1.1  Tausta

Ehdotetuilla säännöksillä pantaisiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä vahvistavasta toimenpidekehyksestä ja asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta annettua asetusta (EU) 2024/1735 (jäljempänä nettonollateollisuuden asetus ).  

Säännöksillä täydennettäisiin nettonollateollisuuden asetusta. Säännöksiä sovellettaisiin rinnakkain asetuksen kanssa. 

1.2  Valmistelu

3.1  Nettonollateollisuuden hankkeet ja niiden viranomaismenettelyt

Nettonollateollisuuden asetuksessa tarkoitetuissa hankkeissa on kyse nettonollateknologian valmistushankkeista ja strategisista nettonollahankkeista. 

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan nettonollateknologioilla tarkoitetaan 4 artiklassa lueteltuja teknologioita, kun ne ovat lopputuotteita, erityisiä komponentteja tai erityisiä koneita, joita käytetään ensisijaisesti kyseisten tuotteiden tuotantoon.  

Asetuksen 4 artiklan mukaan nettonollateknologioita ovat aurinkoteknologiat, mukaan lukien aurinkosähkö-, aurinkolämpösähkö- ja aurinkolämpöteknologiat; maatuuliteknologiat ja merellä tuotettavan uusiutuvan energian teknologiat; akkuteknologiat ja energian varastointiteknologiat; lämpöpumput ja geotermiset energiateknologiat; vetyteknologiat, mukaan lukien elektrolyysilaitteet ja polttokennot; kestävät biokaasu- ja biometaaniteknologiat; hiilidioksidin talteenotto- ja varastointiteknologiat; sähköverkkoteknologiat, mukaan lukien liikenteen sähkölatausteknologiat ja verkon digitalisointiteknologiat; ydinfissioenergiateknologiat, mukaan lukien ydinpolttoainekiertoteknologiat; kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden teknologiat; vesivoimateknologiat; uusiutuvan energian teknologiat, jotka eivät kuulu edellä oleviin luokkiin; energiajärjestelmään liittyvät energiatehokkuusteknologiat, mukaan lukien lämpöverkkoteknologiat; muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien polttoaineiden teknologiat; bioteknologian ilmasto- ja energiaratkaisut; hiilestä irtautumiseen tähtäävät muutosvoimaiset teollisuusteknologiat, jotka eivät kuulu edellä oleviin luokkiin; hiilidioksidin kuljetus- ja hyödyntämisteknologiat; liikenteen tuuli- ja sähköavusteiset teknologiat, sekä ydinteknologiat, jotka eivät kuulu edellä oleviin luokkiin. Nettonollateknologioiden alaluokat on lueteltu asetuksen liitteenä olevassa taulukossa.  

Asetuksen 3 artiklan 16 kohdan mukaan nettonollateknologian valmistushankkeella tarkoitetaan hanketta suunnitellun kaupallisen laitoksen perustamiseksi tai olemassa olevan laitoksen laajentamiseksi tai käyttötarkoituksen muuttamiseksi, jotta voidaan valmistaa nettonollateknologioita, taikka energiaintensiivisen teollisuuden hiilestä irtautumista koskevaa hanketta.  

Asetuksen 3 artiklan 18 kohdan mukaan strategisella nettonollahankkeella tarkoitetaan unionissa sijaitsevaa nettonollateknologian valmistushanketta, hiilidioksidin talteenottohanketta, hiilidioksidin varastointihanketta tai hiilidioksidin kuljetusinfrastruktuurihanketta, jonka jäsenvaltio on tunnustanut strategiseksi nettonollahankkeeksi 13 ja 14 artiklan nojalla. 

Nettonollateknologioiden yleisluonteisen määritelmän sekä nettonollateknologioiden ja niiden alaluokkien suuren määrän vuoksi asetuksen soveltamisalaan voi kuulua suuri määrä erityyppisiä ja -kokoisia hankkeita. Suomen kannalta merkittäviksi nettonollateknologian hanketyypeiksi voidaan arvioida erityisesti akkujen ja akkumateriaalien tuotantoon liittyvät hankkeet sekä strategisten nettonollahankkeiden osalta hiilidioksidin talteenotto. 

