kohtelun perustelemiselle asettuvat vaatimukset ovat suhteellisen korkeat (HE 309/1993 vp, s. 44; ks. esim. PeVL 37/2014 vp, s. 3/I, PeVL 23/2012 vp, s. 2, PeVL 60/2010 vp, s. 3, PeVL 1/2006 vp, s. 2, PeVL 15/2001 vp, s. 3).  

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt olennaisena varmistaa, että henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu voidaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (ks. mm. PeVL 31/2013 vp). Valiokunta on myös korostanut, että perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti perustuslain syrjintäkieltosäännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim. PeVL 31/2013 vp ja siinä mainitut PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006 vp, s. 2). Toisaalta perustuslakivaltiokunta on lausuntokäytännössä todennut, että niin sanottujen kolmansien maiden kansalaisia koskevat pidemmälle menevät perusoikeuksien rajoitukset verrattuna EU-maiden kansalaisiin. (ks. esim. PeVL 46/2018 vp ja siinä mainitut). Samoin valiokunta on kiinnittänyt huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006 vp, s. 3/II). Tällaisen sääntelyn on lisäksi täytettävä muut perusoikeuksien rajoitusedellytykset, kuten vaatimukset lailla säätämisestä, täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta, ydinalueen koskemattomuudesta, oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta (PeVM 25/1994 vp, s. 4–5). 

Ainoana perustuslain säännöksenä, kansallinen turvallisuus on mainittu perustuslain 10 §:n 4 momentissa. Sen esitöiden (HE 198/2017 vp, s. 20) mukaan valtioilla on varsin laaja harkintamarginaali sen suhteen, millaisen toiminnan ne katsovat vaarantavan kansallista turvallisuuttaan. Kansalliseen turvallisuuteen saattaa kuitenkin kohdistua monenlaisia uhkia, joita on vaikea ennakoida tai määritellä etukäteen. EIT:n mukaan tästä seuraa, että käsitteen selventäminen on ensisijaisesti jätettävä kansallisen käytännön varaan (EIT:n ratkaisukäytännöstä mm. Kennedy v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 18.5.2010).  

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtion tulee pyrkiä takaamaan kansallinen turvallisuus sekä yleinen järjestys kaikissa olosuhteissa (PeVL 16/2022 vp, kappale 10). Perusoikeuksien välisessä intressipunninnassa on lisäksi otettava huomioon ehdotettujen toimien taustalla olevat intressit etenkin, jos toimet voivat ääritapauksessa palautua jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 37/2022 vp, kappale 8 ja siinä viitatut PeVL 16/2022 vp, kappale 5, ks. myös PeVL 5/1999 vp, s. 2 /II, ks. myös esim. PeVL 36/2020 vp, s. 3, PeVL 15/2018 vp, s. 8). Perustuslakivaliokunta on myös lausuntokäytännössään pitänyt kansalliseen turvallisuuteen liittyviä seikkoja sellaisena painavana perusteena, joiden vuoksi muun muassa ulkomaalaisten henkilöiden ja yhteisöjen puolustusteollisuuden alan yritysostoja voidaan rajoittaa (PeVL 16/2011 vp, s. 2). 

Lakiehdotuksessa tarkoitettu erilainen kohtelu perustuisi ensisijaisesti siihen, voiko lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa tarkoitetun henkilön kansalaisuusvaltio aiheuttaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkaa kansalaistensa kiinteistönomistusten välityksellä. Kansallisen turvallisuuden uhkat ovat moninaisia ja laaja-alaisessa vaikuttamisessa valtiot voivat pyrkiä käyttämään ulkomailla oleskelevia kansalaisiaan tai näiden hallinnassa olevia yhteisöjä vihamielisen vaikuttamisen välineenä harjoittamalla kansalaistensa hyväksikäyttöä, painostusta, lahjomista tai muuta epäasialliseksi vaikuttamiseksi katsottavia keinoja.  

Toisaalta väestöryhmään, johon säännöksen ehdottomat esteet kohdistuisivat, saattaa kohdistua uhka kansalaisuusvaltion harjoittamasta hyväksikäytöstä, painostuksesta, lahjomisesta tai muusta epäasiallisesta vaikuttamisesta, jota käytännössä pystyttäisiin vaikeuttamaan ehdotetulla sääntelyllä.  

