4.1
Keskeiset ehdotukset
Monien yritysten edellytykset tarjota työtä ovat äkillisesti heikentyneet koronavirusepidemiasta aiheutuvien tapahtumien johdosta. Muun muassa työlainsäädäntöön sisältyvistä ilmoitus- ja neuvotteluajoista johtuen yritykset eivät ole kyenneet samassa vauhdissa sopeuttamaan toimintaansa ja työvoiman käyttöään muuttuneisiin olosuhteisiin. Työnantajan edellytykset lomauttaa työntekijänsä määräytyvät työsopimuslaissa, merityösopimuslaissa ja yhteistoimintalaissa säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Menettelyyn kuluu aikaa, vaikka työnantajan työntarjoamisedellytykset olisivat äkillisesti lakanneet:
Yhteistoimintalain piirissä olevien yritysten on lomautuksia harkitessaan annettava neuvotteluesitys viisi päivää ennen neuvottelujen aloittamista
Yhteistoimintalain piirissä olevien yritysten neuvotteluaika on 14 päivää tai kuusi viikkoa riippuen lomautuksen kohteena olevien työntekijöiden lukumäärästä ja lomautuksen kestosta
Ennen lomautusta on annettava lomautusilmoitus viimeistään 14 päivää ennen lomautuksen alkamista
Yhteistoimintalakiin perustuvan neuvotteluvelvoitteen osalta on huomattava, että työnantaja saa tehdä päätöksen lomauttamisesta ilman edeltäviä yhteistoimintaneuvotteluja, jos yrityksen tuotanto- tai palvelutoiminnalle tai yrityksen taloudelle vahinkoa aiheuttavat erityisen painavat syyt, joita ei ole voitu tietää ennakolta, ovat yhteistoimintaneuvottelujen esteenä (yhteistoimintalain 60 §).
Esityksessä ehdotetaan työsopimuslakiin, merityösopimuslakiin ja yhteistoimintalakiin väliaikaisia muutoksia, joiden perusteella työnantaja voisi nykyistä nopeammin sopeuttaa toimintaansa käsillä olevan koronavirusepidemian aikana. Yhteistoimintalain mukainen neuvotteluaika lyhennettäisiin lomautusten osalta viiteen päivään ja työsopimuslain sekä merityösopimuslain mukainen lomautusilmoitusaika lyhennettäisiin niin ikään viiteen päivään.
Voimassa olevan lain mukaan määräaikainen työntekijä voidaan lomauttaa vain, jos tämä tekee työtä vakituisen työntekijän sijaisena ja työnantajalla olisi oikeus lomauttaa vakituinen työntekijä, jos hän olisi työssä. Koronavirusepidemia ja sen seuraukset ovat olleet ennalta-arvaamattomia. Siten työnantajat eivät ole voineet määräaikaista työsopimusta tehdessään ennakoida virusepidemian aiheuttamia muutoksia työllistämisedellytyksissä. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan väliaikaista muutosta, jonka perusteella myös määräaikainen työntekijä voidaan lomauttaa. Samasta syystä esityksessä ehdotetaan, että työnantaja voisi purkaa työsuhteen koeajan kuluessa tuotannollisella tai taloudellisella perusteella.
Epidemian lientyessä ja yritystoiminnan kysynnän ja taloudellisen tilanteen jälleen parantuessa on perusteltua, että epidemian aikana irtisanotuiksi tulleet työntekijät voisivat mahdollisuuksien mukaan palata entiseen työhönsä, jos työnantajalla olisi jälleen työtä tarjolla. Näin ollen työsopimuslaissa ja merityösopimuslaissa säädettyä takaisinottovelvollisuusaikaa ehdotetaan pidennettäväksi väliaikaisesti neljästä kuukaudesta yhdeksään kuukauteen.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Esityksen tavoitteena on luoda edellytykset sille, että työnantajat voivat sopeuttaa toimintaansa nykyistä nopeammin koronavirusepidemiasta aiheutuvaan äkilliseen ja voimakkaaseen tuotteiden ja palveluiden kysynnän heikentymiseen. Tämä tapahtuisi lyhentämällä lomautustilanteissa yhteistoimintaneuvotteluiden kestoaikaa sekä lomautusilmoitusaikaa. Lisäksi työnantajalla olisi nykyistä laajemmat oikeudet lomauttaa määräaikainen työntekijä. Työnantaja voisi myös purkaa työsuhteen koeajan kuluessa taloudellisella tai tuotannollisella perusteella.