Hankkeiden edellyttämien viranomaismenettelyiden tarve määräytyy tapauskohtaisesti. Arvioituja mahdollisia menettelyitä ovat ympäristönsuojelulain (527/2014), vesilain (587/2011), vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (390/2005, kemikaaliturvallisuuslaki), rakentamislain (751/2023), ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, YVA-laki), painelaitelain (1144/2016), muinaismuistolain (295/1963), luonnonsuojelulain (9/2023) sekä hiilidioksidin talteenottamisesta ja varastoinnista annetun lain (416/2012) mukaiset lupamenettelyt ja muut hallinnolliset menettelyt. 

3.2  Keskitetty yhteyspiste

Nettonollateollisuuden asetus velvoittaa jäsenvaltioita nimeämään viimeistään 30.12.2024 viranomaisen nettonollateollisuuden keskitetyksi yhteyspisteeksi. Kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä menettelyistä, joilla nettonollateollisuuden hankkeiden lupamenettelyjä koskeva asiointi tai lupamenettelyjen yhteensovittaminen olisi keskitetty yhdelle viranomaiselle.  

Uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä annetussa laissa (1145/2020) säädetään vastaavan kaltaisesta yhteyspisteviranomaisesta, joka huolehtii laissa säädetystä sähköisen yhteyspisteen kautta annettavasta hakijan neuvonnasta sekä lupamenettelyihin ja hallinnollisiin menettelyihin liittyvästä menettelyllisestä neuvonnasta. Kyseisenä lain mukaisena yhteyspisteviranomaisena toimii Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskus.  

Hallituksen esityksessä HE 196/2024 vp esitetään nimettäväksi kriittisten raaka-aineiden asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1252 puitteiden vahvistamisesta kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän tarjonnan varmistamiseksi ja asetusten (EU) N:o 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 ja (EU) 2019/1020 muuttamisesta) mukaiseksi yhteyspisteviranomaiseksi Pohjois-Suomen aluehallintovirasto vuoden 2025 ajaksi, minkä jälkeen tehtävä siirtyy perustettavalle Lupa- ja valvontavirastolle. Kriittisten raaka-aineiden asetuksessa säädetyt yhteyspisteviranomaisen tehtävät vastaavat monilta osin nettonollateollisuuden asetuksessa säädettyjä yhteyspisteviranomaisen tehtäviä.  

Ympäristöministeriö on syksyllä 2023 perustanut Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisesti yhden luukun palvelujen -hankkeen. Yhden luukun palvelujen hanke - Ympäristöministeriö Hallitusohjelman mukaan ympäristölupakäsittely (lupa-, valvonta- ja ohjaustehtävät) kootaan juridisesti yhtenä kokonaisuutena toimivaan valtakunnalliseen kokonaisuuteen. Perustettavan uuden Lupa- ja valvontaviraston on tarkoitus toimia jatkossa uusiutuvan energian, kriittisten raaka-aineiden ja nettonollateollisuuden hankkeiden yhteyspisteviranomaisena ja vastata muun muassa nettonollateollisuuden asetuksessa säädetyistä keskitetylle yhteyspisteelle säädetyistä tehtävistä. Hankkeessa valmisteltavien säännösten on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2026, jolloin myös valtakunnallisen Lupa- ja valvontaviraston toiminta alkaisi.  

Nettonollateollisuuden asetus edellyttää keskitetyn yhteyspisteen nimeämistä kuitenkin jo 30.12.2024. Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen nimeäminen edellyttää siten muutoksia nykyiseen lainsäädäntöön. 

3.3  Nettonollateollisuuden hankkeiden lupamenettelyä koskevat määräajat

Nettonollateollisuuden asetuksen mukaan lupamenettelyllä tarkoitetaan prosessia, joka kattaa kaikki asiaankuuluvat luvat nettonollateknologian valmistushankkeiden ja strategisten nettonollahankkeiden rakentamiseksi, laajentamiseksi, muuntamiseksi ja käyttämiseksi, mukaan lukien rakennus-, kemikaali- ja verkkoliitäntäluvat, tarvittaessa ympäristöarvioinnit ja -luvat, ja joka kattaa myös kaikki hakemukset ja menettelyt siitä lähtien, kun hakemus on todettu täydelliseksi, siihen saakka, kunnes keskitetty yhteyspiste ilmoittaa menettelyn tulosta koskevasta kattavasta päätöksestä. 