Voidaan myös esittää näkemys, että pelkälle kansalaisuudelle ei voida kaikissa tilanteissa antaa vastaavaa painoarvoa kuin perustuslaissa tarkoitetulle alkuperälle, sillä toisen valtion kansalaisuuden voi hankkia eri valtioista erilaisin keinoin. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa viitataan muun ohessa henkilön alkuperään. Alkuperällä tarkoitetaan säännöksessä sekä kansallista ja etnistä että yhteiskunnallista alkuperää. Kansallisen alkuperän voidaan katsoa ensisijaisesti viittaavan henkilön kansallisuuteen. On kuitenkin selvää, että kansalaisuudella ja kansallisuudella on yhtymäpinta toisiinsa. Näin ollen kansalaisuuteen perustuva syrjintä ei ota yhtä vahvasti kantaa henkilön kulttuurilliseen tai kielelliseen taustaan kuin kansallisuuteen perustuva syrjintä, vaan kyse on henkilön juridisesta asemasta suhteessa valtioon ja tämän tuomista oikeuksista ja velvollisuuksista. Juuri henkilön velvollisuudet suhteessa toiseen valtioon, jonka voidaan arvioida aiheuttavan uhkaa Suomen turvallisuudelle, on tämän esityksen kannalta oleellinen ja hyväksyttävä syy asettaa eri kansalaisuutta olevat henkilöt eri asemaan. Lakiesitys ei ota kantaa henkilön kansallisuuteen, vaan arviointi kytkeytyisi kansalaisuuteen kytköksissä olevaan uhkaan. Ehdotonta estettä sovellettaisiin siitä riippumatta, kuuluuko henkilö valtion valtaväestöön vai johonkin vähemmistökansallisuuteen. 

Keskeisenä arvioinnin kannalta on pidettävä sitä, mitkä valtiot täyttävät lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentin edellytykset ja ratkaisu perustuisi viime kädessä valtioneuvoston eri viranomaisten tuottamaan uhka-arvion perusteella tehtävään päätökseen edellytykset täyttävistä valtioista lakiehdotuksen 5 a §:n 5 momentin valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksen antamisen yhteydessä olisi perusteltava se, että voiko kyseinen valtio aiheuttaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkan muuten kuin lakiehdotuksen 5 a §:n 4 momentin perusteella Suomessa oleskelevan kansalaisensa kiinteistönhankintojen kautta.  

Lakiehdotuksessa tarkoitettu erilainen kohtelu perustuisi siihen, minkä valtion Euroopan unioni on päätöksessään todennut loukanneen toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä ja minkä valtion voidaan katsoa vaarantavan Suomen kansallista turvallisuutta ja voidaan pitää mahdollisena, että kansalaisuusvaltio voi käyttää kansalaisiaan epäasiallisesti Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavalla tavalla. Kuten aiemmin tässä esityksessä on todettu, valtiot voivat pyrkiä vaarantamaan toisen valtion kansallista turvallisuutta lukuisin erilaisin keinoin, kuten kansalaisiaan epäasiallisesti hyväksi käyttäen.  

Tietyn valtion kansalaisiin kohdistuvan kiinteistöjen hankinnan ehdottoman esteen voidaan katsoa olevan välttämätön tilanteessa, jossa tietty valtio omia tarkoitusperiään toteuttaakseen pyrkisi käyttämään kansalaisiaan epäasiallisesti hyväkseen Suomen kansallista turvallisuutta vaarantaen. Tällaisen tilanteen voidaan arvioida olevan todennäköisesti käsillä, kun ehdotetun 5 a §:n 1 momentin edellytykset täyttyvät. Suomalaisella viranomaisella ei ole välttämättä selvää kuvaa siitä, ketkä tietyn valtion kansalaisista olisi kyseisen valtion epäasiallisen vaikuttamisen välineinä eikä viranomaisella välttämättä olisi muutoinkaan riittäviä edellytyksiä asiaa selvittää. Nykyisessä lupalain mukaisessa lupaprosessissa ei pystytä puuttumaan sellaisiin tilanteisiin, joissa kiinteistönhankinnan uhka muodostuu vasta hankinnan ja luvan saamisen jälkeen.  