Esityksessä ehdotettujen toimenpiteiden pääasiallinen vaikutus on työnantajan palkkakustannusrasitteen pienentyminen tilanteessa, jossa työnantaja vähentää työvoiman käyttöä tarjolla olevan työn määrän pienentyessä. Tämän voidaan arvioida auttavan yrityksiä selviytymään akuutin kriisin yli ja välttämään kansantalouden näkökulmasta tarpeettomat konkurssit. Tällä voidaan pidemmällä aikavälillä arvioida olevan talouden toimintakykyä ja työllisyyttä turvaavia vaikutuksia. Vastaavasti muutokset merkitsisivät kuitenkin työttömyysetuusmenojen kasvua, mikä kohdistuisi valtioon, Työllisyysrahastoon ja työttömyyskassoihin.
Koska lomauttamiset alkaisivat nykyistä nopeammin, merkitsisi tämä myös palkansaajan toimentuloon muutoksia. Tässä esityksessä ei ole ehdotuksia työttömyysturvalain muuttamisesta, mutta hallitus on antamassa erillisen esityksen, jolla turvataan tässä esityksessä ehdotetun lainsäädännön perusteella lomautetun työntekijän toimeentuloa.
Yllä kuvattujen vaikutusten suuruusluokkaa on erittäin vaikea arvioida, koska koronavirusepidemian vaikutuksia yrityksiin ei tunneta. Alustavat arviot kriisin seurauksena lomautettavien määrästä liikkuvat tällä hetkellä sadoissa tuhansissa. Oletetaan kaksi skenaariota:
a) 120 000 lomautusta
b) 300 000 lomautusta.
Skenaario (a) vastaa pitkälti finanssikriisin tilannetta vuonna 2008. Skenaario (b) on pessimistisempi. Se voi kuitenkin olla perusteltu, sillä koronavirusepidemia ja siitä seuranneet poikkeustoimet ovat Suomen työmarkkinahistoriassa ennennäkemättömiä.
Arvion kustannusvaikutukset riippuvat voimakkaasti siitä, pidentääkö aikaistettu lomautus lomautusten kokonaiskestoa vai ei. Näissä laskelmissa lähdetään siitä oletuksesta, että muutosten voimaantulo pidentää lomautusten kestoa täysmääräisesti. Näin ei välttämättä ole aivan kaikissa tapauksissa, vaan osa lomautuksista saattaa myös esityksen myötä päättyä aiemmin. Siten kustannusarvioita voidaan pitää ylärajana toteutuville kustannuksille. Voi myös olla, että osa työnantajista lomauttaisi joka tapauksessa 90 päiväksi. Tällöin lakimuutos ainoastaan aikaistaa lomautuksen alkua. Tältä osin muutoksella ei siis olisi pitkän aikavälin vaikutusta julkiseen talouteen tai Työllisyysrahaston ja työttömyyskassojen menoihin.
Toinen lakimuutoksen vaikuttavuuteen olennaisesti vaikuttava tekijä on työehtosopimukset. Osassa työehtosopimuksia on kirjauksia, jotka rajoittavat tämän lakimuutoksen tosiasiallisia vaikutuksia työmarkkinakentässä. Työehtosopimusten piirissä oli 83,8 prosenttia yksityisen sektorin palkansaajista vuonna 2018 (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:62). Tällä lailla vaikutetaan kuitenkin kaikissa tapauksissa vähintään niihin 235 000 yksityisen sektorin palkansaajaan, joihin ei sovelleta mitään työehtosopimusta, sekä niihin palkansaajiin, joiden työehtosopimuksessa ei ole sovittu toisin tässä laissa säädettävistä asioista.
