7.2
Käsittelyjärjestys
Omien varojen päätöksestä
Euroopan unionin omia varoja koskevalla neuvoston päätöksellä hyväksytään Euroopan unionin talousarvion rahoitusjärjestelmä. Järjestelmä perustuu siihen, että jäsenvaltiot asettavat unionin käyttöön tuloja vuotuisen talousarvion rahoituksen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion rahoitusvastuu on yksilöllinen eikä yhteisvastuullinen. Päätöksessä säädetyt tulot kuuluvat unionille ilman kansallisten viranomaisten erillisiä päätöksiä.
SEUT 311 artiklan 1 kohdan mukaan unioni huolehtii siitä, että sillä on tavoitteidensa saavuttamiseksi ja politiikkansa toteuttamiseksi tarvittavat varat. Talousarvion rahoitusjärjestelmästä päättäminen ei kuitenkaan ole täysin unionin toimielinten harkinnassa, vaan päätöksen voimaantulon edellytyksenä on, että päätös hyväksytään kussakin jäsenvaltiossa sen valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti. Tämän edellytyksen myötä päätöksenteossa kunnioitetaan täysimääräisesti jäsenvaltioiden valtiontaloutta koskevaa määräysvaltaa.
Omien varojen järjestelmä perustuu periaatteessa suhteellisuusjärjestelmään, jossa kunkin jäsenvaltion maksuosuudet määritetään määräsuhteessa omien varojen päätöksessä itsessään vahvistettuihin maksuosuustasoihin (erityisesti niin kutsutut BKTL-osuudet) ja jossa jäsenvaltioiden maksuosuudet ovat ennakoitavissa ja varmoja eikä niitä voi muuttaa, ellei omien varojen päätöstä muuteta.
Omien varojen päätöksessä on tavanomaisesti säädetty omien varojen vuotuisista enimmäismääristä ja omien varojen luokista, jotka yhdessä määrittävät jäsenvaltioiden maksuvelvoitteet unionille. Omien varojen päätöksessä ei säädetä jäsenvaltioille euromääräisiä maksuvelvoitteita. Siinä säädetään ne perusteet, joilla maksuvelvoitteet määräytyvät. Maksuvelvoite perustuu suurimmassa määrin jäsenvaltioiden BKTL-osuuksiin, jotka vaihtelevat vuosittain sen mukaan, miten talous kehittyy unionissa ja sen kussakin jäsenvaltiossa. Päätöksessä on ollut myös säännökset mahdollisista maksualennuksista. Vuotuisten maksumäärärahojen kattamiseksi asetettujen omien varojen enimmäismäärän prosenttiosuudessa on otettu huomioon unionin talousarvion maksumäärärahatarpeen ohella talousarvion vastuulla oleviin vastuisiin liittyvän liikkumavaran tarpeet.
Suomen liityttyä EU:n jäseneksi eduskunta käsitteli ensimmäisen kerran omien varojen päätöksen hyväksymistä vuonna 1995. Perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa (PeVL 7/1995 vp) hallituksen esityksestä eduskunnalle Euroopan yhteisöjen omista varoista annetun neuvoston päätöksen (94/728/EY, Euratom) hyväksymisestä (HE 32/1995 vp) ja katsoi, että päätöksen hyväksyminen sitoo eduskunnan budjettivaltaa sekä että asia oli käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä ja ratkaistava yksinkertaisella äänten enemmistöllä.
Myöhemmin tehdyt neuvoston päätökset omien varojen järjestelmästä ovat vastanneet pitkälti vuoden 1994 omien varojen päätöstä. Ne on hyväksytty eduskunnan äänten enemmistöllä.
Perustuslakivaliokunnan lausunto 16/2020 vp
Valtioneuvoston EU:n elpymiskokonaisuudesta antama selvitys (E 64/2020 vp) oli yleisluonteinen selvitys komission 27.5.-2.6.2020 antamista ehdotuksista EU:n elpymissuunnitelmaksi, jonka tavoitteena on tukea koronaviruksen jälkeistä talouksien uudelleen käynnistämistä ja Euroopan elpymistä. Komission elpymissuunnitelmaan sisältyi kaksi tiedonantoa ja 21 lainsäädäntöehdotusta. Näistä keskeisimpiä ovat uudistettu rahoituskehysasetusehdotus vuosille 2021-2027 ja muutettu ehdotus neuvoston omien varojen päätökseksi sekä asetusehdotus uuden elpymisvälineen ”Next Generation EU” perustamiseksi (jäljempänä elpymisvälineasetus).
Perustuslakivaliokunta antoi valtioneuvoston selvityksestä lausuntonsa PeVL 16/2020 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on käsitelty EU:n elpymiskokonaisuudesta annettua valtioneuvoston selvitystä, jossa omien varojen päätös on ollut vain osa. Siinä vaiheessa, kun perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa, oli vielä arvioitavana muun muassa komission ehdotuksen suhde unionin perussopimuksen SEUT 310 ja 311 artikloihin. Sen jälkeen, kun perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa, säädösehdotuksia on muutettu merkittävällä tavalla neuvoston oikeudellisen yksikön kannanotonOIKEUDELLISEN YKSIKÖN KANNANOTTO 9062/20, Asia: Next Generation EU -elpymisvälinettä koskevat ehdotukset. sekä Eurooppa-neuvoston heinäkuun 2020 ylimääräisen kokouksen linjausten mukaisesti. Kannanotossaan oikeudellinen yksikkö katsoi elpymiskokonaisuutta koskevien ehdotusten olevan EU:n perussopimusten mukaisia ja niiden oikeusperustojen olevan asianmukaisesti valittuja edellyttäen, että ehdotuksia täsmennetään oikeudellisen yksikön esittämällä tavalla. Elpymiskokonaisuus toteutetaan unionin toimivallan nojalla EU:n lainsäädäntö- ja toimielinjärjestelmän puitteissa, EU:n normaaleja päätöksentekomenettelyjä ja varainhoidon valvontaan liittyviä menettelyjä noudattaen. Neuvoston oikeudellisen yksikön kannanottoa on käsitelty U-jatkokirjeissä (UJ 20/2020 vp, ss. 2-5 ja UJ 22/2020 vp, ss. 25-27).
Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan vakiintuneeseen käytäntöönsä, jonka mukaan silloin, kun unionin lainsäädäntöehdotukselle on osoitettavissa selvä ja hyväksyttävä oikeusperusta unionin perussopimuksista, kysymys ei ole toimivallan siirrosta valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä, eikä täten myöskään täysivaltaisuuden rajoituksesta (ks. PeVL 28/2013 vp, PeVL 13/2018 vp, PeVL 38/2018 vp, PeVL 16/2020 vp ja PeVL 39/2020 vp).
Perustuslakivaliokunta tuo lausunnossaan esille kriteerit, joiden perusteella se on arvioinut Euroopan unioniin liittyviä vastuusitoumuksia (s.12). Perustuslakivaliokunta on finanssikriisin ja viimeksi koronakriisin yhteydessä käsitellessään Euroopan unioniin liittyviä vastuusitoumuksia muotoillut varsin vakiintuneeksi katsottavan opin vastuiden ja budjettisuvereniteetin rajoitusten valtiosääntöoikeudellisista arviointikriteereistä sekä myös taloudellisten kriisien hoidossa käytettävän EU-lainsäädännön suhteesta unionin perustamissopimuksiin. Perustuslakivaliokunnan laajaa käytäntöä on selostettu muun muassa perustuslakivaliokunnan pöytäkirjoissa PeVP 27/2020 vp (6.4.2020) ja PeVP 34/2020 vp (8.5.2020).
Perustuslakivaliokunta piti käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä sen arvioimista, mitä suuruusluokkaa olevat eduskunnan toimivallan rajoitukset voisivat merkitä perustuslain 94 §:n 2 momentissa tarkoitettua merkittävää toimivallan siirtoa ja toi tässä yhteydessä esiin myös käytäntöään siitä, kuinka tiivis yhteys jo valtiosääntöisesti hyväksyttyyn unionin oikeuteen poistaa valtiosääntöoikeudelliset toimivaltaongelmat (s. 13).
Perustuslakivaliokunnan mukaan omien varojen päätöksen oikeusperusta, SEUT 311 artikla on asianmukainen (s. 15). Perustuslakivaliokunta piti pulmallisena elpymisvälineen suhdetta SEUT 310 artiklan 1 kohdan tasapainoisen budjetin periaatteeseen. Perustuslakivaliokunta piti komission esitystä tältä osin periaatteellisesti uuden toimintamallin avaavana ja siten myös erittäin ongelmallisena SEUT 310 artiklan 1 kohdan kannalta. Valiokunta katsoi, että lainamuotoiseen rahoitukseen ei näyttäisi liittyvän vastaavia ongelmia.
Perustuslakivaliokunta arvioi asiaa verraten sitä ERVV:n toimivaltuuksien lisäämiseen ja sen varainhankinnalle myönnettävien takausten kokonaissumman korotukseen. Tältä osin perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota eduskunnan vaikutusmahdollisuuksiin ja yksimielisen päätöksentekomenettelyn merkitykseen asiassa (s. 16).
Perustuslakivaliokunnan totesi lausunnossaan, että (s. 16-17) vastuiden suuruuden vuoksi kyseessä vaikuttaa olevan merkittävä eduskunnan budjettivallan rajoite, mutta se ei osana omien varojen järjestelmää sellaisenaan ja yksin tarkasteltuna ole välttämättä täysivaltaisuuden kannalta ongelmallinen. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että komission ehdotukseen liittyy olennaisia määrällisiä ja laadullisia muutoksia unionin toiminnassa, mikä muuttaa arviointitilannetta. Valiokunta huomautti, että unionin perussopimuksissa ei ole osoitettu unionille itsenäistä lainanottovaltuutta.