Lakiehdotus on siten välttämätön tärkeän yhteiskunnallisen edun turvaamiseksi, eikä sen saavuttaminen olisi mahdollista lievemmillä keinoilla ilman, että se vaatisi oleellisesti enemmän voimavaroja tilanteessa, jossa voidaan arvioida mahdolliseksi valtiollisen toimijan harjoittama laajamittainen kiinteistöjä omistavien kansalaistensa painostus, uhkailu tai muu vaikuttaminen. Vaikka henkilöiden siteet heidän kansalaisuusvaltioonsa voidaan lupamenettelyssä pääasiallisesti luotettavasti selvittää, uhka voi muodostua pitkänkin ajan kuluessa. Jälkikäteinen puuttuminen on mahdollista turvalunastuslailla, jonka laajamittainen käyttäminen muodostuisi käytännössä liian hitaaksi vaihtoehdoksi. On myös huomattava, että turvalunastuksessa on asiallisesti kyse perustuslain 15 §:n 2 momentissa säädetystä lunastamisesta, joka voi tapahtua vain yleiseen tarpeeseen. Yleisen tarpeen vaatimusta on konkretisoitu turvalunastuslain 1 §:ssä, mutta käytännössä lunastus vaatisi, että omistus aiheuttaa merkittävää uhkaa jollekin laissa säädetyistä oikeushyvistä (HE 253/2018 vp. s. 46). Näin ollen omistukseen ei voida puuttua lunastamalla sellaisissa tilanteissa, joissa kiinteistö aiheuttaisi uhkaa, mutta jossa uhka ei yltäisi yleisen tarpeen vaatimuksen asettamalle tasolle. Ehdotetulla esteellä vähennettäisiin sellaisia kiinteistön hankintoja, jotka voisivat tätä uhkaa aiheuttaa. 

Valtiollisen toimijan harjoittamaan Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavaan painostamiseen, uhkailuun ja muuhun vaikuttamiseen on nykyiselläänkin mahdollisuus puuttua turvalunastuslain tarkoittamalla lunastusmenettelyllä omistuksen syntymisen jälkeen. Siten on myös huomattava, että lakiehdotuksen tehokkuuteen vaikuttaa positiivisesti se, että turvalunastuslain tarkoittama menettely olisi käytettävissä myös tilanteissa, joissa henkilö on hankkinut kiinteistön ehdottoman esteen poikkeusten nojalla. Turvalunastuslain käyttäminen on kuitenkin oleellisesti lupamenettelyä enemmän voimavaroja vaativa menettely, joka sitoo huomattavan määrän viranomaisten resursseja ja lisäksi lunastusmenettelyllä puututaan ehdotettua sääntelyä voimakkaammin omaisuuden suojaan.  

Suomen kansallista turvallisuutta mahdollisesti uhkaavaan kiinteistön hankintaan tulisi puuttua ensisijaisesti ennakollisesti siten, että uhkaa ei ylipäänsä pääsisi ehdottoman esteen piirissä olevien keskuudessa syntymään, jotta turvalunastukseen jouduttaisiin turvautumaan mahdollisimman harvoin. Turvalunastuslakia sovellettaisiin jatkossakin samoin perustein kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastukseen maanpuolustuksen, alueellisen koskemattomuuden, sisäisen turvallisuuden, valtion johtamisen, rajaturvallisuuden, rajavalvonnan, huoltovarmuuden, yhteiskunnan kannalta välttämättömän infrastruktuurin toiminnan varmistamisen tai muun näihin rinnastettavissa olevan yhteiskunnallisen edun turvaamiseksi. 

Lakiehdotuksen 5 a §:n 4 momentin perusteella henkilöiden voidaan arvioida olevan henkilöitä, jotka ovat integroituneet yhteiskuntaan ja ilmaisevat halukkuutensa pysyväisluonteiseen oleskeluunsa Suomessa hakemalla pysyvää oleskelulupaa. Poikkeuksen sitominen oleskeluluvan tyyppiin on tarkkarajainen, jolloin henkilön on yksinkertaista arvioida, kuuluuko hän ehdottoman esteen piiriin.  

Tietyn valtioiden kansalaisten erilainen kohtelu ei olisi kuitenkaan voimassa tilanteissa, joita koskee lakiehdotuksen 5 a §:n 4 momentti. Pysyvän oleskeluluvan katsotaan lakiehdotuksessa voivan osoittaa riittävällä tavalla henkilön tahdon integroitua suomalaiseen yhteiskuntaan.  