Yhteensä esityksellä arvioidaan olevan satojen miljoonien eurojen suuruisia taloudellisia vaikutuksia työnantajille, palkansaajille ja julkiselle taloudelle. Merkittäviä vaikutuksia kohdistuu myös työttömyyskassoihin ja eläkerahastoihin. Esityksellä voi lisäksi olla jonkin verran vaikutuksia asumistukimenoihin, toimeentulotukimenoihin ja eläkekertymään. Esityksen kielteiset työmarkkinavaikutukset palkansaajille korostuvat erityisesti nuorten kohdalla.
Yhteistoimintaneuvottelun kestoajan ja lomautusilmoitusajan lyhentyminen pienentää Työllisyysrahastolle, Verohallinnolle ja vakuutusyhtiöille tilitettävien palkan sivukulujen kokonaismäärää. Alla esitetyissä laskelmissa tätä ei ole huomioitu, mutta sivukulujen yhteenlaskettu määrä lienee joitain miljoonia euroja. Muutoksilla on myös jonkin verran epäsuoria vaikutuksia valtion ja kuntien verokertymään.
Yhteistoimintalain vähimmäisneuvotteluaikojen lyhentäminen lomautustilanteessa
Oikeusvarmuuden vuoksi on todennäköistä, että huolimatta yhteistoimintalain 60 §:ssä säädetystä mahdollisuudesta toteuttaa kriisitilanteessa lomautustoimenpiteet ilman yhteistoimintaneuvotteluita, suurin osa työntekijöitään lomauttavista yrityksistä käy viiden päivän yhteistoimintaneuvottelut. Tässä vaikutusarviossa oletetaan, että 80 prosenttia lomauttavista työnantajista päättää toimia näin.
Esitys vähentäisi merkittävästi niiden työnantajien kustannusrasitusta, jotka muuten joutuisivat tai oikeusvarmuuden takia päätyisivät soveltamaan yhteistoimintaneuvotteluita. Ehdotus aikaistaa lomautusten toteutumista ja siten lisää valtion, Työllisyysrahaston ja työttömyyskassojen kustannuksia. Sillä on myös kustannusvaikutus lomautettaville palkansaajille.
Yhteistoimintaneuvotteluita koskeva velvoite koskee yli 20 hengen yrityksiä. Tätä pienemmissä yrityksissä on arviolta noin 300 000 palkansaajaa. Neuvotteluvelvoitteen piirissä olisi siten noin 1,25 miljoonaa palkansaajaa. Arvio on suuntaa antava, eikä sitä tämän esityksen aikataulujen takia ole mahdollista tarkentaa.
Alle kymmenen työntekijän tai alle 90 päivän lomautustilanteessa lomautus aikaistuisi yhdeksällä päivällä ja vähintään kymmenen työntekijän ja yli 90 päivän lomautuksissa peräti 37 päivällä. Vaikutus olisi siten todennäköisesti keskimäärin merkittävämpi suurille kuin pienille yrityksille. Työ- ja elinkeinotoimistoihin tulleiden ilmoitusten perusteella voidaan arvioida, että 60 prosenttia yhteistoimintalain piirissä olevista lomautuksista koskee alle kymmentä työntekijää, mutta lomautettavista henkilöistä tämä on vain 2—3 prosenttia. On kuitenkin vaikea arvioida, kuinka moni yritys lainmuutosten jälkeen lomauttaisi yli 90 ja kuinka moni alle 90 päiväksi. Tällä hetkellä suurimman osa lomautuksista on ilmoitettu kestävän alle 90 päivää. Tässä laskelmassa oletetaan, että noin 15 prosenttia lomautuksista tehtäisiin ilman lainmuutosta yli 90 päiväksi.
