2.2.1  Johdanto

Ilmastolaissa säädetään ilmastopolitiikan suunnittelusta ja seurannasta sekä asetetaan pitkän aikavälin päästövähennystavoite. Lain ohjausvaikutus perustuu ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmään, joka määrittää kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tarkemmat tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla. Ilmastolain nojalla valtioneuvoston on seurattava ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista sekä Suomen päästökehitystä. Ilmastolaki on valtiosääntöoikeudellisilta tehtäviltään tavoite- ja suunnittelulaki, jonka tehtävänä on antaa pitkäjänteisesti, eduskunnan vaalikausien ja eri hallitusten hallituskausien ylittävällä tavalla jatkuvuutta ja vakautta ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista koskevalle Suomen kansalliselle tavoitteenasettelulle. Ilmastolaissa ei säädetä yksityisten oikeuksien ja velvoitteiden perusteista tai viranomaisten toimivaltuuksista. 

2.2.2  Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä

Ilmastolain mukaiseen suunnittelujärjestelmään kuuluu voimassa olevan ilmastolain 6 §:n mukaan kolme ilmastopolitiikan suunnitelmaa: keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelma, ilmastonmuutoksen kansallinen sopeutumissuunnitelma sekä pitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelma. Ensimmäinen keskipitkän aikavälin suunnitelma annettiin vuonna 2017. Nykyinen kansallinen sopeutumissuunnitelma laadittiin vuonna 2014 eli ennen ilmastolain voimaantuloa. Suunnitelmaa ei ole päivitetty nykyisen ilmastolain voimassaolon aikana. Sopeutumissuunnitelman päivitys on kuitenkin käynnistynyt ilmastolain mukaisesti maa- ja metsätalousministeriön johdolla vuonna 2021. Kansallisen sopeutumissuunnitelman ohella eri hallinnonalat ovat laatineet omia sopeutumisen toimintaohjelmia.  

Ilmastolain mukaista pitkän aikavälin suunnitelmaa ei ole kertaakaan laadittu. Energiaunionin ja ilmastotoimien hallinnosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1999 (jäljempänä hallintomalliasetus) johdosta on kuitenkin vuonna 2020 toimitettu komissiolle ensimmäinen pitkän aikavälin strategia (Long Term Strategy), jonka joltain osin voidaan katsoa vastaavan ilmastolain vaatimuksia pitkän aikavälin suunnitelmalle. 

Maankäyttösektorilla on keskeinen rooli päästölähteenä, mutta samalla myös päästöjen hillitsemisessä. Metsät, kasvillisuus sekä maaperä sitovat itseensä hiilidioksidipäästöjä ja hillitsevät tätä kautta ilmastonmuutosta. Suunnittelujärjestelmä ei kuitenkaan nykyisellään kata maankäyttösektoria ja siihen kohdistuvia toimia, mikä on nähty puutteena laissa. Metsätalouden toiminnassa on kuitenkin jo nykyisin toimintamalleja, jotka tukevat ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista. 

Työ- ja elinkeinoministeriön vaalikausittain valmistelema energia- ja ilmastostrategia ei ole osa ilmastolain suunnittelujärjestelmää, mutta sitä on valmisteltu ja vaikutuksia arvioitu koordinoidusti ja yhteistä tietopohjaa käyttäen keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman kanssa. Lisäksi energia- ja ilmastostrategia sisältää teemoina muun muassa huoltovarmuuden ja verkkojen toimivuuden. Ilmastolailla ei ole välittömiä vaikutuksia muun lainsäädännön nojalla tehtäviin päätöksiin tai suunnitelmiin. Voimassa olevaan muuhun lainsäädäntöön ei ole toistaiseksi sisällytetty viittauksia ilmastolakiin tai ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmään. Ekroosin ym. (2020) selvityksessä on esitetty, että ilmastolain kytkemisellä muuhun ilmastonmuutoksen kannalta relevanttiin lainsäädäntöön voitaisiin edistää ilmastolain päämääriä. Toisaalta on olemassa sektorilainsäädäntöä, jossa ilmastonmuutos on jo otettu huomioon. 

2.2.3  Seuranta ja ilmastovuosikertomus

Ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumisen seurantavelvollisuus on voimassa olevan ilmastolain 12 §:n mukaan valtioneuvostolla. Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista. Suunnitelmista vastaavat ministeriöt ovat käytännössä seuranneet suunnitelmien toteutumista esimerkiksi tekemällä suunnitelmien toteutumisen arviointia. Lisätoimien osalta säännöstä ei ole sovellettu lain voimassaolon aikana. Ilmastolaissa ei selvästi säädetä, missä tilanteissa valtioneuvostolle voisi syntyä velvollisuus asettaa lisätoimia. Lain 14 §:ssä tarkoitetun ilmastovuosikertomuksen suhde 12 §:n seurantaan on nähty joltain osin epäselvänä.  

Ilmastovuosikertomus toimitetaan ilmastolain mukaan eduskunnalle kalenterivuosittain. Keskipitkän aikavälin suunnitelmassa esitettyjen politiikkatoimien toteutumista koskevat tiedot toimitetaan eduskunnalle joka toinen vuosi. Lisäksi vuosikertomuksessa esitetään vähintään kerran vaalikaudessa tarvittavassa laajuudessa arvio sopeutumissuunnitelmaan sisältyvien sopeutumistoimien riittävyydestä ja tehokkuudesta sekä tarvittaessa selostus suunniteltujen sopeutumistoimien toteutumisesta hallinnonalakohtaisesti. Kukin ministeriö toimittaa hallinnonalaansa koskevat tiedot ilmastovuosikertomusta varten ympäristöministeriölle, joka vastaa vuosikertomuksen kokoamisesta. Yhteistyö hallinnonalojen välillä on ollut toimivaa. Laaja sektoriyhteistyö hallinnonalojen välillä ja yhteisen tietopohjan hyödyntäminen tukevat raportointia.  

Vuosikertomuksen avulla pidetään eduskunta ajan tasalla päästökehityksestä, päästövähennystavoitteiden toteutumisesta ja niiden saavuttamisen edellyttämistä lisätoimista. Apulaisoikeuskansleri katsoi ratkaisussaan 28.1.2020 (OKV/10/50/2019), että ympäristöministeriö oli laiminlyönyt ilmastolaissa säädetyn velvollisuutensa ilmastovuosikertomuksen toimittamisessa, kun ilmastovuosikertomus tulee lain mukaan toimittaa eduskunnalle vuosittain ja ensimmäinen vuosikertomus annettiin 19.6.2019. Ratkaisussa apulaisoikeuskansleri totesi, että ilmastovuosikertomuksella on merkitystä muun muassa perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden ja tiedonsaannin kannalta. Ympäristöministeriö katsoi vastineessaan, ettei ollut mahdollista koota ilmastolain mukaista vuosikertomusta ennen ensimmäisen keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman hyväksymistä.  

Eduskunnan ympäristövaliokunta otti kantaa ensimmäiseen ilmastovuosikertomukseen (K 17/2019 vp) mietinnössään YmVM 1/2020 vp. Mietinnössä ympäristövaliokunta esitti, että ilmastovuosikertomusta tulisi kehittää strategisempaan ja päästöjen kokonaistarkastelun suuntaan. Valiokunta totesi, että tämä edellyttää ilmastolain säännösten tarkistamista, koska lain soveltamisala kattaa vain taakanjakosektorin, ei päästökauppaa eikä maankäyttösektoria. Ympäristövaliokunta näki tärkeänä, että tarkastellaan erityisesti toteutettujen ilmastotoimenpiteiden onnistumista ja siten suunnataan näkökulmaa toimien riittävyyteen. Eduskunta antoi kirjelmässään (EK 2/2020 vp) ympäristövaliokunnan mietinnön mukaisen kannanoton ja edellytti, että hallitus uudistaa ilmastovuosikertomusta koskevaa sääntelyä ilmastolain tarkistamisen yhteydessä strategisempaan suuntaan. Eduskunta katsoi kirjelmässään, että ilmastovuosikertomuksen tulee tukea parhaalla mahdollisella tavalla ilmastopoliittista keskustelua. Samoin kirjelmässä katsottiin, että vuosikertomuksen tulee vahvistaa raportointia siitä, miten toimien toteutus vastaa tiukentuviin tavoitteisiin ja mitä toimia päästökehityksen saaminen toivotulle kehitysuralle edellyttää.  

Vuoden 2020 ilmastovuosikertomusta (K 18/2020 vp) kehitettiin ympäristövaliokunnan mietinnön ja eduskunnan kirjelmän kannanottojen pohjalta. Eduskunnan ympäristövaliokunta korosti mietinnössään koskien vuoden 2020 vuosikertomusta (YmVM 10/2020 vp), että ilmastolain uudistuksen myötä tulee varmistaa, että ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä tukee entistä kokonaisvaltaisempaa päästökehityksen tarkastelua. Ympäristövaliokunta totesi lisäksi, että ilmastovuosikertomuksen jatkokehittämisessä on keskeistä tarkastella ilmastopolitiikan toimenpiteiden onnistumista sekä niiden vaikutuksia ja riittävyyttä suhteessa vuodelle 2035 asetettuun hiilineutraaliustavoitteeseen. Valiokunnan mukaan erityistä huomiota on tarpeen kiinnittää politiikkatoimien sosiaalisiin vaikutuksiin erityisesti sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta.  

Eduskunta edellytti vuoden 2020 vuosikertomusta koskevassa kirjelmässään (EK 52/2020), että hallitus jatkaa ilmastolain uudistamista ja ilmastovuosikertomuksen kehittämistä siten, että kertomus antaa helppolukuisessa muodossa selkeän kokonaiskuvan päästökehityksestä ja siitä, mitä nykyisten toimien ja hiilineutraaliustavoitteen välisen kuilun kaventaminen edellyttää, parantaen siten sekä päättäjien että kansalaisten mahdollisuutta osallistua ilmastopoliittiseen keskusteluun. 

Vuoden 2021 ilmastovuosikertomusta (K 18/2021) kehitettiin edelleen eduskunnan esittämien kannanottojen pohjalta. Eduskunnan ympäristövaliokunta piti mietinnössään (YmVM 11/2021 vp) hyvänä, että kertomusta on kehitetty eduskunnan hyväksymien aikaisempien lausumien mukaisesti strategisempaan ja kokonaisvaltaisempaan suuntaan ja näki, että kertomuksesta on muotoutunut käyttökelpoinen politiikkatyökalu. Valiokunnan mukaan kertomus parantaa laajennetussa muodossaan tavoitteensa mukaisesti sekä päättäjien että kansalaisten mahdollisuuksia osallistua ilmastopoliittiseen keskusteluun. Ympäristövaliokunta totesi lisäksi, että vuosikertomuksen laatimiseksi tarvittavan työmäärän pitämiseksi kohtuullisena on olennaista pyrkiä hyödyntämään yhteistyössä eri tahojen kanssa yhteisiä tilastoja ja tietosisältöjä. 

2.2.4  Tavoitteenasettelu

Lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteena on voimassa olevan ilmastolain 1 §:n 2 momentin mukaan varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa koskevien velvoitteiden täyttyminen. Lisäksi tavoitteena on vähentää ihmisen aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä ilmakehään, kansallisin toimin osaltaan hillitä ilmastonmuutosta ja sopeutua siihen. Voimassa oleva ilmastolaki ei sisällä kirjauksia nieluista.  

Ilmastolaki sisältää nykyisellään vain pitkän aikavälin kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteen. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan kasvihuonekaasujen kokonaispäästöjä tulee vähentää vähintään 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä verrattuna vuoteen 1990. Tämä tavoite on ohjannut kansallisen ilmastopolitiikan suunnittelua. EU on ilmastolain säätämisen jälkeen sitoutunut hiilineutraaliuden tavoitteluun vuoteen 2050 mennessä. Näin ollen Suomen kansallisen ilmastolain pitkän aikavälin tavoite ei ole enää nykyisin linjassa EU:n pitkän aikavälin tavoitteen kanssa. 

Voimassa oleva ilmastolaki ei sisällä lyhyemmän aikavälin tavoitteita. Ilmastonmuutoksen tehokas hillintä ja sopeutuminen edellyttäisivät kuitenkin myös lyhyemmän aikavälin tavoitteita. Sanna Marinin hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut siihen, että Suomi saavuttaa hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä. Myös tämän tavoitteen saavuttamiseksi olisi tarkoituksenmukaista asettaa lyhyemmän aikavälin tavoite tai tavoitteita. EU:n ilmastolaissa on asetettu 55 prosentin nettopäästövähennystavoite vuodelle 2030 vuoden 2050 hiilineutraaliustavoitteen ohella. 

2.2.5  Soveltamisala

Voimassa olevan ilmastolain 2 §:n mukaan laissa säädetään valtion viranomaisten tehtävistä ilmastopolitiikan suunnitelmien laatimisessa sekä niiden täytäntöönpanon varmistamisessa. Lain 4 §:n mukaan valtion viranomaisen on edistettävä toiminnassaan mahdollisuuksien mukaan tämän lain mukaisten suunnitelmien toteutumista. Ilmastopolitiikan suunnitelmien käytännön toteuttamista ei kuitenkaan tehdä pelkästään valtion viranomaisten toimin. Esimerkiksi kunnat ovat toimineet aktiivisesti ilmastotoimien edistämiseksi viime vuosien aikana.  

Voimassa oleva ilmastolaki ei kata päästökaupan piiriin kuuluvia päästöjä. Pitkän aikavälin päästövähennysvelvoite ja siihen liittyvä seuranta koskevat kuitenkin kaikkia päästöjä. Voimassa oleva ilmastolaki ei koske maankäyttösektoria.  

2.2.6  Tieteellinen asiantuntijaelin

Voimassa olevan ilmastolain 16 §:ssä säädetään tieteellisenä asiantuntijaelimenä toimivasta Suomen ilmastopaneelista. Ilmastopaneelin tehtävä on toimia suunnittelun ja päätöksenteon tukena koostaen ja eritellen ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen liittyvää tietoa. Säännöksen mukaan asiantuntijaelin voi suorittaa myös muita ilmastonmuutosta koskevan tietopohjan tuottamista koskevia tehtäviä. Ilmastopaneelin työtä tukee käytännössä tiedesihteeristö, koordinaattori ja pääsihteeri.  

Voimassa olevan ilmastolain 10 §:ssä säädetään, että ilmastopaneelilta on pyydettävä ilmastopolitiikan suunnitelmaluonnoksesta lausunto. Käytännössä Suomen ilmastopaneeli on antanut lausuntoja myös muihin ilmastopolitiikkaan liittyviin asiakirjoihin, kuin vain ilmastopolitiikan suunnitelmaluonnoksiin. Voimassa olevan ilmastolain kirjaus on näin ollen kapeampi kuin vallitseva lausuntokäytäntö. Lisäksi ilmastopaneelia kuullaan eduskunnan valiokunnissa säännöllisesti. 

Ilmastolain mukaan valtioneuvosto asettaa ilmastopaneelin. Käytännössä valtioneuvosto nimittää paneelin ympäristöministeriön esityksestä. Ympäristöministeriön esitys pohjautuu yliopistojen ja tutkimuslaitosten ehdokasasetteluun. Ilmastolain mukaan asiantuntijaelimen jäsenet nimitetään määräajaksi. Käytännössä ilmastopaneelin jäsenten toimikausi on ollut neljä vuotta ja paneelin koko on vakiintunut noin 15 jäseneen. On nähty tarve sille, että toimikauden pituudesta säänneltäisiin ilmastolaissa.  

Täyttääkseen tehtävänsä ilmastopaneeli toteuttaa ilmastopolitiikkaan liittyviä tutkimus- ja selvityshankkeita. Hankkeet rahoitetaan pääosin valtionavustuksella valtionavustuksen myöntämisestä Suomen ilmastopaneelin tehtävien täyttämiseksi annetun asetuksen (684/2020) nojalla. Asetuksen perusteluiden mukaan avustusta voidaan myöntää valtion talousarvion enimmäismäärien puitteissa ympäristöministeriön määrärahoista. Asetus on annettu valtionavustuslain (688/2001) 8 §:n nojalla. Valtion tutkimuslaitosten osalta hankkeet rahoitetaan erillisillä rahoituspäätöksillä.  

2.2.7  Kansalaisten osallistuminen

Voimassa olevan ilmastolain 10 §:n 1 momentti edellyttää, että ilmastopolitiikan suunnitelmia valmisteltaessa yleisölle on varattava tilaisuus tutustua luonnokseen ja esittää näkemyksiä kirjallisesti. Käytännössä kansalaisten osallistuminen ei ole rajoittunut kirjallisiin lausuntoihin suunnitelmien luonnoksiin, vaan viranomaiset ovat järjestäneet esimerkiksi erilaisia kyselyitä ja laajoja kuulemisia, joiden kautta kansalaiset ovat päässeet vaikuttamaan ilmastopolitiikkaan. Voimassa olevan ilmastolain kirjaus yleisön mahdollisuudesta esittää näkemyksensä voidaan nähdä kapeampana kuin vallitseva käytäntö.  

Voimassa olevan ilmastolain rajaus ainoastaan kirjallisiin lausuntoihin voidaan nähdä ongelmallisena, sillä se ei tarvittaessa mahdollista muita lausuntotapoja Århusin sopimuksen (SopS 122/2004) edellyttämällä tavalla. Esimerkiksi lapsille ja vammaisille henkilöille kirjallisen lausunnon antaminen voi olla mahdotonta. Lausuntotapojen monipuolistaminen vammaisten henkilöiden ja lasten osallistamiseksi olisi linjassa myös YK:n vammaisten oikeuksien sopimuksen (SopS 26 ja 27/2016) 21 artiklan sekä lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59 ja 60/1991) 12, 13 ja 17 artiklan kanssa.  