Aluehallintovirastojen tilinpäätöksissä on kuvattu aluehallintovirastojen ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupa-asioiden keskimääräisiä käsittelyaikoja. Vuonna 2023 ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupa-asioiden keskimääräinen käsittelyaika aluehallintovirastoissa on ollut 11,6 kuukautta. Kuntien myöntämien ympäristölupien käsittelyajat ovat tyypillisesti tätä lyhyempiä. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kemikaaliturvallisuusluvan käsittelyajaksi on ilmoitettu 240 päivää. Rakentamisluvan myöntää kunnan rakennusvalvontaviranomainen ja rakentamislupahakemuksen käsittelyaika vaihtelee kunnittain viikoista kuukausiin. Asetuksessa tarkoitetun koko lupamenettelyn kesto, joka kattaa kaikki hankkeen tarvitsemat viranomaismenettelyt, voi tapauskohtaisesti olla huomattavasti yksittäisen lupamenettelyn kestoa pidempi.  

Asetuksessa säädetään nettonollateknologian valmistushankkeiden lupamenettelyiden määräajaksi 12–18 kuukautta ja strategisten nettonollahankkeiden lupamenettelyiden määräajaksi 9–18 kuukautta. Kyseisten hankkeiden lupamenettelylle ei ole kansallisesti säädetty erityisiä määräaikoja. Asetus ei edellytä erikseen kansallisesti määräajoista säätämistä, vaan kyseiset määräajat ovat suoraan jäsenvaltioissa velvoittavia. Lupamenettelyjen määräaikojen noudattamisen varmistamiseksi olisi kansallisesti kuitenkin säädettävä määräaikojen seurannasta. Asetuksen mukaisesti keskitetty yhteyspiste laatii yhdessä toimivaltaisten viranomaisten kanssa viimeistään kahden kuukauden kuluttua lupahakemuksen täydelliseksi vahvistamisesta lupamenettelyn yksityiskohtaisen aikataulun.  

Asetus mahdollistaa myös määräaikojen pidentämisen tietyin edellytyksin. Jos määräaikojen pidentäminen halutaan kansallisesti mahdollistaa, tulee niiden pidentämistä koskevasta päätöksestä ja toimivaltaisesta viranomaisesta päätöksen tekemiseen säätää erikseen. 

3.4  Ympäristövaikutusten arviointimenettely

YVA-lain 17 §:n mukaan YVA-yhteysviranomaisen on huolehdittava siitä, että arviointiohjelmasta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Tätä varten yhteysviranomaisen on annettava YVA-ohjelma tiedoksi viipymättä julkisella kuulutuksella. Määräaika mielipiteiden ja lausuntojen antamiselle alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää 30 päivää. Erityisestä syystä aikaa voidaan pidentää enintään 60 päiväksi. Yhteysviranomaisen on lain 18 §:n mukaan annettava lausunto YVA-ohjelmasta (YVA-selostukseen sisällytettävien tietojen laajuudesta ja yksityiskohtaisuudesta) kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Nettonollateollisuuden asetuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaan keskitetyn yhteyspisteen on varmistettava, että lausunto ympäristövaikutusten arviointiselostukseen sisällytettävien tietojen laajuudesta ja yksityiskohtaisuudesta annetaan 45 päivän kuluttua päivästä, jona hankkeen toteuttaja on esittänyt lausuntoa koskevan pyyntönsä. Kyseinen määräaika ei edellytä kansallista sääntelyä, mutta on otettava huomioon asetuksen kansallisessa soveltamisessa. 

YVA-lain 23 §:n mukaan yhteysviranomaisen on annettava perusteltu päätelmänsä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista kahden kuukauden kuluessa YVA-selostuksen lausuntoajan päättymisestä. Tämä kahden kuukauden määräaika on nettonollateollisuuden asetuksessa perustellulle päätelmälle säädettyä 90 päivän määräaikaa lyhyempi, eikä asia siten edellytä kansallista sääntelyä. 

3.5  Strategisten nettonollahankkeiden etusija

Nettonollateollisuuden asetuksen mukaan jäsenvaltioiden on myönnettävä strategisille nettonollahankkeille mahdollisimman korkea kansallinen asema, jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään tällaisesta asemasta, ja strategista nettonollahanketta on käsiteltävä sen mukaisesti lupamenettelyissä. Suomessa on voimassa lainsäädäntöä eräiden vihreän siirtymän hankkeiden väliaikaisesta etusijasta aluehallintovirastojen lupakäsittelyssä vuosina 2023‒2026 ja hallintotuomioistuimissa vuosina 2023‒2028, (lait 1144/2022, 1145/2022, 1146/2022 ja 1147/2022). Koska etusijamenettelystä ja muutoksenhaun kiireellisyydestä säädetään kansallisesti tiettyjen hankkeiden kohdalla, ehdotetaan asetuksen mukaisesti etusija ja muutoksenhaun kiireellisyys osoitettavaksi myös strategisille nettonollahankkeille. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksellä muutettaisiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annettua lakia (898/2009). 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi nettonollateollisuuden asetuksen tarkoittamaksi yhteyspisteviranomaiseksi Itä-Suomen aluehallintovirasto. Asetus edellyttää kansallisen keskitetyn yhteyspisteen nimeämistä viimeistään 30.12.2024. 