Pysyvän oleskeluluvan arvioinnissa ja sitä edeltävältä ajalta oleskelulupaa hakevasta henkilöstä on kertynyt viranomaisille erilaisia tietoja. Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin mukaan se, että henkilö on oleskellut yhtäjaksoisesti Suomessa neljän vuoden ajan. Oleskelua pidetään yhtäjaksoisena, jos henkilö on ollut Suomessa vähintään puolet jatkuvan oleskeluluvan voimassaoloajasta. Muiden kuin pysyvän oleskeluluvan hakemisen yhteydessä viranomaisille kertyy tietoa henkilöstä muun muassa sen arvioimiseksi, voiko henkilö aiheuttaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkaa. Toisaalta oleskelulupamenettelyissä, päättyen pysyvään oleskelulupaan, hakijan voidaan katsoa ymmärtävän ja sopeutuneen suomalaiseen yhteiskuntaan riittävissä määrin. Tämän myötä henkilön voidaan katsoa etääntyneen kansallisen turvallisuuden uhkaa aiheuttavasta kansalaisuusvaltiosta, jotta kyseisen valtion käyttämien epäasiallisten kansalaisten hyväksikäyttökeinot voidaan arvioida vähäisemmiksi.  

Määräaikaisella tai jatkoluvalla Suomessa oleskelevan henkilön mahdollisuudet ja oletettu halukkuus hankkia kiinteistöjä voidaan arvioida muutenkin vähäisiksi. Muulla kuin pysyvällä oleskeluluvalla Suomessa oleskeleva henkilö voi myös joutua palaamaan alkuperäiseen kotimaahansa yllättäen luvan voimassaolon päättymisestä tai peruuttamisesta johtuen. Tämän aiheuttaa Suomen kansallisen turvallisuuden kannalta riskin toimia aiemman kotimaan intressien toteuttamiseksi Suomessa. Pysyvä oleskelulupa on lähtökohtaisesti pysyvä, vaikka ei takaakaan täysin vastaavaa asemaa Suomen kansalaisuuden kanssa. 

On myös huomattava, että lupalain jo voimassa olevat poikkeukset, kuten avio- tai avoliiton tilanteissa, olisivat edelleen voimassa lakiehdotuksesta huolimatta. Ottaen huomioon lakiehdotuksen 5 a §:n 4 momentin ja voimassa olevat poikkeukset luvan hakemisvelvollisuudesta, lakiehdotusta voidaan pitää oikeasuhtaisena.  

Näin ollen luvan myöntämisen ehdottomat esteet olisivat tilapäisiä, sillä 5 a §:n 1 momentissa tarkoitetun valtion kansalainen olisi normaalin lupakäytännön soveltamisalassa saatuaan 5 a §:n 4 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan. Lupalain soveltamisalan mukaisesti Suomen kansalaisuuden saanut henkilö ei ole lain soveltamisalan piirissä. Kiinteistön hankinnan rajoitukset olisivat siten kokonaisuutena katsoen luonteeltaan portaittaisia ja eniten perusoikeuksiin kajoavat keinot ottaisivat myös henkilön aseman riittävällä tavalla huomioon.  

Kansallista turvallisuutta voidaan edellä mainituin perustein pitää erittäin tärkeänä yleisenä etuna, johon kohdistuvia vaikutusyrityksiä pyritään torjumaan eri tavoin. Ehdotetun pykälän tavoitteena on täydentää kiinteistönomistuksenvalvontajärjestelmää, joka käsittää lupalain mukaisen ulkomaisen kiinteistö hankinnan lupajärjestelmän, sekä valtion etuostolain mukaisen etuosto-oikeuden käyttämisen, että turvalunastuslain mukaiset toimivaltuudet. 

Tilanteissa, joissa lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa tarkoitettu valtio pystyy laaja-alaisella vaikuttamisella aiheuttamaan Suomen kansalliselle turvallisuudelle uhkaa vaikutuspiirissään olevien kansalaistensa tai yhteisöjen kautta, ei pystytä kaikissa tilanteissa normaalein viranomaistoimin puuttumaan kansalliselle turvallisuudelle aiheuttavien tahojen toimintaan kansalaisuusvaltionsa pyrkimysten toteuttamiseksi. Tämän vuoksi kiinteistön hankinnan luvan saamisen epääminen 5 a §:n 1 momentissa tarkoitetulta henkilöiltä ja 2 momentissa tarkoitetuilta yhteisöiltä on välttämätön keino osana Suomen kansallisen turvallisuuden ennakollista suojaamista. 