Vuonna 2019 ympäristöministeriön teettämässä ilmastolain uudistamista koskevassa kyselyssä 54 prosenttia vastaajista koki, ettei Suomen ilmastopolitiikka ole riittävän avointa. Avoimuuden kehittämiseksi vastaajat toivoivat parempaa tiedotusta Suomen ilmastopolitiikasta yleisesti sekä ilmastopolitiikan keinoista ja niiden vaikutuksista. Tulosten perusteella ilmastopolitiikan valmistelun ja päätöksenteon avoimuuteen ja tiedottamiseen on syytä kiinnittää huomiota ja kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksia kehitettävä.  

Voimassa olevassa ilmastolaissa ei erikseen nosteta esiin ilmastonmuutoksen kannalta haavoittuvien ryhmien osallistumista ilmastopolitiikan valmisteluun tai seurantaan. Ilmastolain osallistumisjärjestelmässä voitaisiin Ekroosin ym. (2020) selvityksen mukaan erikseen huomioida ryhmät, joihin ilmastonmuutos erityisellä tavalla vaikuttaa. Saamelaiset ja nuoret on nostettu selvityksessä esiin ryhminä, joiden osallistumismahdollisuuksia voitaisiin edistää ilmastolaissa. Viisi YK:n sopimusvalvontaelintä on nostanut esiin, että muutenkin haavoittuvat väestöryhmät, kuten alkuperäiskansat ja lapset, ovat erityisen alttiita ilmastonmuutokselle. YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston (OHCHR) laatimassa analyyttisessa tutkimuksessa (A/HRC/35/13) vuodelta 2017 kehotettiin sopimusvaltioita huomioimaan lasten oikeudet ilmastonmuutoksessa sekä osallistamaan lapsia ilmastonmuutokseen liittyvään päätöksentekoon. Saamelaisten osallistumisen osalta on huomioitava, että YK:n ihmisoikeuskomitea on ilmaissut huolensa Suomelle saamelaisten puutteellisista osallistumismahdollisuuksista ja rajallisesta päätöksentekovallasta maa- ja luonnonvarakysymyksissä vuonna 2013 (CCPR/C/FIN/CO/6). Lisäksi maaliskuussa 2021 Suomelle antamissaan suosituksissa (CCPR/C/FIN/CO/7) ihmisoikeuskomitea muun muassa on suositellut arvioimaan uudelleen nykyiset säädökset, politiikat ja käytännöt, joilla säännellään saamelaisten oikeuksiin ja etuihin mahdollisesti vaikuttavaa toimintaa, kuten kehityshankkeita ja kaivosteollisuuden toimintaa, varmistaakseen käytännössä tarkoituksenmukaiset neuvottelut saamelaisten kanssa heidän vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksensa hankkimiseksi. 

4.2.1  Yleistä esityksen vaikutuksista ja niiden arvioinnista

Ilmastolakia koskevan esityksen merkittävimpiä uudistuksia olisivat hiilineutraaliustavoite vuodelle 2035, uudet päästövähennys- ja nielutavoitteet sekä ilmastopolitiikan suunnittelu- ja seurantajärjestelmään liittyvät muutokset, kuten suunnittelujärjestelmän laajeneminen maankäyttösektoriin. Myös esityksen olennaiset vaikutukset johtuisivat pitkälti uusia tavoitteita sekä suunnittelu- ja seurantajärjestelmää koskevista säännösehdotuksista. Lain pääasialliset vaikutukset kohdistuisivat ilmastoon ja ympäristöön, talouteen, viranomaisiin ja viranomaisten tarvitsemiin voimavaroihin sekä perus- ja ihmisoikeuksien osalta saamelaisten oikeuksiin ja eri tahojen osallistumismahdollisuuksiin. Vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu erityisesti näitä olennaisia vaikutuslajeja. 

Suunnittelujärjestelmän laajenemisella maankäyttösektoriin, ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevilla uusilla sisältövaatimuksilla, suunnitelmien valmisteluun liittyvillä menettelyvaatimuksilla sekä seurantajärjestelmää koskevilla täsmennyksillä olisi välittömiä vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Käytännössä nämä vaikutukset kohdistuisivat erityisesti suunnitelmien yhteensovittamisesta ja kokoamisesta vastaavien ministeriöiden, eli maa-ja metsätalousministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä ympäristöministeriön työhön. Esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriölle tulisi velvoite laatia uusi suunnitelma eli maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Uudistuksella olisi myös välillisiä vaikutuksia varsinkin liittyen laissa asetettavien uusien ilmastotavoitteiden toteuttamiseen. Tällaisia välillisiä vaikutuksia aiheutuisi toisaalta laissa tarkoitetuissa suunnitelmissa asetettavien toimien kautta ja toisaalta muun yhteiskunnassa tapahtuvan lain tavoitteita edistävän toiminnan kautta. Esimerkiksi laissa esitetyt uudet päästövähennystavoitteet todennäköisesti ohjaisivat yhteiskunnan eri toimijoita. Tällaisten välillisten vaikutusten suuruutta ja kohdentumista on kuitenkin jossain määrin vaikea ennakoida ja arvioida.  

Esityksessä ehdotetulla suunnittelujärjestelmän muutoksella toteutettaisiin nykyistä laajempi ja kattavampi ilmastopolitiikan suunnittelukehikko, joka kattaisi taakanjakosektorin ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen lisäksi myös maankäyttösektorin. Tämä olisi merkittävä laajennus nykyiseen ilmastolain suunnittelujärjestelmään ja se vahvistaisi lain ohjausvaikutusta. Vaikutusten arvioinnin kannalta keskeisiä ovat myös ilmastolain uudet päästövähennys-, hiilineutraalius- ja nielutavoitteet, jotka kokonaisvaltaisesti ohjaisivat kansallista ilmastopolitiikkaa, lisäisivät ennakoitavuutta ja asettaisivat yleisen vaatimustason eri sektoreilla tehtäville toimille. Esityksen vaikutuksia arvioidaan myös esimerkiksi suunnitelmien laatimista koskevien uusien menettelyvaatimusten, kuten saamelaisten oikeuksien edistämisen ja osallistamista koskevien vaatimusten, näkökulmasta. 

Esityksen vaikutusten arvioinnin tukena on ollut Suomen ympäristökeskuksen laatima selvitys Ilmastolain uudistuksen vaikutusten arviointi sekä VTT:n laatima selvitys Ilmastolain päästövähennystavoitevaihtoehtojen laskennalliset vaikutusarviot. Molemmat selvitykset tehtiin ympäristöministeriön toimeksiannosta. Selvityshankkeiden ohella esityksen vaikutuksia on arvioitu virkatyönä lainvalmistelun yhteydessä. Lisäksi ilmastolain uudistusta ohjanneen työryhmän arvioita ja kommentteja on pyritty huomioimaan osana vaikutusten arviointia. Arviointi kohdistuu lakiehdotuksen vaikutuksiin suhteessa voimassa olevaan ilmastolakiin. 

Esityksen vaikutusten arviointiin liittyy jonkin verran epävarmuuksia. Varmaa tietoa siitä, miten ehdotuksen mukaiset tavoitteet toteutuvat ja mitkä ovat uudistuksen vaikutukset, ei voida esittää. Siten vaikutuksia on arvioitu voimassa olevasta ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä saatujen kokemusten, valmistelun aikana kerätyn aineiston (kuten kuulemisaineisto), erilaisten selvitysten sekä asiantuntijoiden näkemysten perusteella. Epävarmuutta liittyy erityisesti esityksen ympäristö- ja ilmastovaikutuksiin sekä taloudellisiin vaikutuksiin, sillä näiden vaikutusten luonne ja laajuus riippuvat pitkälti lain tarkoittamissa ilmastopolitiikan suunnitelmissa myöhemmin määriteltävistä toimista. Vaikutusten arvioinnissa on kuitenkin pyritty esittämään toimenpidekokonaisuuksia, joita voitaisiin pitää keskeisinä ja todennäköisinä ilmastolain suunnitelmien nojalla annettavina toimina. Tarkoituksena on niiden kautta konkretisoida suunnittelujärjestelmään liittyviä vaikutuksia. Ilmastolain vaikutukset ovat kytköksissä myös suunnitelmien sisältöön liittyvään poliittiseen päätöksentekoon.  

Arvioinnin haasteena on lisäksi se, että on vaikea erottaa ilmastolain vaikutuksia yhteiskunnassa tapahtuvan muun ilmastonmuutoksen hillintään tai siihen sopeutumiseen tähtäävän toiminnan ja muun ohjauksen vaikutuksista samoin kuin markkinaehtoisesti tapahtuvan kehityksen vaikutuksista. Esimerkiksi vaalikausittain laadittu energia- ja ilmastostrategia sekä eri toimialojen laatimat tiekartat vähähiilisyyteen ovat vaikuttavia ilmastopolitiikan instrumentteja, mutta ne eivät kuulu ilmastolakia koskevan esityksen soveltamisalaan. Esityksen tavoitteisiin pääsemiseksi vaikuttavat keskeisesti ilmastolain soveltamisalan ulkopuolella olevat ohjauskeinot, muu yhteiskunnallinen kehitys ja toiminta sekä EU-tasoinen sääntely, erityisesti päästökauppa. Tämä on pyritty huomioimaan esityksen vaikutusten arvioinnissa.  

Vaikutuksia arvioitaisiin ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä eri vaiheissa. Esitysehdotuksen mukaisten ilmastopolitiikan suunnitelmien yhteydessä tehtäisiin oma vaikutusten arviointinsa esityksen 13 §:n 2 momentin mukaisesti. Säännöksessä viitattaisiin suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun lakiin (200/2005, jäljempänä SOVA-laki). SOVA-lain 3 §:n mukainen yleinen ympäristövaikutusten selvittämis- ja arviointivelvollisuus koskisi ilmastopolitiikan suunnitelmia. Käytännössä suunnitelmien valmistelussa ja seurannassa on kansallisesti hyödynnetty myös yhteistä tietopohjaa, mikä osaltaan vahvistaa järjestelmän ohjausvaikutusta ja helpottaa yhteisvaikutusten arviointia. Esimerkki tällaisesta laaja-alaisesta kansallisesta tietopohjasta on Hiilineutraali Suomi 2035 — ilmasto- ja energiapolitiikan toimet ja vaikutukset (HIISI) -hanke, joka valmistui syksyllä 2021. Vaikutuksia arvioitaisiin myös eri toimenpiteiden kohdalla, esimerkiksi lainsäädäntöehdotusten osalta laadittaisiin säädösehdotusten vaikutusten arviointi.  

4.2.2  Ilmastovaikutukset

Ilmastovaikutusten arviointi on keskeinen osa tämän esityksen vaikutusten arviointia, sillä ilmastolain keskeisenä tavoitteena on ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen. Ilmastovaikutuksilla tarkoitetaan vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin ja poistumiin (hillintään) sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. 

Lain 2 §:ssä esitetyt päästövähennystavoitteet, hiilineutraaliustavoite ja poistumien kehitykseen liittyvä tavoite olisivat keskeisiä ilmastovaikutusten kannalta. Uusien päästövähennystavoitteiden asettaminen parantaisi ilmastolain selkeyttä ja lisäisi ilmastopolitiikan ennakoitavuutta sekä toimisi perustana ilmastopolitiikan päätöksenteolle. Suomen ympäristökeskuksen laatiman vaikutusarvioinnin mukaan uudet päästövähennystavoitteet tukisivat pitkäjänteistä ilmastopolitiikkaa ja vähentäisivät mahdollisista poliittisista suhdanteista aiheutuvaa vaihtelua. Koska tavoitteet olisivat lähtökohtana suunnittelujärjestelmän mukaisille ilmastosuunnitelmille, tavoitteiden selkeällä määrittämisellä olisi myönteinen vaikutus kansalliseen päästö- ja poistumakehitykseen. Tavoitteet asettaisivat myös yleisen kansallisen ilmastopolitiikan suunnan, joten ne vaikuttaisivat osaltaan ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen heijastumalla esimerkiksi alue- ja paikallistason päätöksentekoon. 

Hiilineutraaliustavoitetta ei tulla saavuttamaan nykyisillä toimilla. Hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen vuonna 2035 edellyttäisi merkittävää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koko jakson 2021—2035 aikana. Lisäksi tavoitteen saavuttamiseksi myös nielujen vahvistamiseen tulee kiinnittää huomiota. Tavoitteisiin pääsyn kannalta olennaista on fossiilisista energialähteistä luopuminen energiantuotannossa, teollisuudessa ja liikenteessä. Taakanjakosektorilla tieliikenne on suurin päästölähde, joten etenkin siihen tullaan kohdistamaan päästöjen vähentämiseen pyrkiviä toimia. Päästövähennyksiä tarvitaan kuitenkin kaikilla sektoreilla. 

Eräs merkittävimmistä ilmastolain uudistuksen muutoksista nykylakiin verrattuna olisi se, että ilmastolain soveltamisala laajennettaisiin maankäyttösektoriin ja uusi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma tulisi osaksi lain suunnittelujärjestelmää. Maankäyttösektorin sisällyttäminen ilmastolakiin parantaisi edellytyksiä saavuttaa lain päästövähennyksiä ja poistumia koskevat tavoitteet. Maankäyttösektorilla on merkittävä rooli päästöjen ja poistumien kokonaisuudessa. Tilastokeskuksen vuonna 2021 julkaiseman ennakkotiedon mukaan maankäyttö, maankäytön muutokset ja metsätalous (LULUCF) -sektorin nettonielu eli sektoriin sitoutuvien ja siitä vapautuvien kasvihuonekaasujen summa oli -17,2 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuonna 2020, kun koko Suomen kasvihuonekaasupäästöt vuonna 2020 olivat yhteensä 48,1 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. Maankäyttösektorin ilmastotoimilla on potentiaalisesti myönteinen vaikutus myös maaperän ja viljelysmaiden hiilensidontaan. Näitä toimia on pyritty edistämään myös muun muassa EU:n yhteisen maatalouspolitiikan (CAP) yhteydessä.  

Esityksen sisältämien uusien, lyhyemmän aikavälin tavoitteiden myötä olisi seurannassa helpompi havaita, mikäli päästö- ja poistumakehitys ei vastaa pitkän aikavälin tavoitteiden vaatimaa kehitystä. Tarkkoihin määrällisiin tavoitteisiin voi kuitenkin sisältyä haasteita päästöjen ja poistumien suuruuksien vaihtelun takia ja tämän myötä kehityksen ennustamiseen liittyy epävarmuutta. Esimerkiksi nielujen suuruus voi vaihdella vuosittain voimakkaasti riippuen muun muassa hakkuumääristä. Maankäyttösektorin nieluissa epävarmuus on huomattavan suuri verrattuna esimerkiksi teollisuuden päästölukuihin. Esimerkiksi vuonna 2017 maankäyttö, maankäytön muutokset ja metsätalous -sektorin nettonielun koko oli -15,7 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia, kun taas vuonna 2018 nettonielun koko oli -8,2 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. Epävarmuus on erityisen suuri arvioissa maaperän nielujen suuruudesta. 

Kuva 2. Maankäyttösektorin maankäyttöluokat ja niiden nettopäästö tai nettopoistuma vuosina 2005—2020. Vuoden 2020 tieto on ennakko. Lähde: Tilastokeskus.  

Lakiin lisättäisiin hiilineutraaliustavoitteen yhteyteen tavoite nielujen aikaansaamien poistumien kasvamisesta. Koska ilmastolain uudistuksen tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi päästövähennysten lisäksi myös maankäyttösektorin nettonielun riittävää tasoa, hiilineutraaliustavoitteen mukaan tuomisella lakiin saattaa olla myönteisiä vaikutuksia nieluihin. Toisaalta nielujen vahvistaminen tulee vaatimaan erityisiä toimia, joiden valinta tulee määrittelemään sen, millaisia vaikutuksia nielujen vahvistamisella on muun muassa metsänomistajiin, maanviljelijöihin, muihin maanomistajiin sekä ekosysteemeihin. Nämä vaikutukset voidaan tarkemmin arvioida maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman valmistelun yhteydessä. Nielujen vahvistamista koskevan tavoitteen toteuttamista saattaa vaikeuttaa myös se, ettei laissa asetettaisi sille määrällistä tavoitetta.  

Epävarmuutta nielujen suhteen luo lisäksi metsähakkuiden kehitys tulevina vuosina. Intensiivinen metsien hyödyntäminen hidastaa nielujen aikaansaamien poistumien kasvamista tai voi jopa estää niiden kasvamisen. Maankäyttösektorin päästöt eivät ole vähentyneet vuodesta 1990 ja viime vuosien hakkuiden kasvattaminen on pienentänyt metsämaan hiilinielua Suomessa. Poistumien kasvattamista koskeva tavoite saattaa olla vaikea saavuttaa myös siitä syystä, että on rajallisesti keinoja vaikuttaa metsänomistajien harjoittamaan metsien käyttöön ja hoitoon. 

