7
Säännöskohtaiset perustelut
36 §. Hyvinvointialueiden yhteistyösopimus.
Pykälän 3 momentin 10 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että hyvinvointialueiden
yhteistyösopimuksessa olisi sovittava hyvinvointialueiden työnjaosta, yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta myös tämän esityksen 50 a §:ssä tarkoitetussa häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinnassa sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueella. Tarkemmin yhteistyösopimuksessa sovittavista asioista säädettäisiin ehdotettavassa 50 a §:ssä. Häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumisen sekä 51 §:ssä tarkoitetun valmiuskeskuksen toiminnan järjestämisen osalta 10 kohta säilyisi sisällöllisesti ennallaan.
37 §.
Ehdotettavassa uudessa 50 a §:ssä säädettäisiin asioista, joista hyvinvointialueiden tulisi sopia sote-järjestämislain 36 §:ssä tarkoitetussa hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa. Sote-järjestämislain 37 §:n 2 momentin mukaan valmiutta ja varautumista koskevat yhteistyösopimuksen kohdat tulee valmistella yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Lakiehdotuksen 50 a §:ssä säädettäväksi ehdotettavat uudet yhteistyösopimuksen kohdat sisältävät tai saattavat sisältää asiakokonaisuuksia, jotka olisivat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n nojalla salassa pidettäviä. Sen vuoksi 37 §:n 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kolmas virke, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriöllä olisi oikeus saada valmistelutehtäväänsä varten hyvinvointialueilta tarvittavat tiedot salassapitosäännösten estämättä. Luovutettavat tiedot eivät kuitenkaan saisi sisältää henkilötietoja.
38 §.
Sote-järjestämislain 38 §:ssä säädetään valtioneuvoston toimivallasta päättää hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksesta erinäisissä tilanteissa. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston tätä koskeva päätös valmistellaan sosiaali- ja terveysministeriössä. Sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että hyvinvointialueiden yhteistyösopimukset ovat lain 36 §:ssä tarkoitetun mukaisia.
Kun ehdotettavan 50 a §:n mukaisesti yhteistyösopimuksessa sovittavaksi tulisi tai voisi tulla asioita, jotka olisivat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n nojalla salassa pidettäviä, ehdotetaan pykälän 2 momenttiin lisättäväksi uusi kolmas virke, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriöllä olisi oikeus saada hyvinvointialueilta tarvittavat tiedot yhteistyösopimusten sisällöstä myös niiltä osin kuin ne mahdollisesti sisältävät salassa pidettäviä tietoja. Ehdotettava sääntely on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että valtioneuvosto voi arvioida ja tarvittaessa päättää hyvinvointialueiden yhteistyösopimusten sisällöstä siten, että ne täyttävät laissa säädetyt edellytykset. Sosiaali- ja terveysministeriölle luovutettavat tiedot eivät kuitenkaan saisi sisältää henkilötietoja.
50 a §. Häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueella.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 50 a §, jossa säädettäisiin normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinnasta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueella. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin tarkemmin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (sote-järjestämislaki) 36 §:ssä tarkoitetussa hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa sovittavista sisällöistä sosiaali- ja terveydenhuollon valmiutta, varautumista sekä normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hoitamista koskien. Sote-järjestämislain 37 §:n 2 momentissa säädetään, että yhteistyösopimus valmistellaan valmiuden ja varautumisen tehtävien osalta hyvinvointialueiden ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteistyönä. Tällä varmistetaan osaltaan kansallinen ohjaus ja kansallisesti yhdenmukaiset rakenteet valmiuden ja varautumisen johtamisessa.
Useat tässä pykälässä esitettävät asiakokonaisuudet ovat tai voivat olla sellaisia, että ne ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n nojalla salassa pidettäviä. Käytännössä hyvinvointialueet voisivat toimia esimerkiksi siten, että yleiset perusteet tässä pykälässä säädettävistä asioista päätettäisiin aluevaltuustojen hyväksymissä julkisissa asiakirjoissa ja samassa yhteydessä valtuutettaisiin hyvinvointialueen muut viranomaiset hyväksymään yksityiskohtaiset määräykset tässä pykälässä tarkoitetuista asioista siltä osin kuin ne sisältävät salassa pidettäviä tietoja, valtuuston hyväksymien yleisten perusteiden mukaisesti. Kuten hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa muutoinkin, tässä pykälässä tarkoitetut valmiutta ja varautumista koskevat asiat voitaisiin sisällyttää erilliseen yhteistyösopimuksen liitteeseen, joka voisi sisältää edelleen erillisiä, salassa pidettäviä liitteitä.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava yhteistyöalueen hyvinvointialueiden yhteisistä perusteista valmiuden säätelyn tasoissa ja hälytysjärjestelyissä sekä niihin liittyvissä menettelyissä. Ehdotuksella turvattaisiin samaan yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden asukkaiden yhdenvertaisuus varmistamalla kaikille yhteistyöalueen hyvinvointialueille yhtenäiset perusteet ja menettelyt häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hoitamiseen. Yhtenäinen valmiuden säätely mahdollistaa esimerkiksi sen, että organisaatiot voivat arvioida ja ennakoida omaa toimintaansa suhteessa tilanteen kehittymiseen. Yhtenäinen valmiuden säätely mahdollistaa yhtenäisten toimenpiteiden käynnistämisen eri hyvinvointialueilla samanaikaisesti. Yhtenäiset valmiuden säätelyn tasot yhtenäistävät toimintaa ja yhteistyötä muun muassa Puolustusvoimien kanssa. Yleisesti käytettävät valmiustasot sosiaali- ja terveydenhuollossa ovat perusvalmius, tehostettu valmius ja täysvalmius. Yhteistyösopimuksissa tulisi näin ollen sopia, miten ja missä tilanteissa perusvalmiudesta siirrytään tehostettuun valmiuteen tai täysvalmiuteen ja miten valmiuden säätelyyn liittyvät hälytysjärjestelyt toteutetaan. Tehostettuun valmiuteen siirtyminen tarkoittaa yleensä ainakin organisaatioiden viestinnän tehostamista, organisaatioiden avainhenkilöiden tavoittamista ja informointia sekä järjestelyjä, jotka mahdollistavat valmiudet saada organisaation johto tarvittaessa paikalle esimerkiksi tilanne- tai johtokeskukseen.
Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava yhteistyöalueen hyvinvointialueiden yhteisistä menettelyistä eri valmiuden säätelyn tasoilla. Sovittavaksi tulisivat siis esimerkiksi erilaiset johtamisjärjestelyt ja toiminnan muutokset, joihin valmiustilan muutosten myötä siirryttäisiin. Ehdotuksella turvattaisiin riittävä yhteistyöaluetasoinen sosiaali- ja terveydenhuollon valmiussuunnittelu ja yhtenäiset toimintatavat eri valmiustasoilla. Valmiussuunnitelmien tulisi kehittyä yhteistyöaluetasoisesti yhdenmukaisesti (ehdotettavan 51 §:n muutoksen mukaisesti valmiuskeskusten ohjauksessa), jotta yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden voimavarojen yhteiskäyttö helpottuu ja mahdollistuu häiriötilanteissa. Lisäksi ehdotuksella lisätään yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden yhteistyötä ja keskinäistä osaamisen kehittämistä, erityisesti vakavien häiriötilanteiden ennakoinnissa ja niiden hoitamisessa voimavarojen yhteiskäytön avulla.
Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen, HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin muulle yhteistyöalueen hyvinvointialueelle järjestämästä tuesta ja ohjauksesta sellaisissa häiriötilanteissa, joiden hoitamiseen yksittäisen hyvinvointialueen voimavarat eivät ole riittävät. Ehdotuksella varmistettaisiin, että yksittäisen hyvinvointialueen voimavarojen ylittyessä yhteistyöalueen resursseiltaan suurin hyvinvointialue, joka myös ylläpitää valmiuskeskusta, tukisi kyseistä hyvinvointialuetta selvittämällä muiden hyvinvointialueiden edellytyksiä tukea häiriötilanteessa olevaa hyvinvointialuetta sekä tukemalla muiden hyvinvointialueiden tukitoimien kohdentumista tarkoituksenmukaisesti häiriötilanteessa olevalla hyvinvointialueella. Yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen, HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin muulle yhteistyöalueen hyvinvointialueelle järjestämä tuki ja ohjaus perustuisi yhteiseen jaettuun tilannekuvaan häiriötilanteesta, tilanteen hallintatoimista ja vaikutuksista. Tuki voisi olla esimerkiksi asiantuntijatuen saatavuuden kartoitusta ja hankkimista kemiallisiin, biologisiin tai säteilyyn liittyvissä uhkatilanteissa tai varavoimakoneiden tai hätämajoitustarvikkeiden saatavuuteen liittyvää tukea. Lainkohdassa tarkoitettu tuen järjestäminen ei tarkoita sitä, että johtovastuu siirtyisi yliopistollista sairaalaa ylläpitävälle hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle tai Helsingin kaupungille vaan kukin hyvinvointialue johtaisi edelleen omia sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarojaan tilanteissa, joissa toimittaisiin ehdotettavan pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaisesti.
Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava periaatteista, joilla ehdotettavassa 2 kohdassa määritettyjä menettelyjä eri valmiuden säätelyn tasoilla voitaisiin ottaa käyttöön tai päättää niiden käytöstä yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen, HUS-yhtymän tai Helsingin kaupungin toimesta. Ehdotuksella olisi tarkoitus varmistaa, että ehdotettavan 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu johtovastuun siirtyminen yliopistollista sairaalaa ylläpitävälle hyvinvointialueelle tai HUS-yhtymälle tapahtuisi yhteisesti valmistellusti. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvinvointialueet voisivat etukäteen sopia periaatteet tällaisen toimintatavan välttämättömyyden arviointia koskien.
Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen, HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin oikeudesta johtaa yhteistyöalueeseen kuuluvan yhden tai useamman hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon häiriötilanteen hoitamiseen liittyvää toimintaa sekä kohdentaa voimavaroja yhteistyöalueen hyvinvointialueiden välillä. Ehdotuksella turvattaisiin vakavammissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa mahdollisuus johtaa tai koordinoida hyvinvointialueiden voimavaroja yli hyvinvointialuerajojen. Tämä momentin kohta olisi välttämätön, sillä aiemmin tämän esityksen nykytilan arviossa kuvatut kansallisen riskiarvion häiriötilanteet eivät noudata hyvinvointialueiden maantieteellisiä rajoja. Näin ollen olisi tarpeellista luoda säännös, joka toiminnan johtamisen lisäksi mahdollistaa myös resurssien siirtämisen tai hyödyntämisen hyvinvointialueiden rajojen yli. Tällaiseen tilanteeseen liittyvästä toimivallan käytöstä säädettäisiin pykälän 2 momentissa. Siirrettäviä resursseja voisivat olla esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon työntekijät, hoitotarvikkeet, laitteet, ajoneuvot, asiantuntijatuki tai tukipalvelut.
Pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava periaatteista, joilla yhteistyöalueen muut hyvinvointialueet voivat tukea yliopistollista sairaalaa ylläpitävää hyvinvointialuetta, HUS-yhtymää tai Helsingin kaupunkia sellaisissa häiriötilanteissa, joiden hoitamiseen näiden omat sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarat eivät riitä. Ehdotettavan 50 a §:n sääntelyn lähtökohtaisena oletuksena on, että nimenomaan yliopistollista sairaalaa ylläpitävä hyvinvointialue sekä Uudellamaalla HUS-yhtymä ja Helsingin kaupunki alueidensa voimavaroiltaan suurimpina toimijoina tukevat alueellaan muita hyvinvointialueita. Sääntelyssä huomioitaisiin kuitenkin myös se asetelma, jossa nimenomaan nämä alueet ovat alueen muiden hyvinvointialueiden tuen tarpeessa häiriötilanteen hoitamiseksi. Periaatteista sovittaessa olisi otettava huomioon, että ehdotettavassa 50 a §:n 2 momentissa tarkoitetuissa olosuhteissa toimivallan käyttöön oikeutetut viranhaltijat määräytyisivät mainitun 2 momentin mukaisesti myös silloin, kun tuki kohdennetaan pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaisesti yliopistollista sairaalaa ylläpitävälle hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle tai Helsingin kaupungille.
Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava periaatteista, joilla yhteistyöalueen hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja voitaisiin käyttää toisella yhteistyöalueella. Sovittavien periaatteiden mukaisesti yhteistyöalueen useamman hyvinvointialueen voimavaroja voitaisiin käyttää myös toisten yhteistyöalueiden kanssa tehtävässä yhteistyössä normaaliolojen häiriötilanteita varten. Yhteistyöalueiden kesken olisi sovittava, miten toimitaan tilanteissa, joissa tarvitaan sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja, kuten esimerkiksi materiaaleja tai henkilöstöä yli yhteistyöalueiden. Tällainen toiminta voi olla esimerkiksi psykososiaalisen tuen ja kriisityön tai kirurgisten tiimien (mobiilikirurgia) kokoaminen tai taktisen ensihoidon ryhmät, joissa henkilöstöä ja mahdollisesti myös materiaaleja tarvitaan useammalta hyvinvointialueelta ja yhteistyöalueelta. Periaatteista olisi sovittava siten, että tässä kohdassa tarkoitettu sopiminen olisi yliopistollista sairaalaa ylläpitävien hyvinvointialueiden välistä sopimista tässä kohdassa tarkoitettujen periaatteiden puitteissa.
Pykälän 1 momentin 8 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa olisi sovittava periaatteista, joilla yhteistyöalueen hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja voitaisiin käyttää kansallisesti valtion viranomaisen kanssa sovittavalla tavalla. Tällainen tilanne voisi syntyä esimerkiksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa, jossa rajalla tapahtuva viranomaistoiminta edellyttäisi sosiaali- ja terveydenhuollon tukea yhtenevästi koko maarajalla. Käytännössä yhteistyösopimuksessa olisi sovittava esimerkiksi siitä, miten yhteistyöalueen hyvinvointialueilta kootaan yhteisiä voimavaroja sellaisten häiriötilanteiden hoitamiseen, joissa tarvitaan sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja useilta yhteistyöalueilta ja joihin varautumista on suunniteltu kansallisella tasolla.
Pykälän 2 momentin mukaan yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen hallintosäännössä määrätty viranhaltija voisi käynnistää 1 momentin 3–6 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet, mikäli se on tarpeen häiriötilanteen laajuuden, kiireellisyyden tai muun vastaavan syyn takia. Toimenpiteiden käynnistämistä ei arvioitaisi esimerkiksi ulkoisista tekijöistä aiheutuvan välttämättömyyden kautta, vaan yhteistyöalueen hyvinvointialueet sopisivat toimenpiteiden käynnistämiseen liittyvästä kynnyksestä ja tarpeesta sen ylittämiseen pykälän 1 momentin mukaisesti.
Pykälän 2 momentin mukaisella ehdotuksella pyrittäisiin tuomaan säädöstasolle hyvinvointialueiden nykyisten hallintosääntöjen mukaisia määräyksiä. Käytännössä hyvinvointialueet ovat jo tietyltä osin arvioineet tämänkaltaisen menettelytavan tarkoituksenmukaiseksi. Lähes kaikissa hyvinvointialueiden voimassa olevissa hallintosäännöissä on seuraavan kaltainen kirjaus koskien toimivaltaa vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa ja niihin varautumisessa: ”
Hallintosäännön muiden lukujen toimivaltamääräyksistä voidaan poiketa välttämättömän syyn vuoksi vakavassa häiriötilanteessa ja poikkeusoloissa. Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi henkeen ja terveyteen kohdistuvat uhat sekä elintärkeiden palveluiden keskeytymiseen, talouteen, kiinteistöihin, muuhun omaisuuteen tai ympäristöön kohdistuvat uhat, jotka aiheuttavat välittömän vaaran tai muun vakavan toiminnallisen tai taloudellisen riskin.
”
Hallintosääntöjen kirjaukset koskien toimivaltaa vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa ovat yhtenevät HUS-yhtymällä, kaikilla yliopistollista sairaalaa ylläpitävillä hyvinvointialueilla sekä 14 muulla hyvinvointialueella. Kolmella hyvinvointialueella kirjaukset eroavat. [11.12.2024]
Ehdotetun säännöksen mukaisesti yhteistyösopimuksella laajennettaisiin yksittäisen hyvinvointialueen hallintosäännön toimivaltuus koskemaan yhteistyöaluetasolla nimenomaan yliopistollista sairaalaa ylläpitävää hyvinvointialuetta. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että hallintosäännöissä voisi olla tarkoituksenmukaista määrätä esimerkiksi hyvinvointialuejohtajalle pykälässä kuvatut toimivaltuudet, koska kyseisellä viranhaltijalla on toimivalta johtaa sekä sosiaali-, terveys- että pelastustoimea. Häiriötilanteen tai poikkeusolojen luonteesta riippuen voi kuitenkin olla tarkoituksenmukaista delegoida johtovastuuta hyvinvointialuejohtajalta hyvinvointialueen ylimmälle sosiaalihuollosta vastaavalle viranhaltijalle, ylimmälle terveydenhuollosta vastaavalle viranhaltijalle tai varautumisesta vastaavalle viranhaltijalle. Tästä johtuen ehdotuksessa ei ole nimetty suoraan hyvinvointialuejohtajaa, vaan aluevaltuustoille on annettu mahdollisuus määrätä viranhaltijat sijaisineen paikallisen organisaatiorakenteen ja virkanimikkeiden mukaisesti.