Säännöstä voidaan pitää myös tarkkarajaisena ja täsmällisenä, sillä lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentin edellytykset voidaan katsoa asetetun korkealle. Lisäksi valtioneuvoston asetus yksiselitteisesti ilmaisisi valtion, jonka ilman pysyvää oleskelulupaa Suomessa oleskelevat kansalaiset eivät voisi saada lupaa kiinteistön hankintaan.  

Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomessa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on oikeus valita asuinpaikkansa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että henkilöllä on täysi vapaus ja oikeus hankkia omistukseensa haluamansa kiinteistö tai muu asuinpaikka. Esityksellä ei puututa oikeuteen valita asuinpaikka, sillä esityksellä ei puututtaisi muuhun kuin kiinteistön hankintaan.  

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu ja omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Omaisuuden perustuslainturvalla suojataan vakiintuneesti varallisuusarvoisia oikeuksia ja etuja, joihin kuuluu laajimpana esineisiin kohdistuva omistusoikeus. Omistusoikeus taas käsittää periaatteessa kaikki ne oikeudet, jotka eivät jollain erityisellä perusteella kuulu jollekulle muulle kuin omistajalle tai ole omistusoikeudesta erotetut. Perustuslain 15 §:n 1 momenttiin sisältyy omaisuudensuojan yleislauseke, jonka perusteella arvioidaan muun muassa omistajan käyttövapauden erilaisten rajoitusten sallittavuutta.  

Perustuslain suojaaman omaisuuden piiriin ei lueta varallisuusarvoa vailla olevia odotusoikeuksia. Siten muun muassa puolison avio-oikeuteen (PeVL 13/1986 vp) ja perhe-eläkeoikeuteen (PeVL 21/1989 vp) on voitu puuttua omaisuudensuojan estämättä. 

Edelleen lakiehdotus olisi osa lupalakia, jonka 6 §:n mukaan ostaja on velvollinen luovuttamaan kiinteistön eteenpäin tilanteessa, jossa hänelle ei myönnetä lupaa. Saman pykälän 2 momentissa säädetään kiinteistön myymisestä viranomaisen toimesta, jollei ostaja itse ole saanut kiinteistöä myydyksi kuuden kuukauden määräajassa. Lakiehdotuksen 5 a §:n 5 momentin tarkoittamassa valtioneuvoston asetuksessa todettaisiin yksiselitteisesti valtio, jonka kansalaiset tai näiden hallinnassa olevat yhteisöt eivät voisi saada lupaa kiinteistön hankkimiseksi Suomessa. Koska kiinteistön omistusoikeuden siirtyminen olisi kuitenkin yksityisoikeudellisesti mahdollista edelleen luvan saamisen ehdottomasta esteestä huolimatta, puututtaisiin lakiehdotuksella myös perustuslain 15 §:n suojaamaan omaisuudensuojaan. Lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa todettuja edellytyksiä, kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen kiinnittyviä tavoitteita (PeVL 57/2018 vp. ja siinä viitattu PeVL 16/2011 vp. s 2/I), voidaan pitää sinänsä painavina yhteiskunnallisina perusteina, joiden perusteella omistajan määräämisoikeuden rajoitusta ei voida pitää rajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisena. On huomattava, että perustuslakivaliokunta on todennut, että kunnan etuosto-oikeuden käyttämisen puuttuvan verrattain vähäisesti ostajan oikeusasemaan omaisuuden suojan osalta (PeVL 15/2005 vp. s. 2/I). Nyt ehdotetussa sääntelyssä ei ole kyse etuosto-oikeuden käyttämisestä, mutta vaikutus ostajan asemaan on luvan epäämisen myötä sama ja omaisuuden suojan rajoitus kohdistuu siihen, että kaupan kohteena oleva kiinteistö jää tältä saamatta.  

