2
Nykytila ja sen arviointi
Suomessa etenkin karhun ja ilveksen suojelu ja hoito on perustunut suunnitelmalliseen kannanhoidolliseen metsästykseen. Myös suden osalta on laajalti tunnistettu tarve kannanhoidolliselle metsästykselle. Kannanhoidollisella metsästyksellä tarkoitetaan suurpetokannan kokoon, kannan kasvuun ja alueellisiin tiheyksiin vaikuttamista suunnitelmallisella kannanvaihteluihin reagoivalla metsästyksellä. Koska kyseessä ovat luontodirektiivin tiukasti suojelemat lajit, lähtökohta kannanhoidolle on ollut, että laji on suotuisalla suojelutasolla tai että suotuisan suojelutason saavuttamista ei vaaranneta.
Olennaista on, että tämänkaltainen kannanhoito pohjautuu tieteellisesti vankalla pohjalla olevaan säännöllisesti tuotettuun kunkin lajin kanta-arvioon, jonka perusteella voidaan asettaa vuotuinen suurin sallittu metsästyskiintiö, arvioida kiintiön vaikutus kannan suojelutasoon ja huolehtia kannan säilymisestä suotuisalla suojelutasolla tai sen saavuttamisesta. Kun päätökset tehdään vuosittain, voidaan tarvittaessa reagoida suurpetokannoissa tapahtuviin muutoksiin. Kanta-arvion lisäksi metsästyssaaliista on saatavana kaadettuja yksilöitä koskevat biologiset tiedot (sukupuoli ja ikä) sekä paikkatiedot.
Kannanhoidollisella metsästyksellä on käytännössä tarkoitettu poikkeuslupia, jotka on myönnetty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla. Tämän direktiivin poikkeusperusteen käyttö edellyttää, että päämäärä, johon suojelusta poikkeamisella pyritään, on tuotava julki etukäteen. Päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohdilla. Suomessa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa käytetään ns. kannanhoidollisessa tarkoituksessa ja se on pantu täytäntöön metsästyslain 41 §:n 3 momentissa. Suomessa susi-, ilves- ja karhukannan osalta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisessa on ollut kyse kannanhoidosta. Englanniksi tästä käytetään termiä management.
Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisun (C-674/17) jälkeen KHO on katsonut asiaa koskevissa ennakkopäätöksessään, ettei Suomen riistakeskuksen myöntämissä suurpetojen kannanhoidollisissa poikkeusluvissa ole esitetty sellaista hyväksyttävää päämäärää, mikä täyttäisi luontodirektiivin vaatimukset. Tästä syystä metsästysvuoden 2022–2023 jälkeen karhun ja ilveksen kannanhoidollinen metsästys ei ole käytännössä ollut enää mahdollista ja karhulla sama toteutui metsästysvuonna 2024–2025. Valitusten seurauksena on syntynyt tilanne, että poikkeusluvissa määritettyä päämäärää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaiselle poikkeamiselle ei ole tuomioistuimissa hyväksytty. Karhua ja ilvestä metsästettiin useita vuosia kannanhoidollisin poikkeusluvin ja molemmat lajit olivat samaan aikaan (koko Suomen EU-jäsenyyden ajan) suotuisalla suojelun tasolla. Esimerkiksi karhukanta on Suomessa vahvistunut Suomen EU-jäsenyyden aikana ja kasvanut vuosituhannen vaihteen arviolta 800 yksilöstä. Viimeisimmän Luken arvion mukaan ennen metsästyskautta 2024 karhujen yksilömäärän arvioitiin olleen 2100–2250 yksilöä. Kaikki suurpetopopulaatiot ovat vahvistuneet Suomen EU-jäsenyyden aikana. Myös Suomen susikanta on kasvanut 1990-luvulta, jolloin se alkoi uudelleen pysyvämmin runsastua. Maaliskuussa 2023 Suomessa oli Luonnonvarakeskuksen vuoden 2023 kanta-arvion mukaan enemmän susireviirejä kuin kertaakaan aiemmin tarkastelujaksolla 1990–2023. Luonnonvarakeskuksen vuoden 2024 suden kanta-arvion mukaan maaliskuussa 2024 Suomessa oli todennäköisimmin 59–64 parin tai perhelauman asuttamaa susireviiriä. Useiden muiden koiraeläinten tapaan susikanta voi kasvaa nopeasti, jos ravintotilanne sen sallii (Valtonen ym. 2024). Suden kanta-arvion täsmentämiseksi on viime vuosina panostettu erityisesti DNA-näytteiden keräämiseen ja metsästäjien ja tutkijoiden välisen yhteistyön kehittämiseen. Vuonna 1990 ilvesten määrä oli noin 700 yksilöä. (Suomen ilveskannan hoitosuunnitelma – Kannanhoidon tausta 2021.) Vuoden 2023 Luken kanta-arvion mukaan ennen metsästyskautta 2023/2024 Suomessa arvioitiin olleen 2 390–2 575 yli vuoden ikäistä ilvestä.
Karhun kannanhoidollisen metsästyksen päättyminen johtaa karhukannan runsastumiseen. Esimerkiksi mikäli muun Suomen alueella ei kannanhoidollista metsästystä pystytä toteuttamaan, nykyisellä karhukannan kasvulla Suomen karhukanta tulee todennäköisesti kaksinkertaistumaan 7 - 8 vuoden aikana. Karhukannan kasvu sekä se, että karhukanta ei ole metsästyksen kohteena tulee lisäämään niiden tapausten määrää, jossa poliisi joutuu toimimaan ja joko karkottamaan tai tappamaan karhun. Sama koskee sutta. Etenkin Suomen karhukanta sekä susikanta tietyillä alueilla Suomessa ovat niin suurella tasolla, ettei pelkästään vahinkoa tai turvallisuusuhkaa aiheuttavien yksilöiden poistamisella voida hallita kasvavan kannan aiheuttamia sosiaalisia, taloudellisia tai ekologisia ongelmia, joita väistämättä syntyy erityisesti alueilla, missä suurpetokannat ovat vahvoja ja tiheitä. Ei ole poissuljettua, etteikö ilveskannan kasvu johtaisi vastaavaan kehitykseen.
Karhu ja susi ovat luontodirektiivin tiukasti suojelemia lajeja, mutta niiden suojeluun liittyy huomioon otettavia erityispiirteitä. Suurpetojen esiintyminen ihmisasutuksen läheisyydessä vaikuttaa alueen ihmisten toimintaan etenkin silloin kun suurpedot vierailevat pihoilla ja taajamissa. Alueella esiintyvät suurpedot aiheuttavat paineen muun muassa lasten koulukyytien järjestämiseen sekä kotieläinten suojaamiseen.
Poliisi käyttää apunaan suurpetojen karkotus- ja lopettamistilanteissa suurriistavirka-apua (SRVA) saadakseen tilanteisiin tarvittavan erikoisosaamisen. Suurriistavirka-apu on riistanhoitoyhdistysten ylläpitämä organisaatio, joka välittää poliisille metsästäjien virka-apua suurriistakonflikteissa. Vahinkoa ja turvallisuusuhkaa aiheuttavien suurpetojen poistamiseen tarvitaan erityisosaamista, jota on niiden metsästykseen erikoistuneilla vapaaehtoisilla suuriistavirka-apu toimijoilla. Erityisesti taajamassa olevan suurpedon lopettaminen on hyvin haasteellinen tehtävä. Aseiden käyttö taajamaolosuhteissa aiheuttaa merkittävän turvallisuusriskin. Suurpetotilanteiden hallinta edellyttää myös koulutettuja koiria, jotta uhkaa aiheuttavan suurpedon voi poistaa tehokkaasti.