Toimenpiteiden käynnistyminen ja niissä tapahtuvat olennaiset muutokset olisi viipymättä saatettava kaikkien yhteistyöalueen hyvinvointialueiden aluehallitusten tietoon. Esimerkiksi toimenpiteiden lopettaminen olisi säännöksessä tarkoitettu olennainen muutos. Toimenpiteiden kestosta sekä niihin mahdollisesti liittyvästä porrastuksesta yhteistyöalueen hyvinvointialueet sopisivat osana 1 momentissa tarkoitettuja periaatteita. Lisäksi olisi sovittava aluehallitusten informointiin liittyvistä menettelytavoista. Luontevaa olisi, että tieto kulkisi aluehallituksen esittelijän tai esimerkiksi yhteistyöalueilla käytössä olevien niin sanottujen YTA-johtoryhmien tai vastaavien ryhmien kautta.
Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annetun lain 2 §:n 2 momentin viittaussäännöksen kautta aluehallitusta vastaavana toimielimenä 2 momentissa tarkoitetussa asiayhteydessä pidettäisiin HUS-yhtymän hallitusta sekä Helsingin kaupunginhallitusta, eikä näistä säädettäisi erikseen.
Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan Etelä-Suomen yhteistyöalueella pykälän 2 momentissa tarkoitettuna viranhaltijana toimisi HUS-yhtymän hallintosäännössä määrätty viranhaltija siltä osin kuin HUS-yhtymä järjestää terveydenhuoltoa. Kohdan 2 mukaan muussa kuin 1 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa 2 momentissa tarkoitettuna viranhaltijana toimii Helsingin kaupungin hallintosäännössä määrätty viranhaltija. Etelä-Suomen yhteistyöalueen osalta tässä tarkoitettaisiin nykytilanteessa esimerkiksi HUS-yhtymän johtajaylilääkäriä sekä Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen toimialajohtajaa. Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen toimialajohtajalla olisi ehdotettavan sääntelyn perusteella oikeus käynnistää toimenpiteet koko Etelä-Suomen yhteistyöalueen alueella, mikäli häiriötilanne edellyttäisi voimavarojen jakamista sosiaalihuoltoa ja perusterveydenhuoltoa koskevissa asioissa.
Useat tässä pykälässä ehdotetut säännökset edellyttäisivät käytännössä erityisesti yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen hallintosäännön päivittämistä. Erityisesti ehdotetun 1 momentin säännösten käytännön toimivuuden kannalta olisi olennaista, että tarvittavat muutokset yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen toimivaltuuksien huomioon ottamiseksi tehtäisiin myös yhteistyöalueen kaikkien muiden hyvinvointialueiden hallintosääntöihin. Lisäksi tulisi varmistaa, että hallintosäännössä on määrätty 2 ja 3 momenteissa tarkoitetut viranhaltijat ja että heillä on hallintosäännön määräyksiin tai muuhun hyvinvointialueen päätöksentekoon perustuen riittävän kattava sijaisketju. Hallintosääntöjen päivittämisen aikataulusta säädettäisiin esitettävän lain siirtymäsäännöksissä.
50 b §. Sosiaali- ja terveydenhuollon häiriötilanteiden ja poikkeusolojen kansallinen johtaminen.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 50 b §, jossa säädettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon häiriötilanteiden ja poikkeusolojen kansallisesta johtamisesta. Nykytilanteessa kukin hyvinvointialue vastaa itse häiriötilanteisiin varautumisesta sekä häiriötilanteiden hallinnasta, mutta hyvinvointialueiden tueksi ei ole sen paremmin alueellisia kuin kansallisiakaan rakenteita. Nyt puheena olevassa ehdotuksessa alueellinen tuki rakentuisi edellä 50 a §:ssä kuvatusti hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksen ja yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen sekä Uudellamaalla HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin varaan. Hyvinvointialueilla ei kuitenkaan ole kansallista yhteistyörakennetta eikä sellaisesta ole tarkoituksenmukaista säätää erikseen pelkästään valmiutta ja varautumista varten. Esityksessä ehdotettavassa toimintamallissa sosiaali- ja terveysministeriö varmistaisi valmiuden ja varautumisen kansallisen tason toimivuuden ja voisi tehdä päätöksiä sellaisissa häiriötilanteissa, jotka pykälässä tarkemmin säädettävin perustein edellyttäisivät kansallisen tason päätöksentekoa ja johtamista. Ehdotus mahdollistaisi sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan kansallisesti yhtenäisenä kokonaisuutena erityisesti tilanteissa, jotka edellyttävät yhteistyöalueet ylittäviä toimenpiteitä. Ehdotus loisi yhtenäiset toimintatavat koko maassa, turvaten siten osaltaan perusoikeuksien toteutumisen perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti maan eri osissa.
Pykälän 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö päättäisi normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa toiminnan johtamisesta ja toiminnan muuttamisesta sekä voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden tai yhteistyöalueiden välillä, mikäli päättäminen olisi tarpeen voimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön vuoksi, palvelujen järjestämisen turvaamiseksi taikka toiminnan yhteensovittamiseksi. Ministeriö päättäisi myös kansainvälisessä yhteistyössä sovittujen toimialan kannalta keskeisten voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden välillä.
Pykälän 1 momentissa toiminnan johtamisesta päättämisellä tarkoitetaan ensisijaisesti sitä, että ministeriö päättäisi, mikä hyvinvointialue vastaisi häiriötilanteen yleisjohtamisesta. Voimassa olevan sote-järjestämislain 51 §:n 6 momentin mukaan erityisen merkittävissä häiriötilanteissa ministeriö voi ottaa sosiaali- ja terveydenhuollon johto- ja koordinaatiovastuun itselleen. Toiminnan muuttaminen voisi tarkoittaa esimerkiksi jonkin toiminnon alasajoa, laajentamista tai toiminnan fyysistä siirtämistä hoidettavaksi toiseen paikkaan. On huomattava, että toiminnan muuttaminen on mahdollista vain kulloinkin voimassa olevan tehtäväkohtaisen lainsäädännön puitteissa, eikä ehdotettava sääntely sellaisenaan mahdollista poikkeamista tehtäväkohtaisen lainsäädännön vaatimuksista. Valmiuslain 86 §:ssä säädetään sosiaali- ja terveysministeriön toimivallasta päättää muutoksista sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden toimintaan poikkeusoloissa, mutta normaalioloissa vastaavia rajoitusmahdollisuuksia ei ole voimassa olevassa lainsäädännössä.
Voimavarojen kohdentaminen hyvinvointialueiden välillä tarkoittaisi henkilöstön, asiantuntijatuen, materiaalin, koneiden ja laitteiden kohdentamista hyvinvointialueelta toiselle. Yhteistyöalueen sisällä voimavarojen kohdentamisesta päätetään lähtökohtaisesti ehdotettavan 50 a §:n mukaisesti, mutta tarvittaessa myös yhteistyöalueen sisällä tapahtuvasta kohdentamisesta voitaisiin päättää sosiaali- ja terveysministeriön toimesta. Pääsääntöisesti tässä pykälässä tarkoitettua voimavarojen kohdentamista ministeriön päätöksellä tehtäisiin lähinnä tilanteissa, jotka edellyttävät yhteistyöaluerajat ylittävää päätöksentekoa. Voimassa oleva sote-järjestämislain 36 §:n sääntely sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyösopimuksesta ei sellaisenaan mahdollista voimavarojen kohdentamista yhteistyöalueiden välillä hyvinvointialueiden keskinäiseen sopimiseen perustuen. Kuten edellä todettiin toiminnan muuttamiseen liittyen, myös voimavarojen kohdentamisessa on otettava huomioon tehtäväkohtaisen lainsäädännön edellytykset, eikä voimavarojen kohdentaminen hyvinvointialueiden välillä voi johtaa siihen, että joku alue ei tästä johtuen voisi hoitaa lakisääteisiä tehtäviään.