Yhteyspisteviranomaisena Itä-Suomen aluehallintovirasto vastaisi valtakunnallisesti asetuksessa keskitetylle yhteyspisteelle säädetyistä tehtävistä, kuten nettonollateknologian valmistushankkeiden ja strategisten nettonollahankkeiden lupamenettelyn helpottamisesta ja yhteensovittamisesta sekä hallinnollisia menettelyjä koskevien tietojen antamisesta. Yhteyspisteviranomainen vastaisi myös nettonollateknologian valmistushankkeiden ja strategisten nettonollahankkeiden lupamenettelyille säädettyjen määräaikojen seuraamisesta. Asetuksen mukaisesti jäsenvaltiot voivat tapauskohtaisesti ja asetuksessa säädetyin edellytyksin pidentää määräaikoja. Oikeus pidentää tarvittaessa kyseisiä määräaikoja säädettäisiin yhteyspisteviranomaiselle. 

Lisäksi esityksellä ehdotetaan säädettäväksi yhteyspisteviranomaisen tiedonsaantioikeudesta sen tehtävien hoitamiseksi välttämättömiin tietoihin. Tiedonsaantioikeudesta kansallisesti erikseen säätäminen olisi välttämätöntä yhteyspisteviranomaisen tehtävien, kuten määräaikojen seurannan, hoitamiseksi. 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi lisäksi nettonollateollisuuden asetuksessa tarkoitetuille strategisille nettonollahankkeille annettavasta etusijasta. Aluehallintovirastojen tulisi antaa etusija strategisia hankkeita koskeville lupahakemuksille suhteessa muihin ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisiin lupahakemuksiin. Ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa olevien viittaussäännösten kautta strategiset hankkeet olisi myös käsiteltävä kiireellisesti muutoksenhakutuomioistuimissa. Asetuksen mukaan unionissa toteutettaville strategisille hankkeille on annettava mahdollisimman merkittävä kansallinen asema, jos tällainen on olemassa kansallisessa lainsäädännössä, ja niitä on kohdeltava tällaisen aseman mukaisesti lupamenettelyssä. Ehdotetuilla säännöksillä ei muutettaisi luvan myöntämisen, vaan lupaharkinnassa sovellettaisiin muutoin aineellisten säännösten osalta ympäristönsuojelulakia ja vesilakia kuten vastaavissa lupamenettelyissä näiden lakien mukaisesti. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

6.1  Yleistä

Hallituksen esitys oli lausuntokierroksella 7.–30.10.2024. Lausunnon antoivat maa- ja metsätalousministeriö (ei lausuttavaa), oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö, Itä-Suomen aluehallintovirasto, Museovirasto, Suomen ympäristökeskus Syke, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes, Akkuteollisuus ry, Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kemianteollisuus ry, Kierrätysteollisuus ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Suomen Malmijalostus Oy, Suomen uusiutuvat ry ja WWF Suomi. Korkein hallinto-oikeus ilmoitti, ettei se anna lausuntoa asiassa. 

Lausunnoissa suhtauduttiin esitykseen yleisesti ottaen positiivisesti. 

6.2  Voimavarat ja vaikutukset viranomaisiin

Useassa lausunnossa korostettiin viranomaisyhteistyön ja sujuvien viranomaismenettelyiden merkitystä sekä tarvetta varmistaa riittävät voimavarat yhteyspisteviranomaiselle, toimivaltaisille lupaviranomaisille ja hallintotuomioistuimille. Valtiovarainministeriön mukaan esityksessä tulisi tarkentaa yhteyspisteviranomaisen tehtävän rahoittamista. Valtiovarainministeriö, Kuntaliitto ja Tukes nostivat esiin sääntelyn edellyttämän tietojärjestelmien kehittämisen ja sen rahoittamisen. Luonnonsuojeluliiton ja Kuntaliiton mukaan esityksessä tulisi arvioida viranomaisten voimavarojen kohdistamisesta nettonollateollisuuden hankkeiden käsittelyyn aiheutuvat vaikutukset muiden viranomaistehtävien hoitamiseen. Kuntaliiton mukaan esityksessä ei ole arvioitu vaikutuksia kuntien viranomaisiin. Suomen ympäristökeskuksen mukaan muiden hankkeiden käsittelyaika ei saa tarpeettomasti pidentyä. Jatkovalmistelussa täsmennettiin lausuntojen johdosta esityksen vaikutusten arviointeja. 