Suurpetotihentymäalueilla hälytyksiä tulee enemmän ja virka-apupyynnöt kohdistuvat samoille vapaaehtoisesti toiminnassa mukana oleville henkilöille. Esimerkiksi Pohjois-Karjalan alueella poliisin määräämät karhun karkotukset kolminkertaistuivat vuodesta 2023 vuoteen 2024. Varsinais-Suomessa Suomen Riistakeskuksen karkotuspäätöksiä suteen liittyen oli 3 metsästysvuotena 2023-2024, kun metsästysvuotena 2024-2025 niitä on jo ollut yhteensä 14. Poliisin tekemiä suden karkotusmääräyksiä oli koko Suomessa vuonna 2024 yhteensä 37, kun niitä vuosina 2020 – 2023 oli enimmillään 20.
2.1
Bernin sopimus
Yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta (SopS 29/86, jäljempänä
Bernin sopimus
) on Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehty yleissopimus. Sen ensisijainen tavoite on uhanalaisten lajien ja niiden elinympäristöjen suojelu. Sopimuksessa kiinnitetään erityistä huomiota sellaisten lajien ja luonnonalueiden suojelemiseen, jotka edellyttävät usean valtion yhteistyötä. Sopimuspuolten tulee ryhtyä tarvittaviin toimiin luonnonvaraisten kasvi- ja eläinkantojen pitämiseksi tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia, tai näiden sopeuttamiseksi tällaiselle tasolle. Tällöin sopimuspuolten tulee ottaa huomioon taloudelliset ja virkistykselliset vaatimukset sekä paikallisesti uhanalaisten alalajien, muunnosten tai muotojen tarpeet.
Sopimus solmittiin vuonna 1979 ja tuli Suomessa voimaan vuonna 1986. Karhu ja susi ovat Bernin sopimuksen liitteessä II eli ne ovat täysin rauhoitettuja eläinlajeja, mutta tämä ei koske Suomea, koska Suomella on Bernin sopimuksen liitteestä II varauma karhun ja suden osalta. Ilves on Bernin sopimuksen liitteessä III (suojeltava eläinlaji). Bernin sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimuspuolet voivat noudattaa tiukempia toimia luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelemiseksi kuin mitä sopimuksessa on määrätty. EU on Bernin sopimuksen sopimusosapuoli. EU on toimeenpannut Bernin sopimuksen luonto- ja lintudirektiivillä. Bernin sopimuksen liite II vastaa luontodirektiivin liitettä IV ja liite III liitettä V.
2.2
EU-oikeus
EU-oikeus velvoittaa kansallisia viranomaisia lainvalmistelussa ja soveltamiskäytännössä. EU:n perussopimusten ja säädösten lisäksi muut EU-oikeuden lähteet – EU-oikeuden periaatteet, EU:n tekemät kansainväliset sopimukset ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö – ovat osa kansallista oikeusjärjestystä, ja ne velvoittavat kansallisia viranomaisia. EU-oikeus on ensisijaista kansalliseen oikeuteen nähden (EU:n tuomioistuimen vakiintunut ja toistuva oikeuskäytäntö, esim. C-6/64 tai C-573/17), joten EU-säännös syrjäyttää kansallisen lain, jos niiden välillä on ristiriita.
Vilpittömän yhteistyön periaate velvoittaa jäsenvaltion toteuttamaan kaikki toimenpiteet, joilla varmistetaan EU:n perussopimuksista ja säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Jäsenvaltion tulee muun muassa toteuttaa tarvittavat kansalliset toimenpiteet EU-säädösten panemiseksi täytäntöön. Periaate velvoittaa myös pidättäytymään kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa EU:n tavoitteiden toteutumisen. Periaate sitoo jäsenvaltion kaikkia viranomaisia. Kansallisten tuomioistuinten ja muiden kansallisten viranomaisten tulee muun muassa tulkita EU-oikeutta EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä luotujen periaatteiden mukaisesti (Euroopan unionista tehty sopimus, SEU 4 artiklan 3 kohta).
Tulkintavaikutuksen periaatteen mukaan kansallisten tuomioistuinten ja muiden kansallisten viranomaisten tulee tulkita ja soveltaa kansallista lainsäädäntöä siihen vaikuttavan EU-oikeuden mukaisesti niin tarkoin kuin se on mahdollista, kun otetaan huomioon kansallisessa oikeudessa hyväksytty harkintavalta tulkinnassa (esim. C-14/83 kohta 28). Yleensä se tarkoittaa, että direktiiviä on tulkittava mahdollisimman pitkälle sen sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin.
Direktiivit ovat jäsenvaltioille osoitettuja säädöksiä, joilla velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan direktiivissä edellytetyt toimenpiteet ja saattamaan kansallinen lainsäädäntönsä direktiivin sisällön mukaiseksi. Direktiivejä käytetään yleensä silloin, kun halutaan jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa jossakin asiassa. Kukin jäsenvaltio voi itse valita tavan, jolla se toteuttaa direktiivissä edellytetyt toimenpiteet, mutta kansallisen sääntelyn tulee johtaa direktiivillä tavoiteltuun tulokseen. Jäsenvaltio voi myös päättää muodosta, jota käyttäen täytäntöönpano toteutetaan jäsenvaltion sisäisesti. Yleensä direktiivin sisältämät säännöt sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön antamalla kansallinen säädös.
Direktiivit eivät ole suoraan sovellettavia. Ne luovat oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltion kansalaisille yleensä vasta sen jälkeen, kun ne on pantu täytäntöön kansallisesti. Jäsenvaltion kansalainen voi kuitenkin vedota direktiivin säännökseen jäsenvaltion viranomaista vastaan, jos säännöksellä on välitön oikeusvaikutus. Tämä voi tulla kyseeseen, jos jäsenvaltio on laiminlyönyt direktiivin täytäntöönpanon sille asetetussa määräajassa tai täytäntöönpano on ollut virheellinen. Edellytyksenä on direktiivin säännöksen riittävä selvyys ja täsmällisyys sekä ehdottomuus.
EU:n tuomioistuimen ratkaisuilla on keskeinen merkitys EU-oikeutta tulkittaessa ja sovellettaessa. Sen vuoksi EU-oikeuden sisällön selvittäminen edellyttää yleensä myös tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perehtymistä. EU:n tuomioistuin antaa muun muassa ennakkoratkaisuja kansallisten tuomioistuinten sille esittämien ennakkoratkaisupyyntöjen johdosta. Tuomioistuimen antama ennakkoratkaisu voi koskea EU:n perussopimuksen määräyksen tulkintaa taikka EU-säädöksen tulkintaa tai pätevyyttä. Ennakkoratkaisu sitoo kansallista tuomioistuinta sen ratkaistessa esillä olevaa asiaa. Lisäksi ennakkoratkaisu sitoo muita kansallisia tuomioistuimia, jotka käsittelevät samaa ongelmaa. Ennakkoratkaisuilla voi olla myös yleisempää tulkinnallista merkitystä. Ennakkoratkaisu saattaa edellyttää myös muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön, jos kansallinen lainsäädäntö tai sen tulkinta on ristiriidassa ennakkoratkaisuun sisältyvän EU-oikeuden tulkinnan kanssa.