Perustuslakivaliokunta arvioi (s. 17-18) omien varojen päätöksen käsittelyjärjestystä silloisen neuvotteluvaiheen ehdotusten nojalla ja katsoo, että omien varojen päätös näyttäisi vaativan perustuslain 94 §:n 2 momentissa tarkoitettua 2/3 määräenemmistöä, kun kyse olisi aikaisempaan ja myös unionisopimusten valtionsisäiseen voimaansaattamiseen nähden uudesta ja olennaisesta täysivaltaisuuden rajoituksesta budjettisuvereniteetin osalta ja siinä muutettaisiin unionin kokonaisjärjestelyn luonnetta olennaisella tavalla taikka jos ehdotus koskee perustuslakia. Perustuslakivaliokunnan mukaan käsittelyjärjestyksen arviointi ja eduskunnan asianmukaisen päätöksentekoon osallistumisen turvaaminen edellyttivät vielä huolellista kumulatiivisten kokonaisvastuiden ja -riskien arviointia.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti lisäksi erityistä huomiota Suomen EU-vastuiden tarkkarajaisuuteen (s.18-19).
Perustuslain 94 §:n 2 momentti
Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomisen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Vuonna 2012 voimaan tulleella muutoksella tarkistettuihin perustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momentin säännöksiin on kirjattu perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö perustuslain 1 §:n tarkoittamasta täysivaltaisuudesta.
Perustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momentin muuttamista koskevien esitöiden sekä perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan toimivallan siirron merkittävyyttä täysivaltaisuuden kannalta arvioitaessa huomiota tulisi kiinnittää toimivallan siirron asialliseen rajattuisuuteen sekä esimerkiksi soveltamisalaan, sopimusmääräysten luonteeseen, tarkoitukseen ja aineelliseen merkitykseen yleisemminkin. Kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa valtioiden kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähän vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan merkittäviä perustuslain 1 §:n 1 momentin kannalta. Esitöiden mukaan kysymyksessä olevan toimivallan siirron suhteella Suomen aikaisempiin kansainvälisiin velvoitteisiin ja jäsenyyksiin olisi merkitystä samoin kuin kansainvälisen velvoitteen liitynnällä perustuslain kokonaisuuteen. Erityistä merkitystä olisi Suomen jäsenyydellä Euroopan unionissa, mitä ilmentää perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös Suomen unionijäsenyydestä. (HE 60/2010 vp, s. 45-46 ja PeVL 16/2020 vp, s. 17)
Perustuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukaan kansainvälinen velvoite koskisi Suomen täysivaltaisuuden merkittävää toimivallan siirtoa esimerkiksi, jos kyse on liittymisestä Euroopan unionin kaltaiseen, tiiviydeltään, laajuudeltaan ja syvyydeltään siihen rinnastettavaan kansainväliseen järjestöön ja velvoitteeseen samalla liittyisi toimivallan siirtoa perustuslaissa säädetyillä aloilla. Sen sijaan esimerkiksi uudenkaan toimivallan siirto järjestölle, jonka jäsenenä Suomi jo on, ei välttämättä perusteluiden mukaan merkitse Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa, vaan huomiota arviossa on kiinnitettävä erityisesti siihen, miten uuden toimivaltuuden siirto vaikuttaa järjestelyyn kokonaisuutena samoin kuin esimerkiksi siihen, miten uuden toimivallan siirto liittyy jo aikaisemmin siirrettyyn toimivaltaan. Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi silloin, kun siirrolla ei muuteta jo olemassa olevan kokonaisjärjestelyn luonnetta, ei siirtoa ole arvioitava Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittäväksi (HE 60/2010 vp, s. 46).
Arvioitaessa omien varojen päätöstä perustuslain 94 §:n 2 momentin kannalta valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun tulee painottua keskeisesti omia varoja koskevaan päätökseen osana omien varojen järjestelmää.
Päätöksen omien varojen luokkia (artikla 2) sekä omien varojen enimmäismääriä (artikla 3) koskevat säännökset vastaavat pitkälti nykyistä päätöstä. Omien varojen luokkiin lisätään uusi oma vara (kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuva), joka on puhtaasti tilastoihin perustuva, kansallisista talousarvioista maksettava jäsenmaksuosuus (ei siis vero), ja poistetaan Yhdistyneen kuningaskunnan maksualennus. Ne liittyvät vuosia 2021-2027 koskevan rahoituskehyksen toteuttamiseen. Ne eivät merkitse aikaisemmasta merkittävästi poikkeavia lisärajoitteita eduskunnan budjettisuvereniteetille, vaikkakin omien varojen enimmäismääriä korotetaan 0,2 prosenttiyksiköllä. Kyse on omien varojen järjestelmään liittyvästä, tavanomaisesta menettelystä unionin toiminnassa. Säännösten voidaan katsoa olevan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia.
Seuraavassa asiaa tarkastellaan päätöksen unionin oikeuden mukaisuuden, eduskunnan budjettisuvereniteetin sekä eduskunnan vaikuttamismahdollisuuksien kannalta. Tarkastelu kohdistuu erityisesti EU:n elpymisvälineen toteuttamiseen liittyviin päätöksen elementteihin eli covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitettuihin, poikkeuksellisiin ja väliaikaisiin lisämäärärahoihin. Tarkastelussa pyritään erityisesti käsittelemään huomioita, joita perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 16/2020 vp esittänyt.
Omia varoja koskevan päätöksen oikeusperusta
Kuten perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan 16/2020 vp, omia varoja koskevan neuvoston päätöksen oikeusperusta on asianmukainen. SEUT 311 artiklan 3 kohta on selkeän ja yksiselitteisen sanamuotonsa mukaisesti ainoa määräys, jonka nojalla omia varoja koskeva päätös voidaan antaa. Euratom-sopimuksen 106 A artiklassa viitataan SEUT 311 artiklaan ja todetaan, että sitä sovelletaan kyseiseen sopimukseen. Määräyksen mukaan neuvosto hyväksyy päätöksen, jossa vahvistetaan omien varojen järjestelmää koskevat säännökset. Neuvosto voi ottaa käyttöön uusia omien varojen luokkia tai poistaa olemassa olevan luokan. Artiklan 2 kohdan mukaan talousarvio voidaan rahoittaa myös muilla tuloilla kuin omilla varoilla.
Päätöksen oikeusperustaa voidaan pitää myös riittävänä, sillä sen valinta on perustunut EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla päätöksen pääasialliseen tarkoitukseen ja sisältöön. Omia varoja koskevan päätöksen pääasiallinen tarkoitus on Euroopan unionin talousarvion rahoituslähteitä koskevasta järjestelmästä säätäminen ja säädöksen sisältö myös vastaa tätä tarkoitusta. Komission valtuuttamista lainaamaan poikkeuksellisesti pääomamarkkinoilta varoja, jotka käytetään covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi toteutettavien unionin toimien rahoittamiseksi ja joiden takaisimaksu hoidetaan unionin talousarviosta, voidaan pitää omien varojen päätöksen muita säännöksiä täydentävänä, liitännäisenä toimenpiteenä.
SEUT 311 artiklassa annetaan unionille laaja toimivalta päättää omien varojen järjestelmästä, mukaan lukien uusista omien varojen luokista sekä muista tuloista, joilla unionin talousarvio rahoitetaan. Määräyksessä ei rajoiteta sitä, mitä omat varat ja muut tulot voivat olla. Näin ollen artiklassa ei lähtökohtaisesti kielletä lainanottoa talousarvion rahoittamiseksi.
Laajan toimivallan vastapainona on kuitenkin se, että omien varojen päätös on tehtävä erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen neuvoston yksimielisellä päätöksellä, minkä lisäksi määräyksessä on poikkeuksellisesti asetettu päätöksen voimaantulon edellytykseksi, että kaikkien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä päätös valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Tämä perustuu järjestelmän perusluonteeseen, jonka mukaan jäsenvaltiot vastaavat unionin rahoituksen varmistamisesta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jäsenvaltioiden rahoitusvastuu olisi yhteisvastuullinen, vaan se on yksilöllinen.
Omien varojen päätöksen suhde unionin talousarvioperiaatteisiin
Unionin varainhoitoa koskeva EUT-sopimuksen V osan II osasto sisältää useita artikloja, joissa määrätään yleisellä tasolla unionin varainhoidossa noudatettavista periaatteista. Talousarvion yleiskatteisuusperiaatteen (SEUT 310 artiklan 1 kohdan 1 alakohta) mukaan kaikki unionin tulot ja menot arvioidaan kutakin varainhoitovuotta varten ja otetaan talousarvioon. Talousarvion tasapainoperiaatteen (SEUT 310 artiklan 1 kohdan 3 alakohta) mukaan talousarvioon otettujen tulojen ja menojen on oltava tasapainossa. Talousarvion kurinalaisuuden periaatteen (SEUT 310 artiklan 4 kohta) mukaan unioni ei anna sellaisia säädöksiä, joilla saattaa olla huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, ellei se esitä vakuuksia sille, että näistä säädöksistä aiheutuvat menot voidaan rahoittaa unionin omilla varoilla ja 312 artiklassa tarkoitettua monivuotista rahoituskehystä noudattaen. Yhtenäisyysperiaatteen (SEUT 311 artiklan 2 kohta) mukaan talousarvio rahoitetaan kokonaisuudessaan unionin omin varoin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita tuloja. Yksityiskohtaisempaa sääntelyä on SEUT 322 nojalla annetussa ns. varainhoitoasetuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2018, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta; , jonka II osastossa on tarkempia säännöksiä unionin talousarviosta ja budjettiperiaatteista.
Kuten neuvoston oikeudellinen yksikkö on kannanotossaan todennut, elpymisvälineen talousarviorakenne ja sen rahoitus ovat täysin uudenlaiset. Elpymisväline rahoitetaan kokonaisuudessaan ottamalla lainaa markkinoilta. Komissio ottaa lainan unionin puolesta omat varat -päätösehdotukseen sisältyvien valtuuksien perusteella. Osa lainanotosta saatavista tuloista muodostaa ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot unionin talousarvioon. Nämä tulot kohdennetaan SEUT 122 artiklaan perustuvalla asetuksella Neuvoston asetus (EU) 2020/2094, annettu 14 päivänä joulukuuta 2020, Euroopan unionin elpymisvälineen perustamisesta covid-19-kriisin jälkeisen elpymisen tukemiseksi; elpymisvälineeseen ja erinäisiin meno-ohjelmiin ja niitä käytetään myös menoihin, jotka liittyvät tukimuotoihin, joita ei makseta takaisin. Seuraavassa käsitellään rahoitusmallin kannalta tärkeimpiä talousarvioperiaatteita.