Lakiehdotuksen 7 §:n 3 momentin mukaan 5 a §:ssä tarkoitettu ostaja, jolle ei voida myöntää lupaa, ei voi saada 7 §:ssä tarkoitettua korvausta aiheutuneista kustannuksista. Perustuslakivaliokunta katsoi, että vaikka kiinteistön luovutuksen saajalla on jossakin määrin mahdollista varautua luvanhakemisesta johtuvaan epävarmuuteen esimerkiksi kiinteistön luovutuksen ehtojen avulla, omaisuuden suojan rajoittamisen oikeasuhtaisuuden vuoksi on välttämätöntä täydentää sääntelyä säännöksillä luovutuksensaajalle aiheutuneiden taloudellisten menetysten korvaamisesta (PeVL 57/2018 vp. ja siinä viitattu PeVL 15/2005 vp. s. 2/I). Koska lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa tarkoitetut valtiot todettaisiin nimenomaisesti valtioneuvoston asetuksella, perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä todettua epävarmuutta luvan myöntämisestä ei voida katsoa olevan. Näin ollen säännöksen ei voida katsoa olevan tältä osin ristiriidassa perustuslain 15 §:n tarkoittaman omaisuuden suojan kanssa. 

Lakiehdotuksen 5 a §:n 2 momentin mukaan lupaa kiinteistön hankinnalle ei voitaisi myöntää yhteisölle, jonka kotipaikka on pykälän 1 momentissa tarkoitetussa valtiossa tai yhteisölle, jossa enemmän kuin puolet osakeyhtiön kaikkien osakkeiden yhteenlasketusta äänimäärästä tai vastaava tosiasiallinen vaikutusvalta taikka sitä vastaava vaikutusvalta muussa yhteisössä tai liikkeessä on yhdellä tai sitä useammalla 1 momentissa tarkoitetulla henkilöllä, yhdellä tai sitä useammalla kyseisen valtion alueella kotipaikkaansa pitävällä yhteisöllä tai näillä yhteensä. Ehdotuksessa tarkoitetun yhteisön kiinteistön hankinta voi liittyä elinkeinonharjoittamiseen, jolloin ehdotus puuttuisi perustuslain 18 §:n 1 momentin sisältämään elinkeinovapauteen. Säännöksen mukaan jokaiselle turvataan oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Momentissa käytetty ilmaisu ”lain mukaan” viittaa mahdollisuuteen rajoittaa säännöksessä turvattua oikeutta lailla (HE 309/1993 cp, s. 67/II). Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että rajoittaminen on mahdollista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä. Lisäksi sääntelyn tulee täyttää myös muut perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (esim. PeVL 14/2004 vp., s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Sääntelyn tulee täyttää myös täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus. Kiinteistön hankintaa koskevan luvan ehdottomana esteenä on lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentin edellytykset täyttävän valtion toteaminen lakiehdotuksen 5 a §:n 5 momentissa tarkoitetussa valtioneuvoston asetuksessa. Vastaavasti kuin lakiehdotuksen arviointi perustuslain 6 §:n näkökulmasta, sääntelyä voidaan pitää tarkkarajaisena, sillä ehdoton este kiinteistön hankintaan tarvittavalle luvalle syntyisi valtioneuvoston asetuksen voimaantulosta. 

Perustuslain 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta. Lakiehdotuksen 5 a §:ssä olisi kyse luvan myöntämisen ehdottomista esteistä, mikä tarkoittaisi kielteisen lupapäätöksen tekemistä säännöksen tarkoittamissa tilanteissa. Lupahakemusten käsittelyyn sovellettaisiin hallintolain säännöksiä, joiden voidaan katsoa turvaavan asianmukaisen käsittelyn vaatimukset. Kiinteistön ostajalla olisi edelleen lupalain 9 §:n nojalla oikeus valittaa lain nojalla annetuista päätöksistä hallinto-oikeuteen, joten perustuslaista johtuva oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi tältä osin täyttyy. Viime kädessä henkilö voisi saattaa asiansa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.  

Lakiehdotus sisältää valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Lakiehdotusta on tästä johtuen tarkasteltava asetuksenantovaltuuden osalta suhteessa perustuslain 80 §:ään. Perutuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voidaan valtuuttaa antamaan asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perusoikeuksia on mahdollista rajoittaa vain lailla. 

