PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Valtioneuvosto totesi yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa 16.3.2020, että maassa vallitsee koronavirustilanteen (covid-19) vuoksi poikkeusolot. Valtioneuvosto teki linjauksia tietyistä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena oli suojata väestöä sekä muun muassa turvata yhteiskunnan ja talouselämän toiminta sekä varmistaa yritysten toimintamahdollisuudet vallitsevan koronavirustilanteen aiheuttamista talousvaikeuksista huolimatta.
Eräänä tällaisena toimena konkurssilain (120/2004) 2 luvun 3 §:ää muutettiin väliaikaisesti siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama poistettiin käytöstä ajaksi 1.5.−31.10.2020. Tämän jälkeen väliaikaisen lain voimassaoloa pidennettiin uudella väliaikaisella lailla ajaksi 1.11.2020−31.1.2021.
Hyväksyessään lakiehdotuksen väliaikaisen lain voimassaoloajan pidentämistä 31.1.2021 saakka eduskunta edellytti, että hallitus välittömästi selvittää ja arvioi, millä muilla keinoin koronavirusepidemian tai siitä johtuvien rajoitustoimien vuoksi tilapäisiin maksuvaikeuksiin joutuneiden yritysten tilannetta voidaan helpottaa kuin jatkamalla 31.1.2021 jälkeen konkurssilain 2 luvun 3 §:n väliaikaista muutosta ja, jos tällaiset keinot edellyttävät lainsäädännön muutoksia, antaa asiaa koskevat lakiehdotukset eduskunnan käsiteltäviksi hyvissä ajoin niin, että eduskunta voi käsitellä ehdotukset syysistuntokauden 2020 aikana (EV 111/2020 vp).
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä.
Esityksen kiireellisyyden vuoksi säädösvalmistelun kuulemisohjeista on poikettu. Esityksestä on järjestetty lausuntokierros tavallista lyhyemmällä määräajalla, jotta eduskunta ehtii käsitellä esityksen niin, että se voi tulla voimaan 1.2.2021. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa: hankeikkuna.
2
Nykytila ja sen arviointi
Konkurssiin asettaminen edellyttää, että velallinen on maksukyvytön. Konkurssilain (120/2004) 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan maksukyvyttömyydellä tarkoitetaan sitä, että velallinen on muuten kuin tilapäisesti kykenemätön maksamaan velkojaan niiden erääntyessä. Tilapäinen maksukyvyttömyys ei ole peruste asettaa velallista konkurssiin.
Velallinen voidaan asettaa konkurssiin joko velallisen omasta tai velkojan hakemuksesta. Konkurssilain 2 luvun 3 §:n 2 momentissa säädetään maksukyvyttömyysolettamista. Velallista on pidettävä olettamien täyttyessä maksukyvyttömänä, jollei toisin osoiteta. Olettamat ovat siten kumottavissa olevia.
Velallista on pykälän 1 momentin mukaan pidettävä maksukyvyttömänä, jos velallinen ilmoittaa olevansa maksukyvytön eikä ilmene erityisiä syitä olla hyväksymättä velallisen ilmoitusta.
Pykälän 2 momentissa säädetään maksukyvyttömyysolettamista velkojan hakiessa velallista konkurssiin. Jollei toisin osoiteta, velallista on pidettävä maksukyvyttömänä, jos 1) velallinen on lakkauttanut maksunsa, 2) ulosotossa on konkurssihakemuksen tekemistä edeltävän kuuden kuukauden aikana ilmennyt, ettei velalliselta kerry varoja saatavan täydeksi suorittamiseksi, tai 3) velallinen, joka on tai on viimeisenä vuonna ennen konkurssihakemuksen tekemistä ollut liike- tai ammattitoiminnastaan kirjanpitovelvollinen, ei viikon kuluessa velkojan maksukehotuksen saatuaan ole maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa.
Konkurssilain 2 luvun 3 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama on konkurssilain 2 luvun 3 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (291/2020) poistettu käytöstä ajaksi 1.5.−31.10.2020 ja sen jälkeen lailla (721/2020) ajaksi 1.11.2020. −31.1.2021.
Tilastokeskuksen tilastojen (Suomen virallinen tilasto (SVT): Konkurssit verkkojulkaisu) mukaan konkurssihakemusten määrä kasvoi ennen koronaviruspandemian alkamista tammi−helmikuussa viime vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna, mutta on ollut laskussa maaliskuusta alkaen. Lasku on ollut voimakasta kesä−lokakuussa. Yhteensä konkurssihakemusten määrä väheni tammi−lokakuussa 15,4 prosenttia edellisvuoteen verrattuna.