Lisäksi arviossa oletetaan lomautettavien keskipalkaksi noin 3 000 euroa, jonka lisäksi sivukuluja on noin 1 000 euroa. Arviossa oletetaan lakimuutoksen vaikuttavan työehtosopimuksista johtuen 90 prosenttiin yksityisen sektorin palkansaajia.
Skenaariossa (a) yrityksille koituva säästö olisi suuruusluokaltaan noin 110 miljoonaa euroa ja skenaariossa (b) noin 270 miljoonaa euroa.
Tämä ehdotus kasvattaisi vastaavasti työttömyysturvamenoja. Keskimääräinen lomautusajan ansiopäiväraha on suuruusluokkaa 75—80 euroa. Jos oletetaan, että 80 prosenttia näistä on työttömyyskassan jäseniä, niin:
Skenaariossa (a) Työllisyysrahastoon kustannusvaikutus olisi noin 40 miljoonaa euroa. Kassojen osuus olisi noin 1 miljoonaa euroa. Edellä olevilla oletuksilla valtion maksuosuus olisi noin 3 miljoonaa euroa, mutta tosiasiassa osuus voi olla selvästi tätäkin pienempi, mikäli työttömyyskassan jäsenyysosuus on korkeampi. Menojen arvioidaan kasvavan yhteensä noin 45 miljoonaa euroa.
Skenaariossa (b) Työllisyysrahastoon kustannusvaikutus on noin 100 miljoonaa, kassojen osuus on noin 6 miljoonaa ja valtion maksuosuus noin 11 miljoonaa euroa. Yhteensä kustannusvaikutus on noin 118 miljoonaa euroa.
Esityksen johdosta myös lomautettavien tulot pienenevät. Lomautettavien palkansaajien tulot pienenisivät esityksen myötä arviolta noin 30—35 miljoonaa euroa skenaariossa (a) ja 80—110 miljoonaa euroa skenaariossa (b). Yhtä yhteistoimintalain piirissä olevaa lomautettavaa työntekijää kohti tulovaikutus on karkean arvion perusteella keskimäärin noin 300—400 euroa alle kymmenen hengen lomautuksissa ja sitä useampaan työntekijään kohdistuvissa lomautuksissa keskimäärin 1 200—1 600 euroa. Lisäksi ehdotuksella on jonkin verran vaikutusta palkansaajien eläkekertymään.
Esityksen arvioidaan pienentävän eläkerahastojen tuloja skenaariossa (a) noin 11 miljoonaa euroa ja skenaariossa (b) noin 30 miljoonaa euroa, mutta samalla se supistaa myös eläkevastuiden määrää vastaavasti.
Hallitus on antamassa erillisen esityksen työttömyysturvalain muuttamisesta, jossa ehdotettujen muutosten vaikutukset jossakin määrin kompensoivat yllä kuvattuja vaikutuksia palkansaajille. Niille palkansaajille, jotka eivät kuulu yhteistoimintalain piiriin, ehdotuksella ei ole vaikutuksia.
Edellä esitettyjen kustannusvaikutusten lisäksi esitettävä muutos vähentää huomattavasti ja olennaisesti yhteistoimintaneuvotteluista koituvaa hallinnollista taakkaa yrityksille. Työ- ja elinkeinoministeriön työnantajavelvoitteita koskevan selvityksen (työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Kilpailukyky 7/2010) mukaan yhteistoimintamenettelystä aiheutuva hallinnollinen taakka yrityksille on normaaleina aikoina noin kaksi miljoonaa euroa vuodessa, joskin vain pieni osuus näistä liittyy lomautuksiin. Massiivisten lomautusten realisoituessa yhteistoimintaneuvottelujen nopeuttaminen voi kuitenkin säästää yritysten hallinnollista taakkaa satojen tuhansien eurojen verran. Jos oletetaan muutosten vähentävän lomautuksiin liittyvän hallinnollisen taakan puoleen, tarkoittaisi se 1 000 yhteistoimintaneuvottelun kohdalla noin 300 000 euron säästöä hallinnollisessa taakassa.