Ehdotettu valtuussäännös asetuksen antamiseen on laadittu täsmälliseksi ja tarkkarajaiseksi. Lisäksi lailla säädettäisiin yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista, sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Ehdotettuun asetuksenantovaltuuteen ei sisälly merkittävää harkintavallan käyttöä eikä se sisällä valtuuksia asioista, joista tulee säätää lailla. Valtuussäännöksessä on kyse ainoastaan lakia tarkentavien säännösten antamisesta. Valtioneuvoston asetuksella ei itsessään puututtaisi kiinteistön kauppaa, vaan kyse olisi sen toteamisesta, mitkä valtiot täyttävät 5 a §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset. Valtuutussäännös ei siten ole ristiriidassa perustuslain kanssa.  

Ehdotettua sääntelymallia voidaan pitää erikoislaatuisena sääntelyteknisenä ratkaisuna. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään aiemmin arvioinut esimerkiksi kalastuslakia koskien (PeVL 58/2014 vp, s. 6/II) vastaavantyyppistä asetuksenantovaltuutta. Perustuslakivaliokunta on jo aiempaa kalastuslain 59 §:ää tarkastellessaan (PeVL 20/2010 vp, s. 3) pitänyt kalastusoikeuden rajoittamista asetuksella ongelmallisena, koska kalastusoikeuden rajoitus ei tällöin itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen. Valiokunta totesi katsovansa, että sääntelyteknisesti perustelluin ratkaisu kalastuslain säännöksissä (52, 55 ja 59 §) olisi yleisen vaarantamiskiellon tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteet sisällyttäminen lakiin. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tällöin antaa tarkempia säännöksiä kiellon tai velvoitteen toteuttamisesta. Tällainen sääntelytapa ei valiokunnan mielestä estäisi esityksen perusteluissa mainittujen ja sinänsä hyväksyttävien joustoelementtien huomioon ottamista asetuksia laadittaessa, eikä se liioin merkitsisi vaatimusta tarpeellisten rajoitusten säätämisestä laissa (PeVL 58/2014 vp, s. 7/I, kts. myös PeVL 20/2010 vp, s. 3).  

Valiokunta on kuitenkin pitänyt mahdollisena sääntelyn poikkeuksellinen tarkkuus ja yksityiskohtaisuus huomioiden säännellä lain mukaisten kieltojen käyttöönottoa asetuksella siksi, että ehdotettua säännöstä ei pidetty suoranaisesti perustuslain vastaisena, vaan ehdotusta voitiin valiokunnan mukaan luonnehtia pikemminkin varsin erikoislaatuiseksi sääntelytekniseksi ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät lakiin, mutta jossa ne otetaan erikseen käyttöön valtioneuvoston asetuksella (PeVL 58/2014 vp, s. 6). 

Lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa säädettäisiin yksityiskohtaisesti edellytyksistä, joiden perusteella valtioneuvosto antaisi asetuksen 5 a §:n 1 momentin edellytykset täyttävästä valtiosta. Säännös ehdotuksen tarkoittaman kiellon aineelliset edellytykset voidaan katsoa sisältyvän säännösehdotukseen sellaisella tarkkuudella, että toimivaltainen viranomainen itsekin voisi soveltaa kieltoa, mutta kiellon täytäntöönpanon merkittävyyden takia valtioneuvoston olisi tarkoituksenmukaista todeta kiellon soveltamisen piirissä olevat valtiot asetuksessa. Ehdotetun 5 a §:n 5 momentin voidaan katsoa edelleen rajoittavan harkintavaltaa. Valtioneuvoston olisi perustettava asetus viranomaisten tekemään arvioon 5 a §:n 1 momentin 2 kohdan edellytysten täyttymisestä. 

Lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentin 1 kohdan edellytys ehdottomalle esteelle on täsmällinen ja tarkkarajainen, eikä sen sisällöstä johdu valtioneuvostolle annettavaa harkintavaltaa. Tämä myös rajaa huomattavasti sitä valtioiden joukkoa, jonka kansalaiset voisivat joutua ehdottoman esteen piiriin. Valtioneuvoston harkintavalta olisi 1 momentin 2 kohdan osalta puolestaan sidottu viranomaisten arvioihin, mikä rajaa käytännössä harkintavallan sellaisiin tilanteisiin, joissa arvioissa oltaisiin kyseisestä uhkasta erimielisiä. Pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdan edellytyksiä on tulkittava yhdessä, mitä johtuen valtioneuvostolle ei käytännössä voisi muodostua merkittävää harkintavaltaa asetuksen antamisen suhteen.  