EU:n tuomioistuin voi antaa ratkaisuja myös tuomioistuimessa nostettujen kanteiden johdosta. Esimerkiksi jäsenvaltiota vastaan voidaan nostaa kanne, jos sen katsotaan rikkovan velvollisuuksiaan EU:ssa. Näin on esimerkiksi silloin, jos jäsenvaltio on laiminlyönyt EU-säädöksen täytäntöönpanon tai täytäntöönpano on virheellinen. Rikkomus voi johtua myös sellaisesta lainsäädännöstä, jolla ei ole suoraa kytkentää EU-oikeuteen, mutta jolla on vaikutuksia EU-oikeuden toteutumiseen. Jos tuomioistuin toteaa jäsenvaltion jättäneen täyttämättä jonkin EU-oikeuden mukaisen velvollisuuden, jäsenvaltion on toteutettava tuomion edellyttämät toimenpiteet. Kanteiden johdosta annettavilla ratkaisuilla voi olla myös yleisempää merkitystä EU-oikeutta tulkittaessa. Tuomion täytäntöönpanon laiminlyönti voi johtaa uhka- tai hyvityssakkomenettelyyn.
2.3
Luontodirektiivi ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö
EU:n luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (jäljempänä
luontodirektiivi
) koskee luonnonvaraista eläimistöä, kasvistoa ja luontotyyppejä. Luontodirektiivin 1 artiklan mukaan lajin suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.
Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä muun ohella lajeja suojelemalla. Saman artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan lajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Artiklan 3 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.
Luontodirektiivissä lajien suojelusta säädetään 12—16 artikloissa. Lajit on eritelty direktiivin liitteisiin niiden suojelustatuksen mukaan. Luontodirektiivin 12 artiklan mukaan liitteessä IV a olevia eläinlajeja koskee tiukka suojelujärjestelmä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Jäsenvaltioiden on kiellettävä muun muassa näitä lajeja koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa sekä näiden lajien tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana. Liitteen IV a tiukasti suojeltuja riistaeläinlajeja ovat Suomessa susi poronhoitoalueen ulkopuolella sekä karhu, ilves ja saukko. Kyseiset lajit on säädetty metsästyslain 37 §:n 3 momentissa aina rauhoitetuiksi.
Luontodirektiivin 14 artiklassa säädetään liitteessä V olevista lajeista, jotka eivät ole yhtä tiukasti suojeltuja kuin liitteen IV lajit. Luontodirektiivi lähtökohtaisesti sallii liitteen V lajien metsästyksen. Direktiivin 14 artikla edellyttää kuitenkin, että liitteen V lajien suojelutason tilaa on aktiivisesti seurattava. Jos seuranta osoittaa sen tarpeelliseksi, on jäsenvaltion toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä suojelutason turvaamiseksi. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla muun muassa lupajärjestelmä, rauhoitusaika sekä paikallinen tai väliaikainen rauhoittaminen. Liitteen V riistaeläinlajeja ovat Suomessa susi poronhoitoalueella sekä euroopanmajava, halli, kirjohylje, itämeren norppa, hilleri, näätä ja metsäjänis.
Ahma ei ole liitteiden IV ja V laji. Ahma on mainittu vain luontodirektiivin liitteessä II, joka edellyttää ahman elinympäristöjä suojeltavaksi osana Natura 2000 -verkostoa.
Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetään poikkeuksesta 12 ja 14 artiklan mukaiseen suojeluun. Poikkeaminen on mahdollista, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tämän lisäksi edellytetään esimerkiksi tarvetta erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseen tai turvallisuusperustetta (kts. luontodirektiivin 16 artikla 1 kohta alakohdat a–d).
Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla suojelusta voidaan poiketa myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden ottamiseksi kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa. Tällöin puhutaan ns. kannanhoidollisesta metsästyksestä, josta säädetään kansallisesti metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta poikkeaa muista alakohdista (a–d) siinä, että se jättää poikkeamisen tarkemman päämäärän avoimeksi. Suden kannanhoidollista metsästystä koskevassa EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisussa (C‑674/17) todetaan, että alakohdassa ei mainita tarkemmin päämäärää, johon siinä tarkoitetulla poikkeuksella pyritään. Päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Lähtökohtaisesti päämäärä ei voi olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohdissa. Lisäksi on esitettävä täsmälliset ja asianmukaiset perustelut sille, ettei ole muuta tyydyttävää ratkaisua päämäärän saavuttamiseksi. EU-tuomioistuin korosti myös sitä, että SEUT (Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus) 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetun ennalta varautumisen periaatteen mukaan on niin, että jos parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen tarkastelun perusteella ei saada varmuutta siitä, vahingoittaako tällainen poikkeus tietyn uhanalaisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista vai ei, jäsenvaltion on jätettävä poikkeus hyväksymättä tai luovuttava sen toimeenpanosta.
Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa (asia C-98/03, kohta 60) todetaan 16 artiklan täytäntöönpanon osalta, että kun on kyse direktiivistä, jossa vahvistetaan monimutkaisia ja teknisiä sääntöjä ympäristöoikeuden alalla, jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava siitä, että niiden lainsäädäntö, jonka tarkoituksena on varmistaa tämän direktiivin täytäntöönpano, on selkeä ja täsmällinen. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa (asia 674/17, kohta 30) todetaan, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta, jossa määritellään yksityiskohtaisesti ja kattavasti edellytykset, joilla jäsenvaltiot voivat poiketa 12-14 artiklasta sekä 15 artiklan a ja b alakohdasta, on direktiivillä käyttöön otettua suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti.
Komission ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta
Euroopan komissio on antanut lokakuussa 2021 ohjeasiakirjan luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta (C(2021) 7301 final). Komission ohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta se ilmentää komission käsitystä direktiivin tulkinnasta. Ohjeasiakirjan (s. 48) mukaan saattaessaan 16 artiklaa osaksi kansallista lainsäädäntöään jäsenvaltioiden on noudatettava direktiivissä käytettyjen termien ja käsitteiden merkitystä direktiivin yhdenmukaisen tulkinnan ja soveltamisen varmistamiseksi. Tämä tarkoittaa myös sitä, että kansallisilla täytäntöönpanotoimilla on taattava direktiivin täydellinen soveltaminen muuttamatta sen ehtoja ja lisäämättä lisäedellytyksiä tai poikkeuksia, joista ei säädetä direktiivissä. Kansallisilla säännöksillä on varmistettava, että kaikki 16 artiklassa säädetyt edellytykset saatetaan tinkimättömästi ja perusteellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä soveltamatta valikoivasti vain joitakin säännöksiä.
Suotuisan suojelutason populaation kokoa kuvaava viitearvo
Suotuisa suojelutaso on luontodirektiivin keskeisin käsite. Direktiivin 2.2. artiklassa säädetään direktiivin lajisuojelun tavoite. Artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luonnonvaraisten eläinlajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Suotuisan suojelutason käsite on myös merkityksellinen harkittaessa 16 artiklan mukaista poikkeusta direktiivin 12 artiklan mukaisesta tiukasta suojelusta.
Direktiivin 1.i artiklassa säädetään suotuisan suojelutason sisällöstä. Luontodirektiivin mukaan lajin suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.
Luontodirektiivin liitteiden lajien suotuisan suojelutason määrittely tehdään luontodirektiivin 17 artiklan mukaisessa menettelyssä joka kuudes vuosi tehtävän raportoinnin yhteydessä. Suotuisan suojelutason saavuttamisen arvioimisessa voidaan käyttää apuna suotuisan suojelutason sitä viitearvoa, joka kuvaa populaatiokokoa, jolla suotuisa suojelutaso olisi turvattu pitkällä aikavälillä. Tämä edellyttää, että myös muut suotuisalle suojelutasolle asetetut ehdot täyttyvät. Populaatiokokoa kuvaavan viitearvon asettaminen ei ole yksinkertaista, sillä sille ei ole annettu tarkkaa määritelmää.