6.3  Asetuksen soveltamisala

Eräissä lausunnoissa otettiin kantaa nettonollateollisuuden asetuksen soveltamisalaan sekä esitettiin näkemyksiä strategisiksi nettonollahankkeiksi soveltuvista hanketyypeistä. Jatkovalmistelussa todettiin, että nettonollateknologioiden ja strategisten nettonollahankkeiden määritelmistä säädetään nettonollateollisuuden asetuksessa, eikä asetuksen soveltamisalasta voida säätää kansallisessa lainsäädännössä. Hallituksen esityksen perusteluissa on esimerkkeinä mainittu erityisesti sellaisia Suomen kannalta olennaisiksi arvioituja nettonollateollisuuden hanketyyppejä, joihin voidaan olettaa liittyvän merkittäviä lupakäsittelyjä. 

6.4  Lupakäsittelyjen määräajat ja niiden seuranta

Useat lausunnonantajat painottivat, että yksittäinen hanke voi edellyttää monia eri lupia, joita haetaan eri viranomaisilta ja eri aikoihin. Lausunnoissa toivottiin täsmennystä siihen, mistä hetkestä alkaa lupakäsittelyjen määräajan laskenta. Kuntaliiton ja Luonnonsuojeluliiton mukaan perusteluissa on tarpeen todeta hakemuksen täydellisyyden arvioimisen kuuluvan toimivaltaiselle lupaviranomaiselle. Tukes kuvasi kemikaaliturvallisuuslain mukaisen hakemuksen käsittelyä sekä nosti esiin lupakäsittelyn määräaikojen mahdollisen ristiriidan lupaviranomaisen muiden prioriteettien kanssa. Kuntaliitto esitti arvioitavaksi kansallisesti säädettyjen käsittelyaikojen suhdetta nettonollateollisuuden asetuksen määräaikoihin. Kuntaliitto ja oikeusministeriö pitivät hyvänä, ettei toimivaltaisille viranomaisille ole tarkoitus erikseen säätää seuraamuksia määräaikojen ylitystilanteista. 

Suomen ympäristökeskuksen, Luonnonsuojeluliiton ja WWF:n mukaan lupakäsittelyn määräajat eivät saa laadullisesti heikentää hankkeen lupakäsittelyjä tai heikentää ympäristönsuojelun tasoa. Luonnonsuojeluliiton mukaan riittävät muutoksenhakuoikeudet tulee varmistaa. Luonnonsuojeluliitto ja WWF toivat esille lupahakemusten puutteellisuuden ja luvan hakijoiden osaamisen vaikutuksen lupakäsittelyiden kestoon. 

Jatkovalmistelussa tarkennettiin esityksen perusteluja lupahakemuksen täydellisyyden arvioivan viranomaisen osalta. Lisäksi jatkovalmistelussa todettiin, ettei kansallisessa lainsäädännössä ole mahdollista säätää asetuksen määräaikojen laskentaa koskevien säännösten soveltamisesta. Asetuksessa ja kansallisesti säädetyt lupakäsittelyn määräajat ovat velvoittavaa lainsäädäntöä. Asetuksessa ei säädetä, eikä tässä esityksessä esitetä, muutoksia yksittäisten lupien sisällöllisiin vaatimuksiin taikka niitä koskevaan muutoksenhakuun. 

6.5  Muita lausunnoissa esiin nostettuja aiheita

Työ- ja elinkeinoministeriö painotti Luvat ja valvonta -palvelun hyödyntämistä, esitti tarkennuksia toimivaltaisiin viranomaisiin sekä toivoi perusteluissa tarkennettavan, miten ilmoituksenvaraiset toiminnot huomioidaan. Valtiovarainministeriö kiinnitti huomiota nettonollateollisuuden asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran kuvaamiseen ja esitti teknisiä huomioita. Oikeusministeriö esitti perustelujen täsmentämistarpeita yleisen tietosuoja-asetuksen näkökulmasta sekä ehdotti harkittavaksi eräitä muutoksia määräaikojen seurantaa ja asiakirjojen toimittamista koskeviin pykäliin. Jatkovalmistelussa tehtiin ministeriöiden lausuntojen pohjalta täsmennyksiä esityksen perusteluihin sekä yhdistettiin ehdotetun 2 g §:n kaksi momenttia. 