Perustuslaki velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Tästä johtuu myös valtioneuvostolle aktiivinen toimintavelvoite ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin, jos välttämättömyysedellytys perusoikeuksien rajoittavan toimenpiteen perusteena olevalle toimenpiteelle ei enää täyty. Näin ollen, jos valtioneuvoston asetuksen antamisen perusteena olevissa seikoissa tapahtuu muutos, olisi valtioneuvoston asetusta muutettava tai se olisi kumottava. Tilanteessa voisi olla kyse esimerkiksi siitä, että valtioneuvoston asetuksessa mainittu valtio lopettaa lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentin 1 kohdassa mainitut toimet eikä valtion voida katsoa pyrkivän enää vaarantamaan Suomen kansallista turvallisuutta; uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle ei voitasi enää pitää sillä tavalla merkittävänä, että sen ehkäiseminen olisi ehdotetun sääntelyn nojalla välttämätöntä. 

Etukäteen on mahdotonta määritellä niitä kiinteistöjä, joita ei voitaisi hyödyntää Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavalla tavalla, mistä syystä kaikki tietyn valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankinnat tulisi kieltää, jos ehdotetun 5 a §:n edellytykset täyttyvät. Kiinteistöjen hyödyntäminen Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavalla tavalla voi tapahtua pitkän ajan kuluessa, eikä kaikkia mahdollisia vaikutuskeinoja voida ennakoida tapauskohtaisella harkinnalla. Sääntelyä voidaan pitää täsmällisenä ja tarkkarajaisena, ja kansallisen turvallisuuden suojaamiseen liittyy hyväksyttävä ja painava syy. Kansallisen turvallisuuden takaamiseksi varsin pitkällekin menevät rajoitukset ovat perustuslain näkökulmasta mahdollisia. 

Esitystä voidaan pitää välttämättömänä tilanteessa, jossa Suomen turvallisuusympäristössä on tapahtunut merkittävä muutos, jonka johdosta Suomen kansalliseen turvallisuuteen voi kohdistua toisen valtion ennakoimatonta vaikuttamista. Tilanteissa viranomaisten resurssit ja aika sekä muut ennakolliset keinot vaikuttamiseen puuttumiseksi voivat olla rajalliset. Näin ollen vaikuttamiseen puuttuminen estyy ja esimerkiksi jälkikäteen tehtävä lunastus ei ole tarkoituksenmukaista. 

Esitystä voidaan pitää oikeasuhtaisena, sillä se kohdistuu kolmannen valtion kansalaisiin, joilla ei ole pysyvää oleskelulupaa Suomeen tai Suomen myöntämää kolmannen maan kansalaisen pysyvää EU-oleskelulupaa. Näitä tilapäisempi oleskelu ei osoita sitä, että henkilöllä olisi aikomus pysyvään oleskeluun Suomessa ja tarvittava integroituminen suomalaiseen yhteiskuntaan. Voidaan myös olettaa, että muulla kuin pysyvällä oleskeluluvalla Suomessa oleskeleva lakiehtouksen 5 a §:n 1 momentin edellytykset täyttävän valtion kansalaisten joukossa on ja heidän joukkoonsa voidaan soluttaa Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavalle valtiolle myötämielisiä kansalaisia, jotka ovat myös valmiita käyttämään laaja-alaisen vaikuttamisen keinoja kansalaisuusvaltion tarkoitusperien saavuttamiseksi. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan aiemmasta lausuntokäytännöstä ei kuitenkaan ole johdettavissa sellaista kannanottoa, että esityksen voitaisiin todeta kaikilta osin vastaavan perustuslakivaliokunnan käytäntöä käsiteltävien perusoikeuksien suojan alasta ja perusoikeuspunninnasta. Esitykseen liittyy keskeisesti henkilöiden erilaiseen asemaan asettaminen kansalaisuuden ja Suomessa oleskelun tyypin perusteella. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ei myöskään ole johdettavissa kannanottoa, jonka perusteella esityksen voitaisiin todeta kaikilta osin vastaavan perustuslakivaliokunnan käytäntöä lailla säätämisen vaatimuksen osalta. Edellä mainituista syistä hallitus pitää suotavana, että esityksestä pyydettäisiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.