Taakanjakosektorin toimenpiteistä linjattaisiin ilmastolain mukaisessa keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa. Sen alaan kuuluvia ilmastovaikutuksiltaan keskeisiä toimenpidekokonaisuuksia ovat esimerkiksi liikenteen päästöjen puolittamiseen tähtäävät toimet ja öljylämmityksestä luopuminen. Liikenteen päästöjä pyritään vähentämään muun muassa erilaisin tuin ja avustuksin sekä korottamalla biopolttoaineiden jakeluvelvoitetta nykytasosta runsaat 4 miljoonaa tonnia vuoteen 2030 mennessä, millä on merkittävä vaikutus uuden ilmastolain mukaisten päästövähennystavoitteiden toteutumiseen. Arvio öljylämmityksestä luopumisen päästövaikutuksesta on noin 0,7 miljoonan tonnin päästövähennys. Myös öljylämmityksen osalta päästöjä pyritään vähentämään pääasiassa tukemalla taloudellisesti lämmitysjärjestelmien vaihtamista sekä lisäämällä lämmitysöljyn bio-osuutta. Lisäksi EU-sääntelyn arvioidaan vaikuttavan liikenteen ja erillislämmityksen päästöihin. 

Kuva 3. Kasvihuonekaasupäästöjen lähteet sektoreittain ja energiasektorin päästölähteet vuonna 2020. Tiedot perustuvat Tilastokeskuksen ennakkotietoon. 

Uudistettavassa ilmastolaissa ilmastovuosikertomus annettaisiin eduskunnalle kalenterivuosittain kuten nykyisinkin. Suomen ympäristökeskuksen laatimassa vaikutusarvioinnissa todetaan, että uudistuksen mukainen ilmastovuosikertomus vastaisi ympäristövaliokunnan mietinnössä esitettyihin huoliin ja tulisi todennäköisesti parantamaan eduskunnan kykyä seurata ilmastopolitiikan toteutumista. Ilmastovuosikertomusta koskevan ehdotuksen vaikutukset eivät kuitenkaan käytännössä olisi kovin huomattavia, sillä ilmastovuosikertomusta on jo aiemmin uudistettu kattamaan ympäristövaliokunnan esittämiä kysymyksiä. Esitykseen sisältyisi myös vuosikertomuksesta tiedottamista koskeva uusi säännös, mikä vahvistaisi vuosikertomuksen roolia ilmastopolitiikan seurannassa. Säännös parantaisi suuren yleisön, kuten kansalaisten, mahdollisuuksia saada tietoa ilmastopolitiikan edistymisestä ymmärrettävällä tavalla. Näin ollen vuosikertomus on suunnattu paitsi eduskunnalle myös muille toimijoille ja yleisölle. 

Esitysehdotuksen mukaan valtioneuvoston olisi seurattava, saavutetaanko laissa asetetut tavoitteet ja tarvittaessa päätettävä lisätoimista. Ilmastovuosikertomuksessa arvioitaisiin vain mahdollista lisätoimien tarvetta, eikä kertomukseen lähtökohtaisesti sisältyisi ehdotuksia konkreettisista lisätoimista. Kertomuksessa voitaisiin kuitenkin todeta, millä sektoreilla toimia ei ole toimeenpantu suunnitellusti tai mikäli toimien aikaansaama päästövähennys on arvioitua vähäisempi. Ilmastolaissa ei kuitenkaan muuten säädettäisi esimerkiksi viranomaisiin kohdistuvista seuraamuksista, mikäli tavoitteita ei ole saavutettu. Tämän suhteen tilanne pysyisi siis voimassa olevan ilmastolain kaltaisena.  

Voimassa olevaa ilmastolain sopeutumista koskevaa tavoitetta päivitettäisiin ja sen mukaan tulisi kansallisin toimin sopeutua ilmastonmuutokseen siten, että edistettäisiin ilmastoriskien hallintaa ja ilmastokestävyyttä. Sopeutumisen tavoitteet sekä toimet niiden saavuttamiseksi eri hallinnonaloilla määriteltäisiin tarkemmin kansallisessa ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelmassa. Varsinaiset vaikutukset sopeutumiseen toteutuvat näin ollen kansallisen sopeutumissuunnitelman ja siihen kirjattujen toimenpiteiden toteutuksen kautta. Suomen ympäristökeskuksen laatiman vaikutusarvioinnin mukaan lain uudistuksen jälkeenkin ilmastolain konkreettinen tavoitteisto keskittyisi pääosin ilmastonmuutoksen hillintään. 

Vaikka esityksen ilmastovaikutuksiin liittyy epävarmuuksia, kokonaisuutena se edistäisi tavoiteltuja päämääriä eli ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista. Erityisesti uudet päästövähennystavoitteet tukisivat ilmastopolitiikan päätöksentekoa ja lisäisivät ennakoitavuutta. Uudistuksen myötä laista ja sen suunnittelujärjestelmästä tulisi kattavampi ja ilmastopolitiikan ennakoitavuus kasvaisi. Ilmastolain nojalla myöhemmin laadittavien ilmastopolitiikan suunnitelmien esittämät toimet yhdessä muun kehityksen, erityisesti kotimaisen ja EU-sääntelyn kanssa ratkaisevat kuitenkin sen, saavutetaanko esityksessä asetetut tavoitteet.  

Sanna Marinin hallitusohjelman mukaan ilmastovaikutusten arviointi tulisi ottaa osaksi normaalia lainvalmistelua. Asian edistämiseksi julkaistiin vuonna 2021 Säädösehdotusten ilmastovaikutusten arviointiopas, joka on tukenut tämän esityksen ilmastovaikutusten arviointia. 

4.2.3  Muut ympäristövaikutukset

Ehdotetun ilmastolain ympäristövaikutusten voidaan katsoa olevan pääosin välillisiä. Yksityiskohtaisempi ympäristövaikutusten arviointi tehdään lakiehdotuksen suunnittelujärjestelmän mukaisten suunnitelmien vaikutusten arviointien yhteydessä. 

VTT:n julkaisemassa selvityksessä Hiilineutraali Suomi 2035 — Skenaariot ja vaikutusarviot (VTT Technology 366) vuodelta 2020 esitettiin hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseen perustuvia vähäpäästöskenaarioita. Keskeisiksi ympäristövaikutuksiksi tunnistettiin vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen, vesistöihin, uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöön sekä ihmisten terveyteen, viihtyvyyteen ja hyvinvointiin. Nämä vaikutukset voidaan katsoa olennaisiksi myös tähän esitykseen sisältyvän hiilineutraaliustavoitteen myötä. 

Ehdotetun 8 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan suunnitelmien valmistelussa olisi otettava huomioon suunnitelmien mahdolliset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen. Tämä tukisi niiden toimien valintaa, jotka tukevat luonnon monimuotoisuutta ja toisaalta vähentäisi niitä toimia, jotka heikentävät monimuotoisuutta. Ilmastonmuutos nopeuttaa ja voimistaa entisestään monia luonnossa tapahtuvia muutoksia. Ilmastonmuutos muuttaa luontoa vaikuttamalla muun muassa lämpötilaan, sadantaan, lumipeitteeseen, vesistöjen jäätymiseen, maan kuivumiseen ja routimiseen. Koska ilmastonmuutos ja luonnon monimuotoisuuden heikentyminen ovat kytkeytyneet toisiinsa, olisi tämän yhteyden tunnistaminen tärkeää myös ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelussa. Ehdotetulla uudella ilmastolailla kokonaisuudessaan sekä myös luonnon monimuotoisuutta koskevalla nimenomaisella säännöksellä voidaan katsoa olevan lähtökohtaisesti myönteisiä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden näkökulmasta. Myönteisiä vaikutuksia tukee se, että vastaavasti myös valmisteilla olevassa luonnonsuojelulain (1096/1996) kokonaisuudistuksessa on tunnistettu ilmastonmuutoksen ja luonnon monimuotoisuuden heikentymisen yhteys. 

Hallitusohjelmaan ja lausuntokierroksella vuodenvaihteessa 2021—2022 olleeseen keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan sisältyvä liikenteen päästöjen puolittaminen edellyttää liikenteen laajaa sähköistämistä. Tämä tulee vaikuttamaan luonnonvarojen käyttöön, sillä sähköistymisen myötä erityisesti akkumineraalien tarve tulee kasvamaan. Toisaalta liikenteen sähköistyminen tulisi vähentämään liikenteestä aiheutuvia pienhiukkas- ja typen oksidipäästöjä sekä meluhaittaa. Ylipäätään fossiilisen energian korvaaminen uusiutuvilla energiantuotantomuodoilla tulisi synnyttämään erisuuruisia sekä myönteisiä että kielteisiä ympäristövaikutuksia energiantuotantotavasta riippuen.  

Valtioneuvoston toukokuussa 2021 hyväksymässä fossiilittoman liikenteen tiekartassa käsitellään liikenteen sähköistämistä ja määritellään keinot liikenteen päästöjen vähentämiseksi. Fossiilittoman liikenteen tiekartan ja valmisteilla olevan keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman mukaan tavoitteena olisi, että nolla- ja vähäpäästöisten uusien teknologioiden osuus uusista myytävistä henkilöautoista kasvaa nykyisestä noin 30 prosentista mahdollisimman lähelle sataa prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Tuoreimman, ilmastosuunnitelmassa käytetyn liikenteen tavoiteskenaarion, eli niin kutsutun WAM-skenaarion mukaan liikenteessä olisi vuonna 2030 noin 750 000 sähkökäyttöistä henkilöautoa, joista vähintään puolet olisi täyssähköautoja.  

Ilmastolain päästövähennystavoitteet ja suunnitelmien mukaiset toimet saattavat lisätä tarvetta hyödyntää enenevissä määrin puupohjaisia tuotteita, kuten puupohjaisia biopolttoaineita, mikä voi kasvattaa metsien hakkuumääriä. Kasvavilla hakkuilla sekä hakkuiden jälkeisen metsäbiomassan tehokkaammalla keräämisellä olisi kielteisiä vaikutuksia metsäekosysteemeihin, metsien lajistoon ja monimuotoisuuteen. Kasvavilla metsähakkuilla olisi myös kielteisiä vesistövaikutuksia. Tehostuvien hakkuiden aikaansaama typpi- ja fosforikuormitus aiheuttaa vesistöjen rehevöitymistä ja kiintoainekuormitus sameutumista, liettymistä ja umpeenkasvua. 

Biopolttoaineiden ilmastovaikutuksia arvioitaessa olisi huomioitava lisähakkuiden aikaansaama nielun pieneneminen, jonka kompensointi biopolttoaineilla kestää eri arvioiden mukaan jopa vuosisatoja. Lisäksi olisi pystyttävä huomioimaan biopolttoaineiden käytön lisäyksen aikaansaamat epäsuorat vaikutukset ulkomailla, jos käytön lisäys tarkoittaa myös ulkomaisten raaka-aineiden käytön lisäämistä. Erityisesti vaikutukset tropiikin maankäyttöön on syytä huomioida. Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteiden korottamisella liikenteessä ja lämmityksessä voisi olla kielteisiä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen ja se voisi lisätä vesistökuormitusta. Ympäristövaikutukset riippuvat kuitenkin siitä, mihin raaka-aineisiin biopolttoaineiden tuotannon lisäys kohdistuu. 

Suomen ympäristökeskuksen laatimassa vaikutusarvioinnissa todetaan, että ehdotetun ilmastolain hiilineutraaliustavoite ja tavoite nielujen vahvistamisesta voivat vaikuttaa myönteisesti Suomen metsäekosysteemeihin. Hakkuupaineen väheneminen voi tukea metsien virkistyskäyttöä ja sitä kautta vaikuttaa myönteisesti ihmisten viihtyvyyteen ja hyvinvointiin.  

Kaiken kaikkiaan voidaan katsoa, että esityksellä olisi monilta osin myönteisiä ympäristövaikutuksia. Uusien päästövähennys- ja nielutavoitteiden myötä päästöt ja poistumat todennäköisesti kehittyvät toivottuun suuntaan, mikä osaltaan tukee esimerkiksi luonnon monimuotoisuutta. Yhteiskunnan sähköistymisen myötä liikenteestä aiheutuvat pienhiukkas- ja typen oksidipäästöt sekä meluhaitta vähenevät. Esityksestä saattaisi kuitenkin välillisesti aiheutua myös kielteisiä ympäristövaikutuksia, esimerkiksi lisääntyvän akkumineraalien louhinnan myötä. Ilmastopolitiikan suunnitelmissa asetettavien toimien valinnoilla voidaan kuitenkin vaikuttaa siihen, että toimista aiheutuisi mahdollisimman vähän kielteisiä ympäristövaikutuksia. 

4.2.4  Taloudelliset vaikutukset

Yleistä taloudellisista vaikutuksista 

Esityksessä ehdotettujen ilmastopolitiikan tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että yhteiskunnassa otettaisiin käyttöön sellaisia toimia joiden vaikutuksesta päästöt vähenevät ja/tai nielut vahvistuvat. Päästövähennystoimet saattavat edellyttää uusia investointeja tai hankintoja ja toimet voivat sen myötä aiheuttaa toimijoille, kuten yrityksille tai kuluttajille, kustannuksia. Kun talouden toimijat muuttavat käyttäytymistään käytetyn ohjauksen vaikutuksesta, tästä aiheutuu taloudellisia vaikutuksia, jotka ovat havaittavissa myös yhteiskunnan tasolla. Kun uusia toimia suunnitellaan, niiden taloudellisia vaikutuksia voi arvioida etukäteen mallilaskelmien avulla. Tällä tavalla saadaan tietoa esimerkiksi arvioiduista energiajärjestelmän tai kansantalouden keskeisten parametrien muutoksista. Suomessa ilmastopolitiikan taloudellisia vaikutuksia erityisesti kansantalouden tasolla on perinteisesti arvioitu mallilaskelmien avulla.  

Kansallisen ilmastopolitiikan taloudellisten vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että EU:n tasolla on otettu käyttöön useita ohjauskeinoja, joista erityisesti päästökauppajärjestelmä on vaikutuksiltaan keskeinen. Näin ollen EU-tason ja kansallisten toimien vaikutusten erottelu on usein varsin hankalaa. Esimerkiksi EU:n asettamat päästövähennystavoitteet vuodelle 2030 tukevat myös Suomen kansallisten tavoitteiden saavuttamista.  

Esitysehdotuksen 8 §:ssä säädettäisiin suunnitelmien yleisistä vaatimuksista, joihin sisältyy myös kustannustehokkuuden huomioon ottaminen suunnitelmien valmistelussa. Ilmastopolitiikan kustannustehokkuus tarkoittaa, että asetettuja tavoitteita pyritään saavuttamaan yhteiskunnan kannalta mahdollisimman vähäisin kustannuksin. Kustannustehokkuuden tavoittelemisen avulla voidaan varmistaa, että käytettävissä olevia yhteisiä varoja hyödynnetään tehokkaasti. Yleisesti ottaen Suomen ilmastopolitiikan kustannustehokkuuden tavoitteleminen on perustunut siihen, että päästövähennystavoitteet ovat yleisiä eivätkä sektorikohtaisia ja että hyödynnetään laajasti taloudellisia ohjauskeinoja tavoitteiden saavuttamiseen. Näillä periaatteilla pyritään varmistamaan, että eri sektoreilla tehtävien päästövähennysten marginaalikustannukset eivät eroa merkittävästi toisistaan, mikä on linjassa kustannustehokkuuden kanssa. Suomessa on esimerkiksi jo pitkään käytetty polttoaineiden hiilidioksidipäästöihin perustuvaa energiaveroa, mikä on ollut omiaan parantamaan ilmastopolitiikan kustannustehokkuutta. 

Tämän esityksen 2 §:n 1 momentin mukainen hiilineutraaliustavoite kattaa päästökauppa- ja taakanjakosektorin päästöjen lisäksi myös maankäyttösektorin nettonielun. Ilmastotavoitteen määrittäminen nettopäästötavoitteena mahdollistaa ilmastopolitiikan kustannustehokkuuden parantamisen. Tavoitteen saavuttamisessa voidaan ottaa huomioon kustannustehokkuus sekä päästöjen vähentämisen että nielujen vahvistamisen osalta.  

Taloudellisten ohjauskeinojen avulla kannustetaan vähentämään päästöjä edullisuusjärjestyksessä, mikä johtaa kokonaisuuden kannalta kustannusten minimointiin. Eri päästövähennystoimien kustannustehokkuus voi poiketa merkittävästi toisistaan. Esimerkiksi energiasäästötoimet voivat aiheuttaa negatiivisia kustannuksia eli ne ovat jo itsessään kannattavia. Sen sijaan esimerkiksi sähköautojen hankintatuet voivat olla varsin kalliita pelkästään kustannustehokkuuden näkökulmasta tarkasteltuna. Kustannustehokkuuden periaatteesta voi olla jossain tapauksissa perusteltua poiketa, jos esimerkiksi on tarpeen ottaa huomioon ilmastotoimien tulonjakovaikutukset tai toimien yleinen hyväksyttävyys jollakin sektorilla. Esimerkiksi esityksen 2 §:n 3 momentin tavoite liittyen ilmastotoimien oikeudenmukaisuuteen saattaa edellyttää poikkeamista kustannustehokkuuden periaatteesta tietyissä tilanteissa. 