Euroopan Unionin komissio on kuitenkin laatinut tarkentavia ohjeita lajien suotuisan suojelutason viitearvon määrittämiseen. (esimerkiksi DG Environment. 2023. Reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Guidelines on concepts and definitions – Article 17 of Directive 92/43/EEC, Reporting period 2019-2024. Brussels. Pp 104). Suurpetojen osalta komissio tilasi lisäksi erillisen raportin kahdelta keskeiseltä eurooppalaiselta suurpetotutkijalta ( Linnell, J. D. C. and Boitani, L. (2025) Developing methodology for setting Favourable Reference Values for large carnivores in Europe).
Komission 17 artiklan tulkintaohjeen mukaan lajien suotuisan suojelutason viitearvo voidaan määrittää kahdella eri tavalla, jotka eivät ole toisiaan poissulkevia. Nämä tavat ovat 1) vertailuperusteinen lähestymistapa ja 2) malliperusteinen lähestymistapa.
Vertailuperusteisen lähestymistavassa tulee tulkintaohjeen mukaan vertailla nykyistä kannan kokoa ja levinneisyysaluetta johonkin aiempaan suotuisaan ajanjaksoon sekä direktiivin voimaantulopäivään nähden ja tämän pohjalta määrittää viitearvo tai arvioida esimerkiksi prosentuaalisesti miten kaukana nykyinen arvo on suotuisasta tilanteesta.
Malliperusteisessa lähestymistavassa tulkintaohje suosittaa populaation elivoimaisuusanalyysin avulla pienimmän elinvoimaisen kannan tunnistamista ja näiden pohjalta viitearvon määrittämistä. Viitearvon tulee tulkintaohjeen mukaan olla suurempi kuin pienin elinvoimainen kanta. Pienin elinvoimainen on pienin populaatiokoko, jolla populaation voidaan olettaa tietyllä todennäköisyydellä säilyvän tietyn ajanjakson, kun otetaan huomioon esimerkiksi demografisiin ja geneettisiin tekijöihin liittyvä satunnaisuus. Pienimmän elinvoimaisen kannan määrittäminen pelkästään havaintoaineiston perusteella on käytännössä mahdotonta, minkä takia apuna käytetään yleensä ns. populaation elinvoimaisuusanalyysiä. Populaation elinvoimaisuusanalyysissä populaatiosta rakennetaan malli, joka simuloi populaation kehitystä ajassa eteenpäin. Populaatiodynamiikan kuvaamiseen käytetään tietoa tärkeistä demografisista parametreista kuten yksilöiden selviytymisestä ja lisääntymistehosta. Mallissa voidaan huomioida myös geneettisiä tekijöitä, esimerkiksi liittyen populaation sukusiittoisuuteen. Elinvoimaisuusanalyysiä varten on kehitetty valmiita ohjelmistoja, kuten Vortex (Lacy & Pollak 2021), joihin käyttäjä syöttää tarvittavat tiedot, mutta analyysi voidaan toteuttaa myös rakentamalla populaatiota kuvaava malli alusta lähtien itse.
2.4
Kansallinen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö
Luontodirektiivi on saatettu kansallisesti voimaan metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta metsästyslaissa. Metsästyslain 37 §:ssä säädetään riistaeläinlajin rauhoittamisesta. Jos riistaeläimen kannan säilymisen tai riistaeläinlajin häiritsemättömän lisääntymisen turvaaminen sitä edellyttää, riistaeläinlaji on rauhoitettava määräajaksi tai toistaiseksi. Rauhoitettavista riistaeläinlajeista ja niiden rauhoitusajoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Susi, karhu, saukko, ahma, ilves ja kirjohylje ovat kuitenkin suoraan lain nojalla aina rauhoitettuja. Rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa eikä soidinta, pesintää tai poikasia saa häiritä.
Metsästyslain 38 §:ssä säädetään metsästyksen rajoittamisesta. Jos riistaeläinlajin kanta heikkenee pysyvästi tai tilapäisesti lajin esiintymisalueella tai osalla esiintymisaluetta, voidaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella kyseisen riistaeläinlajin metsästystä rajoittaa tai se voidaan kieltää kokonaan. Riistaeläinlajin metsästystä voidaan rajoittaa tai se voidaan kieltää myös, jos tavoiteltava riistaeläinlajin leviäminen tai metsästyksen tarkoituksenmukainen järjestäminen sitä edellyttää. Metsästyksen rajoittaminen voi tarkoittaa myös velvoitetta merkitä saalis tunnistemerkillä. Metsästyslain 50 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan rauhoittaa rauhoittamaton eläin tai rajoittaa sen pyydystämistä ja tappamista.
Metsästyslain 41 §:n mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Suomen riistakeskus voi myös muulloin kuin 37 §:n nojalla säädettynä rauhoitusaikana myöntää 41 a §:n 1 momentissa, 41 b §:n 1 momentissa ja 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin poikkeusluvan riistaeläimen tai rauhoittamattoman eläimen häiritsemiseen, pyydystämiseen tai tappamiseen.
Suomen riistakeskus on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, jota koskee myös viranomaisen neuvontavelvollisuus. Hallintolain (434/2003) 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.
Metsästyslain 41 §:n 5 momentin mukaan poikkeuslupien ja 41 a §:n 4 momentissa tarkoitetun alueellisen kiintiön nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia tai poikkeusluvan myöntämisperustetta rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee.
Metsästyslain 41 a §:ssä säädetään edellytyksistä eräiden riistaeläinlajien poikkeusluvalle. Jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää ahman, suden, karhun, saukon, ilveksen, euroopanmajavan, hallin, kirjohylkeen, itämeren norpan, hillerin, näädän ja metsäjäniksen pyydystämiseen tai tappamiseen:
1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi;
2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi;
3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai
4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.
Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan sutta, karhua, saukkoa ja ilvestä koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Momentissa tarkoitetun ns. kannanhoidollisen poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Momentti vastaa luontodirektiivin 16 artiklan e alakohtaa.
Korkein hallinto-oikeus on linjannut metsästyslain 41 a §:n 3 momentin soveltamista ennakkopäätöksissä KHO 2023:99 (karhu), KHO 2023:100 (karhu), KHO 2022:48 (ilves), KHO 2020:28 (susi) ja KHO 2020:27 (susi). Ennakkopäätöksissä viitataan suden kannanhoidollista metsästystä koskevaan EU-tuomioistuimen ratkaisuun C-674/17, jossa todetaan muun ohella, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisessa poikkeamispäätöksessä on tuotava selvästi ja täsmällisesti esille, mihin päämäärään poikkeamisella pyritään ja osoitettava täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.
Vuoden 2020 ennakkopäätöksissä KHO katsoi, että poikkeusluvan päämäärää eli salametsästyksen torjuntaa ei ollut kyetty tukemaan selvin ja täsmällisin perusteluin taikka osoittamaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella, että poikkeusluvalla saavutetaan sille asetettu päämäärä. Poikkeuslupa-asian yhteydessä ei ollut myöskään esitetty sellaista merkityksellistä selvitystä, joka olisi osoittanut, ettei salametsästyksen torjuntaan olisi ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen susien tappamiseen. Suden suojelun tason ei liioin ollut selvitetty olleen suotuisa. Asiakirjoista ei myöskään ilmennyt, ettei poikkeuslupa ollut entisestään huonontanut susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa. Poikkeuslupapäätöksen ehdot pyynnin alueellisesta, ajallisesta ja määrällisestä rajoittamisesta sekä metsästyksen järjestämisestä eivät olleet riittäviä varmistamaan, että pyynti tapahtui tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti, kun otettiin huomioon pyynnin kohteena olleiden susien määrä ja epävarmuus pyynnin kohdentumisesta suositusten mukaisesti nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin. Poikkeuslupaa ei olisi näin ollen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan voitu myöntää. Hakemus olisi tullut hylätä metsästyslain 41 a §:n 1 ja 3 momentin vastaisena.