Määräaikaisen työntekijän lomauttaminen
Määräaikaisten työsuhteiden osuus palkansaajilla oli vuonna 2019 yhteensä 15,8 prosenttia. Ehdotetut muutokset lisäisivät niiden voimassaolon aikana lomautusten määrää, joka tosin helpottaisi vastaavasti yritysten taloudellista tilannetta. Skenaariossa (a) lomautusten määrän voidaan arvioida lisääntyvän noin 16 000 hengellä ja skenaariossa (b) noin 47 000 hengellä. Nämä vaikutukset on huomioitu lomautettavien kokonaismäärissä molemmissa skenaarioissa. Työehtosopimusten ei arvioida rajaavan tämän muutoksen vaikuttavuutta.
Vaikutukset kohdistuvat eritoten naisiin, koska he työskentelevät miehiä useammin määräaikaisissa työsuhteissa. Myös nuoret ovat huomattavan yliedustettuja määräaikaisissa työsuhteissa, joten muutoksen vaikutukset kohdistuisivat suhteellisesti voimakkaimmin nuoriin.
Lomautusilmoitusajan lyhentäminen
Lomautusilmoitusajan lyhentäminen viiteen päivään vähentää työnantajan palkanmaksuvelvollisuutta yhdeksän päivän verran. Lomautusilmoitusajasta on kuitenkin sovittu hyvin monessa työehtosopimuksissa. Oletetaan lakimuutoksen vaikuttavan työehtosopimuksista johtuen 25 prosenttiin yksityisen sektorin palkansaajia.
Skenaariossa (a) yrityksille koituva säästö olisi suuruusluokaltaan noin 35 miljoonaa euroa ja skenaariossa (b) noin 90 miljoonaa euroa.
Tämä esitys kasvattaisi vastaavasti työttömyysturvamenoja kuin yhteistoimintalain vähimmäisneuvotteluaikojen lyhentäminen.
Skenaariossa (a) Työllisyysrahastoon kustannusvaikutus on noin 11 miljoonaa euroa. Kassojen osuus on alle miljoona euroa. Edellä olevilla oletuksilla valtion maksuosuus olisi noin miljoona euroa. Yhteensä kustannusvaikutus olisi noin 13 miljoonaa euroa.
Skenaariossa (b) Työllisyysrahastoon kustannusvaikutus on noin 28 miljoonaa, kassojen osuus noin miljoona euroa ja valtion maksuosuus noin kolme miljoonaa euroa. Yhteensä kustannusvaikutus on noin 32 miljoonaa euroa.
Esitys myös pienentäisi lomautettavien työntekijöiden tuloja. Lomautettavien palkansaajien tulot pienenisivät esityksen myötä arviolta noin 8—10 miljoonaa euroa skenaariossa (a) ja 20—30 miljoonaa euroa skenaariossa (b). Yhtä lomautettavaa työntekijää kohti tulovaikutus on karkean arvion perusteella keskimäärin noin 300—400 euroa. Lisäksi muutos vähentää eläkekertymää hieman.
Esityksen arvioidaan pienentävän eläkerahastojen tuloja skenaariossa (a) noin 3 miljoonaa euroa ja skenaariossa (b) noin 8 miljoonaa euroa, mutta samalla se supistaa myös eläkevastuiden määrää vastaavasti.