Kustannustehokkuuden arviointiin liittyy erilaisia haasteita. Päästövähennystoimien kustannukset muuttuvat yleensä pitkällä aikavälillä mikä vaikuttaa myös niiden kustannustehokkuuteen. Pitkällä aikavälillä johonkin ohjauskeinoon kuten hiilidioksidiveroon voi liittyä dynaamisia vaikutuksia, joiden seurauksena syntyy uusia teknologisia ratkaisuja päästöjen vähentämiseen. Koska esityksessä on asetettu tavoitteita sekä lyhyelle että pitkälle aikavälille, olisi myös pyrittävä tarkastelemaan politiikan kustannustehokkuutta vastaavalla tavalla. Tähän liittyy kuitenkin vaikeuksia sen vuoksi, ettei politiikkakeinoja ole määritelty pitkälle aikavälille. Lisäksi ilmastotoimiin voi liittyä sivuhyötyjä, jotka käytännössä alentavat toimien kustannuksia. Esimerkkinä tästä on muiden päästöjen vähentyminen ilmastopäästöjen vähentämisen yhteydessä. Kustannusten arviointi voi olla vaikeaa, jos kustannuksia syntyy useassa kohdassa arvoketjua. On varsin yleistä, että käytetään useita ohjauskeinoja rinnakkain, jolloin kustannusten jakaminen niiden välillä voi olla menetelmällisesti hankalaa.  

Ilmastolakia koskevan esityksen taloudellisia vaikutuksia kuvataan tarkemmin seuraavissa luvuissa. Keskeiset taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat kansantalouteen, yrityksiin, kotitalouksien asemaan ja julkiseen talouteen. 

Vaikutukset kansantalouteen 

Ilmastotoimet, joita esitysehdotuksen mukaisiin päästövähennystavoitteisiin pääsemiseksi tehdään, aiheuttavat kansantaloudellisia vaikutuksia. Nämä vaikutukset ovat monen tekijän summa. Kansantaloudellisten vaikutusten arvioinnissa on huomioitava, että vaikutukset voivat myös olla erisuuntaisia riippuen siitä, millä aikajänteellä vaikutuksia tarkastellaan. Lisäksi on hyvä tunnistaa, että myös toimimattomuudella, eli mikäli ilmastotoimia ei tehdä, voi pidemmällä aikavälillä olla merkittäviä kustannuksia. 

Vaikutukset kansantalouteen syntyvät tarvittavien toimien aiheuttamista lisäkustannuksista, jotka kasvavat uusien päästövähennystavoitteiden myötä, sekä siitä taloudellisesta ohjauksesta, jolla toimiin luodaan kannustimia. Toimenpiteiden kustannukset syntyvät ennen kaikkea lisäinvestoinneista teknologiaan. Investoinnit uudistavat talouden tuotantorakennetta, mistä voi syntyä merkittävää tehostumista ja myös uusia mahdollisuuksia, kun talous sähköistyy, ja sähkön tuotanto muuttuu päästöttömäksi. Monet vaadittavista investoinneista edellyttäisivät tukea toteutuakseen nopeassa aikataulussa. Uudet teknologiat korvaavat fossiilisia polttoaineita myös tuotannossa, jolloin tuotannon energia- ja materiaalitehokkuus kasvaa. Lisäksi ajoneuvokanta sähköistyy, mikä vielä lähivuosina näyttäytyy lisäkustannuksina.  

Taakanjakosektorilla liikenne on suurin päästölähde ja se kuuluu esityksessä tarkoitetun keskipitkän aikavälin suunnitelman alaan. Liikenteen päästöjen puolittaminen ja liikenteen sähköistäminen edellyttävät investointeja energiatuotantoon ja latausinfrastruktuuriin. Kansantalouden kannalta liikenteen sähköistymisen vaikutukset ovat melko maltillisia. Suunnitelmien mukaisella liikenteen päästöjen puolittamisella on vaikutuksia myös valtiontalouteen polttoaineiden verokertymän kautta. 

Luopumista asuinrakennusten ja kuntien kiinteistöjen öljylämmityksestä on tarkoitus edelleen vauhdittaa keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan sisältyvien linjausten avulla. Valtio myöntää jo nyt tukea tarvittaville investoinneille, joiden avulla pientaloissa ja kuntien rakennuksissa siirrytään öljylämmityksestä muihin lämmitysmuotoihin. Vaikka kyse on kannattavasta investoinnista pitkällä aikavälillä, luopuminen öljylämmityksestä on ollut verrattain hidasta. Investointien tukeminen aiheuttaa menoja valtiontaloudelle, mutta lisää toisaalta taloudellista toimeliaisuutta työllisyysvaikutusten ja laitehankintojen seurauksena. Kansantalouden kannalta tukitoimien vaikutukset ovat melko vähäisiä.  

VTT:n päästövähennystavoitevaihtoehtoja koskevassa selvityksessä on arvioitu, että vuodelle 2030 esitettävän 60 prosentin päästövähennystavoitteen vaikutukset kansantuotteeseen ovat monilta osin positiivisia vuoteen 2030 saakka, mutta vuoteen 2050 mennessä kansantuote on reilun prosentin perusskenaariota pienempi. Arvioiden perusteella lisäinvestoinnit energiasektorilla ja teollisuudessa kasvattavat kansantuotetta 20-luvulta 40-luvun puoliväliin, mutta päästöjen vähennysten lisähinta leikkaa kotitalouksien ostovoimaa, jolloin kulutuskysyntä laskee. Kotitalouksien kulutuksen taso olisi 1,4 prosenttia perusskenaariota pienempi vuonna 2030 ja 3,8 prosenttia vuonna 2050, jota vastaava kasvuvaikutus on -2 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja -2,7 vuonna 2050 eli vähenevän kulutuksen kasvuvaikutus olisi maltillinen. VTT:n selvitykseen sisältyvien laskelmien mukaan työllisyys kasvaisi erityisesti rakentamisessa, energiantuotannossa ja jalostuksessa, mutta pienenisi monissa palveluissa, koska investoinnit kohdistuvat vientialoille. Työllisyys palveluissa vähenisi, koska analyysissä käytetyn Tilastokeskuksen työvoimaennusteen mukaan työllisten kokonaismäärä kääntyisi laskuun ja työlliset sijoittuisivat teollisuuteen ja energiantuotantoon. Teollisuuden työllisyys kasvaisi noin 6 600:llä suhteessa perusskenaarioon, alkutuotannossa noin 1 300:lla ja energiantuotannossa yli 9 000:llä, mutta palveluista, kaupasta ja liikenteestä häviäisi lähes 30 000 työpaikkaa, ja kokonaisuudessaan työllisyys jäisi vuonna 2050 noin 13 600 perusskenaariota pienemmäksi. 

Tarkasteltaessa esityksen taloudellisia vaikutuksia voidaan arvioida myös lain mahdollisia dynaamisia vaikutuksia. Tällä tarkoitetaan sitä, että lain säätäminen voisi vaikuttaa valtionhallinnon ulkopuolella olevien toimijoiden suunnitteluun ja innovaatiotoimintaan. Myönteisiä dynaamisia vaikutuksia voisi syntyä, jos toimijat kokisivat uuden lain viitoittavan tulevaa kehitystä nykyistä selkeämmin, mikä kannustaisi kehittämään uusia ratkaisuja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tai sopeutumisen edistämiseksi. Lain mukaisilla suunnitelmilla ja niihin sisältyvillä toimenpiteillä voi siten olla merkittäviä dynaamisia vaikutuksia, mikä korostaa suunnitelmien vaikutusten arvioinnin merkitystä. 

Ilmastopolitiikan suunnitelmien toimeenpanolla voisi olla merkittäviä kansantaloudellisia vaikutuksia esimerkiksi niissä linjattujen toimien tai muun aineellisoikeudellisen lainsäädännön myötä, mutta näiden vaikutusten selvittäminen kuuluu kyseisten instrumenttien vaikutusten arvioinnin piiriin. Ilmastolain mukaisten suunnitelmien taloudellisia vaikutuksia arvioitaisiin jatkossakin erikseen kunkin suunnitelman laadinnan yhteydessä. Kun toimenpiteet konkretisoituvat ilmastopolitiikan suunnitelmien myötä, olisi tarkoituksenmukaista pyrkiä myös näiden yhteydessä arvioimaan ilmastopolitiikan kokonaistaloudellista näkökulmaa. Esimerkiksi parhaillaan valmisteltavana olevan keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman yhteydessä on arvioitu siihen sisältyvän toimenpideohjelman taloudellisia ja muitakin vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnissa on pyritty tarkastelemaan sekä suunnitelman muodostaman kokonaisuuden vaikutuksia että joidenkin keskeisten yksittäisten toimien vaikutuksia. 

Kaiken kaikkiaan esityksellä olisi monitahoisia vaikutuksia kansantalouteen. Pitkällä aikavälillä kansantaloudelliset vaikutukset saattavat arvioiden mukaan olla lievästi kielteisiä. Toisaalta vaikutusten arviointiin liittyvä epävarmuus kasvaa ajan myötä. Esityksessä asetettava 60 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2030 voidaan silti nähdä perusteltuna myös talouden kannalta, sillä on havaittu, että jo keskipitkän aikavälin tiukka ilmastotavoite vauhdittaa tarvittavaa yhteiskunnan rakennemuutosta kohti hiilineutraaliutta. Esityksen mukainen 60 prosentin päästövähennystavoite edistää selvästi vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. Ylipäänsä uusien välitavoitteiden asettaminen on kansantaloudellisesta näkökulmasta myönteistä, koska ilmastopolitiikan ennakoitavuus lisääntyy. 

Vaikutukset yrityksiin 

Esityksen yritysvaikutukset riippuvat lain tarkoittamissa suunnitelmissa asetettavien ilmastotoimien toteuttamistavoista. Valitut ohjauskeinot, teknologian kehitys sekä kuluttajien ja yritysten käyttäytyminen vaikuttavat markkinoihin. Vaikutukset yrityksiin ja kansantalouteen ovat maltillisia, jos ilmastotoimet toteutetaan kustannustehokkaasti ja optimaalisesti. Samaan aikaan ilmastonmuutoksen hillitseminen lisää yritysten liiketoimintamahdollisuuksia puhtaiden ratkaisujen osalta. Yritysvaikutukset riippuvat yrityksen toimialasta ja liiketoimintamallista. Yksittäiselle toimialalle tai yritykselle muutos voi olla erittäin merkittävä tai toisaalta myös hyvin pieni. VTT:n Hiilineutraali Suomi 2035 — skenaariot ja vaikutusarviot -selvityksen mukaan uutta liiketoimintaa syntyisi erityisesti energiateknologian ja metalliteollisuuden aloille. Suomen yrityskenttä on toimialatasolla melko kattavasti sitoutunut hiilineutraaliuden saavuttamiseen laatimiensa tiekarttojen perusteella. Päästöjen merkittävä vähentäminen edellyttää usealla toimialalla uutta teknologiaa ja mittavia investointeja. EU:n uusien taksonomiasäännösten eli kestävää rahoitusta koskevien kriteerien perusteella rahoitussektori voi omalta osaltaan edesauttaa vihreää siirtymää ja sen edellyttämien investointien toteuttamista. 

Ilmastopolitiikan yritysvaikutukset näkyvät erityisesti energiasektorilla, jossa muun muassa EU:n päästökaupan seurauksena fossiilisista polttoaineista irtautuminen etenee nopeasti. Suomessa suuret ja keskisuuret päästöjä aiheuttavat yritykset kuuluvat pääsääntöisesti EU:n päästökaupan piiriin. Pienet yritykset ovat päästökaupan ulkopuolella, mutta energiaverotus kohdistuu niiden aiheuttamiin päästöihin. Päästökaupan aiheuttamat yritysten kilpailukykyä heikentävät vaikutukset on otettu huomioon päästökauppajärjestelmän hiilivuotoa koskevien sääntöjen myötä. Energiaverot ja päästöoikeuden hinta nostavat kustannuksia, mikä kannustaa siirtymistä vähäpäästöiseen teknologiaan. Siirtämällä verotuksen painopiste työn verotuksesta päästöjen verottamisen suuntaan voidaan alentaa yrittämisen ja työn veroja, mikä kannustaa työn tarjontaan ja lisää kasvua. Muutoksesta hyötyvät esimerkiksi bioenergia- ja lämpöpumppuratkaisuja tarjoavat ja niiden toimitusketjuissa toimivat yrittäjät sekä sähköpuolen ja uusiutuvan energian asennustoimintoja tekevät yritykset. Tämän kaltaisten uusia ratkaisuja tarjoavien yritysten kilpailukyky voi vahvistua tiukentuvien päästövähennystavoitteiden seurauksena. Suomalaisten yritysten hiilikädenjälki eli päästöjä vähentävien ratkaisujen tarjonta voi eri arvioiden mukaan olla merkittävä. Yritykset voivat säästää energiakustannuksissa leikkaamalla kulutusta korkean sähkön hinnan aikana sekä hyödyntämällä älykkäitä verkkoja ja energiatehokkaita ratkaisuja. Esimerkiksi sähkölämmitys voidaan kytkeä automaation avulla tietyksi ajaksi pois päältä toimitiloista tai varastoista. 

Fossiilisista polttoaineista irtaantuminen johtaa yhteiskunnan voimakkaampaan sähköistymiseen. Tämä luo liiketoimintamahdollisuuksia, mutta on haaste liikennesektorille ja sen palveluita käyttäville yrityksille. Raskas liikenne voi siirtyä asteittain uusiutuvaan dieseliin tai biokaasuun. Päästöjen vähentäminen työkoneissa ja teollisuusprosesseissa voi olla hidasta ja kallista. Samaan aikaan esimerkiksi puun korjuuketjuissa sekä metsäteollisuudessa toimivien yritysten liiketoimintamahdollisuudet voivat myös kasvaa. 

Vähäpäästöisten tuotteiden kysynnän odotetaan kasvavan, mikä tuo mahdollisuuksia eri aloille ja luo painetta ilmastotoimiin myös arvoketjun muille toimijoille, kuten logistiikkaan.  

Taloudellinen toimintaympäristö on monilla toimialoilla paikoin hyvin nopean ja osin hankalasti ennakoitavan muutoskehityksen kohteena, mikä vaikeuttaa esitysehdotuksesta aiheutuvien yritysvaikutusten arviointia. Avoimena taloutena Suomi on linkittynyt tiiviisti osaksi maailmantaloutta ja globaaleja arvoketjuja, jolloin kansainväliset kehityskulut vaikuttavat yritystoimintaan Suomessa. Myös EU:ssa ja muissa valtioissa tehdyllä ilmastopolitiikalla on vaikutuksia Suomeen. 

Vaikutukset kotitalouksien asemaan 

Tämän esityksen mukaisten ilmastopolitiikan suunnitelmien toimeenpanolla voi olla monenlaisia kotitalouksiin ja kuluttajiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia. Ilmastopolitiikan tulonjakovaikutukset -tutkimuksen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:49) mukaan tällaiset vaikutukset voivat näkyä tulonmuodostuksen (palkkatulot ja työllisyys, pääomatulot, tuet ja avustukset) tai kulutuksen (mahdolliset muutokset verotuksessa, energian osuus eri tuotteissa, muut tuotteiden hintaan vaikuttavat tekijät) kautta. Tutkimuksen mukaan vaikutukset riippuvat kotitalouden sijainnista tuloryhmissä, kulutuksen rakenteesta (esimerkiksi liikenteen osuus kulutuksesta), sosioekonomisesta asemasta (esimerkiksi ammatti), kotitalouden elinvaiheesta ja asuinpaikasta. Lisäksi vaikutukset riippuvat myös siitä, kuinka kotitaloudet reagoivat ilmastopolitiikan ohjaukseen, esimerkiksi taloudellisten ohjauskeinojen käyttöön. Siirtymällä vähäpäästöisempään vaihtoehtoon kotitaloudet voivat monessa tapauksessa lieventää niihin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia. 

Liikenne- ja lämmityspolttoaineiden hintojen nousu esimerkiksi biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen tai energia- ja/tai päästöverojen korottamisen takia kohdentuisi selkeästi kotitalouksien kulutukseen ja kotitalouksien käyttämiin palveluihin. Vaikutus olisi kulutuksen suhteen progressiivinen siinä mielessä, että enemmän energiaa ja energiaintensiivisiä palveluita kuluttavat suurituloiset kotitaloudet maksaisivat enemmän kuin vähemmän kuluttavat pienempituloiset kotitaloudet. 

Suomen ympäristökeskuksen julkaisemassa raportissa Carbon footprint and raw material requirement of public procurement and household consumption in Finland — Results from the ENVIMAT-model (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 15/2019) todetaan, että Suomessa korkean tulotason kotitalouksien kulutus on keskimäärin energiaintensiivisempää kuin muiden kotitalouksien. Raportin mukaan kulutuksen rakenne määrää kotitalouksien hiilijalanjäljen: liikkumisen hiilijalanjälki korreloi positiivisesti tulojen kanssa ja myös asumisen hiilijalanjälki (lämmitys ja sähkö) on korkeampi ylemmissä tuloluokissa. Asuinpaikalla on myös vaikutusta: erityisesti kaupunkien kehysalueilla sekä kaupunkien läheisellä maaseudulla kotitalouksien kulutusmenojen hiilijalanjälki on keskimääräistä korkeampi. Erityisesti liikennepolttoaineiden verotus näyttäisi rasittavan suurituloisia kotitalouksia, joiden kuljetuskustannukset muodostavat suuremman osan tuloista verrattuna pienituloisempiin kotitalouksiin. 