Vuoden 2022 ennakkopäätöksessä oli kyse tapauksesta, jossa Suomen riistakeskus oli myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen Varsinais-Suomessa sijaitsevalle noin 627 neliökilometrin suuruiselle alueelle. Päätöksen mukaan poikkeuslupaa ei ollut myönnetty vahingon ehkäisemiseksi tai yleisen turvallisuuden kannalta pakottavista syistä, vaan niin sanotulla kannanhoidollisella perusteella. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta ratkaistavana, oliko Suomen riistakeskuksen päätökselle poikkeusluvan myöntämiseksi ollut laissa säädetyt edellytykset. Metsästyslain 41 a §:n 3 momentilla oli kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta.
Suomen riistakeskuksen päätöksessä oli viitattu maa- ja metsätalousministeriön asetusta koskevaan muistioon, jonka mukaan poikkeamisluvilla puheena olevana metsästysvuonna tavoiteltiin ilveskannan pysymistä suurin piirtein nykyisen suuruisena. Lisäksi päätöksessä oli viitattu ilveskannan kansalliseen hoitosuunnitelmaan ja sen mukaisesti toteuttavan kannanhoidollisen metsästyksen toimivuuteen ilveskannan hoidossa.
KHO totesi ratkaisussaan, että Suomen riistakeskuksen päätöksestä ei käynyt selvästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaiseen ja sen myötä myöskään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin soveltamisen edellytyksenä olevaan hyväksyttävään päämäärään myönnetyllä ilveksen kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeamisella oli pyritty. Pelkästään kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ei ollut riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Myöskään kannanhoidollinen metsästys sellaisenaan ei voinut olla edellä tarkoitettu hyväksyttävä päämäärä. Sillä seikalla, että metsästyksellä ei käytännössä olisi ollut haitallista vaikutusta ilveksen suojelun tasoon, ei ollut tässä suhteessa merkitystä. KHO katsoi, että poikkeusluvalla tavoiteltua päämäärää hakemuksen kohteena olevalla alueella ei ollut kyetty tukemaan selvin ja täsmällisin perusteluin. Poikkeuslupaa ei olisi näin ollen voitu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan myöntää.
KHO:n ennakkopäätöksissä vuodelta 2023 todetaan, etteivät luontodirektiivin mukaan tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys itsessään tai metsästyskulttuurin säilyttäminen voineet muodostaa metsästyslain 41 a §:n 3 momentin, sellaisena kuin sitä oli tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan valossa, soveltamisen edellytyksenä olevaa hyväksyttävää päämäärää tiukasta suojelusta poikkeamiselle. Ratkaisuissa todetaan myös, että sillä seikalla, että kannanhoidollisella metsästyksellä ei tosiasiassa olisi haitallista vaikutusta kysymyksessä olevan lajin suojelun tasoon, ei ole tässä suhteessa merkitystä. Suomen riistakeskuksen päätöksestä ei käynyt selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään karhun kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä oli kyseisellä hakemusalueella pyritty. Päätökset poikkeuslupien myöntämisestä olivat siten lainvastaisia.
KHO:n karhuratkaisuissa todetaan, ettei ole poissuljettua, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä. Lisäksi ennakkopäätöksissä todetaan, että kannanhoidollinen metsästys voi olla mahdollinen keino luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi. Päämäärän hyväksyttävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon kyseiseen lajiin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi karhun osalta kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Poikkeusluvan perusteena tulee olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.
2.5
Suurpetokantojen hoitosuunnitelmat
Hoitosuunnitelmien pyrkimyksenä on sovittaa eri tahojen näkemykset riistaeläinkantojen hoidosta ja suojelusta yhteen. Hoitosuunnitelmien perustana on aina ajankohtainen ja luotettava tieto riistaeläimen biologiasta ja ekologisista tarpeista. Suunnitelmien avulla riistaeläinkantoja voidaan hoitaa pitkäjänteisesti ja tavoitteellisesti. Laji- tai lajiryhmäkohtaiset hoitosuunnitelmat ottavat huomioon kunkin lajin kannanhoidon erityistarpeet sekä alueellisesti että valtakunnallisesti. Suunnitelmissa kootaan yhteen kaikki toimenpiteet, jotka ovat kunkin lajin hoidon kannalta olennaisia. Hoitosuunnitelmilla vastataan kansainvälisiin velvoitteisiin lajien suojelusta.
Euroopan komission ohjeasiakirjassa luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta (C(2021) 7301 final, s.72) todetaan, että yksi keino varmistaa 16 artiklan mukaisten poikkeusten asianmukainen käyttö osana tiukkaa suojelujärjestelmää olisi laatia ja panna täytäntöön kattavia lajikohtaisia toimintasuunnitelmia tai suojelu- ja hoitosuunnitelmia, vaikka niitä ei direktiivissä edellytetäkään. Ohjeasiakirjassa kuvataan myös sitä, mihin hoitosuunnitelmien tulisi perustua, mitä niissä tulisi kuvata ja millaisia toimenpiteitä niiden tulisi kattaa, että asianomaisen kannan suotuisan suojelun taso saavutetaan tai säilytetään.
Riistahallintolain (2011/158) 2 §:ssä kuvataan Suomen riistakeskuksen julkiset hallintotehtävät ja muut tehtävät. Riistakeskuksen muihin tehtäviin kuuluu lain mukaan riistaeläinlajeja ja niiden elinympäristöjen hoitoa koskevien hoitosuunnitelmien valmistelu, laatiminen ja päivittäminen. Valtioneuvoston riistahallinnosta antaman asetuksen (171/2011) 4 §:n mukaan valtakunnallisen riistaneuvoston yhtenä tehtävänä on osallistua riistaeläinlajeja, riistaeläinkantoja ja lajien elinympäristöjä koskevien hoitosuunnitelmien valmistelu- ja päivittämistyöhön sekä huolehtia hoitosuunnitelmatyöhön liittyvästä valtakunnallisesta sidosryhmien kuulemisesta. Lisäksi 6 §:n mukaan alueellisen riistaneuvoston tehtäviin kuuluu osallistua riistaeläinlajeja, riistaeläinkantoja ja lajien elinympäristöjä koskevien hoitosuunnitelmien alueelliseen valmistelu- ja päivittämistyöhön sekä huolehtia hoitosuunnitelmatyöhön liittyvästä alueellisesta sidosryhmien kuulemisesta.
Suurpetojen hoidon ja suojelun perustavoitteena on säilyttää kanta suotuisalla suojelun tasolla. Hoitosuunnitelmissa kuvataan ja perustellaan tarvittavat kannanhoitotoimenpiteet, joissa otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet. Luontodirektiivin 16.1 artiklan e alakohdan mukainen kannanhoidollinen metsästys on suurpetojen hoitosuunnitelmissa tunnistettu yhdeksi toimenpiteeksi, joka tukee hoitosuunnitelmien päätavoitteita. Suomi on sitoutunut niin kansallisesti kuin kansainvälisin sopimuksin ylläpitämään suurpetokannat suotuisalla suojelutasolla. Jokaiselle Suomessa esiintyvälle suurpetolajille on laadittu kannanhoitosuunnitelma. Viimeisin karhukannan hoitosuunnitelma vahvistettiin vuonna 2022. Päivitetty ilveskannan hoitosuunnitelma vahvistettiin vuonna 2021 ja päivitetty susikannan hoitosuunnitelma 2019. Suomen ahmakannan hoitosuunnitelma vahvistettiin vuonna 2014.