Luonnonsuojeluliitto painotti luontokadon tunnistamista kaikessa sääntelyssä ja esitti nettonollateknologian valmistushankkeilta ja strategisilta nettonollahankkeilta edellytettäväksi ei merkittävää haittaa -periaatteen (DNSH, Do No Significant Harm) kriteerien täyttymistä. WWF esitti YVA-lain 23 §:ssa säädetyn perustellun päätelmän kahden kuukauden määräajan nostamista nettonollateollisuuden asetuksen mahdollistamalla tavalla. Jatkovalmistelussa todettiin, että nettonollateollisuuden asetuksen soveltamisalaa ei voida rajoittaa hankkeille kansallisesti säädettävillä lisäkriteereillä. Perustellun päätelmän määräajan pidentämistä nettonollateollisuuden hankkeille ei katsottu tarpeelliseksi. 

Eräissä lausunnoissa nostettiin esille tarve arvioida etusijamenettelyn lisäämistä kemikaaliturvallisuuslainsäädäntöön. Jatkovalmistelussa todettiin, että nettonollateollisuuden asetus ei edellytä säätämään kokonaan uusista etusijaisuusmenettelyistä. Etusijamenettelyn lisäämistä kemikaaliturvallisuuslainsäädäntöön ei ole arvioitu tähän esityksen valmistelun yhteydessä. 

Suomen Malmijalostus Oy esitti nettonollateollisuuden asetuksen säädösten soveltamisen laajentamista harkinnanvaraisiin YVA-menettelyihin ja harkinnanvaraisten YVA-menettelyiden lisäämistä strategisten hankkeiden etusijamenettelyyn. Lisäksi yhtiö pyysi täsmentämään asetuksen määräaikojen pidentämiseen liittyviä edellytyksiä sekä seurauksia tilanteissa, jolloin määräaika ylittyy. Jatkovalmistelussa todettiin, että asetuksen soveltamisalaa ei voi muuttaa kansallisella sääntelyllä ja että YVA-menettely ei kuulu aluehallintoviraston vihreän siirtymän hankkeiden etusijamenettelyyn. Lupakäsittelyn määräaikojen pidentämisen edellytyksistä säädetään asetuksen 9 artiklassa. Seuraamuksia määräaikojen ylitystilanteissa on käsitelty ehdotetun sääntelyn pykäläkohtaisissa perusteluissa.  

Itä-Suomen aluehallintovirasto esitti arvioitavaksi aluehallintovirastojen lupakäsittelyä koskevan lain (898/2009) soveltamisalan päivitystarpeita sekä nosti esille tarpeen säätää velvollisuudesta ilmoittaa yhteyspisteviranomaiselle strategisen hankkeen aseman mahdollisesta menettämisestä. Aluehallintovirasto kiinnitti myös huomiota nettonollateollisuuden asetuksen 42 artiklan 2e–kohtaan, jossa säädetään jäsenvaltioita koskevasta lupamenettelyjen seurantavelvoitteesta. Jatkovalmistelussa todettiin lain soveltamisalaan liittyen, että nettonollateollisuuden asetus on suoraan kaikkia toimivaltaisia viranomaisia sitova. Valmistelussa oleva laki eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa kumoaa aluehallintovirastojen lupakäsittelyä koskevan lain vuoden 2025 lopussa. Esityksen perusteluja täsmennettiin strategisen hankkeen aseman mahdollisen menettämisen osalta. 

11.1  Yleistä

Ehdotettuja säännöksiä on tarpeen tarkastella perustuslain kannalta. 

Ehdotettua ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:n 5 momenttia sekä 2 f ja 2 g §:ää on syytä tarkastella perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuuden ja 20 §:ssä säädetyn ympäristöperusoikeuden kannalta. 

Ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:n 5 momenttia sekä 2 f ja 2 g §:ää on lisäksi syytä tarkastella perustuslain 21 §:ssä säädetyn oikeusturvan kannalta. 

Ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 h §:ää on syytä tarkastella perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan kannalta. 

11.2  Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 momentissa säädetään siitä, että ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä. Yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempää, mitä etäisempi yhteys on. (Esimerkiksi PeVL 11/2012 vp, PeVL 37/2010 vp, PeVL 13/2020 vp). 