Kotitalousvaikutuksia arvioitaessa tulee huomioida, että pienituloiset kotitaloudet ovat erilaisten tulonsiirtojen ja sosiaalietuuksien piirissä. Koska nämä etuudet on indeksoitu kuluttajahintoihin, kompensoituu esimerkiksi energia- ja polttoainekustannusten nousu pienituloisille kotitalouksille. Kotitalousvaikutukset riippuvat muun muassa indeksoitujen tulonsiirtojen tasosta ja päästökaupan huutokauppatulojen kohdentumisesta. Esimerkiksi öljylämmityksen kustannukset kohdistuvat pääasiassa omistusasujiin; tilastotiedon valossa myös pienituloisten omistusasujien käytettävissä olevat tulot asumiskustannusten jälkeen ovat huomattavasti vuokralla asuvia pienituloisia suuremmat. Pienituloisten kotitalouksien varallisuustasojen vertailun mukaan omistusasunnoissa asuvat, pienituloiset kotitaloudet ovat vuokralla-asuvia pienituloisia selvästi varakkaampia. Tämä kuvaa suuntaa-antavasti öljylämmittäjien suhteellista asemaa, sillä öljylämmitteiset talot ovat pääasiassa omakotitaloja, joissa asuvien kotitalouksien rahatulojen, varallisuuden ja asumiskustannusten voi olettaa olevan keskimäärin muita omistusasujia suuremmat. 

Tällä hetkellä öljylämmityksestä luopumiseen voi saada tukea valtion varoista. Avustus kohdentuu kotitalouksiin, jotka siirtyvät öljylämmityksestä vähäpäästöiseen lämmitysmuotoon kuten maalämpöpumppuun. Vuonna 2022 on myös otettu käyttöön kotitalousvähennyksen korotus, joka koskee öljylämmityksestä luopumiseen liittyviä työkustannuksia. Kotitalousvähennyksen korotus vähentää valtion verotuloja hieman. Kotitalouden kannalta käytettävissä on kaksi vaihtoehtoista tukimuotoa öljylämmityksestä luopumiselle: joko suora avustus tai kotitalousvähennys. Se kumpi tukimuoto on kannattavampi, vaihtelee tapauskohtaisesti. Öljylämmitys on jo nykyisellään selvästi kallein omakotitalon lämmitysmuoto, josta on kannattavaa luopua myös ilman valtion avustusta tai verovähennystä. 

Ilmastopolitiikan tulonjakovaikutuksia selvittäneen tutkimuksen mukaan sähköveron alentamisen, energiaintensiivisten yritysten energiaveronpalautuksen poistamisen ja lämmityspolttoaineiden veronkorotusten vaikutus tulonjakoon on erittäin pieni. Kokonaisuudessaan liikenteen polttoaineiden verotus ei vaikuttaisi olevan kovin regressiivinen. Dieselin verotuen vaikutusten arviointi -tutkimushankkeen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:4) mukaan tutkimuskirjallisuudessa on kuitenkin viitteitä siitä, että liikenteen polttoaineiden kysyntä olisi joustamattomampaa pienituloisilla ja harvaanasutuilla alueilla, eli nämä kotitaloudet eivät reagoi polttoaineen hinnanmuutoksiin niin voimakkaasti kuin muut. Tästä näkökulmasta katsoen liikenteen polttoaineiden veronkorotus todennäköisesti rasittaisi enemmän pienituloisia ja maaseudun asukkaita. 

Kotitalouksien ostovoimaa ja kulutuskysyntää voidaan myös tukea muun muassa vähäpäästöisten henkilöautojen hankinta- ja konversiotuilla sekä öljylämmityksestä luopumisen tuilla. Näiden investointien tukemisen on katsottu edistävän reilua siirtymää, mikäli tuet kohdistuvat taloudellisesti heikommassa asemassa oleviin kotitalouksiin. 

Liikenteen sähköistymisen vauhdittamiseksi valtio myöntää tällä hetkellä avustuksen täyssähköauton hankintaan. Hankintatuen tarkoituksena on lisätä sähköautojen kysyntää kotitalouksien keskuudessa suhteessa polttomoottoriautoihin. Hankintatuen avulla voidaan vähentää täyssähköauton elinkaarikustannuksia samalle tasolle kuin polttomoottoriauton vastaavat kustannukset. Sähköautojen houkuttelevuuden lisäämiseksi on tehty myös muita verotuksellisia muutoksia. Tällä hetkellä tukea myönnetään korkeintaan 50 000 euron täyssähköauton hankintaan. Tällä rajauksella on pyritty välttämään tuen kohdentumista suurituloisimpiin kotitalouksiin. 

Mahdollisia tulonjakovaikutuksia voidaan tasapainottaa ohjaamalla verotuksen painopistettä ja kompensoimalla haitallisia vaikutuksia muualla verotuksessa. Tämän kaltaisesta kompensoinnista on kyse esimerkiksi, jos ilmastolain tavoitteiden edellyttämien politiikkatoimien aiheuttamaa kulutustuotteiden hintojen nousua kompensoidaan laskemalla tuloveroa pieni- ja keskituloisia kotitalouksia painottaen. 

Kotitalouksiin kohdistuvia äkillisiä kustannusvaikutuksia ei todennäköisesti ole odotettavissa, sillä toimia on määrä toteuttaa vaiheittain. Pidemmällä aikavälillä fossiilisen energian käyttö kallistuu ja vastaavasti korvaavat, vähäpäästöiset vaihtoehdot halpenevat. Esitysehdotuksen tavoitteet ja ilmastopolitiikan suunnitelmien toimeenpano ohjaavat kohti vähähiilistä yhteiskuntaa, jossa päästöjen vähentäminen on kotitalouksille nykyistä helpompaa ja hyväksyttävämpää. 

Vaikutukset julkiseen talouteen 

Esitetyt uudet ilmastolain välitavoitteet lisäävät ennakoitavuutta ja tukevat ilmastopolitiikan jatkuvuutta ja pitkäjänteisyyttä. Ennakoitavuus on tärkeää myös ilmastopolitiikan valtiontaloudellisten vaikutusten ja valtiontaloudellisiin riskeihin varautumisen näkökulmasta. Valtiontalouden tarkastusviraston teettämän Ilmastotavoitteet ja valtiotalouden kestävyys -selvityksen (Valtiontalouden tarkastusviraston selvitykset 3/2020) mukaan ilmastopolitiikka saattaa esimerkiksi muuttaa kansantalouden suhdannedynamiikkaa, synnyttää häiriöitä rahoitusmarkkinoilla ja vaikuttaa valtion omistusten arvoon. Pidemmän aikavälin riskejä on syytä huomioida ja hillitä myös tulonjako-, alue- ja investointipolitiikassa. Vastaavasti toimimatta jättäminen voi aiheuttaa merkittäviä riskejä. Muun muassa nämä näkökohdat puoltavat ilmastonäkökulman huomioimista valtiontalouden pidemmän aikavälin suunnittelussa. 

Ilmastopolitiikan kokonaisuuden ja myös ilmastolakia koskevan esitysehdotuksen vaikutus valtiontalouden tasapainoon riippuu olennaisesti valittavista ohjauskeinoista. Jos ilmastotoimet toteutetaan kustannustehokkaasti, jäävät ilmastopolitiikan valtiontaloudelliset vaikutukset todennäköisesti vähäisiksi. Esimerkiksi kestävyysvajetta määrittäviin ikäsidonnaisiin menoihin verrattuna kustannustehokkaan ilmastopolitiikan kustannukset ovat pienet. Kunnianhimoiseen ilmastopolitiikkaan liittyvä talouden rakennemuutos voi edellyttää taloudellisen ohjauksen lisäämistä, mikä voi kohentaa valtiontaloutta ainakin lyhyellä tähtäimellä. Samalla hiilineutraaliuden mukaisen rakennemuutoksen vaatimat investoinnit, kuten esimerkiksi liikenteen sähköistyminen, voivat olla erilaisten tukien tarpeessa. Osa ilmastopolitiikan edellyttämistä investoinneista kohdistuu julkiseen sektoriin (esimerkiksi liikenneinfrastruktuuri). Tällä tavalla valtiontalouteen voi syntyä ristiriitaisia paineita. Uuden teknologian käyttöönoton vaatima tuki voi alkuvaiheessa rasittaa valtiontaloutta, mutta teknologia mahdollistaa vientivetoisen kasvun myöhemmin, jolloin valtiontalous tasapainottuu nopeasti. Pidemmällä tähtäimellä talouden kasvun turvaaminen vaikuttaa valtiontalouteenkin positiivisesti. 

Hallitus on syksyllä 2021 sopinut eräistä tuista, joilla se edistää hiilineutraaliuden mukaisen rakennemuutoksen vaatimia investointeja. Kestävää talouskasvua ja vihreää siirtymää vauhditetaan lisäämällä energiatuen myöntövaltuutta 453 miljoonalla eurolla. Öljystä luopumisen avustuksiin pientaloille, kunnille, seurakunnille sekä yhdistyksille varataan yhteensä 70 miljoonaa sekä sähköautojen latausinfraverkoston ja kaasutankkausverkon laajentamiseen ja muihin fossiilittoman liikenteen ratkaisuihin noin 75 miljoonaa euroa. Nämä tuet havainnollistavat sitä tasoa, jolla valtio edistää hiilineutraaliustavoitteen ja kansainvälisten velvoitteiden toteutumista. 

Julkisiin hankintoihin käytetään Suomessa vuosittain laskutavasta riippuen 30—50 miljardia euroa. Suomessa on noin 2 800 itsenäistä hankintayksikköä, joiden hankinnat ja investoinnit aiheuttavat Suomen ympäristökeskuksen mukaan lähes viidenneksen Suomen kulutusperusteisesti määritetyistä kasvihuonekaasupäästöistä. Suurimmat päästöt aiheutuvat lämmön ja sähkön hankinnoista, rakennuspalveluista, maa- ja vesirakenteiden korjaus- ja kunnossapitopalveluista sekä matkustus- ja kuljetuspalveluista. Julkiset hankinnat ovat tärkeä keino edistää sekä ilmastotavoitteiden toteutumista että ilmasto- ja ympäristöystävällisten tuotteiden ja palveluiden markkinoita. Kasvavat markkinat lisäävät työllisyyttä alueilla, kasvattavat osaltaan korkean teknologian vientiä ja tuovat valtiolle lisää verotuloja. 

Kunnille ei aiheutuisi esityksestä välittömiä taloudellisia vaikutuksia, koska niille ei esityksessä asetettaisi velvoitteita. Käytännössä kunnat tekevät kuitenkin oma-aloitteisesti paljon ilmastotoimia, ja esimerkiksi esitetyt päästövähennystavoitteet voisivat ohjata kuntien toimintaa. Kuntien toimet saattavat kohdistua esimerkiksi maapolitiikkaan ja kaavoitukseen, joilla voidaan toteuttaa tiiviimpää yhdyskuntarakennetta sekä älykästä, vähähiilistä ja muunneltavaa rakennuskantaa. Lisäksi kunnat voisivat varata alueita puhtaan teknologian investoinneille ja hiilen sidontaan. Liikenteen päästöjen vähentämiseksi monet kunnat pyrkivät lisäämään sähköautojen latausmahdollisuuksia sekä parantamaan julkisen liikenteen tarjontaa ja toimivia kevyen liikenteen verkostoja. Uudet ilmastotavoitteet voisivat vauhdittaa kehitystä entisestään. Päästökaupan ja kansallisten toimenpiteiden johdosta kunnat ja kuntien omistamat yhtiöt joutuvat vähitellen luopumaan fossiilisista polttoaineista kaukolämmön ja sähkön tuotannossa. Tämä tarkoittaisi siirtymistä uusiutuviin ja fossiilittomiin polttoaineisiin sekä investointeja puhtaaseen energiantuotantoon kuten tuuli- ja aurinkovoimaloihin, lämpöpumppuihin ja geotermiseen energiaan. Kunnan ilmastotoimet voisivat tuoda myös taloudellisia säästöjä kuten eräät ilmastotyön edelläkävijäkunnat ovat osoittaneet. 

4.2.5  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetun ilmastolain merkittävimmät viranomaisvaikutukset kohdistuisivat ministeriöihin ja elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksille. Esitysehdotuksesta johtuu välittömiä vaikutuksia viranomaisten toimintaan, sillä se asettaisi uusia tehtäviä ministeriöille sekä edellyttäisi muutoksia ministeriöiden menettelytapoihin esimerkiksi saamelaisten oikeuksien ja osallistamisen huomioon ottamisen osalta. Ehdotetut uudet ilmastotavoitteet vaikuttavat myös ilmastopolitiikan suunnitelmien valmisteluun, kun tavoitteet ovat valmistelun lähtökohtana. Lakiin sisällytettävät uudet tehtävät ja tavoitteet saattavat aiheuttaa myös osaamisen kehittämistarpeita ministeriöissä. 

Suunnittelujärjestelmään ehdotetaan useita muutoksia, joilla olisi vaikutuksia ministeriöiden tehtäviin. Ensinnäkin esityksessä ehdotetaan jatkossa vähintään joka toinen vaalikausi laadittavaksi uusi maankäyttösektorin suunnitelma, josta vastaisi maa- ja metsätalousministeriö. Uusi suunnitelma, sen toimeenpano, seuranta ja raportointi aiheuttavat maa- ja metsätalousministeriön henkilöstöresursseihin pysyvän voimavaratarpeen, jonka arvioidaan olevan 3 henkilötyövuotta.  

Kansallisen sopeutumissuunnitelman sisältövaatimuksia täsmennettäisiin siten, että suunnitelma kattaisi myös alueellisen ja eri hallinnonalojen rajat ylittävän tarkastelun. Suunnitelman laatimisen aikaväliä tihennettäisiin niin, että jatkossa olisi laadittava sopeutumissuunnitelma vähintään joka toinen vaalikausi, kun se nykyisin on laadittava vähintään kerran kymmenessä vuodessa. Kun otetaan huomioon esitykseen sisältyvät sopeutumissuunnitelman valmistelua koskevat täsmennykset, aiheuttaisi muutos kuitenkin 2 henkilötyövuoden resurssitarpeen maa- ja metsätalousministeriölle. Lisäksi edellä kuvatut maankäyttösektorin suunnitelmaa ja sopeutumissuunnitelmaa koskevat muutokset aiheuttaisivat pysyvän voimavaratarpeen, jonka arvioidaan olevan 1 000 000 euroa. 

Ilmastopolitiikan suunnitelmia koskeviin yleisiin vaatimuksiin ehdotetaan muutoksia. Jatkossa suunnitelmille asetettaisiin esityksen 8 §:n mukaisesti uusi velvoite huomioida suunnitelmien mahdolliset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen suunnitelmien valmistelussa. Luonnon monimuotoisuuden huomioiminen saattaa edellyttää jossain määrin sellaista uutta osaamista, jota ministeriöissä ei nykyisellään ole käytössä, sillä velvoite olisi uusi voimassa olevaan ilmastolakiin nähden. Osaamisen kehittäminen voidaan kuitenkin hoitaa ministeriöiden olemassa olevien resurssien puitteissa. 

Ilmastovuosikertomusta kehitettäisiin nykyistä käytäntöä mukaillen strategisempaan ja kattavampaan suuntaan. Esimerkiksi maankäyttösektori sisällytettäisiin vuosikertomukseen ja sopeutumisesta olisi jatkossa raportoitava tarvittavassa laajuudessa vuosittain. Lisäksi ilmastovuosikertomuksen yhteyteen sisällytettäisiin tiedottamisvelvollisuus. Muutos aiheuttaa resurssien lisäystarvetta ympäristöministeriölle 0,5 henkilötyövuoden verran. Samoin se aiheuttaa vähäistä resurssien tarvetta liikenne- ja viestintäministeriölle sekä maa- ja metsätalousministeriölle. Liikenne- ja viestintäministeriön lisäystarpeet voidaan kattaa olemassa olevien resurssien puitteissa. Maa- ja metsätalousministeriön lisätarpeet on sisällytetty edellä mainittuihin henkilötyövuosi- ja resurssitarvekuvauksiin. 

Saamelaiskulttuurin edistämiseksi ja suunnitelmien valmistelun tukemiseksi esityksessä ehdotetaan perustettavaksi uusi saamelainen ilmastoneuvosto. Saamelaisen ilmastoneuvoston työskentelyn järjestämisestä vastaisi ympäristöministeriö, ja näin ollen ympäristöministeriön pysyvä voimavaratarve olisi arviolta 0,5 henkilötyövuotta. Lisäksi saamelaisen ilmastoneuvoston järjestämisestä ja edellä kuvatuista ilmastovuosikertomusta sekä myös keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa koskevista velvoitteista aiheutuisi ympäristöministeriölle pysyvä voimavaratarve, jonka arvioidaan olevaan 400 000 euroa. Saamelaista ilmastoneuvostoa koskeva lisärahoituksen tarve aiheutuu osaltaan siitä, että ilmastoneuvoston toiminnan järjestämiseksi tarvittaisiin koordinaattori. Ilmastoneuvoston jäsenille maksettaisiin lisäksi mahdollinen vuosipalkkio. Suunnitelmaa kulloinkin valmistelevalle ministeriölle aiheutuu myös vähäinen lisäresurssien tarve saamelaisen ilmastoneuvoston osallistamisesta valmistelun aikana ja neuvoston lausuntojen käsittelystä. Nämä menot voitaisiin kuitenkin kattaa ministeriöiden olemassa olevista resursseista. 

Esityksen 14 §:n nojalla viranomaisen olisi jatkossa jokaisen suunnitelman valmistelun yhteydessä käytävä neuvottelut saamelaiskäräjien kanssa. Ministeriöiden olisi näin ollen jatkossa käytävä neuvottelut saamelaiskäräjien kanssa riippumatta esimerkiksi suunnitelman sisällöstä tai tosiasiallisista vaikutuksista saamelaiskulttuuriin.  