Talousarvion yleiskatteisuusperiaate
Varainhoitoasetuksen yleiskatteisuusperiaatetta koskevassa 20 artiklassa säädetään, että tulojen kokonaismäärän on katettava maksumäärärahojen kokonaismäärä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 21 artiklan soveltamista. Pääsäännön mukaan kaikki tulot ja menot merkitään talousarvioon täysimääräisinä, minkä lisäksi talousarvion tulot ja menot on pidettävä erillään toisistaan eikä tuloja saa kytkeä tiettyihin menoluokkiin.
Varainhoitoasetuksen 21 artiklan säännökset ovat tästä poikkeus: artiklan 1 kohdan mukaan ulkoiset ja sisäiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot eivät muodosta tuloa vuotuisessa talousarviossa ja ne käytetään tietyn menoerän rahoittamiseen. Tällaiset tulot muodostavat jo lähtökohtaisesti poikkeuksen talousarvion yleiskatteisuusperiaatteesta.
Omia varoja koskevan päätöksen 7 artiklassa säädetään yleiskatteisuusperiaatteesta, että päätöksen 2 artiklassa tarkoitettuja tuloja käytetään erittelemättä kaikkien unionin vuotuiseen talousarvioon otettujen menojen rahoittamiseen. Kyseinen artikla koskee sekä jo aiemmin käytössä olleita, että päätöksellä luotuja uusia omien varojen luokkia. Covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitettuja poikkeuksellisia ja väliaikaisia lisämäärärahoja, joista on määräys 5 artiklassa, 7 artikla ei koske.
EU:n elpymisvälinettä koskevassa asetuksessa lainaksi otetuista varoista menoihin kohdennettava osuus määritellään ulkoisiksi käyttötarkoitukseensa sidotuiksi tuloiksi. Elpymisvälinettä koskeva asetus on varainhoitoasetuksen 2 ja 3 artiklassa tarkoitettu perussäädös, jossa voidaan varainhoitoasetuksen 21 artiklan 5 kohdan mukaan säätää, että tulot sidotaan tiettyihin menoihin.
Näin ollen omia varoja koskeva päätös ei ole ristiriidassa talousarvion yleiskatteisuusperiaatteen kanssa.
Talousarvion tasapainoperiaate
Varainhoitoasetuksen talousarvion tasapainoperiaatetta koskevan 17 artiklan 1 kohdan mukaan tulojen ja maksumäärärahojen on oltava tasapainossa. Artiklan 2 kohdan mukaan unioni ei saa ottaa lainaa talousarvion puitteissa. Säännöksen on tulkittu tarkoittavan, että unioni ei saa hyväksyä alijäämäistä talousarviota ja ottaa lainaa syntyneen epätasapainon korjaamiseen. Tämän on katsottu tarkoittavan, että unionin toimintaa ei saisi rahoittaa lainalla.
Varainhoitoasetuksen 17 artiklan määräykset eivät kuitenkaan estä unionia turvautumasta lainoihin, kun kyse on toimista, jotka eivät ole omiaan horjuttamaan talousarvion tasapainoa ja joiden osalta on olemassa riittävät takuut syntyneiden velkojen kattamiseksi. Komissio voidaan valtuuttaa ottamaan lainoja unionin puolesta esimerkiksi silloin, kun tarkoituksena on varojen jälleenlainaus jäsenvaltioille tai kolmansille maille. Lainojen takaisinmaksun katsotaan muodostavan riittävän takuun unionin velan kattamiseksi.
Omia varoja koskevan päätöksen 5 artiklassa annetaan komissiolle poikkeuksellinen valtuutus lainanottoon unionin puolesta covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi. Komissiolle annetaan valtuudet ottaa pääomamarkkinoilta lainaksi varoja enintään 750 000 miljoonaa euroa. Varoista voidaan enintään 360 000 miljoonaa euroa käyttää lainojen myöntämiseen ja enintään 390 000 miljoonaa euroa menojen kattamiseen. Varoja voidaan käyttää EU:n elpymisvälinettä koskevan asetuksen ja siinä tarkoitetun alakohtaisen lainsäädännön avulla yksinomaan covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi. Elpymisvälineasetus on annettu SEUT 122 artiklan nojalla. Määräys koskee taloudellista apua jäsenvaltioille poikkeuksellisissa tilanteissa, joihin jäsenvaltiot eivät voi vaikuttaa. Kyse on siis myös elpymisvälineasetuksen oikeusperustan nojalla tilapäisestä avusta eikä jatkuvasta toiminnasta.
Toisin kuin lainattujen varojen käyttäminen jälleenlainaukseen, lainanotto talousarvion menojen kattamiseen eli avustusten rahoittamiseen ei ole sopusoinnussa varainhoitoasetuksen 17 artiklan 2 kohdan kanssa sellaisena, kuin sitä on yleisesti tulkittu. Myös omia varoja koskevan päätöksen 4 artiklassa säädetään, että unioni ei käytä pääomamarkkinoilta lainaksi otettuja varoja toimintamenojen rahoittamiseen. Päätöksen 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa viitataan 4 artiklaan ja säädetään, että kyseisestä artiklasta poiketen covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitetuista lisämäärärahoista voidaan enintään 390 000 miljoonaa euroa käyttää menojen kattamiseen. Päätöksessä vahvistetaan siis varainhoitoasetuksen 17 artiklan 2 kohdassa ilmaistu periaate, mutta tehdään siitä väliaikainen poikkeus, joka on rajoitettu covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitettuihin, avustusten rahoittamiseen suunnattaviin lisämäärärahoihin. Päätöksen johdanto-osan 22 kappaleen mukaan covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarvittavia varoja koskevan poikkeuksellisen, väliaikaisen ja rajoitetun komission lainanottovaltuuden erityispiirteet huomioon ottaen olisi selvennettävä, että unioni ei saisi periaatteessa käyttää pääomamarkkinoilta lainaksi otettuja varoja toimintamenojen rahoittamiseen.
Kuten edellä on todettu, unionin lainarahoituksesta menoihin kohdennettava osuus määritellään varainhoitoasetuksen 21 artiklan mukaisesti ulkoisiksi käyttötarkoitukseensa sidotuiksi tuloiksi, jotka eivät muodosta tuloa vuotuisessa talousarviossa. Nämä tulot eivät siten horjuta talousarvion tasapainoa. Myös neuvoston oikeudellinen yksikkö on katsonut, että elpymisvälineen menoja varten otettujen lainojen kanavoiminen meno-ohjelmiin ulkoisina käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina ei horjuta tasapainoisen budjetin periaatetta.
Unionin lainarahoituksella saatujen varojen käyttäminen menojen kattamiseen edellyttää lisäksi, että unionilla on tarvittavat varat lainojen takaisinmaksua varten. Tämä on ensiarvoisen tärkeää erityisesti tilanteessa, jossa lainasummat ovat niin mittavia kuin covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitetut menojen kattamiseen tarkoitetut lisämäärärahat. Talousarvion tasapainoperiaatteen näkökulmasta unionilla on oltava syntyvää velkaa vastaava saatava, joka muodostaa vakuuden menojen rahoittamiselle.
Omia varoja koskevan päätöksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitettuihin menoihin käytettäväksi lainattujen varojen pääoman takaisinmaksu ja niihin liittyvät korot katetaan unionin talousarviosta. Päätöksen 6 artiklan mukaan omien varojen enimmäismääriä kasvatetaan poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarvittavien varojen osoittamista varten. Vuotuisten maksumäärärahojen kattamiseksi asetettujen omien varojen kokonaismäärää sekä talousarvioon otettujen maksusitoumusmäärärahojen vuotuista kokonaismäärää kasvatetaan väliaikaisesti 0,6 prosenttiyksiköllä yksinomaan covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitetusta lainanotosta aiheutuvien unionin velkojen kattamiseksi siihen asti, kun kaikki tällaiset velat ovat lakanneet, ja enintään 31.12.2058 saakka. Omien varojen enimmäismäärien kasvattamista ei saa käyttää unionin muiden velkojen kattamiseen.
Päätöksen 9 artiklassa säädetään omien varojen kantamisesta ja niiden asettamisesta komission käyttöön. Jos unionin talousarvioon otetut hyväksytyt määrärahat eivät riitä siihen, että unioni voi täyttää covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitetusta lainanotosta aiheutuvat velvoitteensa, jäsenvaltioiden on komission viimeisenä keinona asetettava tätä varten tarvittavat varat komission käyttöön. Komissio voi pyytää jäsenvaltioita määräsuhteisesti kunkin jäsenvaltion talousarvion tuloista tehtyyn ennakkoarvioon nähden antamaan väliaikaisesti käyttöön kokonaisvarojen ja käteisvaravaatimusten välisen erotuksen. Jos jäsenvaltio ei noudata pyyntöä ajoissa kokonaisuudessaan tai osittain tai jos se ilmoittaa komissiolle, että se ei pysty noudattamaan pyyntöä, komissiolla on väliaikaisesti oikeus esittää lisäpyyntöjä muille jäsenvaltioille asianomaista jäsenvaltiota vastaavan osan kattamiseksi. Käteisvarojen suurin vuotuinen kokonaismäärä, joka voidaan pyytää jäsenvaltiolta, on kaikissa olosuhteissa rajoitettu sen BKTL-perusteiseen suhteelliseen osuuteen 6 artiklassa tarkoitetusta omien varojen enimmäismäärän poikkeuksellisesta ja väliaikaisesta kasvattamisesta. Jäsenvaltioilta väliaikaisesti saatujen käteisvarojen määrien kattamat menot otetaan viipymättä unionin talousarvioon, jotta voidaan varmistaa, että niihin liittyvät tulot otetaan huomioon mahdollisimman pian sitä varten, että jäsenvaltiot voivat hyvittää omat varat tileille.
Näiden säännösten johdosta voidaan katsoa, että päätöksellä luodaan riittävät takeet sille, että unionilla on myös menojen osalta syntyvää velkaa vastaava saatava, joka muodostaa vakuuden velan takaisinmaksulle. Edellä esitetyillä perusteilla omia varoja koskeva päätös ei ole ristiriidassa talousarvion tasapainoperiaatteen kanssa.