Tilastokeskus. Vireille pannut konkurssit tammi–lokakuussa 2019–2020
Normaalitilanteessa suurin osa konkurssihakemuksista tulee vireille julkisvelkojien hakemuksesta. Tilastokeskuksen tilastojen mukaan vuonna 2019 Verohallinto toimi hakijana 42,1 prosentissa, vakuutuslaitokset (pääosin työeläkeyhtiöt) 17 prosentissa, muut velkojat (yksityisoikeudelliset velkojat) 9,7 prosentissa ja velallinen itse 31,2 prosentissa hakemuksista. Väliaikaisen lain voimaantulon jälkeen velallisten omien hakemusten suhteellinen osuus on kasvanut. Se on vaihdellut touko−syyskuussa 36 ja 52 prosentin välillä.
Syynä konkurssien määrän laskuun arvioidaan olevan ensinnäkin Verohallinnon ja työeläkeyhtiöiden myöntämät maksujärjestelyt, vuokranantajien vastaantulot, rahoittajien myöntämät lyhennysvapaat sekä valtion tukitoimet. Toiseksi syynä on konkurssilain väliaikainen muuttaminen. Konkurssiuhkainen maksukehotus on velkojien ylivoimaisesti eniten käyttämä peruste hakea velallinen konkurssiin. Sen poistaminen käytöstä on vähentänyt merkittävästi konkurssihakemusten määrää.
Väliaikaisen lain voimassaoloaikana tehdyt velkoja-aloitteiset konkurssihakemukset koskevat pääosin tilanteita, joihin väliaikainen laki ei siirtymäsäännöksen nojalla sovellu. Tällöin konkurssiuhkainen maksukehotus on joko annettu tiedoksi ennen 1 päivää toukokuuta 2020 tai se perustuu sellaisiin velallisen maksuvelvoitteen laiminlyönteihin, joka ovat erääntyneet ennen 1.3.2020.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on konkurssilain 2 luvun 3 §:n muuttamisesta annetun väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen helpottaa yritysten tilannetta antamalle niille enemmän maksuaikaa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen tiedoksiannon jälkeen. Näin annettaisiin yrityksille enemmän aikaa järjestellä talousasioitaan. Voimassa olevalla väliaikaissääntelyllä voidaan vain viivästyttää konkursseja, ei kokonaan ehkäistä niitä. Jos maksukyvyttömyys on pysyväisluonteista, on todennäköistä, että tammikuun jälkeen ehkä suurehkokin määrä yrityksiä haetaan konkurssiin. Tavoitteena ei ole estää tätä, vaan varmistaa, että muiden yritysten selviytymistä koronaviruspandemiasta edistetään. Konkurssilain väliaikainen muuttaminen on yksi niistä lukuisista toimista, joilla hallitus pyrkii parantamaan yritysten selviytymistä kriisin yli ja siten säilyttämään työpaikkoja.
4
Ehdotus ja sen vaikutukset
4.1
Ehdotus
Esityksessä ehdotetaan, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaisi olettaman velallisen maksukyvyttömyydestä, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa konkurssiuhkaisesta maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa. Velallisen aikaa maksaa velkojan saatava pidennettäisiin siten viikosta 30 päivään.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Aiemmissa hallituksen esityksissä konkurssilain 2 luvun 3 §:n muuttamisesta väliaikaisesti (HE 46/2020 vp ja HE 164/2020 vp) on arvioitu, että väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen konkurssihakemusten määrä tulee kasvamaan voimakkaasti. Tällä hallituksen esityksellä pyritään loiventamaan hakemusten määrän kasvua antamalla velallisille lisää maksuaikaa.
Normaaliolosuhteissa maksukehotuksen määräajan pidentäminen ei käytännössä juurikaan muuttaisi velallisen tilannetta. Velkojan on tehtävä konkurssihakemus kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun määräaika velan maksamiselle on päättynyt. Tavallisesti velkojat pyrkivät maksujärjestelyihin velallisen kanssa vielä maksukehotuksen tiedoksiannon ja maksuajan päättymisen jälkeenkin, ja on tavallista, että konkurssihakemus tehdään vasta lähempänä kolmen kuukauden määräajan päättymistä.
Konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiä ei ole voinut käyttää maksukyvyttömyysolettamana 1.5.2020 ja 31.1.2021 välisenä aikana. On oletettavaa, että konkurssiuhkaisia maksukehotuksia annetaan tiedoksi huomattavan paljon ennen lain voimassaoloajan päättymistä, jotta konkurssihakemus voidaan panna vireille heti helmikuun alussa. Kun velkojien mahdollisuutta hakea velallinen konkurssiin on vaikeutettu yhdeksän kuukauden ajan, velkojat eivät välttämättä odota maksua yhtä pitkään kuin normaaliolosuhteissa. Esityksen tarkoituksena on taata velallisille kohtuullinen maksuaika myös näissä olosuhteissa.
Lakiehdotus ei merkittävällä tavalla vaikuta yritysten väliseen kilpailuun, yritysten lisävelkaantumiseen tai konkurssipesän takaisinsaanteihin, eikä kasvata yrityksen toimintaan kohdistuvia selvittämistarpeita.
5
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
a. Yhtenä vaihtoehtona on arvioitu mallia, jossa koronaviruspandemiasta johtuvaa maksukyvyttömyyttä pidettäisiin tilapäisenä, jollei velkoja näytä, että yritys oli maksukyvytön jo ennen pandemiaa. Tällainen sääntelymalli olisi kuitenkin ongelmallinen. Ensinnäkin maksukyvyttömyyden syyn näyttäminen voi olla käytännössä haastavaa. Vaikka maksuvaikeudet olisivat ilmenneet vasta koronaviruspandemian alkamisen jälkeen, saattaa syy niihin olla jokin muu, esimerkiksi operatiivisen johdon tapa johtaa yritystä. Tällainen malli aiheuttaisi tuomioistuimessa vaikeita näyttöongelmia ja monimutkaistaisi ja pidentäisi asioiden käsittelyä.
Toiseksi koronaviruspandemiasta johtuva maksukyvyttömyys voi olla joko tilapäistä tai pysyvää. Vaikeuksien syy ei itsessään tee maksukyvyttömyydestä tilapäistä. Osa yrityksistä kärsi pandemiasta ja sen aiheuttamista rajoitustoimista vain keväällä, osa kärsii niistä nyt syksyllä uudelleen ja osa on kärsinyt niistä keväästä lähtien. Koronaviruspandemia muuttaa yhteiskuntaa, eikä osa ennen sitä menestyneistä yrityksistä palaudu maksukykyisiksi enää senkään jälkeen, kun pandemia on ohi. Lisäksi malliin liittyy se ongelma, että velkojan olisi vaikea näyttää tarkalleen, milloin velallisesta on tullut maksukyvytön. Pandemia on myös pitkittynyt, eikä useiden kuukausien pituisia maksulaiminlyöntejä ole syytä pitää tilapäisinä edes vallitsevassa tilanteessa.
b. Toisena vaihtoehtona on arvioitu mallia, jossa velallista ei pidettäisi maksukyvyttömänä, jos velallinen näyttäisi, että maksukyvyn menetys johtuu liiketoiminnan ulkopuolisista olosuhteista, joihin velallinen ei ole voinut vaikuttaa (kuten koronaviruspandemia) ja lisäksi on todennäköistä, että näiden olosuhteiden lakatessa velallisen maksukyky palautuu kohtuullisessa ajassa. Tällaisen vaihtoehdon tarkoituksena olisi suojata yrityksiä, joilla on mahdollisuus säilyä elinkelpoisina koronaviruspandemian jälkeen. Siihen liittyy samat syy-seuraus –suhteiden näyttämiseen ja tuomioistuinkäsittelyjen pitkittymiseen liittyvät ongelmat kuin vaihtoehtoon a. Lisäksi mallin heikkoutena on, että velallisen tulisi pystyä ennustamaan taloutensa kehittymistä tilanteessa, jossa pandemian etenemisestä ei ole varmaa tietoa. Näytön esittäminen konkurssimenettelyssä olisi velalliselle käytännössä vaikeaa.