Uuden ja laajemman neuvotteluvelvoitteen myötä on tarpeen varata rahoitusta neuvotteluiden järjestämiseen. Kustannuksia syntyy neuvotteluiden teknisestä järjestämisestä, tulkkauksesta ja mahdollisista matkustuskuluista. Esimerkiksi ilmastolain uudistuksen yhteydessä etäyhteyksin käydyt neuvottelut saamelaiskäräjien kanssa maksoivat noin 300 ja 1000 euron välillä tilaisuutta kohden.  

Esitys sisältää myös uuden tavoitteen koskien saamelaisten oikeuksien edistämistä. Tavoitteen mukaan lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteena on turvata osaltaan saamelaisten edellytykset ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Tavoitteen huomioon ottaminen saattaa edellyttää sellaista uutta osaamista, jota ministeriöissä ei nykyisellään ole laajasti käytössä. Myös muut esitykseen sisältyvät saamelaisia koskevat kirjaukset saattavat edellyttää osaamisen kehittämistä ministeriöissä. Osaamista voitaisiin kehittää esimerkiksi koulutusten avulla.  

Esitys sisältää lisäksi uuden tavoitteen, jonka mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa ilmastotoimien oikeudenmukaisuus. Oikeudenmukaisuuden huomioon ottaminen saattaa edellyttää osaamisen kehittämistä ja uusia tietotarpeita ministeriöissä. Osaamisen kehittäminen voidaan kuitenkin hoitaa ministeriöiden olemassa olevien resurssien puitteissa. 

Viranomaisiin kohdistuvien vaikutusten osalta esityksen 5 §:n säännös valtion viranomaisten edistämisvelvoitteesta on merkityksellinen ja sitä nyt täsmennettäisiin. Uudet tehtävät koskien maankäyttösektoria ja ilmastonmuutoksen sopeutumista aiheuttavat lisäresurssitarpeen myös elinkeino- liikenne ja ympäristökeskuksille. Kun otetaan huomioon, että valtion viranomaisten on edistettävä tämän lain mukaisten maankäyttösektorin nieluja sekä ilmastonmuutoksen sopeutumista koskevien tavoitteiden, suunnitelmien ja tarkasteluiden toteutumista, aiheuttaisi muutos 12 henkilötyövuoden resurssitarpeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. 

Vuoden 2022 voimavaratarve muodostuisi saamelaista ilmastoneuvostoa koskevasta määrärahasta (200 000 e) ympäristöministeriölle. Muilta osin määrärahatarpeet kohdistuisivat vuodesta 2023 eteenpäin.  

Määrärahoista linjataan tarkemmin osana julkisen talouden suunnitelmaa ja talousarviota koskevia menettelyjä. 

4.2.6  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Uuteen ilmastolakiin ehdotetaan useita kirjauksia, joilla olisi vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Esitys sisältää useita säännöksiä koskien saamelaisten oikeuksia. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi tavoitteesta osaltaan turvata saamelaisten edellytykset ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Lisäksi säädettäisiin uudesta saamelaisesta ilmastoneuvostosta sekä siitä, että ilmastolain suunnitelmia valmisteltaessa viranomaisten olisi neuvoteltava saamelaiskäräjien kanssa ja pyydettävä lausunto kolttien kyläkokoukselta. Säännökset toteuttaisivat perustuslain 17 §:n 3 momentin säännöstä saamelaisten oikeuksista ja parantaisivat saamelaisten kielen ja kulttuurin huomioimista valtionhallinnossa ilmastolain soveltamisalalla. Saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen vaikutusmahdollisuudet parantuisivat, kun saamelaiskäräjien kanssa olisi käytävä neuvottelut kunkin suunnitelman valmistelun yhteydessä, ja kolttien kyläkokoukselta olisi vastaavasti pyydettävä lausunto. 

Esityksellä ehdotetaan perustettavaksi uusi saamelainen ilmastoneuvosto, jonka valtioneuvosto nimittäisi määräajaksi. Neuvoston tarkoituksena olisi tuottaa tietopohjaa suunnitelmien saamelaisten oikeuksien edistämiseen liittyvistä näkökulmista. Ilmastoneuvoston kautta edistettäisiin saamelaisen perinteisen tiedon huomioimista ilmastolain suunnitelmien toimenpiteiden valmistelussa ja vahvistettaisiin vuoropuhelua viranomaisten, tiedeyhteisön ja saamelaisten välillä. Säännös vahvistaisi saamelaisten oikeuksia ja vaikutusmahdollisuuksia ilmastopolitiikassa. Saamelaisten luontosuhde ja perimätieto näissä kysymyksissä voivat hyödyttää myös muita kuin saamelaisia. Useimmat saamelaisten kulttuurin ja elinkeinojen osa-alueet liittyvät suoraan ilmastoon ja luontoon. Ilmastonmuutoksen vaikutukset näkyvät arktisella alueella muuta maata nopeammin ja voimakkaammin. Saamelaisten perinteiseen elinkeinoon, poronhoitoon, ilmastonmuutos vaikuttaa pääasiassa kielteisesti. Toisaalta esimerkiksi poronhoidon yhteensovittamiseen ilmastonmuutoksen hillinnän toimien, kuten uusiutuvan energian hankkeiden kanssa saattaa liittyä haasteita.  

Esityksellä olisi vaikutuksia myös osallistumisoikeuksiin. Lakiehdotus laajentaisi suunnitelmien valmistelun yhteydessä yleisön osallistumismahdollisuuksia muuhunkin kuin kirjalliseen muotoon, mikä edistäisi yhdenvertaisuutta. Monipuoliset osallistumismahdollisuudet vahvistavat paitsi lasten ja nuorten osallistumisoikeuksia, myös vammaisten henkilöiden ja vanhusten osallistumista. Säännöksen avulla voitaisiin tunnistaa ja huomioida eri väestöryhmien tarpeet ja näkemykset nykyistä paremmin. Lisäksi laissa asetettaisiin velvoite tiedottaa ilmastovuosikertomuksesta yleisölle riittävästi, mikä parantaisi yleisön tiedonsaantia ja sitä kautta osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia.  

Ihmisillä voi olla erilaiset digitaidot ja valmiudet osallistua esimerkiksi verkkokuulemisiin. Laajat kuulemiset, joissa hyödynnetään erilaisia osallistumiskeinoja, edistäisivät osaltaan yhdenvertaisuutta. Olisi tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että eri väestöryhmille löytyisi sopivia tapoja osallistua ja vaikuttaa ilmastopolitiikkaan. Tarjoamalla muita osallistumismuotoja kuin esimerkiksi verkkokuulemisia huomioitaisiin muun muassa saavutettava osallistuminen ikääntyneille henkilöille. Käytännössä myös esimerkiksi kielitaito vaikuttaa mahdollisuuksiin osallistua kuulemisiin ja esittää mielipiteensä. 

Tutkimuksissa ja YK:n ihmisoikeuselinten selvityksissä on arvioitu, että ilmastonmuutos vaikuttaa jo nyt, mutta erityisesti tulevaisuudessa laajasti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Esityksellä voidaan katsoa olevan vaikutuksia tulevien sukupolvien ja lasten oikeuksien toteutumiseen, sillä hiilineutraaliustavoite, entistä kunnianhimoisemmat päästövähennystoimet ja riittävät sopeutumistoimet edistäisivät perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista pitkällä aikavälillä. On kuitenkin huomioitava, että pitkän aikavälin vaikutuksiin liittyy epävarmuuksia sen osalta, kuinka päästötavoitteet tosiasiallisesti onnistuvat turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Tulevien sukupolvien oikeuksien toteutuminen riippuu myös siitä, kuinka kansainvälisissä ilmastotoimissa onnistutaan, sillä kyseessä on maailmanlaajuinen ilmiö.  

Esitykseen sisältyisi uusi tavoite, jonka mukaan lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa ilmastotoimien oikeudenmukaisuus. Oikeudenmukaisuuden huomioiminen saattaa edistää ilmastopolitiikan läpinäkyvyyttä ja lisätä ilmastotoimien hyväksyttävyyttä. Tavoite toteutuisi esimerkiksi 13 §:n lausunto- ja kuulemismenettelyn kautta sekä eri väestöryhmiä huomioivan vaikutusten arvioinnin kautta. Oikeudenmukaisuuden huomioivalla ilmastopolitiikalla voidaan lisätä ilmastotoimien hyväksyttävyyttä sekä pyrkiä varmistamaan, ettei harjoitettu ilmastopolitiikka vaikuttaisi kielteisesti esimerkiksi työllisyyteen, osallisuuteen tai eri alueisiin kuin ei myöskään eriarvoisuutta tai tuloeroja lisäävästi.  

Esityksellä voidaan katsoa olevan välillisiä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon. Ehdotettuun ilmastolakiin sisältyvät ilmastotavoitteet ja suunnittelujärjestelmän säännökset eivät välittömästi vaikuttaisi sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Sen sijaan ilmastopolitiikan suunnitelmiin sisällytettävillä toimilla voisi olla vaikutuksia, sillä esimerkiksi miesvaltaisille aloille kohdentuu yleensä enemmän päästövähennystoimenpiteitä. Sen lisäksi, että ilmanmuutoksen hillitsemistä ja siihen sopeutumista koskevat päätökset voivat vaikuttaa eri tavoin eri sukupuoliin, voi vaikutuksia olla myös siitä näkökulmasta, kuinka he kuluttajina toimivat ilmastonäkökulmasta ja kuinka valmiita eri sukupuolet ovat muuttamaan omaan käyttäytymistään ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen sukupuolivaikutuksia olisi tärkeää tarkastella ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelun yhteydessä.  

4.2.7  Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

Pääsääntöisesti ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista tavoittelevat toimet edistävät välillisesti myös hyvinvointia ja terveyttä. Voidaan katsoa, että ilmastonmuutoksen hillintä turvaa ihmisten oikeutta terveyteen kestävien elämäntapojen kautta ja pidemmällä aikavälillä ilmastonmuutokseen liittyvien terveysuhkien vähenemisen kautta. Ilmastonmuutos vaikuttaa suomalaisten terveyteen monin tavoin. Vaikutukset Suomessa ovat kuitenkin maailmanlaajuisesti tarkasteltuna keskimääräistä huomattavasti vähäisempiä, mitä edistää suotuisat ilmastolliset lähtökohdat sekä toimiva terveydenhuolto ja muu yhteiskunnan infrastruktuuri. Ilmastonmuutokseen liittyvät ilmiöt vaikuttavat paitsi kansalaisten terveyteen, myös terveydenhuollon toimivuuteen. Väestön herkkyyttä ilmastonmuutoksen vaikutuksille lisää tulevaisuudessa ikääntyminen ja pitkäaikaissairauksien yleistyminen sekä joidenkin vaikutusten osalta kaupungistuminen.  

Siirtymällä kohti hiilineutraalia yhteiskuntaa voi olla erilaisia vaikutuksia eri väestöryhmiin. Esitysehdotuksen 2 §:n 3 momentin mukainen oikeudenmukaisuutta koskeva tavoite edistäisi osaltaan myönteistä kehitystä niin, että muutokset eivät kohdistuisi kohtuuttomalla tavalla mihinkään yksittäiseen väestöryhmään. Saamelaisten ohella esimerkiksi eläkeläiset, pienituloiset, lapset, nuoret ja maahanmuuttajat ovat väestöryhmiä, joihin siirtymä kohti vähähiilistä yhteiskuntaa saattaa kohdistua erityisellä tavalla.  

Samoin siirtymä kohti hiilineutraalia yhteiskuntaa voi vaikuttaa työntekijöihin ja elinkeinonharjoittajiin. Päästövähennysten kannalta keskeisiin aloihin kohdistetaan todennäköisesti toimia ja toimet vaikuttaisivat erityisellä tavalla kyseisten alojen työntekijöihin. Esimerkiksi turveala on muuttumassa ilmastotavoitteiden myötä ja murros vaikuttaa alan työntekijöihin. Myös esimerkiksi nielujen vahvistaminen voi vaatia erityisiä toimia, joiden valinta tulee määrittelemään sen, millaisia vaikutuksia kohdistuisi muun muassa metsänomistajiin ja maanviljelijöihin. Nämä vaikutukset voidaan tarkemmin arvioida maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman valmistelun yhteydessä. 

Esitysehdotuksen 8 §:n 2 momentin mukaan ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelussa olisi otettava huomioon myös kestävän kehityksen näkökulman mukaisesti ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät. Kun tulevia toimia suunniteltaessa olisi arvioitava toimien sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia esimerkiksi tulonjaon oikeudenmukaisuuden, työllisyyden sekä teollisuuden ja muun elinkeinoelämän kilpailukyvyn turvaamisen näkökulmasta, tukisi se osaltaan erilaisten näkökulmien huomioon ottamista suunnitelmien valmistelussa.  

Kansalliset ilmastopolitiikan tavoitteet heijastuvat koko yhteiskuntaan. Esitys ei välittömästi vaikuttaisi yksittäisen kansalaisen elämään, mutta vähähiiliseen yhteiskuntaan siirtyminen voi heijastua kuitenkin tietyiltä osin jokaisen arkeen. Erityisesti esitykseen sisältyvät osallistumisoikeutta koskevat ehdotukset parantavat myös yksittäisen kansalaisen mahdollisuuksia seurata ilmastoasioita ja osallistua ilmastopolitiikkaan. Toisaalta esimerkiksi paikallisessa päätöksenteossa tehdään paljon ilmastotoimia, ja uusien kansallisten ilmastotavoitteiden myötä toimia saatetaan asettaa entistä enemmän. Tavoitteiden johdosta yhteiskunnan asenneilmapiiri voi muuttua niin, että suomalaiset alkavat suosia ilmaston kannalta kestävämpää elämäntapaa. 

Ilmastolakiin sisällytettäisiin uutena säännöksenä tavoite turvata osaltaan saamelaisten edellytykset ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Lisäksi säädettäisiin, että suunnitelmien valmistelussa otettaisiin saamelaisten kotiseutualueella huomioon saamelaisten oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Suomessa puhutaan kolmea saamen kieltä ja ne ovat kaikki uhanalaisia. Säännökset vahvistaisivat saamen kielten asemaa erityisesti ilmastopolitiikan alalla. Sääntely voisi osaltaan tukea saamen kielten ylläpitämistä.  

5.1.1  Päästövähennystavoite vuodelle 2030

Esityksen valmistelussa on arvioitu eri toteuttamisvaihtoehtoja. Erityisesti on punnittu vaihtoehtoja liittyen ilmastolain uudistusta koskevien hallitusohjelmakirjausten täytäntöönpanoon. Punnintaa on tehty päästövähennystavoitteiden tason ja uusien ohjauskeinojen osalta. Vuodelle 2030 asetettavan päästövähennystavoitteen osalta tilattiin vuoden 2021 alussa VTT:ltä erillinen selvitys ilmastolain päästövähennystavoitevaihtoehtojen laskennallisista vaikutusarvioista. Siinä on arvioitu kolmea eri tavoitetasoa vuoden 2030 päästövähennystavoitteeksi ja kyseisten vaihtoehtojen kansantaloudellisia vaikutuksia. Selvityksessä käsitellyt päästövähennystavoitteet ovat 55, 60 ja 65 prosenttia verrattuna vuoden 1990 tasoon.  

Tässä esityksessä ehdotetaan vuodelle 2030 vähintään 60 prosentin päästövähennystavoitetta, mikä osaltaan pohjautuu VTT:n selvityksen tuloksiin ja ilmastopaneelin suosituksiin. Kyseiseen vaihtoehtoon on päädytty ilmastopolitiikkaan liittyvän kokonaisarvioinnin, ilmastonmuutoksen nopean etenemisen, kansantaloudellisten näkökulmien sekä kansainvälisten ja EU-velvoitteiden johdosta. Erityisesti ratkaisu on johdonmukainen siitä näkökulmasta, että Suomi voisi saavuttaa vuodelle 2035 asetetun hiilineutraaliustavoitteen.  

5.1.2  Päästöbudjetit, päästökompensaatiot ja hiilimarkkinoiden laajentaminen

Ilmastolain ohjausvaikutuksen vahvistamista on arvioitu eri näkökulmista. Erityisesti UUSILMA-hankkeen yhteydessä arvioitiin uusia mahdollisia keinoja vahvistaa ilmastolain ohjausvaikutusta. Hankkeessa tarkastelu keskittyi päästöbudjetteihin, päästökompensaatioihin ja hiilimarkkinoiden laajentamiseen. Raportin johtopäätös on, että valtakunnalliset, valtionhallintoa sitovat päästöbudjetit vahvistaisivat ilmastolain ohjausvaikutusta viestimällä etenemispolusta kohti hiilineutraaliutta. Hankkeen johtopäätösten mukaan päästöbudjetit edellyttäisivät ja tukisivat ilmastolain suunnittelujärjestelmän kehittämistä. Sen sijaan raportissa katsotaan, että ilmastolain käyttöä hiilimarkkinoiden laajentamiseen siten, että nieluyksiköt olisivat verrattavissa päästökaupan yksiköihin, ei pidetä realistisena nielujen sääntelyn epävarmuuksien takia. Kolmas kokonaisuus eli kompensaatiot todetaan raportissa tärkeäksi, mutta kompensaatioita koskevan sääntelyn sisällyttämistä ilmastolakiin ei suositella. Kompensaatiomarkkinoiden luotettavuuden ja laadun parantaminen edellyttää muun erillislainsäädännön ja tilinpitojärjestelmän kehittämistä muun muassa päästöjen kaksoislaskennan estämiseksi, päästövähennysten lisäisyyden varmistamiseksi ja kuluttajansuojan parantamiseksi. 