Myös neuvoston oikeudellinen yksikkö katsoo kannanotossaan, että erilliskorotus omien varojen enimmäismäärään on merkityksellinen kirjanpidollisena vasta-arvona unionin ulkoiselle velalle ja on omiaan varmistamaan sen, että ehdotus on perussopimusten määräysten mukainen. Neuvoston oikeudellinen yksikkö toteaa lisäksi, että SEUT 310 artiklan 1 kohdan 3 alakohta ja varainhoitoasetuksen 17(2) artikla eivät ole estäneet unionia turvautumasta lainoihin siltä osin kuin ne ovat neutraaleja toimia, jotka eivät ole omiaan horjuttamaan talousarvion tasapainoa edellyttäen, että järjestely sisältää riittävät takuut syntyneiden velkojen kattamiseksi (esimerkiksi jälleenlainaus jäsenvaltiolle tai kolmansille maille eli ns. back-to-back-lainaus).
Talousarvion kurinalaisuusperiaate
Velan takaava saatava on olennainen tekijä myös talousarvion kurinalaisuuden periaatteen näkökulmasta: SEUT 310 artiklan 4 kohdan mukaan unioni ei anna säädöksiä, joilla saattaa olla huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, ellei se esitä vakuuksia sille, että näistä säädöksistä aiheutuvat menot voidaan rahoittaa unionin omilla varoilla ja 312 artiklassa tarkoitettua monivuotista rahoituskehystä noudattaen. SEUT 311 artiklan 1 kohdan mukaan unioni huolehtii siitä, että sillä on tavoitteidensa saavuttamiseksi ja politiikkansa toteuttamiseksi tarvittavat varat. Lisäksi 323 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio huolehtivat siitä, että käytettävissä on varoja, joiden avulla unioni voi täyttää oikeudelliset velvoitteensa kolmansia osapuolia kohtaan.
Kuten edellä on todettu, päätöksellä luodaan riittävät takeet sille, että unionilla on myös menojen osalta syntyvää velkaa vastaava saatava, joka muodostaa vakuuden velan takaisinmaksulle. Näin ollen omia varoja koskeva päätös ei ole ristiriidassa myöskään talousarvion kurinalaisuusperiaatteen kanssa.
Talousarvion yhtenäisyysperiaate
Talousarvion yhtenäisyysperiaatteen mukaan talousarvio rahoitetaan kokonaisuudessaan unionin omin varoin, tosin muita tuloja koskevalla poikkeuksella (SEUT 311 artiklan 2 kohta). Koska myös muut tulot ovat talousarvion rahoittamisessa mahdollisia, elpymisvälineen rahoittaminen ulkoisilla käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla ei lähtökohtaisesti ole talousarvion yhtenäisyysperiaatteen vastaista. Voidaan kuitenkin katsoa yhtenäisyysperiaatteen edellyttävän, että omien varojen tulisi periaatteessa olla talousarvion pääasiallinen lähde. Näin ollen covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseen tarkoitettujen ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen suuren määrän voitaisiin katsoa horjuttavan talousarvion yhtenäisyysperiaatetta. Järjestelyä voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti pitää hyväksyttävänä, koska nämä tulot on tiukasti rajattu kattamaan covid-19-pandemiaan liittyvät toimenpiteet, minkä lisäksi ne on kooltaan ja kestoltaan rajoitettu siihen, mikä on tarpeen tätä tarkoitusta varten. Kyse on poikkeuksellisesta, täydentävästä, väliaikaisesta ja kertaluonteisesta rahoitusosuudesta, jolla tuetaan talouden elpymistä yhteisvastuun hengessä.
Neuvoston oikeudellisen yksikön kannanotossa todetaan, että säännökset koskien välineen kertaluonteisuutta ja rajoitettua kestoa ovat tarpeen ja välttämättömiä talousarvion yhtenäisyyden turvaamiseksi. Erityisesti lausunnossa korostetaan sitä, että budjetin yhtenäisyysperiaatteen ja yleiskatteisuusperiaatteen valossa ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot muodostavat poikkeuksen. Ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot tulee kannanoton mukaan nähdä budjettia täydentävänä kokonaisuutena.
Neuvoston oikeudellisen yksikön kannanoton mukaan EU:n lainsäätäjän tehtävänä on määrittää, mitkä varat ovat tarpeen elpymisvälineen tavoitteen saavuttamiseksi riittävällä tavalla, ja sillä on harkintavaltaa liittyen mahdollisuuteen turvautua lainanottoon, jonka tulot ovat ulkoisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.
Budjettivallan käyttäjien osallistuminen elpymisvälineen mukaisten ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen hallinnointiin
Koska budjettivaltaa käyttävät toimielimet eivät päätä ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käyttämisestä vuosittaisessa talousarvioprosessissa samalla tavoin kuin talousarvion menoista, myös EU:n toimielinten väliseen tasapainoon säädösten täytäntöönpanossa on kiinnitetty huomiota. Omia varoja koskevassa päätöksessä, sekä toimielinten välisessä sopimuksessa talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta on otettu käyttöön erityisiä lisäjärjestelyjä, joiden tarkoituksena on varmistaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asianmukainen osallistuminen covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitettuja toimia koskevaan päätöksentekoon.
Omia varoja koskevassa päätöksessä on määrätty budjettivaltaa käyttävien toimielinten eli Euroopan parlamentin ja neuvoston mahdollisuuksista valvoa komission lainanottotoimintaa. Päätöksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan komissio vahvistaa lainanottotoimien hallinnointia varten tarvittavat järjestelyt. Komissio antaa säännöllisesti ja kattavasti Euroopan parlamentille ja neuvostolle tietoja velanhoitostrategiansa kaikista näkökohdista. Komissio laatii liikkeeseenlaskukalenterin, johon sisältyvät odotetut liikkeeseenlaskupäivät ja -määrät tulevalle vuodelle, sekä suunnitelman, jossa esitetään odotetut pääoman ja koron maksut, ja antaa sen Euroopan parlamentille ja neuvostolle tiedoksi. Komissio saattaa tämän kalenterin säännöllisesti ajan tasalle.
Omien varojen päätöstä täydentää toimielinten sopimus talousarvioyhteistyöstä Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta sekä uusista omista varoista, mukaan lukien etenemissuunnitelma uusien omien varojen käyttöönottamiseksi, ks. sopimuksen kohta 17 ja sopimuksen liitteen I H osa. Euroopan unionin elpymisvälineeseen liittyvä yhteistyö; , jota on muutettu muun muassa elpymisvälineen johdosta. Sopimuksessa on sovittu tavoista vahvistaa Euroopan parlamentin ja neuvoston roolia budjettivallan käyttäjinä elpymisvälineen mukaisten ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen osalta.
Komissio laatii vuosittain kertomuksen elpymisvälineen täytäntöönpanosta, minkä lisäksi sopimukseen sisältyy myös muita määräyksiä komission velvollisuudesta antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle tietoja maksusitoumus- ja maksumäärärahoista ja oikeudellisista sitoumuksista, jotka saavat käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja elpymisvälinettä koskevan asetuksen mukaisesti.
Toimielimet kokoontuvat arvioimaan elpymisvälineen mukaisten ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen tilannetta ja näkymiä vähintään kolme kertaa varainhoitovuodessa lähellä talousarviota koskevia trilogeja, minkä lisäksi toimielimet tapaavat tapauskohtaisesti, jos jokin toimielimistä esittää perustellun pyynnön. Komissio toimittaa yksityiskohtaiset tiedot kaikista sen alustavista ennusteista tehdyistä poikkeamista ennen tällaisia kokouksia. Jos alustavista arvioista poiketaan merkittävästi, Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat vaatia keskustelua asiasta. Toimielimet arvioivat asiaa yhdessä tarkoituksena löytää asiassa yhteinen perusta kolmen viikon kuluessa siitä, kun jokin toimielin on pyytänyt keskustelua asiasta. Komissio ottaa saadut huomautukset huomioon.
On lisäksi otettava huomioon, että elpymisvälineasetuksessa määritetään elpymistoimenpiteet sekä kohdennetaan lainaksi otetut varat niitä varten unionin eri ohjelmiin. Unionin eri ohjelmia koskevissa säädösehdotuksissa puolestaan asetetaan säännöt myönnettyjen varojen toteuttamiselle, mukaan lukien ohjelmasuunnittelu, tukikelpoisuus ja jakoperusteet. Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on keskeinen rooli näiden säädösten antamisessa, sillä ne hyväksytään noudattaen kutakin ehdotusta koskevassa oikeusperustamääräyksessä määrättyjä menettelyjä, pääsääntönä tavallinen lainsäätämisjärjestys ja määräenemmistö neuvostossa.
Neuvoston ja Eurooppa-neuvoston roolia olisi tarkoitus vahvistaa elpymissuunnitelmiin liittyvissä menettelyissä. Joulukuun 2020 elpymis- ja palautumisvälineen asetusversion Ks. edellä alaviite 2. mukaan komissio tekisi neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi, joka perustuisi sen tekemään arvioon jäsenvaltion toimittamasta elpymis- ja palautumissuunnitelmasta. Neuvosto hyväksyisi arvion elpymis- ja palautumissuunnitelmista täytäntöönpanopäätöksellään. Toimeenpanopäätöksessä asetettaisiin jäsenvaltiolle toteutettavaksi uudistukset ja investointitoimet, mukaan luettuna välitavoitteet ja tavoitteet, sekä rahoitustuki. Ennen maksatuksia jäsenvaltioille komissio arvioisi alustavasti, onko täytäntöönpanopäätöksessä asetetut välitavoitteet ja tavoitteet toteutettu tyydyttävästi. Jos komission alustava arvio olisi myönteinen, se toimittaisi havaintonsa talous- ja rahoituskomitealle ja pyytäisi siltä lausuntoa välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävästä toteuttamisesta. Komissio ottaisi arvioinnissaan huomioon talous- ja rahoituskomitean lausunnon. Jos yksi tai useampi jäsenvaltio katsoisi poikkeuksellisesti asiaankuuluvien välitavoitteiden ja tavoitteiden poikkeavan tyydyttävästä toteuttamisessa, ne voisivat pyytää Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa lähettämään asian seuraavaan Eurooppa-neuvostoon. Tässä tapauksessa päätöstä maksatuksista ei tehtäisi ennen seuraava Eurooppa-neuvoston keskustelua. Lisäksi neuvosto päättäisi komission ehdotuksesta tietyissä tapauksissa maksujen keskeytyksestä.