Häiriötilanteen laajuus tai sen erityisyys saattaa edellyttää kansainvälisen avun pyytämistä, vastaanottamista ja avun kohdentamista. Vastaavasti Suomi voi saada pyyntöjä kansainvälisen avun lähettämiseksi. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain 2 §:ssä säädetään, että päätöksen avun antamisesta tai pyytämisestä tekee valtioneuvoston yleisistunto asianomaisen ministeriön esittelystä. Nyt käsillä olevan lain 50 b §:n 1 momentin mukainen ministeriön toimivalta koskisi siis tilannetta, jossa valtioneuvoston päätös avun pyytämisestä ja vastaanottamisesta olisi tehty, ja tämä päätös pitäisi panna täytäntöön. Ministeriö päättäisi silloin avun kohdentamisesta hyvinvointialueiden ja yhteistyöalueiden välillä tarkoituksenmukaisella tavalla olemassa olevaan tilannekuvaan perustuen. Tällaisia EU jäsenmaista, kolmansista maista tai kansainvälisiltä järjestöiltä pyydettäviä kansainvälisen avun voimavaroja voisivat olla esimerkiksi lääkinnälliset yksiköt kuten klinikat ja kenttäsairaalat sekä terveydenhuollon materiaali tai väestölle suunnatut ruoka- ja perushuollon tarvikkeet tai niiden hankkimista varten tarkoitetut käteisavustukset ja maksuvälineet Tällaisten resurssien integroiminen osaksi hyvinvointialueiden palveluja tai eniten apua tarvitseville väestöryhmille suunnattua tukea koordinoitaisiin STM:n ohjaamana hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveyspalveluihin. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriön päätös olisi määräaikainen. Normaaliolojen häiriötilanteissa päätös olisi voimassa enintään kolme kuukautta kerrallaan. Poikkeusoloissa päätös olisi voimassa enintään poikkeusolojen keston ajan. Koska kyse olisi käytännössä hyvinvointialueiden toimintaan kohdistuvista päätöksistä, myös päätöksen toimeenpano osoitettaisiin päätöksessä yhden tai useamman hyvinvointialueen tehtäväksi. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös hyvinvointialueen ja ministeriön samaan asiaan kohdistuvien päätösten ensisijaisuusjärjestyksestä. Säännöksen mukaan ensisijaisesti sovellettavaksi tulisi hyvinvointialueen asiassa tekemä päätös. Jos ministeriö antaisi samaa asiaa koskevan päätöksen, hyvinvointialueen tekemän päätöksen velvoitteita sovellettaisiin käytännössä ministeriön päätöksen velvoitteita täydentävästi. Jos päätökset olisivat ristiriidassa, sovellettaisiin ministeriön päätöksessä asetettuja velvoitteita. Säännöksen rakenteessa on haettu yhdenmukaisuutta tartuntatautilain säännöksistä, joissa kuvataan hyvinvointialueen ja aluehallintoviraston tekemien samaan alueeseen kohdistuvien päätösten suhdetta. Ehdotettavassa 2 momentissa todettaisiin kuitenkin suoraan, että ristiriitatilanteessa sovelletaan ministeriön tekemää päätöstä.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin sosiaali- ja terveysministeriön mahdollisuudesta päättää ehdotettavassa 1 momentissa tarkoitetuista asioista ilman sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen valmiusryhmän valmistelua. Tällöin edellytyksenä olisi, että päätöksenteko olisi välttämätöntä häiriötilanteen hoitamisen kiireellisyydestä, häiriötilanteen laadusta tai laajuudesta taikka muusta näihin rinnastuvasta syystä johtuen.
Ministeriön päätöksentekoprosessi on ehdotuksessa jaettu kahteen vaihtoehtoiseen etenemisreittiin häiriötilanteen luonteesta riippuen. Tilanteessa, jossa välitön päätöksenteko ei ole asian kiireellisyydestä johtuen välttämätöntä, ministeriön päätöksen valmistelussa olisi mukana ehdotettavassa 50 c §:ssä tarkoitettu sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen valmiusryhmä. Kun 1 momentissa ministeriön päätöksenteon kynnyksenä käytettäisiin ilmaisua ”on tarpeen”, eräänä keskeisenä kansallisen valmiusryhmän tehtävänä olisi arvioida nimenomaan tarvetta ja edellytyksiä ministeriön päätöksenteolle. Toinen vaihtoehtoinen etenemisreitti olisi 3 momentissa tarkoitettu ministeriön suora päätöksenteko ilman valmiusryhmän valmistelua. Tämän edellytyksenä olisi siis, että välitön päätöksenteko ilman kansallisen valmiusryhmän valmistelua on asian kiireellisyydestä tai muusta vastaavasta syystä välttämätöntä.
Kun kansallisen valmiusryhmän käsittely ministeriön päätöksen ensivaiheena kestää nopeimmillaankin useita vuorokausia, on välttämätöntä mahdollistaa päätöksenteko myös sellaisissa kiireellistä päätöksentekoa edellyttävissä häiriötilanteissa, joissa toimenpiteet on saatava käyntiin kansallisen valmiusryhmän valmistelua odottamatta. Sääntelyssä on haettu johtoa pelastuslain (379/2011) 34 §:n 4 momentista, jonka mukaan sisäministeriön pelastusviranomainen voi ottaa tilanteen johtaaksensa, jos se on välttämätöntä tarvittavien valtakunnallisten järjestelyjen, onnettomuuden laadun tai laajuuden takia. Nyt ehdotetun säännöksen välttämättömyysarvioinnin on tarkoitettu olevan rinnasteinen sanotun pelastuslain säännöksen kanssa.
Voidaan olettaa, että useimmissa tilanteissa alueet aloittavat häiriötilanteen hallinnan viivytyksittä ja nopeammin kuin mitä kansallisen tason toimijalla on mahdollista. Alueellisen toimijan voimavarat saattavat kuitenkin alkuvaiheen tilanteen hallinnan jälkeen ehtyä tai häiriötilanne saattaa eskaloitua tai osoittautua muuten ennakoitua laajemmaksi. Ministeriön toimivaltuudet kiireellisyysperusteella voisivat tulla kyseeseen ainakin tilanteissa, joihin liittyy kansallisten voimavarojen kohdentamista. Useimmiten kyse kuitenkin lienee häiriötilanteesta, jonka laajuus ylittää yksittäisen yhteistyöalueen rajat tai voimavarat. Tällöin häiriötilanteen hoitamisen johtovastuun on käytännössä välttämätöntä olla kansallisella tasolla ja päätös johtovastuun siirrosta tarvitaan nopeasti. Koska häiriötilanteiden olosuhteita ja luonnetta ei voida tyhjentävästi ottaa huomioon säännöksissä etukäteen, myös ministeriön toimivaltuuksien käyttö olisi mahdollista muusta kiireellisyyteen tai häiriötilanteen laajuuteen rinnastuvasta syystä. Säännöksessä toimivaltuuden käytön kynnys tällä perusteella on kuitenkin nostettu verraten korkealle.
Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetusta toiminnan johtamisesta, toiminnan muuttamisesta sekä voimavarojen kohdentamisesta aiheutuvien kustannusten jaosta hyvinvointialueiden välillä. Lähtökohtaisesti hyvinvointialueiden välisestä kustannusten jaosta sovittaisiin sote-järjestämislain 36 §:ssä tarkoitetun yhteistyösopimuksen yhteydessä. Yhteistyöaluerajat ylittäväien tilanteiden osalta asetuksenantovaltuudesta olisi kuitenkin tarpeen säätää erikseen. Valtion korvausten osalta 4 momentissa viitattaisiin nykyiseen sote-järjestämislain 52 §:ään, jonka 1 momentin mukaan valtio voi osallistua sosiaali- ja terveydenhuollossa tarvittavan valtakunnallisen ja alueellisen valmiuden ja varautumisen kehittämiseen ja ylläpitämiseen maksamalla korvausta sosiaali- ja terveysministeriön nimeämälle ja valtuuttamalle taholle erillistehtävän hoitamisesta. Esityksen laatimisen hetkellä kolmen hyvinvointialueen kanssa on tehty sopimukset valtakunnallisista erillistehtävistä. Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen sosiaali- ja kriisipäivystys on nimetty valtakunnalliseksi psykososiaalisen tuen toimijaksi, HUS-yhtymä on nimetty valtakunnallisen valmiuden toimijaksi terveydenhuollon osalta, ja Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue vastaa valtakunnallisen valmiussuunnitteluportaalin kehittämisestä ja ylläpidosta. Lisäksi valtio voi sote-järjestämislain 52 §:n 2 momentin nojalla osallistua poikkeuksellisten häiriötilanteiden hoitamiseen rahoittamalla sellaista toimintaa, jonka korvaaminen valtion varoista on erityisestä syystä tarkoituksenmukaista, eivätkä hyvinvointialueen tai HUS-yhtymän voimavarat riitä tilanteen hoitamiseen. Kyseessä olisi tällöin poikkeuksellinen tilanne, kuten esimerkiksi suuronnettomuus, jossa tilanteesta aiheutuisi hyvinvointialueelle kohtuuttomia kustannuksia. Hyvinvointialueen tehtäviin kuuluu järjestämis- ja kustannusvastuu sosiaali- ja terveyspalveluista myös äkillisissä ja yllättävissä tilanteissa, joten valtion korvaus olisi tarkoitettu vain erittäin poikkeuksellisiin tapahtumiin. Esimerkkeinä aiemmassa lainvalmisteluaineistossa (HE 241/2020 vp. s. 787) on mainittu Kaakkois-Aasian luonnonkatastrofi vuonna 2004, Malagan bussionnettomuus vuonna 2008 sekä eräät kouluissa ja oppilaitoksissa tapahtuneet väkivallanteot. Valtion tämän säännöksen perusteella maksama valtionavustus on harkinnanvarainen eikä se lähtökohtaisesti kata kaikkia häiriötilanteen hoitamisesta aiheutuneita kustannuksia.