Ehdotetulla ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:n uudella 5 momentilla strategisen nettonollahankkeen aseman saaneiden hankkeiden lupahakemukset asetettaisiin aluehallintovirastossa etusijalle suhteessa muihin ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisiin lupahakemuksiin. Vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa olevien viittaussäännösten nojalla kyseiset asiat tulisi käsitellä muutoksenhakutuomioistuimissa kiireellisinä. Ehdotettu sääntely johtuu jäsenvaltioita suoraan velvoittavasta EU-sääntelystä. Strategisille nettonollahankkeille tulee asetuksen mukaan osoittaa etusija hallinnollisissa menettelyissä ja ne tulisi käsitellä kiireellisinä muutoksenhakutuomioistuimessa, jos tällaisista menettelyistä säädetään kansallisesti. 

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esimerkiksi PeVL11/2012 vp). Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esimerkiksi PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006 vp, s. 2/II). Myös oikeushenkilöihin kohdistuvan sääntelyn arvioinnissa on otettava tämä näkökohta huomioon (PeVL 11/2012 vp). 

Lupahakemusten käsittelyn etusija koskisi ainoastaan niitä hankkeita, joille jäsenvaltio on myöntänyt nettonollateollisuuden asetuksen tarkoittaman strategisen nettonollahankkeen aseman. Jäsenvaltio arvioi asemaa myöntäessään muun muassa hankkeen merkitystä unionin nettonollateknologioiden teknologiselle ja teolliselle häiriönsietokyvylle, unionin nettonollateknologioiden toimitusketjulle sekä unionin ilmasto- tai energiatavoitteiden saavuttamiselle. Sääntelyn taustalla vaikuttavat yhteiskunnallisesti painavat syyt, kuten tarve irtautua fossiilisista polttoaineista. 

Ehdotuksessa osoitettaisiin nettonollateollisuuden asetuksen tarkoittama lupamenettelyn keskitetty yhteyspiste. Keskitetyn yhteyspisteen säätäminen johtuu jäsenvaltioita suoraan velvoittavasta EU-sääntelystä. Oikeus asioida keskitetyn yhteyspisteen kautta koskisi ainoastaan asetuksessa määriteltyjä nettonollateknologian valmistushankkeita mukaan lukien strategiset nettonollahankkeet. Kyseiset hankkeet ovat tärkeitä unionin ilmastotavoitteiden ja ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamisessa. Sääntelyn taustalla vaikuttavat siten yhteiskunnallisesti painavat syyt. 

Ehdotettuja säännöksiä ei edellä mainituin perustein voida lähtökohtaisesti pitää ongelmallisina perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännöksen näkökulmasta. 

11.3  Oikeusturva ja oikeus hyvään hallintoon

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan (PeVL 14/2016 vp, PeVL 29/2014 vp) tuonut esille oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja asioiden viivytyksettömään käsittelyyn liittyvien perusoikeuksien merkityksen oikeusvaltion kulmakivinä. 

Ehdotettu ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:n 5 momentti edellyttää strategisten nettonollahankkeiden asettamista etusijalle suhteessa muihin ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisiin lupa-asioihin. Ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa olevien viittaussäännösten kautta strategisia hankkeita koskevat lupa-asiat tulisi myös käsitellä kiireellisinä muutoksenhakutuomioistuimissa. Viranomaisia koskevat perustuslain ja hallintolain viivytyksettömyyttä koskevat vaatimukset myös silloin, kun ne käsittelevät muita lupa- ja hallintoasioita. Vaikutusten arvioinnin perusteella strategisia nettonollahankkeita arvioidaan tulevan Suomeen korkeintaan yksittäisiä tapauksia. Niiden etusijan vaikutus aluehallintovirastojen ja hallinto-oikeuksien työmäärään arvioidaan vähäiseksi. Tämän vuoksi muiden hakemusten käsittelyn ei voida olettaa olennaisesti viivästyvän etusijan vuoksi.  

Ehdotetut säännökset eivät vaaranna perustuslain 21 §:n mukaista oikeutta hyvään hallintoon ja oikeusturvaan. 

11.4  Vastuu ympäristöstä

Perustuslain 20 § sisältää ympäristöä koskevan perusoikeussääntelyn. Pykälässä säädetään ympäristöön kohdistuvasta vastuusta (1 momentti) sekä asetetaan julkisen vallan oikeutta ympäristöön koskevat perustuslailliset velvollisuudet (2 momentti). Perustuslain 20 §:n 2 momentin on katsottu merkitsevän perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67/I, PeVL 38/1998 vp, s. 2/I). 