Toimielimet antoivat osana poliittista sopua monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosille 2021-27 ja siihen liittyvästä elpymisvälineestä julistuksia. Eräs niistä on Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus varainhoitoasetuksen ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen sekä lainanotto- ja lainanantosäännösten uudelleenarvioinnista. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus varainhoitoasetuksen ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen sekä lainanotto- ja lainanantosäännösten uudelleenarvioinnista (2020/C 444 I/06);
Julistuksen mukaan kolme toimielintä ovat yhtä mieltä siitä, että varainhoitoasetuksen seuraavan tarkistuksen yhteydessä arvioidaan ja tarvittaessa tarkistetaan ulkoisia käyttötarkoitukseen sidottuja tuloja koskeva säännökset, erityisesti varainhoitoasetuksen 21 artiklan 5 kohdassa tarkoitetut säännökset, sekä säännökset lainanotto- ja lainanantotoimia koskevasta raportoinnista.
Kolme toimielintä toteavat julistuksessa myös, että tarkastuksia ja vastuuvapausmenettelyä koskevia voimassa olevia sääntöjä sovelletaan käyttötarkoitukseen sidottuihin tuloihin.
Edellä esitetyin lisäjärjestelyin vaikutukset toimielinten väliseen tasapainoon on kompensoitu mahdollistamalla budjettivallan käyttäjien osallistuminen elpymisvälineen mukaisten ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen hallinnointiin.
Budjettisuvereniteetti
Eduskunnan budjettisuvereniteetin voidaan nähdä liittyvän perustuslain 3 §:n 1 momenttiin ja 7 luvun valtion taloutta koskeviin määräyksiin ja niiden suojaamiseen. Perustuslain 7 luvun osalta valtion talousarvioon liittyvien säännösten ohella keskeinen säännös on valtion lainanottoa ja valtion antamia vakuuksia koskeva 82 §. Perustuslain eduskunnan budjettivaltaa koskevat säännökset antavat eduskunnan enemmistölle varsin vapaat puitteet toimia, kunhan perusoikeudet ja lakisääteiset menot turvataan. Unionin toimintaan liittyviä eduskunnan budjettivallan rajoituksia ei tulisi tarkastella ainakaan ankarammin kuin mitä kansallinen perustuslaki sallii ja edellyttää.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon 16/2020 vp mukaan valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa budjettisuvereniteetin kannalta olennainen kysymys on jäsenvaltion vastuiden tarkkarajaisuus. Lisäksi perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että kun eduskunnan budjettivallan rajoituksia selvitetään valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa, Euroopan rahoitusvakauden turvaamiseen liittyviä Suomen taloudellisia vastuita tulee tarkastella kokonaisuutena (PeVL 25/2011 vp ja PeVL 3/2012 vp). Vastuita arvioitaessa on otettava huomioon paitsi niiden kokonaismäärä myös niiden toteutumisen todennäköisyys (PeVL 3/2013 vp ja PeVP 52/2014 vp). Lisäksi valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on erityistä merkitystä annettava sille, edellyttävätkö lisävastuut Suomen suostumusta ja onko eduskunnalla mahdollisuus osallistua vastuusitoumuksia koskeviin päätöksiin (ks. PeVL 22/2011 vp, PeVL 12/2018 vp). Valiokunta on korostanut riskien arviointia keskeisenä asian valtiosääntöisen arvioinnin kannalta (PeVL 14/2019 vp). Suomen budjettisuvereniteettia tulee suojata mahdollisimman tehokkaasti ja huolehtia siitä, että järjestelyjen erityispiirteiden vuoksi Suomen vastuut eivät kasva.
Vastuista ja niiden tarkkarajaisuudesta
Perustuslain 82 §:n 1 momentin mukaan valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen, josta ilmenee uuden lainanoton tai valtionvelan enimmäismäärä.
Päätöksen säännökset 750 miljardin euron lainasta on kytketty tiiviisti covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi väliaikaisena ja poikkeuksellisena toimenpiteenä.
Päätöksen 5 artiklan säännökset 750 miljardin euron lainasta ovat yksityiskohtaisia. Päätöksessä säädetään lainan enimmäismäärästä 750 miljardia euroa (vuoden 2018 hintoina) sekä siitä, kuinka paljon lainaksi otettuja varoja voidaan enintään käyttää lainojen myöntämiseen ja menojen kattamiseen (avustukset). Päätöksessä säädetään myös laina-ajasta (viimeistään 31.12.2058), avustusten osalta vuotuisten lyhennysten enimmäismäärästä (enintään 7,5 prosenttia) sekä lainojen hallinnointiin liittyvistä seikoista. Edelleen päätöksessä säädetään siitä, että lainanottovaltuuden menoihin (avustukset) käytettyjen varojen pääoman takaisinmaksu ja pääomasta maksettavat korot katetaan unionin yleisestä talousarviosta.
Päätöksen 5 artiklan säännökset täyttävät velanoton tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset. Päätöksessä säädetään lainan enimmäismäärän ohella monista muista lainan hoitoon liittyvistä seikoista. Kansallisesti vastaavista seikoista ei ole laintasoisia säännöksiä.
Päätöksen 6 artiklan säännöksillä enimmäismäärien väliaikaisesta korottamisesta (0,6 %) on tarkoitus vastata suunniteltuun lainanottoon liittyvistä veloista. Komission valtuuttaminen ottamaan unionin puolesta lainaa liittyy päätöksessä säädettyjen omien varojen enimmäismäärien kasvattamiseen ja unionin omien varojen järjestelmän toimintaan. Toimen ennennäkemätön luonne ja lainattavien varojen poikkeuksellinen määrä edellyttävät varmuutta unionin velan kokonaismäärästä ja sen takaisinmaksua koskevista keskeisistä seikoista sekä hajautetun lainanottostrategian täytäntöönpanoa.
Valtioneuvoston selvityksen (E 64/2020 vp) käsittelyn yhteydessä tuotiin esille, että omien varojen päätökseen ehdotettiin lisättäväksi eräänlainen toissijainen takaus. Jos EU:n talousarvion määrärahat eivät riittäisi kattamaan lainanotosta johtuvien velvoitteiden hoitamista, olisi jäsenvaltioiden asetettava tätä varten tarvittavat varat komission käyttöön. Asian jatkovalmistelussa asia on täsmentynyt tarkoittamaan käteisvarojen käyttöön asettamista tietyssä päätöksessä tarkasti määritellyssä tilanteessa.
Lainan (750 miljardia euroa) osalta omien varojen päätökseen (9 artiklan 4-9 kohta) on otettu tarkkarajaiset säännökset siitä, missä tilanteessa ja miten jäsenvaltiot voisivat joutua asettamaan väliaikaisesti komission käyttöön käteisvaroja. Päätöksen 9 artiklassa säädetään omien varojen kantamisesta ja niiden asettamisesta komission käyttöön. Sen 4 kohdassa säädetään, että jos unionin talousarvioon otetut hyväksytyt määrärahat eivät riitä siihen, että unioni voi täyttää covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi tarkoitetusta lainanotosta aiheutuvat velvoitteensa, ja jos komissio ei voi saada ajoissa aikaan tarvittavaa likviditeettiä aktivoimalla tällaiseen lainanottoon sovellettavissa rahoitusjärjestelyissä vahvistettuja muita toimenpiteitä, jotta voidaan varmistaa unionin velvoitteiden noudattaminen, jäsenvaltioiden on komission viimeisenä keinona asetettava tätä varten tarvittavat varat komission käyttöön. Artiklan 5 kohdan mukaan komissio voi pyytää jäsenvaltioita määräsuhteisesti kunkin jäsenvaltion talousarvion tuloista tehtyyn ennakkoarvioon nähden antamaan väliaikaisesti käyttöön kokonaisvarojen ja käteisvaravaatimusten välisen erotuksen. Jos jäsenvaltio ei noudata pyyntöä ajoissa kokonaisuudessaan tai osittain tai jos se ilmoittaa komissiolle, että se ei pysty noudattamaan pyyntöä, komissiolla on väliaikaisesti oikeus esittää lisäpyyntöjä muille jäsenvaltioille asianomaista jäsenvaltiota vastaavan osan kattamiseksi. Käteisvarojen suurin vuotuinen kokonaismäärä, joka voidaan pyytää jäsenvaltiolta 5 kohdan nojalla, on kaikissa olosuhteissa rajoitettu sen BKTL-perusteiseen suhteelliseen osuuteen 6 artiklassa tarkoitetusta omien varojen enimmäismäärän poikkeuksellisesta ja väliaikaisesta kasvattamisesta. Jäsenvaltioilta 5 kohdan mukaisesti väliaikaisesti saatujen käteisvarojen määrien kattamat menot otetaan viipymättä unionin talousarvioon, jotta voidaan varmistaa, että niihin liittyvät tulot otetaan huomioon mahdollisimman pian sitä varten, että jäsenvaltiot voivat hyvittää omat varat tileille.
Pääsäännökset ovat täsmentyneet ja tarkkarajaistuneet komission muutetusta omien varojen päätösehdotuksesta. Säännökset ovat myös täsmällisemmät kuin mitä käteisvarojen käyttöön asettamisesta on säädetty neuvoston asetuksessa N:o 609/2014 ks. alaviite 3.
Ottaen huomioon sen, että neuvoston asetuksessa N:o 609/2014 on jo olemassa säännökset käteisvarojen käyttöön asettamisesta, ja että nyt käsiteltävänä olevan päätöksen 9 artiklan 4-9 kohdan säännökset täsmentävät vielä tarkemmin jäsenvaltioiden vastuita asetettaessa väliaikaisesti komission käyttöön varoja omien varojen järjestelmässä, päätöksen käteisvarojen käyttöön asettamisen säännöksiä voidaan pitää unionin toiminnan rahoittamiseen liittyvinä tavanomaisina säännöksinä.
Myös neuvoston oikeudellinen yksikkö on kannanotossaan suositellut käteisvarojen hoitotoimenpiteiden täsmentämistä ja sisällyttämistä omien varojen päätökseen.