Jos liiketoiminta on mahdollista tervehdyttää, velallinen voi hyötyä yrityssaneerauksesta. Saneeraushakemuksen vireilletulo tarkoittaa, ettei velallista voida asettaa konkurssiin ennen saneerausasiassa annettua ratkaisua. Mahdollisuus velallisen liiketoiminnan tervehdyttämiseen selvitetään yrityssaneerausmenettelyssä ja vasta, jos hakemus hylätään, velallinen voidaan asettaa edellytysten täyttyessä konkurssiin. Lainsäädäntöön sisältyy siten keino estää sellaisten yritysten konkurssit, joiden maksukykyisyys voidaan palauttaa.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnokseen saapui 15 lausuntoa. Lausuntopalaute on pääosin esitystä tukevaa. Esityksen hyväksymistä ovat puoltaneet työ- ja elinkeinoministeriö, Tuomioistuinvirasto, konkurssiasiamies, Verohallinto, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK, Takuusäätiö, Suomen Yrittäjät ry, Finanssiala ry, Työeläkevakuuttajat TELA ry ja apulaisprofessori Tuomas Hupli. Suomen Perimistoimistojen Liitto ry katsoo, että sääntely on menossa oikeasuhteisempaan suuntaan voimassa olevaan väliaikaiseen lakiin verrattuna. Suomen Asianajajaliitto pitää esitystä tarpeettomana ja katsoo, että normaalien säännösten soveltamiseen tulisi siirtyä heti nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon päätyttyä. Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry pitää esitystä riittämättömänä ja katsoo, että voimassaolevan väliaikaisen lain voimassaoloa tulisi edelleen jatkaa. Usea muu lausunnonantaja on puolestaan pitänyt tärkeänä sitä, että nyt voimassaolevan lain voimassaolo päättyy 31.1.2021, eikä voimassaoloa enää jatketa.
Esitysluonnoksen mukaan velallisen maksuaika olisi pidentynyt viikosta kuukauteen. Helsingin käräjäoikeus, Finanssiala ry ja Suomen Perimistoimistojen Liitto ry ovat ehdottaneet, että maksuaika määriteltäisiin päivinä, koska päivissä laskettava määräaika olisi tietojärjestelmien kannalta parempi ja maksuaika sama vuoden jokaisena kuukautena. Lakiehdotusta on lausuntopalautteen johdosta muutettu siten, että maksuaika olisi 30 päivää.
Suomen Yrittäjät ry ehdottaa, että maksuajan tulisi olla 60 päivää. Esitystä ei ole muutettu ehdotuksen mukaisesti. Konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämiseen perustuva maksukyvyttömyysolettama on lain voimaantulohetkellä ollut poissa käytöstä yhdeksän kuukauden ajan. Tänä aikana velkojien on ollut vaikea näyttää velallisen maksukyvyttömyyttä, eikä hakemuksia ole käytännössä juurikaan tehty ilman olettamien tukea. Säännökset soveltuvat kaikkiin velallisiin ja on tilanteita, joissa konkurssihakemus olisi syytä tehdä melko nopeasti. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun julkisoikeudelliset velvoitteet on jätetty maksamatta koko väliaikaisen lain voimassaolon ajan tai velallisen toimintaan kohdistuu selvittämistarpeita. Saatavien perinnästä annetun lain (513/1999) 4 § edellyttää velkojilta vastuullista suhtautumista maksujärjestelyihin. Vallitsevissa olosuhteissa velkojien odotetaan ottavan toimissaan huomioon kunkin velallisen tilanteen ja ryhtyvän kussakin tapauksessa asianmukaisiin toimenpiteisiin. Ehdotettu 30 päivän maksuaika on näissä olosuhteissa tasapainoinen ratkaisu.
Esityksessä arvioidut vaihtoehtoiset ratkaisumallit eivät ole saaneet lausuntopalautteessa kannatusta. Muutama lausunnonantaja (Helsingin käräjäoikeus, Suomen Perimistoimistojen Liitto ry ja professori Tuula Linna) on kuitenkin esittänyt niitä koskevia huomioita. Esitystä on täydennetty huomioiden perusteella.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 luku Konkurssiin asettamisen edellytykset
3 §. Oletus maksukyvyttömyydestä. Pykälän 2 momentin 3 kohtaa muutettaisiin siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaisi maksukyvyttömyysolettaman vasta, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa velkojan maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa. Viikon maksuaikaa pidennettäisiin siten 30 päivään.
Säännöksen soveltamisen kannalta ei olisi merkitystä sillä, kuinka pitkä maksuaika velallisella olisi maksukehotuksen mukaan. Noudattamatta jätetty konkurssiuhkainen maksukehotus, jossa maksua pyydetään viikon kuluessa, muodostaisi siten maksukyvyttömyysolettaman, jos velallinen ei ole maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa 30 päivän kuluessa.