Oikeuskirjallisuudessa ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissa (muun muassa PeVL 21/1996 vp, PeVL 38/1998 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 69/2018 vp ja PeVL 55/2018 vp) on omaksuttu tulkinta, jonka mukaan kyse on normatiivisesti velvoittavasta perusoikeussäännöksestä; ympäristöperusoikeussäännöksen ilmaisemat ympäristöarvot tulee ottaa huomioon kaikessa ympäristöllisesti merkityksellisessä lainsäädännössä ja lainkäytössä. 

Ehdotettujen ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:n 5 momentin sekä 2 f ja 2 g §:n tavoitteena on nettonollateollisuuden hankkeiden edistäminen ja niiden sujuvien lupamenettelyjen turvaaminen ympäristönsuojelun korkeaa tasoa vaarantamatta. Kyseisten hankkeiden voidaan katsoa olevan avainasemassa ilmasto- ja ilmastoneutraalisuustavoitteiden, kuten fossiilisesta energiasta irtautumisen, toteuttamisessa. 

Ehdotettu sääntely on ympäristöperusoikeuden mukainen ja edistää sen toteutumista. 

11.5  Yksityiselämän suoja

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä yleensä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta ”tarpeellisiin tietoihin”, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämättömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esimerkiksi PeVL 10/2014 vp ja PeVL 17/2016 vp). 

Yhteyspisteviranomaisen tiedonsaantioikeudet on julkisten tietojen osalta turvattu jo julkisuuslain perusteella. Salassa pidettävien tietojen osalta esityksessä ehdotetaan, että yhteyspisteviranomaisella olisi oikeus saada toimivaltaisilta viranomaisilta yhteyspisteviranomaisen tehtävän hoitamiseksi välttämättömiä tietoja (julkisuuslain tai muun lain) salassapitosäännösten estämättä. Määräaikojen seuranta saattaa edellyttää salassa pidettävien tietojen saamista esimerkiksi asiakirjoista, jotka sisältävät tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tarkoittamasta yksityisestä liikesalaisuudesta.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä yleisen tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tietosuoja-asetuksen sääntely vastaa asianmukaisesti tulkittuna ja sovellettuna myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan määräytyvää henkilötietojen suojan tasoa. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä (PeVL 14/2018 vp). 

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan käsittelyn perustasta on näissä tapauksissa säädettävä kansallisessa lainsäädännössä tai unionin oikeudessa. Ehdotettu yhteyspisteviranomaisen tiedonsaantioikeutta koskeva säännös ei sulkisi tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle henkilötietoja, sillä esimerkiksi hakijaa koskevat tiedot voivat sisältää luonnollisen henkilön nimi- ja osoitetiedon. Näin on etenkin silloin, kun hakija on luonnollinen henkilö. Säännöksessä käytettäisiin siten yleisen tietosuoja-asetukseen perustuvaa kansallista sääntelyliikkumavaraa, koska se sisältää erityissäännöksiä henkilötietojen käsittelystä. Kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö perustuisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohtaan, jonka perusteella tietosuoja-asetuksen säännöksiä voidaan mukauttaa antamalla erityisiä säännöksiä esimerkiksi käsiteltävien tietojen tyypistä, rekisteröidyistä, henkilötietojen luovuttamisesta ja käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Kun käsittely perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, tulee jäsenvaltion lainsäädännön täyttää yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Kansallisen henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn tarpeen arvioinnissa olisi lisäksi noudatettava riskiperusteista lähestymistapaa. Koska kansallinen lainsäädäntö edellyttää sitä, että salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta säädetään erikseen, on kyseinen säännös välttämätön. Säännös rajaa tiedonsaantioikeuden yhteyspisteviranomaisen tehtävien hoidon kannalta välttämättömiin tietoihin, joten säännöstä voidaan pitää tietosuoja-asetuksen näkökulmasta myös oikeasuhtaisena. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta arvioitava myös tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla. (PeVL 14/2018 vp). Yhteyspisteviranomaisen tehtävien hoitamiseksi ei ole tarpeellista käsitellä arkaluontoisia henkilötietoja. Erillissääntelyä henkilötietojen suojan osalta ei siten katsota ehdotetun lain osalta tarpeelliseksi.  

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.