Perustuslain 82 §:n 2 momentin mukaan valtiontakaus ja valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. Omien varojen päätöksen perusteella ei tule annettavaksi perustuslain 82 §:n 2 momentissa tarkoitettua valtiontakausta tai valtiontakuuta.
SEUT 311 artiklan mukaan omien varojen päätös tulee voimaan, kun jäsenvaltiot ovat hyväksyneet sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaan. Sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt omien varojen päätöksen, Suomessa omien varojen päätökseen liittyvät velvoitteet on toteutettu kansallisen talousarvion päätöksin. Nyt käsiteltävänä oleva omien varojen päätös ei merkitse muutosta tähän menettelyyn.
Suomen rahoitusosuudet unionin talousarvion kattamiseksi maksetaan valtion talousarvion määrärahasta (Maksut Euroopan unionille 28.92.69). Jos jouduttaisiin asettamaan komissiolle väliaikaisesti käyttöön käteisvaroja, nekin tulisivat maksettavaksi edellä mainitusta määrärahasta. Päätöksen mukaan mahdollinen käteisvarojen maksaminen kompensoidaan viipymättä EU:n talousarviota koskevan sovellettavan oikeuskehyksen puitteissa. Talousarvion momentin 28.92.69 määrärahan käyttötarkoitusta on tarpeen tarkistaa siten, että se mahdollistaa uuden muovi-oma varan maksamisen sekä tarvittaessa käteisvarojen maksamisen.
Edellä olevan nojalla voidaan todeta, että omien varojen päätöksen jäsenvaltion vastuita koskevat säännökset ovat tarkkarajaiset eivätkä näin ollen ole ongelmallisia eduskunnan budjettisuvereniteetin kannalta.
Vastuiden kesto
Euroopan unionin jäsenyys merkitsee jäsenvaltioille taloudellisia vastuita, jotka voivat ulottua hyvin pitkälle ajanjaksolle. Kun Suomi on liittynyt Euroopan unioniin, samalla on hyväksytty jäsenyyteen liittyvät taloudelliset velvoitteet ja vastuut.
Esimerkiksi Iso-Britannian erosopimuksessa on sovittu unionista eroavan jäsenvaltion vastuista. Britannia on vastuussa omasta osuudestaan kaikista niistä sitoumuksista, jotka on tehty sen ollessa unionin jäsen ja jotka ovat voimassa 31 päivänä joulukuuta 2020. Nämä vastuut kattavat paitsi unionin monivuotisiin rahoituskehyksiin ja talousarvioon liittyvät vastuut myös eläkeoikeuksiin ja työsuhde-etuuksiin liittyvät vastuut sekä tietyt ehdolliset rahoitusvastuut yms. Nämä vastuut ulottuvat pitkälle tulevaisuuteen.
Omien varojen päätöksen enimmäismäärään liittyvästä liikkumavarasta katetaan luottoriskejä, jotka johtuvat unionin luotonanto- ja takaustoimenpiteistä. Nykyiset vastuut liittyvät makrotaloudelliseen apuun, maksutaselainoihin, Euroopan rahoituksenvakautusmekanismiin (ERVM), Euratom-lainoihin, Euroopan Investointipankin (EIP) rahoitukseen sekä Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) ja Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR) vastuisiin. Vastuiden pääomat korkoineen voivat ulottua vuoteen 2048 saakka. Jos vastuita ei hoidettaisi asianmukaisesti, niistä voisi aiheutua jäsenvaltioille maksuvelvoitteita unionin omien varojen päätöksen maksumäärärahojen enimmäismäärän puitteissa.
Edellä olevan nojalla voidaan todeta, että Suomi on liittyessään Euroopan unioniin hyväksynyt eduskunnan budjettisuvereniteettia koskevia rajoituksia, jotka voivat ulottua hyvinkin pitkälle ajanjaksolle, useammalle unionin rahoituskehyskaudelle sekä kansallisesti useammalle vaalikaudelle. Se, että elpymisvälineen lainat tulevat maksettavaksi vuoden 2058 loppuun mennessä, ei merkitse valtiosääntöoikeudellisesti olennaisesti pidempää rajoitusta eduskunnan budjettisuvereniteettiin. Kyse on tavanomaisesta toiminnasta EU-yhteistyössä. Menettely ei myöskään poikkea Suomen kansallisesta valtionvelasta, jonka puitteissa voi olla 30-vuotisia velkasitoumuksia.
Vastuiden määrä ja niihin liittyvät riskit
Suomen valtion talousarvion taso on vuosina 2017-2019 ollut noin 56 miljardia euroa. Vuoden 2020 talousarvion taso nousee noin 68,7 miljardiin euroon lisätalousarvioiden myötä. Hallituksen esitys vuoden 2021 valtion talousarvioksi on loppusummaltaan noin 65,2 miljardia euroa.
Suomen maksut Euroopan unionille ovat viime vuosina olleet keskimäärin noin 2 miljardia euroa. Rahoituskehyskaudella 2021-27 Suomen maksujen arvioidaan olevan keskimäärin noin 2,6 miljardia euroa (käyvin hinnoin) vuodessa.
Omien varojen päätöksen maksujen vuotuisen enimmäismäärän nostaminen 1,20 prosentista 1,40 prosenttiin nostaa vuoden 2018 hinnoin arvioituna Suomen laskennallisen vuotuisen enimmäisvastuun nykyisen kauden noin 2,6 miljardista eurosta reiluun 3 miljardiin euroon. Elpymisvälineen vuoksi poikkeuksellinen ja väliaikainen enimmäismäärän kasvattaminen 0,6 prosentilla tarkoittaisi Suomen laskennallisen vuotuisen enimmäisvastuun kasvattamista noin 1,4 miljardilla eurolla.
Hyväksytty omien varojen päätös merkitsee jäsenvaltioille pienempiä EU-maksuja kuin komission muutettu ehdotus olisi merkinnyt, koska menoihin (avustuksiin) käytettävä osuus on pienentynyt 500 miljardista eurosta 390 miljardiin euroon.
Suomen laskennallinen maksuosuus 390 miljardin euron elpymisvälineen menojen lainaosuudesta on arviolta noin 6,6 miljardia euroa (vuoden 2018 hinnoin). Tämän 390 miljardin euron pääoman takaisinmaksun voidaan arvioida lisäävän vuodesta 2028 alkavilla myöhemmillä rahoituskehyskausilla Suomen EU-maksuja noin 210 – 500 miljoonaa euroa vuodessa riippuen lainan pääoman takaisinmaksuajan pituudesta. Lisäksi koroista aiheutuvat menot lisäävät Suomen EU-maksuja joitakin kymmeniä miljoonia euroja vuodessa. Mahdolliset tulevat uudet omat varat voivat vähentää Suomen EU-maksuja. Niiden toteutumismahdollisuuksista ja määristä ei voida tässä vaiheessa antaa arvioita.
Omien varojen päätöksen johdanto-osan 17 kappaleen mukaan covid-19-kriisin seurauksiin puuttuminen vaatii poikkeuksellisen mittavia rahoitusvaroja, mutta samalla ei kuitenkaan pidä lisätä jäsenvaltioiden talouteen kohdistuvaa painetta tilanteessa, jossa niiden talousarvioihin kohdistuu jo valtavia paineita rahoittaa kriisiin liittyviä kansallisen tason taloudellisia ja sosiaalisia toimenpiteitä. Sen vuoksi olisi toteutettava poikkeuksellisia toimia unionin tasolla.
Jos unionin vuosien 2021-27 rahoituskehystä olisi nostettu 390 miljardilla eurolla, Suomen vuosittainen maksuosuus unionille olisi ollut noin 950 miljoonaa euroa korkeampi. Tämä olisi voinut tarkoittaa finanssipoliittisesti haasteita kansalliselle talousarviolle. Elpymisvälineen avustusten kattaminen lainalla on jäsenvaltioille finanssipoliittisesti helpompi hallita kuin se, että vastaavalla summalla olisi korotettu unionin tulevaa rahoituskehystä. Järjestely lisää sitoumusten kestoa, mutta vähentää vuosittaista budjettivaltaa sitovaa vaikutusta. Elpymisvälineen avustusten kattamista lainalla voidaan pitää myös finanssipoliittisesti perusteltuna. Jos rahoituskehys olisi asetettu 390 miljardia euroa korkeammalle tasolle, oltaisiin samalla luotu unionin tuleville rahoituskehyksille lähtökohtaisesti olettama tavanomaista korkeammasta kehystasosta. Poikkeuksellisen tilanteen vaatimaa lisärahoitusta kehyksiin korotettuna olisi todennäköisesti vaikea saada purettua pois tulevista unionin rahoituskehyksistä. Sitä voitaneen pitää myös eduskunnan budjettisuvereniteettia suojaavana siitä aiheutuvien taloudellisten velvoitteiden kohdentuessa pidemmälle ajanjaksolle ja pitäen silmällä lähtökohtia unionin tulevien rahoituskehysten tasoksi.
Elpymisvälineen 360 miljardin euron lainamuotoisen tuen osalta, joka annetaan jäsenvaltioille lainana ja jonka jäsenvaltiot maksavat korkoineen takaisin, jäsenvaltioiden mahdollinen vastuu voisi toteutua vain tilanteessa, jossa joudutaan turvautumaan unionin talousarvion liikkumavaraan. Sen pääomasta Suomen laskennallinen vastuu olisi yhteensä noin 6,1 miljardia euroa.
Jos jouduttaisiin omien varojen päätöksen 9 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun tilanteeseen, jossa komissio pyytäisi unionin 750 miljardin lainan velvoitteiden täyttämiseksi jäsenvaltioilta tätä varten tarvittavia käteisvaroja, olisi jäsenvaltiolta pyydettävän käteisvarojen suurin vuotuinen lisäpyyntöjen kokonaismäärä rajoitettu 9 artiklan 6 kohdan nojalla sen BKTL-perusteiseen suhteelliseen osuuteen 6 artiklassa tarkoitetusta 0,6 prosentin omien varojen enimmäismäärän poikkeuksellisesta kasvattamisesta. Suomen osalta näiden lisäpyyntöjen suurin vuotuinen enimmäismäärä voisi olla kaikissa tilanteissa arviolta noin 1,4 miljardia euroa.