Tässä esityksessä ei ehdoteta otettavaksi edellä kuvattuja uusia keinoja osaksi ilmastolakia, mutta esimerkiksi päästöbudjetteja voi olla tarkoituksenmukaista tarkastella tulevaisuudessa osana ilmastolainsäädännön kehitystyötä.  

5.1.3  Suunnittelujärjestelmän kehittäminen

Valmistelun aikana on arvioitu ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän kehittämisen osalta erilaisia vaihtoehtoja. Sen lisäksi että maankäyttösektorin suunnitelma ehdotetaan hallitusohjelman mukaisesti lisättäväksi osaksi lain suunnittelujärjestelmää, on pohdittu myös suunnittelujärjestelmän kehittämistä erityisesti päästökauppasektorin osalta. Erityisesti tarkasteltiin mallia, jossa ilmastolakiin sisällytettäisiin keskipitkää aikaväliä koskeva kokoava yhteenveto, jossa tarkasteltaisiin sektorikohtaisia, myös päästökauppasektorin kattavia suunnitelmia kokonaisuutena ja arvioitaisiin hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. Tällaista yhteenvetoa ei kuitenkaan esitetty lisättäväksi lakiin. Vuosikertomusta koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi ja sen sisältöä laajennettavaksi. Vuosikertomuksen voidaan katsoa näin ollen kokoavan eri sektoreiden tiedot vuosittain yhteen.  

Ilmastolain mukaisten suunnitelmien osalta arvioitiin myös suunnitelmien laatimisen aikaväliä. Voimassa olevan lain mukaan sopeutumista koskeva suunnitelma tulee laatia vähintään kerran kymmenessä vuodessa. Valmistelun yhteydessä käytiin punnintaa sen osalta, olisiko sopeutumissuunnitelman laatimisen aikaväliä tarvetta lyhentää ja sitä kautta tuoda keskipitkän aikavälin suunnitelmia lähemmäksi toisiaan. Suunnitelman laatimisväliin liittyvää pohdintaa käytiin myös uuden maankäyttösektorin suunnitelman osalta. Samalla arvioitiin suunnittelun aikaväliin liittyvää hallinnollista taakkaa.  

5.1.4  Kytkennät perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin ja muuhun lainsäädäntöön

Osana valmistelua arvioitiin erilaisia keinoja vahvistaa ilmastolain perus- ja ihmisoikeusulottuvuuksia. Samoin on arvioitu ilmastolain kytkentöjä muuhun lainsäädäntöön. Näiden osalta arviointia tehtiin erityisesti vuonna 2020 ympäristöministeriön toimeksiannosta laaditussa selvityksessä, joka koski ilmastolain kytkentöjä muuhun lainsäädäntöön sekä perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin (Ekroos ym. (2020)). Selvityksessä katsottiin, että osallistumissäännöksillä on perus- ja ihmisoikeudellinen taustansa, mutta kansalliset osallistumissäännökset on yleisesti katsottu perusoikeuksien minimivaatimukset täyttäviksi. Selvityksessä todetaan, että ilmastonmuutokselle tai ilmastonmuutosta hillitseville toimille herkät tahot tai elinkeinot eivät välttämättä ole sellaisia tahoja, joita yleisesti pidettäisiin haavoittuvina. Tästä seuraa selvityksen mukaan tarvetta laajentaa ilmastolain osallistumisjärjestelmää siten, että paitsi yleisesti haavoittuvien ryhmien osallistuminen myös nimenomaan ilmastonäkökulmasta erityisten tahojen (esimerkiksi nuoriso) osallistumistarve voitaisiin huomioida. 

Valmistelun aikana arvioitiin tarvetta täydentää ilmastolakia osallistumista koskevan sääntelyn osalta, mihin liittyen punnittiin tarvetta säätää suunnitelmien yhteydessä toteutettavasta kansalaisraadista. Kansalaisraati on osallistava menettely, jonka avulla olisi mahdollista koota kansalaisten näkemyksiä ilmastopolitiikan suunnitelmista. Kansalaisraati voisi antaa arvionsa esimerkiksi siitä, kuinka valmisteltava suunnitelma edistää kestävää kehitystä ja ilmastotoimien oikeudenmukaisuutta. Valmistelun aikana käytiin punnintaa sen suhteen olisiko kansalaisraadista tarkoituksenmukaista säätää lailla. Pohdinnassa arvioitiin myös menettelystä koituvaa hallinnollista taakkaa. Kansalaisraadista ei esitetä säädettäväksi ilmastolaissa, sillä kansalaisraatia osallistavana menettelynä voidaan toteuttaa myös ilman nimenomaista sääntelyä. Kansalaisraati toteutettiin esimerkiksi vuoden 2021 alkupuolella keskipitkän aikavälin suunnitelman valmistelun yhteydessä.  

Osana valmistelua arvioitiin eri tapoja vahvistaa erityisesti lasten ja nuorten osallistumista sekä vaikutusmahdollisuuksia ilmastopolitiikassa. Valmistelussa tarkasteltiin muun muassa mahdollisuutta säätää erillisestä nuorten osallistumiselimestä. Pysyvän elimen ongelmana on, että siihen pääsee osallistumaan ainoastaan rajallinen joukko henkilöitä. On tarkoituksenmukaista, että lapsia ja nuoria kuullaan monipuolisesti ja laajasti, kuten esimerkiksi koulu- tai järjestöyhteistyönä taikka verkkokuulemisissa. Nuorten erillisestä elimestä ei esitetä säädettäväksi ilmastolaissa.  

Ympäristöministeriön tilaamassa selvityksessä käsiteltiin myös muun lainsäädännön kuin ilmastolain kehittämismahdollisuuksia, mihin voi olla jatkossa tarkoituksenmukaista kiinnittää huomiota.  

5.1.5  Lain rakenne

Valmistelun aikana tehtiin punnintaa sen suhteen, onko tarkoituksenmukaista tehdä ilmastolain kokonaisuudistus. Kokonaisuudistukseen päädyttiin siitä syystä, että käytännössä muutoksia tulisi kaikkiin voimassa olevan ilmastolain pykäliin. Kokonaisuudistuksen taustalla on pyrkimys valmistella selkeä ilmastolaki. Samoin on katsottu, että lain rakennetta olisi tarkoituksenmukaista selkeyttää niin, että jatkossa ilmastolaki jaettaisiin lukuihin. Samoin lain rakennetta selkeytettäisiin säätämällä lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteista samassa pykälässä lain alussa (2 §).  

5.2.1  Ruotsi

Ruotsin ilmastopolitiikka perustuu vuonna 2017 hyväksyttyyn laajaan ilmastopolitiikan viitekehykseen, johon kuuluvat ilmastolaki (klimatlag, 2017:720), ilmastopolitiikan tavoitteet sekä ilmastopolitiikan asiantuntijaelin.  

Ilmastolaissa säädetään ilmastopolitiikan laadullisista tavoitteista sekä valtion suunnittelu- ja raportointivelvollisuuksista. Lain mukaan hallituksen ilmastopolitiikan tulee perustua eduskunnan hyväksymään pitkän aikavälin päästövähennystavoitteeseen. Pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi hallituksen tulee asettaa välitavoitteita päästövähennyksille. Lisäksi ilmastopolitiikan tavoitteiden tulee olla yhteensopivia valtion budjettitavoitteiden kanssa. 

Ilmastolain mukaan hallituksen tulee vuosittain laatia selonteko, jossa kuvataan maan päästökehitystä sekä kerrataan vuoden tärkeimmät ilmastopoliittiset toimet. Jos selonteon arvio osoittaa, että lisätoimia tarvitaan, selonteossa ilmaistaan lisäksi, milloin ja miten päätökset niiden osalta voidaan tehdä. 

Ilmastopolitiikkaa pyritään ohjaamaan laissa säädetyllä ilmastopoliittisella toimintasuunnitelmalla, joka laaditaan neljän vuoden välein hallituksen toimesta. Ilmastosuunnitelmaan tulee sisällyttää kuvaukset Ruotsin kansallisista ja kansainvälisistä tavoitteista, nykyisestä ja ennustetusta päästökehityksestä, toteutuneista ja suunnitelluista toimista sekä niiden vaikutuksista. 

Ruotsin ilmastopolitiikan määrälliset tavoitteet tulevat lain ulkopuolisesta ilmastopolitiikan viitekehyksestä. Ruotsi tavoittelee hiilineutraaliutta pitkällä aikavälillä, eli vuoteen 2045 mennessä. Keskipitkän aikavälin tavoitteita on asetettu vuosille 2030 ja 2040. Vuoteen 2030 mennessä maan tulee olla vähentänyt 63 prosenttia taakanjakosektorin päästöistä verrattuna vuoden 1990 tasoon. Vastaava vähennys vuodelle 2040 on 75 prosenttia. Päästövähennystavoitteisiin on sisällytetty mahdollisuus kompensaatioille. Ilman kompensaatioita vähennyksen tulee olla vähintään 55 prosenttia vuonna 2030 ja 73 prosenttia vuonna 2040. 

Ilmastopolitiikan viitekehyksessä on päätetty myös ilmastopolitiikan asiantuntijaelimestä, joka tukee hallituksen toimintaa toimittamalla itsenäisiä arvioita hallituksen politiikan yhteensopivuudesta ilmastopolitiikan tavoitteiden kanssa. Asiantuntijaelimestä on säädetty erillisellä asetuksella.  

Ilmastonmuutokseen sopeutumisesta ei säädetä ilmastolaissa eikä ilmastopoliittisessa viitekehyksessä.  

5.2.2  Tanska

Tanskan uudistettu ilmastolaki (Lov om Klima, 965/2020) hyväksyttiin vuonna 2020. Ilmastolain velvoitteet ovat ilmasto-, energia- ja yleishyödyllisten palvelujen ministerin vastuulla. Ministerin tehtävänä on täyttää ilmastolaissa säädetyt velvoitteet ja tehdä esitykset parlamentille.  

Uudistetussa ilmastolaissa säädetään kasvihuonekaasupäästötavoitteista sekä kasvihuonekaasupäästöjen ja ilmastotoimien toimeenpanon seurannasta ja raportoinnista. Samalla laki pyrkii vahvistamaan tieteellisen asiantuntijaelimen (klimarådet) roolia ilmastopolitiikan suunnittelussa ja seurannassa. Sopeutumisesta ei säädetä Tanskan ilmastolaissa.  

Lain mukainen asiantuntijaelin auttaa ministeriä kansallisten tavoitteiden suunnittelussa ja valmistelussa. Samanaikaisesti elimen tulee arvioida hallituksen asettamien toimien riittävyyttä ja laatia tarvittaessa politiikkatoimiehdotuksia. Asiantuntijaelin kommentoi lisäksi myös kansallisia ilmastoraportteja.  

Ilmastolaissa säädetään myös asiantuntijaelimen yhteyteen perustettavasta ilmastodialogifoorumista (klimadialogforum). Foorumin tarkoituksena on vuosittain arvioida asiantuntijaelimen politiikkasuosituksia. Ilmastodialogifoorumin jäsenet nimetään ministerin hyväksymistä organisaatioista lain 12.5 §:n mukaan.  

Laki asettaa sitovan tavoitteen vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 70 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna 1990 tasoon. Pitkällä aikavälillä Tanskan tulee olla hiilineutraali vuoteen 2050 mennessä. Lain mukaan vuodesta 2030 eteenpäin päästötavoitteet päivitetään viiden vuoden välein kymmeneksi vuodeksi eteenpäin. Ilmastotoimia koskeva suunnitelma tulee laatia vähintään kerran viidessä vuodessa tavoitteiden päivittämisen yhteydessä. Ilmastosuunnitelma laaditaan kymmeneksi vuodeksi eteenpäin. Lain mukaan uusien tavoitteiden tasoa tulee aina korottaa. 

Ilmasto-, energia- ja yleishyödyllisten palvelujen ministerin tulee laatia vuosittain kokonaispäästöjä sekä sektorikohtaisia päästöjä käsittelevä selonteko, jossa kuvataan maan toteutunutta päästökehitystä sekä esitetään arvio tulevien vuosien päästöistä.  

Lain nojalla ministeri esittelee vuosittain parlamentille ilmasto-ohjelman, jossa esitetään maan päästökehitys suhteessa laissa määritettyihin tavoitteisiin ja ilmastoaloitteet ja -toimet sekä näiden vaikutukset lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Jos annettujen päästövähennystavoitteiden saavuttaminen näyttää epätodennäköiseltä, ministerin tulee ohjelmassa antaa esitys tarvittavista lisätoimista tavoitteisiin pääsemiseksi. Ilmasto-ohjelman julkaisun jälkeen ministeri laatii parlamentille raportin ilmastopolitiikan kokonaisvaikutuksista. 

5.2.3  Yhdistynyt kuningaskunta

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaki (Climate Change Act 2008, chapter 27) velvoittaa viranomaisia. Lain velvoitteet kuuluvat ilmasto- ja ympäristöasioista vastaavan ministerin vastuulle (jäljempänä vastuuministeri).  

Lakia ja sen tavoitteenasettelua päivitettiin vuonna 2019. Ilmastolain mukaan vastuuministeri on velvoitettu varmistamaan, että maan yhteenlasketut kasvihuonekaasupäästöt vähenevät 100 prosenttia vuoden 1990 kasvihuonekaasujen päästöjen tasosta vuoteen 2050 mennessä (net UK emissions). Tavoitetta kutsutaan nettonollatavoitteeksi. Vastuuministerin tulee laatia vuosittain parlamentille lausunto, jonka tulee sisältää tiedot muun muassa kasvihuonekaasupäästöjen ja poistumien kehityksestä.  

Päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi vastuuministerin on asetettava sitovat hiilibudjetit. Budjetit ovat ilmastolain merkittävin ohjauskeino päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Hiilibudjettikaudet ovat viisivuotisia ja ne tulee asettaa vähintään 12 vuotta etukäteen. Hiilibudjetteihin sisällytetään kasvihuonekaasut ja poistumat. Hiilibudjetteja asetettaessa vastuuministerin tulee ottaa huomioon muun muassa tieteellinen tieto sekä budjetin taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Vastuuministeri valmistelee hiilibudjettien toteuttamiseksi vaaditut toimenpiteet, jotka arvioidaan ja raportoidaan parlamentille.  

Neljännen, vuosille 2023—2027, asetetun hiilibudjetin puolivälissä vuonna 2025 maan tulisi olla puolittanut päästönsä vuoden 1990 tasoon verrattuna. Hallinnon tiedoksiannon mukaan maan kuudennen budjettikauden (2033—2037) päästövähennystavoitteeksi asetetaan 78 prosenttia. Samalla kuudennen budjettikauden päästöihin sisällytetään ensimmäistä kertaa myös kansainvälisen meri- ja lentoliikenteen päästöt. Lisäksi Yhdistynyt Kuningaskunta on joulukuussa 2020 ilmoittanut vähentävänsä päästöjä 68 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 1990 tasoon. 

Lain mukainen sopeutumisohjelma pohjautuu viiden vuoden välein tehtävään ilmastonmuutoksen vaikutuksiin keskittyvään raporttiin. Raportin pohjalta tunnistetaan merkittävimmät ilmastonmuutoksen aiheuttamat riskit ja määritetään sopeutumisen toimenpiteet, aikataulut ja päämäärät. Vastuuministeri voi määrätä alueelliset viranomaiset valmistelemaan sekä sopeutumista että hillintää koskevia alueellisia raportteja ja ohjata alueviranomaisia.  

Ilmastolaissa säädetään ilmastonmuutoskomiteasta (Committee on Climate Change). Komitean tehtävänä on neuvoa vastuuministeriä päästövähennystavoitteiden saavuttamisessa sekä hiilibudjettien tason asettamisessa. Lisäksi komitean tulee laatia parlamentille vuosittain raportti, jossa komitea esittää näkemyksensä päästövähennysten ja ilmastotoimien edistymisestä. Komitea avustaa vastuuministeriä viiden vuoden välein laadittavan ilmastonmuutoksen vaikutuksia arvioivan raportin valmistelussa ja on keskeisessä roolissa sopeutumistoimien arvioinnissa. Laissa ei säädetä muista ilmastopolitiikan elimistä. 

Yhdistyneessä kuningaskunnassa ilmastopolitiikan tukena on käytetty kansalaisraatia. Kansalaisraadista ei ole säädetty lailla. 

Skotlanti 

Skotlannin ilmastolaki (Climate Change (Scotland) Act, 12/2009) hyväksyttiin vuonna 2009. Lakia ja erityisesti sen tavoitteenasettelua päivitettiin vuonna 2019 (Climate Change (Emission Reduction Targets) (Scotland) Act, 15/2019). Ilmastolaissa säädetään Skotlannin hiilineutraaliustavoitteesta, keskipitkän aikavälin sekä vuosikohtaisista päästövähennystavoitteista. Lisäksi laissa säädetään muun muassa ilmastotoimien raportoinnista ja suunnittelusta, asiantuntijapaneelista sekä kansalaisraadista. Vuoden 2019 uudistuksessa ilmastolakiin sisällytettiin oikeudenmukaisen siirtymän periaatteet, joilla tarkoitetaan päästövähennysten saavuttamista tukemalla ympäristöllisesti ja sosiaalisesti kestäviä työpaikkoja, vuoropuhelua eri ihmisryhmien välillä, eriarvoistumisen estämistä sekä kestävän talouden ylläpitämistä (35C §). 