3
Tavoitteet
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan suurpetopolitiikkaa on hoidettava tavalla, joka huomioi myös sosiaalisen kestokyvyn. Hallitusohjelmassa todetaan, että suurpetojen kannanhoidollinen metsästys turvataan lainsäädännöllä ja että jo aloitettua työtä kannanhoidollisen sudenmetsästyksen mahdollistamiseksi jatketaan eduskunnan päätöksen mukaisesti.
Esityksen tavoitteena on toimeenpanna suurpetotyöryhmän loppuraportissa ehdotettuja toimia ja luoda edellytyksiä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvalle suojelusta poikkeamiselle säätämällä toimivalta maa- ja metsätalousministeriölle vahvistaa asetuksella päämäärä poikkeamiselle alueellisen tarkastelun perusteella.
Suurpetotyöryhmä tunnisti, että tilanteessa, missä tiukasti suojellut lajit ovat suotuisalla suojelun tasolla, luontodirektiivin 16.1 artiklan e alakohdalla on yhteys artiklan 14 mukaiseen kannan säätelyyn ottamalla kuitenkin säätelyn rajoituksena aina huomioon 16 artiklan kaikki poikkeamisen edellytykset (kuten muu tyydyttävä ratkaisu ja vaikutus suojelutasoon). Kuten aiemmin on todettu, niin luontodirektiivin lajisuojelu kohdistuu yhteisön tärkeinä pitämiin lajeihin, jotka on mainittu joko liitteessä IV tai liitteessä V. Luontodirektiivi tunnistaa terminä ja menetelmänä suurpetojen kannanhallinnan/säätelyn. Tämä koskee niitä yhteisön tärkeinä pitämiä lajeja, jotka on mainittu liitteessä V. Direktiivin liitteen V kohdalla todetaan, että kyseisen liitteen lajeihin voidaan kohdistaa kannanhoidollisia toimia (”Species of community interest whose taking in the wild may be subject for management measures”). Artiklassa 14 on esimerkkejä vaadittavista toimista. Näitä ovat muun muassa lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja tiettyjen kantojen hyödyntämistä koskeva väliaikainen tai paikallinen kieltäminen, yksilöiden ottamista koskevien aikojen ja/tai menetelmien sääntely, yksilöitä pyydettäessä niiden kantojen suojelun huomioon ottavien metsästys- ja kalastussääntöjen soveltaminen sekä yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt.
Kyseisen e alakohdan mukaisten poikkeuslupien perusteena voisi siis olla kannan hallinta, joka tarkoittaa kannan kasvuvauhtiin, kokoon ja alueellisiin tihentymiin vaikuttamista kannanhoitosuunnittelulla. Tämän päämäärän saavuttamiseen suunnitelmallinen metsästys on käytännössä todettu ainoaksi toimivaksi keinoksi.
Suurpetojen kantojen hallinta tarkoitetaan siten käytännössä suotuisalla suojelun tasolla olevan suurpetokannan kannan kasvuvauhtiin, kannan kokoon tai alueellisiin tihentymiin vaikuttamista luontodirektiivin 16 artiklan 1 e alakohdan mukaisilla poikkeusluvilla. Kannan hallintaa voidaan toteuttaa myös, jos laji ei ole vielä suotuisalla suojelutasolla (vaarantamatta sen saavuttamista ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen) ja jos se on tarpeen kannanhoitoalueiden tavoitteiden ja laajemmin hoitosuunnitelman tavoitteen tukemiseksi. Korkein hallinto-oikeus kuvaa karhua koskevissa ennakkopäätöksissään esimerkinomaisesti karhukannan tihentymisestä aiheutuvia vaikutuksia ja ongelmia, joiden lieventäminen saattaisi edellyttää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaista poikkeamista. Tunnettua kuitenkin on, että näitä vaikutuksia ja ongelmia ilmenee todennetusti saatavilla olevien tilastojen valossa jo vallitsevilla kannantiheyksillä. Tässä suhteessa pelkän kannantiheyden tai kannankasvun suhteessa johonkin muuhun alueeseen tai muuhun ajankohtaan verrattuna ei pitäisi olla olennainen tekijä, vaan se, miten karhukannasta aiheutuvat konkreettiset vaikutukset ja ongelmat ilmenevät tarkasteltavalla alueella.
Kannan hallintaa tukevan metsästyksen edellytyksinä on, että suotuisalla suojelun tasolla olevan lajin metsästys mitoitetaan siten, ettei se vaaranna lajin säilymistä edelleen suotuisalla suojelun tasolla ja mikäli laji ei ole vielä suotuisalla suojelutasolla kannanhallintaa tukeva metsästys mitoitetaan siten, ettei se vaaranna suotuisan suojelutason saavuttamista. Mahdollisen poikkeuksen on oltava muutoinkin asianomaisen lajin suojelutason kannalta neutraali.
Vaikka edellä kuvattu suurpetojen kannanhoidollinen tai kannan hallintaa koskeva metsästys lähestyy sitä, mitä luontodirektiivi säätää 14 artiklassa liitteessä V lueteltujen yhteisön tärkeinä pitämien lajien osalta yksilöiden ottamisesta luonnosta sekä niiden hyödyntämisestä, kyse on kuitenkin viime kädessä 16.1 artiklan e alakohdan mukaisesta poikkeusharkinnasta. Näin ollen liitteen IV lajin suojelu olisi siis edelleen tiukempaa kuin liitteen V lajin, koska kannanhoidosta huolimatta suojelusta poikettaisiin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla ottaen samalla huomioon muut 16 artiklan mukaiset poikkeamisen edellytykset muusta tyydyttävästä ratkaisusta ja vaikutuksesta suotuisaan suojelutasoon. Esimerkiksi määriä saatetaan joutua rajoittamaan tiukemmin kuin liitteen V lajien osalta.
5
Ruotsin lainsäädäntö
Muista EU-maista vain Ruotsi on monella tapaa ainoa vertailukelpoinen maa suurpetojen kannanhoidon osalta. Sekä Suomessa ja Ruotsissa suurpetopopulaatiot vastaavat toisiaan. Kummassakin maassa esiintyy kaikki neljä eurooppalaista suurpetoa (karhu, ilves, susi ja ahma) karkeasti ottaen samassa suhteessa. Lisäksi myös Ruotsissa suurpetojen suojelusta poiketaan joko ns. suojametsästyksellä (skyddsjakt), joka vastaa Suomen vahinko- ja turvallisuusperusteisia poikkeuslupia tai lupametsästyksellä (licensjakt), joka puolestaan vastaa ns. kannanhoidollisia poikkeuslupia Suomessa.