Työsopimuksen purkaminen koeajan kuluessa taloudellisella tai tuotannollisella perusteella
Esitys lisäisi jossain määrin koeaikapurkujen määrää. Vuoden 2018 Työolotutkimuksen perusteella voidaan arvioida, että palkansaajista noin neljä prosenttia työskentelee koeajalla. Yhteensä se tarkoittaa yksityisellä sektorilla noin 60 000 palkansaajaa. Ennakoidun lomautusten määrän perusteella voidaan arvioida, että akuutissa koronakriisissä yritykset turvautuisivat koeaikapurkuun noin 4 000—11 000 palkansaajan kohdalla. Työehtosopimusten ei arvioida rajaavan tämän muutoksen vaikuttavuutta.
Esitys helpottaisi yritysten, erityisesti pienten yritysten, mahdollisuuksia sopeuttaa taloudellista asemaansa tilanteessa, jossa yritykseen on hiljattain palkattu uusia työntekijöitä. Kielteiset työmarkkinavaikutukset kohdistuisivat suurella todennäköisyydellä eniten nuoriin palkansaajiin, jotka keskimääräistä useammin ovat aloittaneet työsuhteen hiljattain.
Koeaikapurun helpottamisen johdosta yritykset voivat välttyä viiden päivän lomautusilmoitusajan kuluilta sekä viiden päivän neuvotteluilmoitusajalta ja viiden päivän yhteistoimintaneuvotteluajalta. Koeajalla olevien palkka on todennäköisesti keskimääräistä pienempi. Oletetaan tässä sen olevan 2 500 euroa kuussa. Tämä tarkoittaa yrityksille koeaikapurkujen määrästä riippuen noin 17 miljoonan euron säästöä lomautusilmoitusajan palkkakuluissa. Vastaavasti muutos aiheuttaisi noin 7 miljoonan euron lisäkustannukset julkiselle sektorille (suurimman kustannuksen tästä kantaa Työllisyysrahasto) ja palkansaajille tulonmenetyksinä noin 2 miljoonaa euroa. Lisäksi eläkevakuuttajien tulot pienenevät jonkin verran.
Takaisinottovelvollisuuden pidentäminen
Toimenpiteellä ei ole merkittäviä kustannusvaikutuksia. Muutos turvaa työsuhteiden palautuvuutta työsuhteen poikkeusoloissa päättymisen jälkeen. Vastaavasti se voi jossain määrin vaikeuttaa koronakriisin alkuvaiheessa tai sitä ennen työnsä menettäneiden, esimerkiksi määräaikaisesta työsuhteesta työttömäksi jäävien, paluuta työmarkkinoille kriisin päätyttyä. Esitys voi siis jossain määrin vaikeuttaa nuorten pääsyä työmarkkinoille tulevina kuukausina, mutta vastaavasti se turvaa iäkkäämpien työntekijöiden työsuhteen jatkuvuutta. Koska muutokset on tarkoitettu väliaikaisiksi, sillä ei odoteta olevan olennaisia kansantaloudellisia vaikutuksia. Muutoksen vaikuttavuutta jossain määrin rajaa se, että osassa työehtosopimuksia takaisinottovelvollisuus on tälläkin hetkellä jo yhdeksän kuukautta.
Taloudelliset vaikutukset yhteensä
Yhteensä esityksen taloudelliset vaikutukset olisivat seuraavat:
Skenaariossa (a) yritykset säästävät noin 160 miljoonaa euroa. Työttömyysturvamenot kasvavat yhteensä noin 65 miljoonaa euroa. Lomautettavien palkansaajien tulot supistuvat arviolta noin 40—47 miljoonaa euroa. Eläkevakuuttajien tulot supistuvat noin 15 miljoonaa.
Skenaariossa (b) yritykset säästävät noin 370 miljoonaa euroa. Työttömyysturvamenot kasvavat yhteensä noin 160 miljoonaa euroa. Lomautettavien palkansaajien tulot supistuvat arviolta 100—140 miljoonaa euroa. Eläkevakuuttajien tulot supistuvat noin 40 miljoonaa.
Lisäksi muutokset supistavat jossain määrin valtion ja kuntien verotuloja sekä työttömyys-, sairaus- ja tapaturmavakuutusmaksutuloja