8
Voimaantulo ja voimassaoloaika
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.2.2021, jolloin edellisen väliaikaisen lain voimassaolo päättyy. Laki olisi voimassa 30.9.2021 saakka eli kahdeksan kuukauden ajan. Väliaikaisen lain tarkoituksena on lieventää siirtymää normaalisäännösten soveltamiseen ja varmistaa, että kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen luo tauon jälkeen maksukyvyttömyysolettaman, velallisille jää riittävästi aikaa maksujärjestelyihin.
Koronaviruspandemian toinen aalto on alkanut ja uusia rajoitustoimia on jouduttu tekemään. Tällä hetkellä on vaikea ennustaa, kuinka pitkään pandemia vaikuttaa yritystoimintaan. Ehdotetulla lainmuutoksella on merkitystä eniten heti sen voimaantulon jälkeen, kun konkurssiuhkaisen maksukyvyttömyysolettaman laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama tulee tauon jälkeen käyttöön. Lainmuutoksen vaikutukset velkojan omaisuudensuojaan ovat vähäiset. Lain asianmukaiseksi voimassaoloajaksi arvioidaan kahdeksan kuukautta.
Lakiehdotukseen sisältyy selvyyden vuoksi siirtymäsäännös, joka on yhteensopiva nyt voimassaolevan väliaikaisen lain siirtymäsäännöksen kanssa. Konkurssihakemuksiin, jotka ovat tulleet vireille ennen nyt ehdotetun lain voimaantuloa, sovelletaan niitä säännöksiä, jotka olivat voimassa konkurssihakemuksen vireilletulohetkellä. Jos konkurssihakemus on tullut vireille 1.5.2020 ja 31.1.2021 välisenä aikana ja siihen sovelletaan väliaikaista lakia, ei konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodosta maksukyvyttömyysolettamaa myöskään tilanteessa, jossa hakemus on edelleen vireillä 31.1.2021 jälkeen.
Nyt ehdotettavaa lakia sovellettaisiin sen voimassaollessa vireille tulleisiin hakemuksiin myös siinä tapauksessa, että hakemus olisi edelleen vireillä lain voimassaoloajan päättymisen jälkeen. Asian vireilletulohetki ratkaisisi siten sen, mitä säännöksiä sovelletaan.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Konkurssilakia ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaisi maksukyvyttömyysolettaman vasta, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa velkojan maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa. Normaalien säännösten mukaan olettama syntyy sen jälkeen, kun tällainen saatava on ollut maksamatta viikon. Väliaikainen laki olisi voimassa kahdeksan kuukauden ajan.
Konkurssimenettelyn pääasiallinen tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa. Velkojien oikeus toteuttaa varallisuusarvoisia oikeuksiaan tarvittaessa pakkotäytäntöönpanon kautta kuuluu perustuslain 15 §:ssä tarkoitetun omaisuudensuojan piiriin (esim. PeVL 12/2002 vp, s. 2/I).
Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan kohdistuvan sääntelyn on oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi (PeVL 22/2002 vp s. 2-3; PeVL 13/2003 vp, s. 2/I; PeVL 69/2018 vp, s. 2).
Voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen konkurssihakemusten määrä tulee kasvamaan voimakkaasti. Esityksen tarkoituksena on pyrkiä loiventamaan hakemusten määrän kasvua antamalla velallisille lisää maksuaikaa tilanteessa, jossa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyönti ei ole muodostanut maksukyvyttömyysolettamaa edeltävän yhdeksän kuukauden aikana. Esityksen vaikutukset velkojien omaisuuden suojaan ovat vähäiset. Lain voimassaoloaika on myös ajallisesti rajoitettu vallitsevissa olosuhteissa välttämättömään.
Lakiehdotusta voidaan pitää elinkelpoisen yritystoiminnan jatkuvuuden turvaamiseen liittyvän painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimana. Sääntelyllä on yhteys myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitettuun työllisyyden edistämisen velvollisuuteen (ks. HE 309/1993 vp, s. 68, PeVL 44/2000 vp, s. 2, PeVL 17/1995 vp, s. 1—2).
Ehdotettua muutosta voidaan edellä mainituilla perusteilla kokonaisuudessaan pitää perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla sellaisena, ettei se ole velkojien kannalta kohtuuton.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.