Lakiehdotukseen ei sisälly erillisiä säännöksiä muutoksenhausta ehdotettavassa 50 b §:ssä tarkoitettuun sosiaali- ja terveysministeriön päätökseen. Muutoksenhausta valtion viranomaisen päätökseen säädetään voimassa olevan sote-järjestämislain 60 §:ssä, jonka mukaan muutoksenhaku ministeriön päätökseen tapahtuisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetyn mukaisesti. Ottaen huomioon ministeriön päätösten luonteen, valmistelussa ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi säätää erikseen oikaisuvaatimuksen mahdollistamisesta ministeriön päätöksiin.
50 c §. Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen valmiusryhmä.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 50 c §, jossa säädettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisesta valmiusryhmästä. Valmiusryhmän tarkoituksena olisi toimia sosiaali- ja terveysministeriön tukena 50 b §:ssä tarkoitettujen päätösten valmistelussa ja toimeenpanossa. Kun ministeriön päätöksissä on kysymys esimerkiksi hyvinvointialueiden toiminnan muutoksista tai hyvinvointialueiden voimavarojen kohdentamisesta, valmiusryhmän valmistelun kautta varmistetaan ajantasainen tieto hyvinvointialueiden tilanteesta ja tarpeista häiriötilanteiden hallinnassa.
Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto asettaisi sosiaali- ja terveysministeriön esityksestä enintään viideksi vuodeksi kerrallaan sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen valmiusryhmän. Ryhmä asetettaisiin ehdotettavassa 50 b §:ssä tarkoitettujen päätösten valmistelua varten. Toimintamuotona ehdotettava valmiusryhmä olisi uusi, mutta vastaavan kaltaisia valmisteluryhmiä asetetaan esimerkiksi eräiden valtioneuvoston päätösten valmistelua varten (hyvinvointialueesta annetun lain 15 §, hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 26 §). Kansallisen valmiusryhmän jäsenet toimisivat virkavastuulla.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallisen valmiusryhmän tehtävänä olisi arvioida tarvetta ja yleisiä edellytyksiä 50 b §:n 1 momentissa tarkoitetulle sosiaali- ja terveysministeriön päätöksenteolle. Kun sosiaali- ja terveysministeriön päätöksenteon edellytyksenä olisi välttämättömyyskriteeriä matalampi kynnys, kansallisen valmiusryhmän nimenomaisena tehtävänä olisi arvioida, onko ministeriön päätöksenteolle ylipäänsä edellytyksiä. Näin ollen tilanteessa, joka ei edellytä välitöntä päätöksentekoa ehdotettavan 50 b §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, kansallisen valmiusryhmän arvio päätöksenteon tarpeen ja yleisten edellytysten olemassaolosta olisi käytännössä edellytys sille, että ministeriö ylipäänsä voisi tehdä päätöksiä 50 b §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallinen valmiusryhmä tekisi esityksiä sosiaali- ja terveysministeriön 50 b §:n 1 momentin perusteella tekemien päätösten muuttamisesta, jatkamisesta ja kumoamisesta. Kun ministeriön päätökset olisivat määräaikaisia, arvio niiden muutoksista tehtäisiin kansallisessa valmiusryhmässä. Kansallinen valmiusryhmä voisi arvioida sosiaali- ja terveysministeriön tekemän päätöksen muuttamista silloinkin, kun päätös on tehty ilman kansallisen valmiusryhmän valmistelua 50 b §:n 3 momentin mukaisesti. Sosiaali- ja terveysministeriö voisi kuitenkin muuttaa tällaista päätöstään ilman valmiusryhmässä tapahtuvaa valmistelua, jos 50 b §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset tähän menettelyyn edelleen täyttyvät.
Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan kansallisen valmiusryhmän tehtävänä olisi tehdä ehdotuksia häiriötilanteiden hoitamiseksi tarpeellisista toiminnan muutoksista ja muista toimenpiteistä. Kuten edellä 50 b §:n 1 momentin perusteluissa on todettu, toiminnan muuttaminen voisi tarkoittaa esimerkiksi jonkin toiminnon alasajoa, laajentamista tai toiminnan fyysistä siirtämistä hoidettavaksi toiseen paikkaan. Muuna toimenpiteenä kansallinen valmiusryhmä voisi tehdä ehdotuksia esimerkiksi hyvinvointialueesta, jolle sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä osoitettaisiin häiriötilanteen hoitamisen johtovastuu.
Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan kansallisen valmiusryhmän tehtävänä olisi selvittää ja tehdä esityksiä häiriötilanteen hoitamiseen liittyvien voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden välillä. Hyvinvointialueiden voimavarojen selvittäminen olisi keskeinen valmiusryhmän tehtävä ja se olisi useissa tilanteissa edellytys sille, että sosiaali- ja terveysministeriö voisi päättää voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden välillä tai kansallisten voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueille. Yksi valmiusryhmärakenteen olennaisimmista tarkoituksista olisi tuoda kansallisen tason päätöksentekijän käyttöön yksityiskohtaista ja ajantasaista tilannetietoa hyvinvointialueiden voimavaroista ja niihin liittyvistä tarpeista. Kansallinen valmiusryhmä tekisi säännöksen mukaan myös esityksiä tarkoituksenmukaisesta voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden välillä. Kuten edellä on todettu, sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä voimavaroja voitaisiin kohdentaa myös yhteistyöaluerajat ylittäen.
Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan kansallisen valmiusryhmän tehtävänä olisi tarvittaessa tehdä ehdotuksia kansallisten voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueille. Käytännössä kyse olisi voimavaroista, joiden kohdentaminen on lähtökohtaisesti jonkun valtion viranomaisen harkinnassa. Kansallinen valmiusryhmä tekisi näin ollen tähän kohtaan liittyviä ehdotuksia lähinnä toimivaltaisen valtion viranomaisen aloitteesta. Säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa hyvinvointialueille jaettaisiin tarvikkeita valtion varmuusvarastoista. Kohdentamisessa tulisi huomioida kyseisen valtion viranomaisen mahdollisesti päättämät periaatteet voimavarojen kohdentamisessa. Periaatteet voisivat liittyä esimerkiksi voimavarojen kohdentamiseen asukasluvun suhteessa tai tarveperusteisesti eri alueiden objektiivisesti arvioitu tarve huomioon ottaen. Ehdotuksella varmistettaisiin esimerkiksi terveydenhuollon erityisosaamisen, ylikuormitustilanteessa potilaspaikkojen tasaamisen, kansallisesti hankittujen rokotteiden tai valtion varmuusvarastoissa olevien kansallisten materiaalien kohdentuminen tarkoituksenmukaisella tavalla hyvinvointialueille ja yhteistyöalueille. Tämä momentin kohta on tiiviissä yhteydessä momentin 4 kohdassa tarkoitettuun hyvinvointialueiden voimavarojen selvittämiseen ja siitä tehtäviin johtopäätöksiin.
Pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan valmiusryhmän tehtävänä olisi tehdä ehdotus yhdestä tai useammasta päätöksen toimeenpanosta vastaavasta hyvinvointialueesta. Kun valmiusryhmä ehdotustensa valmistelun yhteydessä olisi muutoinkin laajalti perillä kyseisen häiriötilanteen hoitamiseen liittyvistä seikoista, olisi luontevaa, että valmiusryhmä tekisi ehdotuksen myös päätöksen toimeenpanosta vastaavasta alueesta tai alueista.
Pykälän 2 momentin mukaan kansallisen valmiusryhmän puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulisi olla sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehiä. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan valmiusryhmään nimettäisiin yksi jäsen valtiovarainministeriöstä. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan valmiusryhmään nimettäisiin jäsen kultakin yliopistollista sairaalaa ylläpitävältä hyvinvointialueelta. Lisäksi valmiusryhmään kuuluisi 2 momentin 3 kohdan mukaan yksi jäsen Helsingin kaupungilta ja 4 kohdan mukaan yksi jäsen HUS-yhtymästä. Valmiusryhmään kuuluisi momentin 5 kohdan mukaan myös yksi jäsen muulta kuin yliopistollista sairaalaa ylläpitävältä hyvinvointialueelta. Olisi tarkoituksenmukaista, että muuta hyvinvointialuetta edustava jäsen vaihtuisi valmiusryhmän toimikausittain. Tämä on kuitenkin syytä jättää hyvinvointialueiden harkintaan eikä tästä tule erikseen säätää. Ehdotuksen mukaan valmiusryhmässä olisi puheenjohtajisto mukaan luettuna yhteensä 10 jäsentä.