Ruotsissa suurpetojen poikkeusluvat myöntävät lääninhallitukset sen jälkeen, kun Ruotsin ympäristövirasto (Naturvårdsverket) on tehnyt ns. delegointipäätöksen kunkin lajin kohdalla. Ruotsissa luontodirektiivin 16 artikla sekä lintudirektiivin vastaava poikkeusartikla on pantu täytäntöön samalla Ruotsin metsästysasetuksen (1987:905) 23 a ja 23 c pykälällä. 23 a pykälällä on pantu täytäntöön luontodirektiivin 16.1 artiklan a-d alakohdat ja 23c pykälässä 16.1 artiklan e-alakohta. 23 c Pykälässä todetaan, että karhun, suden, ahman ja ilveksen lupametsästyksen sallimisen edellytyksenä on, että muuta sopivaa ratkaisua ei ole ja että metsästys ei estä lajin kannan suotuisan suojelutason ylläpitämistä sen luonnollisella levinneisyydellä. Lisäksi metsästyksen on oltava kantojen koon ja koostumuksen mukaista, valikoivaa ja tapahduttava tiukasti valvotuissa olosuhteissa.
Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e-alakohta on siten pantu Ruotsissa täytäntöön vastaavalla tavalla kuin Suomessa. Ruotsissa 16.1 artiklan e-alakohdan edellyttämästä päämäärästä on yksi Ruotsin Korkeimman hallinto-oikeuden (HFD) ratkaisu (HFD 2016 ref. 89), jossa HFD hyväksyi Värmlannin lääninhallituksen suden lupametsästystä koskeneen poikkeuslupapäätöksen. Lääninhallituksen päätöksen keskeisenä perusteluna oli susien vähentäminen tiheimmin esiintymisalueilla sekä edistää ihmisen ja suden välisten konfliktien vähenemistä samalla kun sietokyky susia kohtaan kasvaa.
Korkein hallinto-oikeus ei katsonut aiheelliseksi kyseenalaistaa lääninhallituksen arviota paikallisista olosuhteista, joiden mukaan lupajahti voi vähentää sekä ihmisten ja suden välistä konfliktia että ihmisten huolta, lisätä suden ja riistahallinnan hyväksyntää sekä pitkällä aikavälillä vähentää laitonta metsästystä. Korkein hallinto-oikeus arvioi tämän perusteella, että päätetty lupajahti oli riittävä väline ilmoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että lääninhallituksen ja ympäristöhallinnon esittämillä perusteilla suden siirtäminen tai sterilointi eivät olleet sopivia vaihtoehtoja. Tavoitteet huomioon ottaen Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muut päätöksestä valittaneiden tahojen esittämät vaihtoehdot eivät olisi tuottaneet riittävän yleisiä ja tehokkaita vaikutuksia. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vuonna 2016 toteutettavan suden lupajahtiin ei liittynyt muuta sopivaa ratkaisua.
Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi, että ottaen huomioon tarpeen säilyttää tasapaino suden suojelun ja artiklassa 2.3 mainittujen etujen välillä, Korkein hallinto-oikeus katsoi, että päätetty lupajahti täytti välttämättömyysvaatimukset.
Ruotsin suurpetohallintopolitiikka on perustunut hallituksen eduskunnalle esittelemiin selontekoihin, jotka toimivat pohjana myöhemmille hallituksen lakiehdotuksille. Uusin suurpetoja käsittelevä selonteko julkaistiin vuonna 2012 (SOU 2012:22) ja sen jälkeen hallituksen lakiehdotus vuonna 2013 (prop. 2012/13:191), joka hyväksyttiin Ruotsin parlamentissa samana vuonna (bet. 2013/14:MJU7, rskr. 2013/14:99).
Ruotsissa viitearvoista päättää Ympäristönsuojeluvirasto suurpetojen hoidosta annetun asetuksen (SFS 2009:1263) 5 §:n nojalla. Suotuisa suojelutaso määritellään EU:n luontodirektiivin ohjeiden mukaisesti. Suurpetojen suotuisan suojelutason viitearvot ovat tällä hetkellä seuraavat: Susi 300 yksilöä, karhu 1400 yksilöä, ilves 870 yksilöä ja ahma 600 (Ympäristönsuojeluviraston voimassa oleva päätös. (
https://www.naturvardsverket.se/4acdad/contentassets/2c1e404d2a054a41bba90705846c7eb9/vagledning-oversyn-miniminivaer-bjorn-varg-jarv-lodjur-2023.pdf
)
Näiden viitearvojen taustalla on Ympäristönsuojeluviraston tilaamat tieteelliset populaation elinvoimaisuusanalyysit. Osin Ruotsissa on myös hyödynnetty vertailuperusteista lähestymistapaa komission ohjeistuksen mukaisesti. Viitearvojen määrittelyyn liittyy myös selontekomenettely. Hallitus valmisteli vuonna 2012 selonteon ”Kestävä suurpetopolitiikka”
https://www.regeringen.se/contentassets/af7ef44fdcb8410bbadbbd117e033ced/en-hallbar-rovdjurspolitik-prop.-201213191
Selonteossa hallitus esitteli parlamentille muiden suurpetopolitiikkaan liittyvien linjausten lisäksi suurpetojen viitearvojen vaihteluvälit. Tällä hetkellä Ympäristönsuojeluviraston vahvistamat viitearvot ovat muiden lajien kuin suden osalta näiden vaihteluvälien sisällä. Vaihteluvälit perustuvat yllä tieteellisiin elinvoimaisuusanalyyseihin sekä vertailuun historiallisiin populaatioiden yksilömäärään.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnos oli lausunnoilla 19.2.2025–12.3.2025. Kiireellisesti käsiteltävien esitysten aiktaulusta johtuen lausuntoaika on ollut tavanomaista lyhyempi. Lisäksi valmistelussa on arvioitu, että lyhyt lausuntoaika on riittävä myös siitä näkökulmasta, että kyseessä on laajuudeltaan suppea esitys, jossa ehdotetaan muutettavaksi vain yhtä pykälää. Esitysluonnos oli nähtävillä mmm.fi/lausunnolla -sivustolla ja se lähetettiin sähköisesti seuraaville tahoille:
ympäristöministeriö, sisäministeriö, oikeusministeriö, valtioneuvoston oikeuskansleri, korkein hallinto-oikeus, Suomen ympäristökeskus (Syke), Luonnonvarakeskus (Luke), Poliisihallitus, Saamelaiskäräjät, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Suomen Mehiläishoitajain Liitto SML Ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Metsähallitus, Natur och Miljö rf, Suomen Metsästäjäliitto – Finlands Jägarförbund r.y., Suomen riistakeskus, Paliskuntain yhdistys, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f., Luonto-Liitto ry, Rajavartiolaitos, WWF Suomi, Suomen Kennelliitto, Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry, Suomen Pystykorvajärjestö ry, Suomen Ajokoirajärjestö ry, Suomen Harmaahirvikoirajärjestö ry, Suomen Beaglejärjestö ry, Kuntaliitto.
Määräaikaan mennessä lausuntoja saapui 218 kappaletta.
Rajavartiolaitoksen esikunta ilmoitti, ettei heillä ole asiasta lausuttavaa.
Lausuntopalautteessa pääasiallisesti kannatettiin esitystä, mutta useat lausunnonantajat pitivät esitystä riittämättömänä sen tavoitteisiin nähden. Erityisesti metsästysseurat ja riistanhoitoyhdistykset kannattivat esitystä. Lausunnonantajat esittivät runsaasti muutosehdotuksia esitykseen ja lainsäädäntöön muutoinkin. Kannanhoidollisen metsästyksen estymisestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset herättivät laajalti tyytymättömyyttä. Toisaalta esitysluonnosta myös vastustettiin ja esityksen suhde EU-oikeuteen ja luontodirektiivin velvoitteisiin herätti kysymyksiä. Lausuntopyyntö, saadut lausunnot sekä tarkempi lausuntoyhteenveto löytyvät valtioneuvoston hankeikkunan julkisesta palvelusta osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella MMM070:00/2024.