Edellä selostetut arviot Suomen mahdollisista vastuista ovat merkittäviä. Arvioitaessa asiaa on tarpeen ottaa huomioon myös Suomelle unionin jäsenyydestä ja elpymispaketista kertyvät positiiviset vaikutukset, joita on selostettu U-kirjelmässä (U 27/2020 vp, s.11-12) ja U-jatkokirjeissä (UJ 22/2020 vp, s. 11-12) sekä edellä jaksossa taloudelliset vaikutukset.
Valtioneuvoston selvityksessä E 64/2020 vp, U-kirjelmässä U 27/2020 vp sekä U-jatkokirjeissä UJ 22/2020 vp ja UJ 24/2020 vp on selostettu elpymisvälineeseen ja omien varojen päätökseen liittyviä Suomen vastuita ja niiden riskejä. E-kirjeessä todetaan, että alustavan arvion mukaan elpymisväline ei vaarantaisi valtionkykyä selvitä perustuslaillisista velvoitteistaan (E 64/2020 vp, s. 15). U-kirjelmässä todetaan seuraavaa: ” On mahdotonta sanoa etukäteisesti, missä Suomen velkakestävyyden raja kulkee täsmällisesti, mutta suuruusluokka-arviona voidaan todeta, että jos kotimaisia tai EU-tasoisia vastuita realisoituisi kymmeniä miljardeja euroja lyhyen aikavälin sisällä, esimerkiksi vuoden sisällä, joutuisi valtio varsin haastavaan tilanteeseen rahoitushuoltonsa näkökulmasta. Valtioneuvoston arvion mukaan elpymisvälineen hyväksyminen ei johtaisi edellä kuvatun riskiskenaarion realisoitumiseen ja sen todennäköisyys arvioidaan pieneksi.” (U 27/2020 vp, s. 10-11).
Edellä mainituissa selvityksissä on lähdetty siitä, että elpymisväline ei olisi määränsä puolesta ongelmallinen budjettisuvereniteetin kannalta. Vuoden 2020 lopussa käytettävissä olevien tietojen mukaan valtion vastuissa ja niiden riskeissä ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia verrattuna siihen, mitä edellä mainituissa selvityksissä on todettu. Tosin vuonna 2021 arvioidaan valtion nettolainanoton kasvavan 11,8 miljardia euroa. Sen sijaan elpymisvälineen avustusmuotoinen osa on pienentynyt ja lainamuotoinen osa kasvanut. Vaikka elpymisvälineen kokonaistaso on pysynyt samana, avustusmuotoisen osan pienentyminen vähentää Suomen tulevia EU-maksuja siihen nähden, mitä ne olisivat olleet komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan. Unionin talousarvion liikkumavaraan kohdistuvien vastuiden määrä on pienentynyt heinäkuun Eurooppa-neuvoston linjausten vuoksi. Näin ollen tilanne on budjettisuvereniteetin näkökulmasta parantunut unionin talousarvion vastuiden pienennettyä.
Unionilla on käytettävissä eri tasoilla turvamekanismit, joilla varmistetaan, että se maksaa lainansa aina oikea-aikaisesti ja täysimääräisesti. EU:n jäsenvaltiot eivät ole jättäneet noudattamatta omien varojen päätökseen perustuvia velvoitteitaan maksaa unionille maksuosuuksiaan. Ei ole todennäköistä, että jatkossakaan jäsenvaltiot laiminlöisivät omien varojen päätökseen perustuvia velvoitteitaan. Tiedossa ei ole, että jäsenvaltiot tai muut tahot, jotka ovat saaneet unionilta sen talousarvion liikkumavaran vastuulle kuuluvaa lainaa, olisivat laiminlyöneet velvoitteitaan.
Jos jäsenvaltio laiminlöisi maksujaan unionille, komission on välittömästi ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin maksujen perimiseksi ja huolehdittava siitä, että muiden mahdollisesti lisämaksuosuuksia maksaneiden jäsenvaltioiden maksuosuudet palautuvat oikealle tasolle. Asetuksessa N:o 609/2014 säädetty maksujen laiminlyöntiä koskeva sanktiomekanismi on varsin tiukka, mikä on edesauttanut sitä, että jäsenvaltiot ovat hoitaneet rahoitukselliset velvoitteensa unionille ajallaan. Omien varojen päätöksen 9 artiklaan otetut säännökset jäsenvaltioiden velvoitteista 750 miljardin euron lainanoton hoitamisen osalta varmistavat toisaalta unionin mahdollisuudet hoitaa omat lainavelvoitteensa, mutta samalla myös turvaavat jäsenvaltioiden keskinäiset vastuut siten, että jäsenvaltioiden vastuut ovat suhteelliset eikä jäsenvaltio vapaudu maksuvelvoitteestaan.
Vastaavasti komissio ryhtyy toimenpiteisiin, jos unionilta lainaa saanut jäsenvaltio tai muu taho laiminlöisi lainaan liittyviä velvoitteitaan.
Omien varojen päätöksen elpymisvälinettä koskevien vuotuisten enimmäisvastuiden eli laskennallisen enimmäisvastuun (6 artikla) ja käteisvarojen käyttöön asettamiseen liittyvän enimmäisvastuun (9 artikla) toteutumista voidaan pitää erittäin epätodennäköisenä. Omien varojen päätöksen mukaan 750 miljardin euron lainan takaisinmaksuaikataulu on laadittava moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti siten, että varmistetaan velkojen tasainen ja ennakoitavissa oleva väheneminen. Komissio laatii lainanottotoimien hallinnointia varten tarvittavat järjestelyt. Komissio antaa säännöllisesti ja kattavasti Euroopan parlamentille ja neuvostolle tietoja velanhoitostrategiansa kaikista näkökohdista.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan PeVL 16/2020 vp s (s. 16), että ehdotuksen myötä syntyvien vastuiden suuruuden vuoksi kyseessä vaikuttaa olevan merkittävä eduskunnan budjettivallan rajoite, mutta se ei osana omien varojen järjestelmää sellaisenaan ja yksin tarkasteltuna vielä ole välttämättä täysivaltaisuuden kannalta ongelmallinen.
Perustuslakivaliokunnan aikaisempi lausuntokäytäntö ennen lausuntoa PeVL 16/2020 vp koskee joko tilannetta, jossa vastuusitoumukset eivät yhtä selvästi kuin nyt olleet osa unionin talousarviota ja rahoituskehyksiä sekä toimielinjärjestelmää, tai yleisesti EU:n talous- ja rahaliiton kehittämistä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt lähtökohtaisesti budjettivallan merkittävänä rajoituksena muun muassa sellaista Euroopan unionin eräiden jäsenvaltioiden välillä tehtävää sopimusta, jossa sopimuksen määräykset rajoittivat perustuslain 3 §:n 1 momentin ja 7 luvun säännösten mukaan eduskunnalle kuuluvaa budjettivaltaa kieltämällä eduskuntaa hyväksymästä budjetteja, jotka heikentävät sopimuksen vastaisesti Suomen julkisen talouden rahoitusasemaa. Vaikka valiokunta piti budjettivallan rajoitusta asiassa sinänsä merkittävänä, se katsoi, että ottaen huomioon unionin perussopimuksissa määritellyt velvoitteet ja vakaus- ja kasvusopimuksen rajaukset, uusi sopimusmääräys ei aiheuttanut valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittäviä lisärajoituksia eduskunnan budjettivaltaan. (PeVL 37/2012 vp)
Kyseinen lausunto PeVL 37/2012 vp koski hallituksen esitystä eduskunnalle talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista (HE 155/2012 vp). Tämä hallituksen esityksen tarkoittama tapaus poikkeaa omien varojen päätöksestä siten, että siinä oli kyse Euroopan unionin eräiden jäsenmaiden välillä tehdystä sopimuksesta eikä se perustu unionin perussopimuksiin. Sen sijaan omien varojen päätös perustuu unionin perussopimuksiin.
Ottaen huomioon tämän linjauksen ja sen, että omien varojen päätöksen säännökset sitovat eduskunnan budjettivaltaa lähinnä määrällisesti, voidaan arvioida, että omien varojen päätös ei merkitse valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittäviä lisärajoituksia eduskunnan budjettivaltaan.
Perustuslakivaliokunta on lisäksi arvioinut Euroopan rahoitusvakausvälinettä (ERVV) koskevan puitesopimuksen muutoksen yhteydessä valtion taloudellisen vastuun euromääräistä kasvamista valtiosäännön kannalta (PeVL 5/2011 vp). Tuolloin Suomen osuutta ERVV:n takauksista nostettiin hallituksen esityksen mukaan noin 7,9 miljardista eurosta 13,97 miljardiin euroon. Valiokunta piti kyseistä määrää sinänsä merkittävänä. Valiokunnan mukaan sen vaikutusta käsittelyjärjestykseen oli kuitenkin arvioitava paitsi absoluuttisen eurosumman kannalta myös suhteessa siihen, miten todennäköinen riski on. Valiokunta ei pitänyt tällaisten riskien toteutumista niin todennäköisenä, että se vaarantaisi Suomen valtion mahdollisuutta vastata niistä velvoitteistaan, jotka sillä Suomen perustuslain mukaan on.
Vaikkakin vuonna 2011 taloudellinen tilanne ja EU:n vastuut ovat olleet toisenlaiset, perustuslakivaliokunnan arviota vastuiden merkityksestä voidaan pitää suuntaa-antavana myös arvioitaessa omien varojen päätöksen vastuita.
Ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan aikaisemmat kannanotot PeVL 37/2012 vp sekä PeVL 5/2011 vp ja edellä selostetut arviot Suomen vastuista sekä edellä selostetut unionin mekanismit turvata omien varojen kantaminen asianmukaisesti samoin kuin se, että jäsenvaltiot eivät ole laiminlyöneet omien varojen maksuvelvoitteitaan, omien varojen päätökseen liittyviä vastuita ei voida pitää eduskunnan budjettisuvereniteetin kannalta valtiosääntöisesti ongelmallisina.
Eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen - päätöksentekomenettely
Perustuslakivaliokunta on Euroopan unionin toimintaan liittyvien taloudellisten vastuiden arvioinnin yhteydessä painottanut myös eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamista sekä yksimielisen päätöksenteon merkitystä.