Pykälän 3 momentin mukaan jokaiselle kansallisen valmiusryhmän jäsenelle nimettäisiin riittävä määrä henkilökohtaisia varajäseniä. Sääntelyn tarkoituksena on, että valmiusryhmän toimintaan osallistuisi yliopistollista sairaalaa ylläpitäviltä hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta sekä HUS-yhtymästä se viranhaltija, joka alueella päätetyn sijaisketjun perusteella kulloinkin olisi 50 a §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettu viranhaltija. Näin ollen kaikki sijaiset tulisi asettamispäätöksessä nimetä varajäseniksi ja tarvittaessa muuttaa valmiusryhmän kokoonpanoa, kun toimivallan käyttöön oikeutetuissa viranhaltijoissa ja heidän sijaisissaan tapahtuu muutoksia. Ehdotuksella varmistettaisiin, että kaikki jäsentahot sekä kansallisen valmiusryhmän työskentelyn kannalta tarvittava osaaminen olisi kansallisen valmiusryhmän käytettävissä myös tilanteissa, joissa osa varsinaisiksi jäseniksi nimetyistä viranhaltijoista olisi estynyt.
Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentin 2–4 kohdassa tarkoitettujen kansallisen valmiusryhmän jäsenten tulisi olla 50 a §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja viranhaltijoita. Ehdotuksella pyrittäisiin varmistamaan, että kansalliseen valmiusryhmään nimettävillä viranhaltijoilla olisi riittävästi tehtävän edellyttämää kokemusta ja asiantuntemusta, sekä riittävät toimivaltuudet sosiaali- ja terveydenhuollon häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Kansallisen valmiusryhmän jäsenet nimettäisiin organisaatiokohtaisesti. Kansallisen valmiusryhmän tarkoituksena olisi koota yhteen paras mahdollinen kokemus ja laaja asiantuntemus sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän sekä valmiuden ja varautumisen saralta. Kansallisen valmiusryhmän jäsenet edistäisivät kansallista etua omalla asiantuntijuudellaan eivätkä edustaisi niinkään omaa aluettaan tai kotiorganisaatiotaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnonala on laaja ja häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa tulee kyetä arvioimaan tilanteen vaikutuksia ja tarvittavia toimenpiteitä koko hallinnonalalla. Covid19-pandemia osoitti, että niin erikoissairaanhoidon kuin perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon kysymykset tulee huomioida. Vastaavan kaltainen toimintamalli on todettu toimivaksi aiemmin, kun on pyritty tuomaan kansalliselle tasolle kattava edustus erilaisten sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuullisten tahojen näkökulmia varmistaen ryhmän toimintakyky häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Pykälän 3 momentin neljännen virkkeen mukaan kansallisen valmiusryhmän kokoonpanoon ei sovellettaisi naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:ää. Tämä johtuu ensinnäkin pykälän 2 momentin 2–4 kohtiin liittyvästä edellytyksestä, että valmiusryhmään tai sen varajäseneksi voitaisiin nimetä vain ehdotettavan 50 a §:n mukaisesti määräytyviä viranhaltijoita. Tämä tarkoittaisi ehdotettavan 50 a §:n mukaan, että vaihtoehtoina kultakin 2–4 kohdassa tarkoitetulta alueelta olisi käytännössä vain muutamia viranhaltijoita, joille on hallintosäännöissä annettu erityisiä toimivaltuuksia normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Lisäksi pykälän 3 momentin mukainen edellytys valmiusryhmän edustajien asiantuntemusta koskien, yhdessä 50 a §:n valittavissa olevien henkilöiden määräytymistä koskevan säännöksen kanssa, voisi olla joissain tapauksissa hankalaa yhteensovittaa naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain kiintiösäännöksen kanssa.
Pykälän 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan kansallisen valmiusryhmän toimikauden aikana tapahtuvista valmiusryhmän kokoonpanon muutoksista päättäisi sosiaali- ja terveysministeriö. Kun valmiusryhmän toimikausi olisi enintään viisi vuotta, on oletettavaa, että kokoonpanon muutoksia tapahtuu tänä aikana lukuisia. Tällaisten muutosten päättämistä valtioneuvostossa ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Kokoonpanon muutoksista päättäminen ministeriössä on vakiintunut käytäntö esimerkiksi valtioneuvoston asettamien neuvottelukuntien osalta.
Kansallisen valmiusryhmän kokoontumisessa ei edellytettäisi fyysistä läsnäoloa, mikäli kokouksen tietoturvallisuudesta voidaan varmistua esimerkiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnan keinoin. Tämä on kansallisen valmiusryhmän toiminnan kannalta välttämätöntä, sillä jäsenet olisivat viranhaltijoita, jotka vastaavat myös häiriötilanteen hoitamiseen liittyvistä toimista alueillaan. Lisäksi joissain tilanteissa kansallinen valmiusryhmä voitaisiin joutua kutsumaan kokoon erittäin lyhyellä varoitusajalla. Etäosallistumisella pyrittäisiin varmistamaan, että kansallinen valmiusryhmä pystyisi kokoustamaan ja tekemään ehdotuksia myös poikkeuksellisen kiireellisessä aikataulussa ja erityisen merkittävissä häiriötilanteissa, joissa kaikkia kansallisen valmiusryhmän edustajia ei välttämättä olisi mahdollista saada lyhyellä varoitusajalla fyysiseen kokoukseen.
Pykälän 4 momentin mukaan kansallinen valmiusryhmä tekisi yhteistyötä häiriötilanteen hoitamiseen liittyvien toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Ehdotuksella turvattaisiin sujuva yhteistyö, yhteinen valmiussuunnittelu ja riskienarviointi sekä kahdensuuntainen, mutta kansallisesti koordinoitu avun antaminen esimerkiksi kuntien, puolustusvoimien, Rajavartiolaitoksen, poliisin, pelastusviranomaisten, KELA:n ja muiden viranomaistoimijoiden välillä. Joissain tapauksissa kyseessä voisi olla myös muiden valtioiden toimivaltainen viranomainen, jonka kanssa olisi tarpeen tehdä valmiutta, varautumista tai normaaliolojen häiriötilanteiseen tai poikkeusoloihin liittyviä tehtäviä. Kansallinen valmiusryhmä voisi tehtäviensä hoitamisen tueksi kutsua pysyviä tai tilapäisiä asiantuntijoita. Säännöksessä olisi myös informatiivinen säännös siitä, että kansallisen valmiusryhmän tulisi mahdollisuuksien mukaan kuulla myös muita häiriötilanteeseen liittyviä toimijoita. Säännös kattaisi laajasti mahdolliset häiriötilanteen hoitamiseen liittyvät yksityisen ja kolmannen sektorin toimijat kuten Suomen Punaisen Ristin. Häiriötilanteiden hoitamisessa tulisi kuulla myös hyvinvointialueiden käyttämiä yksityisiä palveluntuottajia ja heidän edustajiaan.
51 §. Varautuminen sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueella.
Sosiaali- ja terveydenhuollon valmiuskeskuksen tehtäviä koskevaan pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 kohta, jonka mukaan valmiuskeskuksen tehtävänä olisi ohjata sosiaali- ja terveydenhuollon valmiussuunnittelua yhteistyöalueellaan 1 momentissa tarkoitettujen valtakunnallisten yhtenäisten perusteiden mukaisesti. Ehdotuksella vahvistettaisiin valmiuskeskuksen roolia sosiaali- ja terveydenhuollon valmiussuunnittelussa ja sen ohjauksessa. Käytännössä valmiuskeskukset ovat toteuttaneet nykyisen lainsäädännön mukaista yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen ohjausvelvollisuutta valmiussuunnittelussa jo tällä hetkellä.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa on julkiselle vallalle säädetty velvoite turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Säännöksellä on läheinen yhteys oikeutta elämään turvaavaan perustuslain 7 §:ään. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. (HE 309/1993 vp, s. 46 ja 69). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä säännös luo julkiselle vallalle velvoitteen turvata välttämättömät sosiaali- ja terveyspalvelut koko maassa myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Nyt kyseessä olevan lakiehdotuksen tavoitteena on luoda tälle nykyistä paremmat edellytykset.
Ihmisoikeutena henkilön oikeus terveyteen ja hyvinvointiin sekä hänen oikeutensa saada sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja sisältyy myös useisiin Suomea sitoviin ihmisoikeussopimuksiin. Niistä keskeisimpiä on YK:n puitteissa solmittu taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen sopimus (SopS 6/1976, TSS-sopimus). Sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan jokainen sopimusvaltio sitoutuu ryhtymään toimenpiteisiin, jotta sopimuksen tavoitteet saavutetaan. Sopimuksen 4 artikla sisältää edellytykset, joiden nojalla sopimuksessa säädettyjä oikeuksia voidaan rajoittaa. Sopimusvaltio voi rajoittaa oikeuksia laissa säädetyllä tavalla, mutta vain siinä laajuudessa kuin se on sopusoinnussa oikeuksien luonteen kanssa sekä yksinomaan tavoitteena edistää yleistä hyvinvointia demokraattisessa yhteiskunnassa. Vaikka jotain oikeutta rajoitetaan, oikeudesta seuraavia vähimmäisvelvoitteita on aina silti kunnioitettava. Sopimusvaltio ei voi missään olosuhteissa oikeuttaa vähimmäisvelvollisuuksiensa noudattamatta jättämistä, eikä velvoitteista voi poiketa.