Lukuisat lausunnonantajat kiinnittivät huomiota suotuisan suojelutason vähimmäismäärän määrittelyä koskevaan muutosehdotukseen, joskin lausunnoissa oli paljon vaihtelua käytetyn terminologian ja sen suhteen, mitä vähimmäismäärällä tarkoitettaisiin. Lausunnoissa esitettiin erilaisia näkemyksiä muun muassa siitä, millä perusteilla ja säädöstasolla vähimmäismäärät tulisi määritellä. Joissakin lausunnoissa katsottiin, että pitäisi säätää tietty lukumäärä, jonka ylittävä osuus suurpetopopulaatiosta olisi metsästettävissä nykyistä poikkeuslupamenettelyä joustavammin.
Oikeusministeriön lausunnon mukaan metsästyslain 41 §:ään ehdotettujen muutosten yhteensopivuus suhteessa direktiivin sääntelyjärjestelmään on epäselvä. Jatkovalmistelussa olisi syytä selventää, onko muutosehdotuksen taustalla kyse direktiivin aikaisemmassa implementoinnissa mahdollisesti havaituista puutteista tai kehitystarpeista, ja mikä on esitettyjen muutosehdotusten suhde direktiivin mahdollistamaan kansalliseen liikkumavaraan. Lisäksi esityksen perusteluja olisi syytä täydentää säätämisjärjestyksen ja tavanomaista lyhyemmän lausuntoajan osalta.
KHO kiinnitti lausunnossaan huomiota lainsäädäntöteknisiin seikkoihin. KHO ei pidä perusteltuna eikä hyvän kansallisen lainvalmistelutavan mukaisena luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa mainittujen seikkojen lisäämistä metsästyslain 41 §:n 1 momenttiin. KHO toteaa myös, että direktiivin tavoitesäännös on muutoinkin varsin abstrakti, eikä sen sisältö sellaisenaan hyvin sovi konkreettista poikkeuslupaharkintaa ohjaavan oikeussäännön osaksi. KHO kiinnitti huomiota myös kannanhoitosuunnitelmaa koskevaan muutosehdotukseen ja totesi, että tällainen poikkeuslupaharkintaa ohjaava säännös vaikuttaisi olevan luontodirektiivin kannalta ongelmallinen.
Suomen riistakeskus totesi lausunnossaan, että 41 §:n 1 momenttiin lisättäväksi tarkoitettu ”Lupaharkinnassa on otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.” poikkeaa olennaisella tavalla luontodirektiivin 2 artiklassa säädetystä, ja on tarkoitukseltaan päätösharkintaa sitova ja myös noin muotoiltuna kaikkia metsästyslain 41 §:n mukaisia poikkeuslupia (ei vain suurpedot) koskettava säännös. Suomen riistakeskus huomauttaa, että luontodirektiivin tulkintaohjeessa ei ole juurikaan avattu 2 artiklassa säädettyä, joten päätösharkintaa sitovana laaja-alaisena kokonaisuutena se olisi erittäin altis tulkinnallisuuksille ja sitä kautta valituksille, jotka voisivat edellyttää jopa EU:n tuomioistuimen ennakkoratkaisua. Ehdotetun säännöksen perusteluissakaan ei ole avattu, mitä taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet pitäisivät sisällään ja, miten niitä olisi päätöksenteossa sitovasti otettava huomioon. Suomen riistakeskus totesi myös, että ehdotettu lisäys metsästyslain 41 §:ään olisi huomattava tiukennus kansallisella tasolla suhteessa siihen, mitä luontodirektiivissä edellytetään. Suomen riistakeskus teki lausunnossaan vaihtoehtoisia muutosehdotuksia, jotta säännös vastaisi paremmin luontodirektiivin 2 artiklassa säädettyä.
Metsähallitus näkee esityksen kannatettavana ja tarpeellisena suunnitelmallisen suurpetojen kannanhoidollisen metsästyksen kehittämiseksi. Lausunnossaan Metsähallitus esitti kuitenkin tiettyjä huomioita ja muutosehdotuksia esitykseen. Metsähallitus esitti metsästyslain 41 §:n 5 momenttia muutettavaksi siten, että sääntely olisi selkeämpää.
Lausuntojen perusteella esitysluonnokseen on tehty seuraavat muutokset:
Metsästyslain 41 §:n 1 momenttiin ehdotettua virkettä on muokattu siten, että sääntely vastaisi paremmin luontodirektiivin sääntelyä. Lisäksi momentissa ei toistettaisi luontodirektiivin 2.3 artiklan sanamuotoja, vaan viitattaisiin luontodirektiivin tavoiteartiklaan kokonaisuudessaan.
Selkeyden vuoksi metsästyslain 41 §:n 5 momentin uudesta asetuksenantovaltuudesta säädettäisiin erillisessä virkkeessä. Suotuisan suojelutason vähimmäismäärän sijaan momentissa käytettäisiin ilmaisua ”suotuisan suojelutason viitearvo”. Asiallisesti momentti säilyisi muuttumattomana. Lisäksi esitysluonnoksen perusteluja on muokattu ja täydennetty lausuntopalautteen perusteella.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Yleistä
Esityksen kannalta on huomioitava, mitä säädetään perustuslain 20 §:ssä ympäristöperusoikeudesta, sekä 80 §:ssä asetuksen antamisesta. Edellä jaksossa 4.2 on arvioitu perustuslain 22 §:ssä säädettyä toimintavelvoitetta ja esityksen vaikutusta henkilökohtaisen turvallisuuden kannalta.
Ympäristöperusoikeus
Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän esitöiden (kts. HE 309/1993, s. 66) mukaan vastuu kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuisi sekä elolliseen luontoon (eläimet ja kasvit), elottomaan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) että ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen.
Esitys itsessään ei johtaisi poikkeuslupien myöntämiseen vaan loisi edellytyksiä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvalle suojelusta poikkeamiselle. Suomen riistakeskus vastaisi tapauskohtaisesta poikkeuslupaharkinnasta, jonka yhteydessä varmistetaan, että päätös ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Esityksellä ei siten ole vähäistä suurempaa merkitystä perustuslain 20 §:ssä säädetyn ympäristöperusoikeuden kannalta.
Asetuksen antaminen
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.
Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään edellyttänyt, että valtuuden on oltava täsmällinen ja tarkkarajainen (esim. PeVL 38/2013 vp, s. 3—4, PeVL 10/2014 vp, s. 5—6 ja PeVL 40/2002 vp, s. 7/I). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on myös tuotu esiin perustuslain 80 §:n 1 momentin eräänä lähtökohtana se, että ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (esim. PeVL 33/2004 vp, s.6 ja PeVL 27/2004 vp, s. 3).
Esityksen mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä myös suotuisan suojelutason viitearvosta, metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan päämäärästä sekä alueesta, jota päämäärä koskee. Asetuksenantovaltuus olisi siten laadittu täsmälliseksi ja tarkkarajaiseksi. Poikkeuslupien myöntämisen keskeisistä edellytyksistä säädetään metsästyslaissa. Ministeriön asetuksessa säädettäisiin poikkeuslupien päämäärän osalta seikoista, jotka nykyisin määritellään Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksen tasolla. Asetuksen sääntely olisi luonteeltaan yksityiskohtaista ja sääntelyä voidaan joutua muuttamaan kulloinkin käytössä olevan parhaan tiedon pohjalta. Lisäksi ministeriön harkintavalta olisi pitkälti sidottua luontodirektiivin ja sitä koskevan EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön osalta. Asetuksenantovaltuus on siten sopusoinnussa perustuslain 80 §:n 1 momentin kanssa.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.