Käsitellessään Euroopan vakausmekanismia (EVM) koskevaa sopimusluonnosta valiokunta on arvioinut siihen liittyvää päätöksentekomenettelyä (PeVL 22/2011 vp). Valiokunta katsoi määräenemmistöpäätöksenteon vaikuttavan kansalliseen suvereniteettiin ja eduskunnan budjettivaltaan siinä määrin, että hyväksyminen koskettaisi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä. Perustuslakivaliokunta oli aikaisemmassa asiaa koskeneessa lausunnossaan (PeVL 1/2011 vp) käsitellyt Euroopan vakausmekanismia (EVM) koskevaa sopimusluonnosta ja todennut yleisesti, että sopimusluonnos ei näytä sisältävän määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Tuolloin sopimusluonnos perustui EVM:n hallintoneuvoston yksimieliseen päätöksentekoon EVM:n keskeisten päätösten osalta. Lisäksi valiokunta oli todennut aikaisemmassa kannanotossaan (31.8.2011, PeVP 11/2011 vp, 3 §), että perustuslain 1 §:n Suomen täysivaltaisuutta ja kansainväliseen yhteistyöhön osallistumista koskevat säännökset osaltaan puoltavat sitä, että Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) hallitus tekee päätökset yksimielisesti.
Omien varojen päätöksen hyväksyminen edellyttää neuvoston yksimielisyyttä ja jäsenvaltioiden kansallista ratifiointia. Edellä mainitut päätöksentekomenettelyt turvaavat eduskunnan vaikutusmahdollisuudet sekä täysivaltaisuuden poikkeuksellisella tavalla, mikä on olennaista omien varojen päätökseen liittyvien budjettivallan rajoitusten valtiosääntöisen arvioinnin kannalta.
Johtopäätökset
Omia varoja koskevalla päätöksellä on asianmukainen ja riittävä oikeusperusta SEUT 311 artiklan 3 kohdan määräyksessä Euratom-sopimuksen 106 A artiklalla täydennettynä. Unionin toimivaltaa päättää omien varojen järjestelmästä ei ole rajoitettu, vaan järjestelmää voidaan kehittää merkittävästikin luomalla uusia omien varojen luokkia ja päättämällä muista tuloista talousarvion rahoittamiseksi. Määräyksessä ei rajoiteta sitä, mitä omat varat ja muut tulot voivat olla. Koska päätökselle on osoitettavissa selvä ja hyväksyttävä oikeusperusta unionin perussopimuksissa, kysymys ei ole toimivallan siirrosta valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä.
Unionin laajan toimivallan vastapainona omia varoja koskeva päätös on tehtävä erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen neuvoston yksimielisellä päätöksellä, minkä lisäksi määräyksessä on poikkeuksellisesti asetettu päätöksen voimaantulon edellytykseksi, että kaikkien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä päätös valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Järjestelmän muuttamisen edellytyksenä ovat siis yhtä vahvat kansallista suvereniteettia suojaavat menettelyt kuin mitkä koskevat perussopimusten muuttamista tavanomaisessa tarkistusmenettelyssä (SEU 48 artiklan 4 kohdan toinen alakohta).
Liittymissopimuksen ja sen jälkeisten perussopimusten muutossopimusten hyväksymisen yhteydessä Suomi on hyväksynyt edellä mainitut omien varojen järjestelmän erityispiirteet.
Omien varojen päätöksen mukaiset lisämäärärahat covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi ovat poikkeuksellisia ja väliaikaisia luonteeltaan. Lainanotto niiden rahoittamiseksi, omien varojen kokonaismäärän väliaikainen kasvattaminen sekä jäsenvaltioiden viimesijainen velvollisuus asettaa tarvittaessa varoja komission käyttöön lainanotosta aiheutuvien velvoitteiden täyttämiseksi on rajattu pelkästään covid-19-kriisin hoitoon liittyviin toimiin eli niillä on hyvin rajattu tarkoitus ja asiallinen soveltamisala. Ajallisesti määrärahojen käyttö on rajoitettu siihen, mikä on tarpeen covid-19-kriisin seurauksiin puuttumiseksi. Kyse on kohdennetusta, täydentävästä ja kertaluonteisesta rahoituksesta talouden elpymisen tukemiseksi poikkeuksellisten tapahtumien, joihin jäsenvaltiot eivät ole voineet vaikuttaa, aiheutettua niille vaikeuksia. Järjestelyn poikkeuksellisuutta ja väliaikaisuutta korostaa myös se, että järjestely toteutetaan säädösteknisesti omia varoja koskevassa päätöksessä eikä muutoksia tehdä johdettuun oikeuteen puhumattakaan perussopimuksen muuttamisesta.
Vaikka päätöksellä on selkeä ja kiistaton oikeusperusta unionin oikeudessa, sillä kuitenkin luodaan tosiasiallisesti elpymisvälineen rahoittamiseksi uusi väliaikainen toimintamalli. On kuitenkin käsitteellisesti erotettava toisistaan yhtäältä muodollinen toimivallan siirto ja toisaalta unionin omien varojen päätöksen sisällöstä ja omien varojen määrästä johtuvat tosiasialliset vaikutukset. Covid-19-kriisin hoitamiseksi luotu rahoitusjärjestely sisältää elementtejä, jotka poikkeavat aikaisemmasta käytännöstä unionin toiminnassa. Näitä ovat ensinnäkin komissiolle annettu valtuutus lainanottoon omien varojen päätöksessä, toiseksi lainanotosta saatujen varojen käyttäminen menojen kattamiseen ulkoisina käyttötarkoitukseen sidottuina tuloina sekä kolmanneksi ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen suuri määrä. Nämä elementit eivät hallituksen näkemyksen mukaan kuitenkaan ole merkittävällä tavalla uusia suhteessa perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin ja EU:n voimassaolevaan lainsäädäntöön seuraavin perustein.
Omia varoja koskeva päätös osana elpymispaketin muuta lainsäädäntöä toteutetaan perussopimusten puitteissa ja niiden mukaisesti tavanomaisia unionioikeuden menettelyjä ja välineitä noudattaen. Tämä koskee myös elpymisvälineen rahoitusta lainanotolla, joka on järjestetty omia varoja koskevan päätöksen kautta. Jäsenvaltioiden velvollisuus on varmistaa unionin talousarvion rahoitus, eikä rahoituksen lähteitä ole perussopimuksessa rajoitettu. Jäsenvaltioiden maksuosuudet covid-19-kriisin hoitamiseen liittyvästä rahoituksesta määritellään noudattaen tavanomaisia sääntöjä. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltion vastuu ei ole luonteeltaan yhteisvastuullinen, vaan yksilöllinen.
Lainanotosta saatavien varojen käyttö menojen kattamiseen on toteutettu siten, että järjestely ei horjuta unionin talousarvion tasapainoa, yleiskatteisuutta tai kurinalaisuutta. Järjestely pitää sisällään riittävät takeet menojen rahoittamiselle.
Ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen rahoitusjärjestely ei myöskään horjuta talousarvion yhtenäisyysperiaatetta eikä toimielinten välistä tasapainoa, erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston asemaa budjettivallan käyttäjinä. Järjestely on edellä kuvatulla tavalla poikkeuksellinen, kertaluonteinen ja väliaikainen, minkä lisäksi vaikutukset toimielinten väliseen tasapainoon on pystytty kompensoimaan riittävästi luomalla menettelyjä, joiden avulla Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat valvoa myös varojen kohdentamista ja jakamista.
Ottaen huomioon a) päätöksen selvä ja hyväksyttävä oikeusperusta perussopimuksessa, b) noudatettava päätöksentekomenettely, joka turvaa eduskunnan vaikutusmahdollisuudet, c) järjestelyn poikkeuksellinen luonne ja väliaikaisuus, d) järjestelyä koskevan sääntelyn yksityiskohdat, joilla huolehditaan toimien rajoittamisesta yksinomaan covid-19 kriisin hoitamiseen, e) riittävät takeet menojen rahoittamiselle, sekä f) instituutioiden välisen tasapainon varmistaminen hallitus katsoo, että omien varojen päätöksellä on yhteys valtiosääntöisesti hyväksyttyyn unionin oikeuteen eikä päätöksellä muuteta unionin kokonaisjärjestelyn luonnetta perustuslain kannalta olennaisella tavalla.
Omien varojen päätöksessä säädetyt jäsenvaltioiden vastuut ovat tarkkarajaiset. Liittyessään Euroopan unioniin Suomi on hyväksynyt pitkäkestoisia, eduskunnan budjettisuvereniteettia koskevia rajoituksia. Elpymisvälineen lainojen kesto ei merkitse valtiosääntöoikeudellisesti olennaisesti pidempää rajoitusta eduskunnan budjettisuvereniteettiin. Sitä voitaneen pitää myös eduskunnan budjettisuvereniteettia suojaavana siitä aiheutuvien taloudellisten velvoitteiden kohdentuessa pidemmälle ajanjaksolle ja pitäen silmällä lähtökohtia unionin tulevien rahoituskehysten tasoksi. Päätöksen myötä Suomen vastuut eivät kasva tavalla, joka riskinsä puolesta voisi vaarantaa budjettisuvereniteetin tai Suomen valtion mahdollisuudet vastata niistä velvoitteistaan, joita sillä Suomen perustuslain mukaan on. Omien varojen päätös ei merkitse uutta ja olennaista rajoitusta eduskunnan budjettisuvereniteettiin ottaen erityisesti huomioon omien varojen päätöksen päätöksentekomenettely.
Komission on tarkoitus antaa keväällä 2021 ehdotuksia uusiksi omiksi varoiksi. Mahdollisilla uusilla rahoituslähteillä olisi tarkoitus rahoittaa elpymisvälineen takia otettujen lainojen takaisinmaksua, mikä toteutuessaan vähentäisi valtion talousarviosta maksettavaa rahoitusta unionin talousarvioon. Uusista unionin tulonlähteistä, mikäli ne olisivat veroja, pitäisi erikseen ensin säätää SEUT 113 artiklan mukaisesti. Mahdolliset uudet omat varat otetaan aina käyttöön omien varojen päätöksentekomenettelyn mukaisesti.
Hallituksen näkemyksen mukaan omien varojen päätös ei sisällä säännöksiä, jotka koskisivat perustuslakia tai Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallitus katsoo, että päätös voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.