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan YK:n kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976, KP-sopimus) 6 artiklan mukaan jokaisella ihmisellä on synnynnäinen oikeus elämään ja tämä oikeus on suojattava lailla. KP-sopimuksen noudattamista valvoo ihmisoikeuskomitea, joka laati vuonna 2019 yleisen suosituksen siitä, miten sopimuksessa ihmisoikeutena tunnustettua oikeutta elämään tulisi tulkita. Suosituksen mukaan oikeus elämään velvoittaa valtioita aktiivisesti ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin, joilla poistetaan sellaisia yhteiskunnan yleisiin olosuhteisiin liittyviä epäkohtia, joista voi aiheutua suora uhka elämälle tai jotka estävät henkilöitä arvokkuudella nauttimasta oikeudestaan elämään. Suosituksen mukaan tämä tarkoittaa, että valtioiden on huolehdittava siitä, että henkilöllä on mahdollisuus ilman viivytystä saada elämän kannalta välttämättömät tarvikkeet ja palvelut. Välttämättömillä palveluilla tarkoitetaan suosituksen mukaan muun muassa sellaisia välttämättömiä terveydenhuollon palveluja, joiden puutteellisuudesta voisi aiheutua vaaraa henkilön elämälle. (CCPR/C/GC/36, kohta 26.)
Euroopan neuvoston uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 78–80/2002) I osan 11 kohdassa sopimusvaltiot ovat sitoutuneet tavoittelemaan olosuhteita, joissa jokaisella on oikeus käyttää hyväkseen kaikkia toimia, joiden avulla hän voi saavuttaa parhaan mahdollisen terveydentilan. Peruskirjan II osan 11 artiklassa vahvistetaan oikeus korkeimpaan mahdolliseen terveydentilaan sekä oikeus saada terveydenhuoltoa. Peruskirjan II osan 13 artiklassa määrätään oikeudesta sosiaaliavustukseen ja lääkinnälliseen apuun. Peruskirjan 14 artikla koskee oikeutta sosiaalipalveluihin ja 16 ja 17 artikla perheen sekä lasten ja nuorten oikeuksia sosiaaliseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun.
Lisäksi esimerkiksi Suomea sitovassa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa (SopS 59–60/1991) on tunnustettu ihmisoikeutena muun muassa oikeus parhaaseen mahdolliseen terveydentilaan ja sen turvaaviin terveyspalveluihin.
Hyvinvointialueiden yhteistyön vahvistamisella sekä häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinnan johtovastuiden selkiyttämisellä vastataan myös aiempaa paremmin kansainvälisten ihmisoikeussopimusten Suomelle asettamiin vaatimuksiin.
Perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perusoikeuksien käytännön toteutumisen. Sosiaali- ja terveydenhuollon osalta julkisella vallalla tarkoitetaan sekä valtiota että hyvinvointialueita. Julkisen vallan tulee aktiivisesti luoda tosiasialliset edellytykset perusoikeuksien toteuttamiseksi. Valtion tulee lainsäädäntötoimin, asianmukaisella rahoituksella ja voimavarojen kohdentamisella sekä toiminnan järjestämisellä huolehtia siitä, että riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut tulevat turvatuiksi. Toiminnan edellyttämä rahoitus ja voimavarat toteutetaan nyt pääosin valtion hyvinvointialueille myöntämällä yleiskatteellisella rahoituksella.
Esitys sisältää säännöksiä hyvinvointialueiden välisestä yhteistyöstä yhteistyöalueittain, yhteistyöalueiden välisestä yhteistyöstä sekä yhteistyöalueiden ja valtion välisestä yhteistyöstä. Yhteistyöllä varmistetaan se, että hyvinvointialueet pystyvät vastaamaan lakisääteisistä tehtävistään myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen laatua ja riittävyyttä tulee tarkastella koko perusoikeusjärjestelmän kannalta, kuten esimerkiksi yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon näkökulmasta (HE 309/1993 vp, s. 71). Esityksessä ehdotetut säännökset turvaavat yhtenäiset toimintatavat koko maassa. Tällä tavoin parannetaan asukkaiden yhdenvertaisuutta alueellisesti ja turvataan välttämättömien ja kiireellisten palvelujen ja avun saanti myös poikkeuksellisissa olosuhteissa. Perustuslain 19 pykälän 3 momentin perusoikeuksien turvaamisen keinona on hyväksytty sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien työnjako ja kokoaminen suurempiin yksiköihin, mikäli se on tarpeen erityisosaamisen ja siten asiakasturvallisuuden ja palvelujen laadun varmistamiseksi. Alueellisesti yhdenmukainen sosiaali- ja terveydenhuollon häiriö- ja poikkeustilanteisiin varautuminen edellyttää usean alan erityisosaamista, jotta valmiuteen ja varautumiseen liittyvä riittävä taito ja osaaminen voidaan saavuttaa ja ylläpitää. Tällä tavoin varmistetaan myös perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla perusoikeuksien toteutuminen yhdenvertaisesti maan eri osissa.
Perustuslain 17 §:n mukaan suomi ja ruotsi ovat maamme kansalliskieliä ja säännöksellä turvataan kielellisten oikeuksien toteutuminen. Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa kielen perusteella. Molemmat säännökset ilmentävät lainsäätäjän pyrkimystä varmistaa kansalliskielten tosiasiallinen yhdenvertaisuus. Tärkein kansalliskielten käyttöä koskeva laki on kielilaki mutta kielellisistä oikeuksista säädetään myös sote-järjestämislaissa sekä esimerkiksi terveydenhuoltolaissa, potilaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa sekä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa. Ehdotettujen muutosten, joilla vahvistetaan hyvinvointialueiden välistä yhteistyötä ja voimavarojen tarkoituksenmukaista käyttöä tarvittaessa hyvinvointialueiden rajat ylittäen, voi olettaa edistävän myös kielellisiä oikeuksia ja eri kielivähemmistöjen ja –ryhmien yhdenvertaisuutta.
Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla lailla. Hyvinvointialue on julkisoikeudellinen yhteisö, jolla on alueellaan itsehallinto siten kuin siitä hyvinvointialuelaissa säädetään. Perustuslakivaliokunta on korostanut kuntia suurempien alueiden itsehallinnon välttämättöminä peruselementteinä itsehallinnon kansanvaltaista perustaa ja siihen nojautuvaa demokraattista päätöksentekoa sekä maakunnan tehtävien ja hallinnon lakiperustaa (PeVL 17/2021 vp ja 26/2017 vp).
Suomi on ratifioinut Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 66/1991), jossa määritellään paikallisen itsehallinnon keskeiset ominaispiirteet. Peruskirjan 3 artiklan mukaan paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Tätä oikeutta käyttävät valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä.
Esitys sisältää säännöksiä, jotka ovat merkityksellisiä hyvinvointialueiden itsehallinnon ja Helsingin kaupungin osalta myös kunnallisen itsehallinnon kannalta. Hyvinvointialueiden itsehallinnon näkökulmasta merkityksellisiä ovat ehdotukseen sisältyvä hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa sovittava yhteistyö kunkin sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueen sisällä, sosiaali- ja terveydenhuollon kansallista valmiusryhmää koskeva sääntely sekä sosiaali- ja terveysministeriölle eräissä tilanteissa ehdotettava päätösvalta häiriötilanteiden ja poikkeusolojen kansallisessa johtamisessa.
Esityksessä ehdotetaan, että kunkin yhteistyöalueen hyvinvointialueet sopisivat sote-järjestämislain 36 §:ssä tarkoitetussa hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa valmiuteen ja varautumiseen liittyvistä asioista. Sopimuksessa sovittaisiin esimerkiksi toimintakäytännöistä, kuten yhteisistä valmiuden säätelyn tasoissa ja hälytysjärjestelyissä sekä esimerkiksi häiriötilanteen hoitamiseen liittyvistä järjestelyistä, kuten periaatteista voimavarojen kohdentamiselle hyvinvointialueiden välillä. Tietyissä tilanteissa yliopistollista sairaalaa ylläpitävän hyvinvointialueen hallintosäännössä määrätyt viranhaltijat voisivat käyttää toimivaltaa alueen kaikkien hyvinvointialueiden puolesta siten kuin siitä olisi sovittu hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa ja määrätty alueen hyvinvointialueiden hallintosäännöissä.
Edellä kuvattujen ehdotusten taustalla olisivat siis yksittäisillä hyvinvointialueilla tehdyt ratkaisut, jotka on tehty itsehallinnon puitteissa. Hyvinvointialueen näkökulmasta ehdotuksia voidaan erityisesti voimavarojen kohdentamiseen ja toiminnan johtamiseen liittyvän toimivallan osalta pitää verraten merkittävänä hyvinvointialueen itsehallinnon näkökulmasta, koska ehdotettu menettely säädösperusteisesta sopimisesta on tulkittavissa hyvinvointialueiden pakolliseksi yhteistoiminnaksi. Ehdotuksen lähtökohtana on kuitenkin otettu huomioon hyvinvointialueiden kansanvaltainen ohjaus siten, että toimivallan käyttö perustuu yhteistyösopimukseen ja osaltaan hallintosääntöihin, jotka hyväksytään yhteistyöalueen jokaisen hyvinvointialueen aluevaltuustossa. Koska yhteistyöalueen hyvinvointialueet sopisivat ensinnäkin niistä häiriötilanteista, joihin toimivallan käyttö voisi liittyä sekä toisaalta siitä kynnyksestä, jonka ylityttyä toimivaltaa voitaisiin käyttää, esityksessä ei ehdoteta esimerkiksi ulkoisesti arvioitavan välttämättömyys-edellytyksen täyttymistä toimivallan käytön perusteena. Koska eri yhteistyöalueiden hyvinvointialueet ovat erilaisia, asiasta on tarkoituksenmukaisempaa sopia hyvinvointialueiden kesken.
Ehdotettavalla sääntelyllä vahvistettaisiin samaan yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden toiminnan yhdenmukaisuutta sekä mahdollisuuksia tukeutua alueen toisten hyvinvointialueiden tukeen omien voimavarojen osoittautuessa normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa riittämättömiksi. Nyt esitettävällä lainsäädännöllä turvattaisiin hyvinvointialueiden asukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelut myös normaalista poikkeavissa olosuhteissa ja lisättäisiin asukkaiden yhdenvertaisuutta varmistamalla kaikille yhteistyöalueen hyvinvointialueille yhtenäiset perusteet ja menettelyt häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hoitamisessa.
Sosiaali- ja terveysministeriö voisi ehdotuksen mukaan tehdä normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa päätöksiä hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan johtamisesta ja toiminnan muuttamisesta sekä voimavarojen kohdentamisesta hyvinvointialueiden tai yhteistyöalueiden välillä, mikäli päättäminen on tarpeen voimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön vuoksi, palvelujen järjestämisen turvaamiseksi taikka toiminnan yhteensovittamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriön toimivalta laajenisi ehdotuksen myötä jonkin verran nykyisestä. Hyvinvointialueiden itsehallinnon näkökulmasta tätä ei kuitenkaan voi pitää oleellisesti pidemmälle menevänä puuttumisena hyvinvointialueiden itsehallintoon kuin mikä on mahdollista jo voimassa olevan sote-järjestämislain 51 §:n 6 momentin puitteissa. Mainitun lainkohdan nojalla kahta tai useampaa hyvinvointialuetta taikka HUS-yhtymää ja yhtä tai useampaa hyvinvointialuetta koskevassa häiriötilanteessa sosiaali- ja terveysministeriö voi määrätä yhden kyseisistä hyvinvointialueista tai HUS-yhtymän häiriötilanteen koskiessa sitä johtamaan ja koordinoimaan tilannetta sosiaali- ja terveydenhuollossa, ja erityisen merkittävissä häiriötilanteissa sosiaali- ja terveysministeriö voi ottaa sosiaali- ja terveydenhuollon johto- ja koordinaatiovastuun itselleen.
Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla lailla. Säännöksellä on ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia suurempia itsehallintoalueita itsehallinnon periaatteiden mukaisesti (HE 1/1998 vp, s. 176/II). Perustuslakivaliokunta on todennut perustuslain 121 §:n 1 momentin muodostavan yhdessä perustuslain 121 §:n 4 momentin kanssa kokonaisuuden (PeVL 17/2021 vp s. 6, PeVL 20/2013 vp, s. 9/II). Kuitenkaan perustuslain 121 §:n 4 momentista tai sen esitöistä ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ollut luettavissa samanlaisia vaatimuksia tuolloin käsittelyssä olleen lakiesityksen tarkoittamien maakuntien itsehallinnolle kuin perustuslain 121 §:n 1—3 momentista kunnan asukkaiden itsehallinnolle (PeVL 17/2021 vp s. 6, PeVL 26/2017 vp, s. 20). Perustuslainsäätäjän ei perustuslakivaliokunnan mukaan voida katsoa tarkoittaneen kuntaa suurempien alueiden itsehallinnon olevan samanlaista kuin kunnan asukkaiden itsehallinto, jolla on pitkät historialliset perinteet ja nimenomaisesti säädetyt erityiset valtiosääntöoikeudelliset takeet (PeVL 17/2021 vp s. 6, PeVL 26/2017 vp, s. 20).
Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan 4 artiklan 3 kohdan mukaan julkisista tehtävistä tulee yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien viranomaisten. Annettaessa jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset. Paikallisviranomaisten toimivaltuuksien tulee yleensä olla täydellisiä ja rajoittamattomia. Keskus- tai aluehallintoviranomainen ei saa heikentää tai rajoittaa niitä, ellei laissa toisin säädetä. Nyt ehdotettavalla lailla sosiaali- ja terveysministeriölle annettaisiin tietyissä tilanteissa oikeus ottaa johtovastuu kansallisesti sosiaali- ja terveydenhuollon häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Kyseessä olisivat tilanteet, joissa tehtävän laajuus ja luonne huomioon ottaen voitaisiin arvioida, että sosiaali- ja terveyspalvelujen toiminnan turvaaminen vaatii ministeriön kansallisen tason päätöksentekoa.
Nyt ehdotettava lainsäädäntö ei mahdollista laissa säädetyistä tehtävien hoitamista koskevista vaatimuksista poikkeamista normaaliolojen häiriötilanteissa. Nyt esitettäviä normaalista toimivallasta poikkeamisen mahdollistavia säännöksiä voidaan normaaliolojen häiriötilanteissa soveltaa siis vain niissä rajoissa, joita kulloinkin voimassa oleva tehtäväkohtainen lainsäädäntö mahdollistaa. Asiakkailla ja potilailla olisi toisin sanoen oikeus palvelujen saantiin normaalilla tavalla, ja palvelujen järjestämisessä noudatettaisiin esimerkiksi niiden antamista koskien säädettyjä enimmäisaikoja. Yksittäisten toimintayksiköiden toimintaa ei myöskään voitaisi määrätä laajennettavaksi tai muuten muutettavaksi. Nyt ehdotettavilla toimivaltasäännöksillä ei olisi myöskään vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon työntekijöiden palvelussuhteen ehtoihin. Ehdotettavat säännökset eivät sen vuoksi ole ristiriidassa perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetyn julkisen vallan velvoitteen kanssa. Eri asia on, että poikkeusoloissa voidaan ottaa käyttöön valmiuslakiin sisältyviä toimivaltuuksia, joiden nojalla voidaan puuttua palvelujen sisältöön ja niiden järjestämistapaan.
Ehdotettavilla säännöksillä on merkitystä myös hyvinvointialueiden sekä Helsingin kaupungin toiminnan rahoituksen ja rahoitusperiaatteen kannalta. Esitys on rakennettu siten, että tilanteissa, joissa voimavaroja siirtyy hyvinvointialueiden välillä, myös tähän liittyvästä kustannusten jaosta on tullut sopia hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksessa. Esitetty menettely ei siis aiheuttaisi hyvinvointialueille taloudellisia menetyksiä.
Ihmisten sosiaaliset oikeudet ja oikeus terveyteen ja elämään on turvattu perusoikeutena sekä Suomen perustuslaissa, että useissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Erilaisissa normaaliaikojen häiriötilanteissa ja erityisesti poikkeusoloissa nämä oikeudet ovat vaarassa jäädä toteutumatta.
Arvioitaessa esitettävän sääntelyn suhdetta perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaiseen julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja 120 §:n 4 momentin nojalla säädettyyn hyvinvointialueiden itsehallintoon, on katsottava, että julkisen vallan velvoite suojata ihmisten keskeisimpiä perusoikeuksia on velvoite, jonka toteuttamiseksi voidaan rajoittaa paikallista itsehallintoa. Päätöksentekovallan siirto sosiaali- ja terveysministeriölle olisi esityksen mukaan tilapäistä ja liittyisi erityisiin olosuhteisiin, joissa on varmistettava sosiaali- ja terveydenhuollon toiminta kansallisella tasolla. Ministeriön toimivalta olisi laissa myös ajallisesti rajattu.
Edellä mainituilla perusteilla katsotaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska esityksessä on erityisesti hyvinvointialueiden yhteistoiminnan (50 a §) sekä ministeriön hyvinvointialueisiin kohdistuvan ohjauksen (50 b ja c §:t) osalta osin kyse uuden tyyppisestä sääntelystä suhteessa hyvinvointialueiden itsehallintoon (PL 121 §), hallitus pitää kuitenkin tarpeellisena, että asiasta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.