Lain mukaan Skotlannin tulee vuoteen 2045 mennessä olla hiilineutraali. Tämä tarkoittaa 100 prosentin nettopäästövähennystä referenssitasoon nähden. Referenssitasosta säädetään erikseen kasvihuonekaasukohtaisesti. Lakiin on kirjattu 75 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2030 ja 90 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2040. Vuosikohtaiset päästövähennystavoitteet lasketaan osittamalla keskipitkän aikavälin välitavoitteet kymmenelle vuodelle.  

Ministerien on lain mukaan raportoitava vuosittain päästövähennystavoitteiden etenemisestä Skotlannin parlamentille. Lisäksi ministerien on esitettävä vuosittain raportti parlamentille Skotlantiin liitettävistä kulutuksen päästöistä. 

Laissa säädetään laadittavaksi viiden vuoden välein päivitettävä ilmastosuunnitelma, jossa määritellään päästövähennystoimet laissa säädetyille sektoreille. Näihin sektoreihin kuuluvat energiantuotanto, liikenne (myös kansainvälinen lento- ja laivaliikenne), teollisuus ja liiketoiminta, julkinen sektori ja asuminen, jätteen käsittely, maankäyttösektori (LULUCF) ja maatalous. Oikeudenmukaisen siirtymän periaatteet tulee ottaa huomioon ilmastosuunnitelman valmistelussa ja suunnitelmassa on esitettävä toimia työvoiman, työnantajien ja yhteisöjen siirtymän tukemiseksi 35 (29) (b) §:n mukaisesti. Ilmastosuunnitelman valmistelua koskee myös erillinen velvoite ottaa huomioon ilmasto-oikeudenmukaisuus (35 (22) (b) §). Tällä tarkoitetaan globaalien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä keinoin, jotka tukevat ilmastonmuutoksen vaikutuksille haavoittuvaisimpia ihmisryhmiä sekä ehkäisevät eriarvoistumista. Suunnitelman toimien toteutumista ja vaikuttavuutta on seurattava ja arvioitava vuosittain. Ilmastosuunnitelman lisäksi laissa säädetään erillisen maankäyttöstrategian laatimisesta.  

Lain mukainen sopeutumisohjelma laaditaan Yhdistyneen kuningaskunnan käytäntöä mukaillen ilmastonmuutoksen vaikutuksia käsittelevän raportin pohjalta.  

Skotlannin asiantuntijaelimenä toimii toistaiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastonmuutoskomitea. Ilmastolain mukaan ministerien tulee perustaa kansalaisraati, jonka tulee edustaa yleisotosta Skotlannin väestöstä. Kansalaisraadin kutsuu koolle kaksi Skotlannin hallinnosta riippumatonta henkilöä. Kansalaisraadin tulee käsitellä, miten ilmastonmuutoksen hillinnän vaikutuksia voidaan ehkäistä ja minimoida. Tämän lisäksi raati antaa politiikkasuosituksia päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi. 

5.2.4  Irlanti

Irlannin ilmastolaki (Climate Action and Low Carbon Development Act, 46/2015) hyväksyttiin vuonna 2015. Laki nojaa suunnittelujärjestelmään, johon kuuluu ilmastotoimintasuunnitelma, pitkän aikavälin ilmastotoimistrategia sekä kansallinen sopeutumiskehys. Lakia uudistettiin monilta osin vuonna 2021. Uudistuksen myötä lain tavoitteenasettelua muutettiin niin, että laki nykyään velvoittaa saavuttamaan viimeistään vuoden 2050 loppuun mennessä ilmastokestävän, luonnon monimuotoisuutta vaalivan, ympäristön kannalta kestävän ja hiilineutraalin talouden.  

Tavoitteen saavuttamiseksi laissa säädetään päästöbudjettien asettamisesta sekä sektorikohtaisista päästökatoista. Päästöbudjetit laaditaan viideksi vuodeksi kerrallaan. Budjetin valmistelee neuvoa-antava toimikunta, sen viimeistelee ministeri ja lopulta budjetin hyväksyy valtioneuvosto. Kahden ensimmäisen päästöbudjetin nojalla kasvihuonekaasupäästöjä on vähennettävä niin, että vuotuisten kasvihuonekaasupäästöjen määrä vuoden 2030 päättyessä on 51 prosenttia pienempi kuin vuonna 2018 raportoidut vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt.  

Lain uudistamisen yhteydessä lisättiin velvoite paikallisille viranomaisille laatia viiden vuoden välein päivitettävä paikallistason ilmastosuunnitelma, joka sisältää sekä hillintä- että sopeutumistoimia. Paikallisen ilmastosuunnitelman tulee mahdollisuuksien mukaan noudattaa voimassa olevaa kansallista ilmastotoimintasuunnitelmaa sekä kansallista sopeutumiskehystä. 

Suunnitelmien valmistelussa hallituksen on otettava huomioon muun muassa ilmasto-oikeudenmukaisuus sekä reilu siirtymä. Vaatimus reilusta siirtymästä hiilineutraaliin talouteen edellyttää, että mahdollisuuksien mukaan maksimoidaan työllisyyttä sekä tuetaan henkilöitä ja yhteisöjä, joihin siirtymä voi vaikuttaa kielteisellä tavalla. 

Irlannin korkein oikeus antoi heinäkuussa 2020 ratkaisussa Friends of the Irish Environment v. The Government of Ireland & Ors ([2020] IESC 49) tuomion, jossa se kumosi Irlannin hallituksen silloisen kansallisen ilmastonmuutoksen hillintäsuunnitelman. Tuomioistuimen mukaan suunnitelmassa ei määritelty riittävällä tarkkuudella sitä, miten Irlanti saavuttaisi ilmastolain edellyttämän kansallisen siirtymätavoitteen vähähiiliseen ja ympäristökestävään talouteen vuoteen 2050 mennessä. 

5.2.5  Saksa

Saksan liittovaltion ensimmäinen ilmastonmuutosta ja sen hillintää koskeva laki (Bundes-Klimaschutzgesetz, virallinen lehti 2513/2019) hyväksyttiin vuonna 2019. Liittovaltion ilmastolain ohella monilla Saksan osavaltioilla on osavaltion sisäisiä ilmasto- ja energiatavoitteita sekä omia ilmastolakeja.  

Saksan ilmastolakia ja erityisesti sen tavoitteenasettelua kiristettiin kesällä 2021 Saksan valtiosääntötuomioistuimen huhtikuussa 2021 antaman ratkaisun (BvR 2656/18) johdosta. Ratkaisussaan valtiosääntötuomioistuin piti ilmastolakia ja siinä asetettuja päästövähennystavoitteita perustuslaissa turvattujen oikeuksien vastaisina. Valtiosääntötuomioistuimen mukaan ilmastolaki siirsi ilmastonmuutoksen hillinnästä aiheutuvaa taakkaa nuorille sukupolville kohtuuttomalla tavalla. Päivitetyssä ilmastolaissa säädetään liittovaltion päästövähennystavoitteista, vuosittaisista sektorikohtaisista päästöbudjeteista, pitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan perustuvasta ilmastotoimiohjelmasta sekä raportoinnista. Lisäksi laissa säädetään riippumattomasta asiantuntijaelimestä ja sen toiminnasta. Ilmastonmuutokseen sopeutumisesta ei säädetä Saksan ilmastolaissa.  

Uudistetussa ilmastolaissa Saksan hiilineutraaliustavoitetta on aikaistettu vuodesta 2050 vuoteen 2045. Samalla vuoden 2030 päästövähennystavoitetta on kiristetty 55 prosentista 65 prosenttiin verrattuna vuoden 1990 tasoon ja lakiin on lisätty uusi 88 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2040. Päivitetyn lain myötä Saksan ilmastolain soveltamisala laajeni koskemaan maankäyttösektoria. Laissa säädetään määrällisistä nielutavoitteista vuosille 2030, 2040 ja 2045.  

Lain ohjausvaikutus perustuu pitkälti sektorikohtaisiin päästöbudjetteihin, joista säädetään vuosikohtaisesti. Päästöbudjetit koskevat niin päästökauppa- kuin taakanjakosektorin alaisia toimialoja. Ilmastolaki mahdollistaa sektorien välisen ajallisen jouston, jos budjetti ylitetään tai alitetaan. Vuosikohtaiset päästöbudjetit on määritetty vuoteen 2030 asti. Lain mukaan vuonna 2024 tulee säätää sektorikohtaiset päästöbudjetit vuosille 2031—2040.  

Viranomaisille on säädetty omat velvoitteensa laissa. Lain mukaan liittovaltion hallinnon tulee olla hiilineutraali vuoteen 2030 mennessä. Liittovaltion on tarkasteltava, kuinka investointeihin ja hankintoihin liittyvät toimet voivat edistää laissa asetettujen ilmastotavoitteiden saavuttamista. 

Laissa säädetyn ilmastoasiantuntijaelimen tehtävänä on esittää arvionsa kansallisista päästötiedoista ja toimia neuvonantajana hallitukselle ilmastonmuutoksen hillintää koskevissa päätöksissä. Hallituksen tulee pyytää lausunto asiantuntijaelimeltä muun muassa sektorikohtaisten päästöbudjettien laatimisesta ja päivityksestä sekä ilmastotoimiohjelmien päivityksestä.  

Hallitus tuottaa vuosittain raportin sektorikohtaisista kasvihuonekaasupäästöistä ja niiden kehittymisestä suhteessa ilmastotoimiohjelmaan. Vuodesta 2024 eteenpäin raportoinnin tulee kahden vuoden välein sisältää muun muassa nykytiedot ja arviot hiilidioksidin hinnan kehityksestä EU:ssa. 

5.2.6  Alankomaat

Alankomaiden ilmastolaki (Klimaatwet 253/2019) hyväksyttiin heinäkuussa 2019. Lakiin on kirjattu päästövähennystavoitteet vuosille 2030 ja 2050. Lisäksi laissa säädetään kansallisesta ilmastosuunnitelmasta sekä ilmastopolitiikkaan liittyvästä raportoinnista. Lain velvoitteiden täyttämisestä vastaavat Alankomaiden talous- ja ilmastoministeri sekä muut ministerit ja ministerityöryhmät. Muita lain kannalta keskeisiä toimijoita ovat erilaiset hallituksen ja hallinnon toimielimet, kuten Alankomaiden ympäristövirasto. 

Alankomaat tavoittelee lain nojalla 95 prosentin päästövähennystä vuoteen 2050 mennessä verrattuna vuoden 1990 päästötasoon. Tavoitteeseen ei lasketa mukaan poistumia. Laissa säädetään kahdesta osatavoitteesta vuodelle 2050 asetetun päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Ensinnäkin vuoteen 2030 mennessä Alankomaiden tulee saavuttaa 49 prosentin päästövähennys vuoden 1990 tasoon verrattuna. Lisäksi vuoteen 2050 mennessä maan sähköntuotannon tulee olla hiilineutraali.  

Laissa säädetään ilmastosuunnitelmasta ja sen sisältövaatimuksista. Ilmastosuunnitelma laaditaan vuodesta 2019 eteenpäin aina kymmeneksi vuodeksi ja päivitetään viiden vuoden välein. Suunnitelman mukaisten toimien toimeenpanosta raportoidaan kahden vuoden välein. Raportoinnin yhteydessä tarkastellaan toimien riittävyyttä suhteessa laissa säädettyihin tavoitteisiin. Jos tavoitteiden saavuttaminen vaikuttaa raportin valossa epätodennäköiseltä, voidaan ryhtyä erillisiin toimiin tavoitteiden saavuttamiseksi. Alankomaiden hallintolain (Algemene wet bestuursrecht) ja ilmastolain 5.2 §:n nojalla kaikilla on mahdollisuus ilmaista suullisesti tai kirjallisesti näkemyksensä ilmastolain mukaisesta suunnitelmasta. 

Lain mukaan maan ympäristövirasto toimittaa vuosittain talous- ja ilmastoministerille ilmasto- ja energiaraportin. Raportti on tieteellinen asiakirja, joka arvioi ilmastopolitiikan vaikutuksia vuosikohtaisesti. Raportissa tulee huomioida muun muassa viimeaikainen päästökehitys sektoreittain ja toimien vaikutukset päästöihin. Talous- ja ilmastoministerin tulee toimittaa ilmasto- ja energiaraportti sekä siitä tehty yhteenveto parlamentille. Yhteenvedossa tulee huomioida muun muassa suunnitelman taloudelliset vaikutukset yrityksille, kotitalouksille ja hallinnolle.  

Valmistelevan ministeriön on kuultava ilmastolaissa määriteltyjä toimielimiä lain toimeenpanoon liittyen. Laissa määriteltyjä toimielimiä ovat muun muassa alue- ja kuntaviranomaiset.  

Sopeutumisesta ei säädetä Alankomaiden ilmastolaissa. 

6.1.1  Tiivistelmä palautteesta

Esityksen valmistelun aikana on toteutettu kuulemisia ja osallistamista, ja erityisen laajasti on kuultu kansalaisia. Ympäristöministeriö järjesti valmistelun alussa verkkokyselyn, johon vastasi yhteensä 2458 henkilöä. Valtaosa vastaajista oli kansalaisia (65 prosenttia), 16 prosenttia osallistujista oli opiskelijoita ja viisi prosenttia tutkijoita. Verkkokyselyn tuloksista on julkaistu Tampereen yliopiston koostama yhteenveto. Yhteenvedon mukaan vastaajien keskuudessa nousi esille avoimemman, selkeämmän ja kansankielisemmän ilmastopolitiikan vaatimus. Avoimuuden lisäämiseksi kansalaiset toivoivat parempaa tiedotusta ilmastolain sisällöstä, keinovalikoimasta ja vaikutuksista. Kansalaisten ja etenkin nuorten osallistumismahdollisuuksien parantaminen oli vastaajien mukaan tärkeää. Myös saamelaisten osallistumismahdollisuuksia toivottiin kehitettävän.  

Kyselyssä nousi esille myös ilmastolain kattavuuden lisääminen, esimerkiksi sisällyttämällä lakiin hiilineutraalisuustavoite vuoteen 2035, maankäyttösektori ja siihen sisältyvät hiilinielut sekä sektorikohtaisia päästövähennystavoitteita. Vastauksissa oli kuitenkin jonkin verran hajontaa lain tavoitteenasettelun ja ilmastopolitiikan kunnianhimon ja sitovuuden suhteen. Lisäksi ilmastopaneelin asemaa ja riippumattomuutta tulisi vastaajien mukaan vahvistaa ja ilmastovuosikertomuksesta tiedottaa ymmärrettävästi.  

Valmistelun yhteydessä järjestettiin myös toinen verkkokuuleminen, joka käsitteli perus- ja ihmisoikeuksia. Osallistumisen kuilut ja kuplat -projekti (BIBU) on laatinut raportin verkkokuulemisen tuloksista. Tulosten mukaan kansalaisten osallistumista ilmastolain suunnitelmien valmisteluun pidettiin tärkeänä. Osallistumisen nähtiin lisäävän ilmastotoimien oikeudenmukaisuutta ja tasa-arvoisuutta, tuovan uusia ideoita ja tietoa valmisteluun sekä sitouttavan kansalaisia päätöksiin ja ilmastotoimiin. Vastaajat kuitenkin korostivat myös puolueettoman asiantuntijatiedon roolia valmistelussa. Osallistumismahdollisuuksia toivottiin valmistelun eri vaiheissa digitaalisesti. Valtaosa vastaajista piti myönteisenä sitä, että ilmastolaissa edellytettäisiin ilmastosuunnitelmien yhteydessä tehtävää saamelaiskulttuuria koskevien vaikutusten arviointia.  

Sidosryhmille järjestettiin keväällä 2020 neljä kuulemistilaisuutta, jotka oli kohdistettu maatalous- ja maankäyttösektorille, elinkeinoelämälle, kunnille ja alueille sekä oikeustieteilijöille. Maatalous- ja maankäyttösektorin (2.3.2020) tilaisuuden osallistujat pitivät tärkeänä sitä, että sektoreiden rooli tunnistetaan ilmastolaissa. Jos sektoreille asetettaisiin tavoitteita, niiden tulisi olla konkreettisia, mutta joustavia. Todettiin myös EU-säädösten ja CAP-ohjauksen keskeinen rooli maatalouden päästöjen kehityksen kannalta.  

Elinkeinoelämälle kohdennetussa tilaisuudessa (5.3.2020) tuotiin esille se, että alat ja investointisyklit ovat keskenään hyvin erilaisia, minkä vuoksi mahdollisen tulevan sääntelyn tulee olla joustavaa ja huomioida eri alojen tarpeet. Lisäksi nostettiin esiin, että päästövähennykset eivät tapahdu lineaarisesti, vaan on todennäköistä, että vähennykset tapahtuvat pyrähdyksittäin. Kaikki alat eivät myöskään etene päästövähennystoimissa samantahtisesti. Eri sektoreille tarkoitettujen tavoitteiden sisällyttämistä ilmastolakiin pidettiin ongelmallisena lähestymistapana. Nykyisen kaltaista yleistä puitelakia pidettiin toimivana mallina. Korostettiin myös pitkän aikavälin tärkeyttä, erityisesti teollisuuden aikahorisontti investointeja suunniteltaessa on kaukana tulevaisuudessa.  

Kunnille ja alueille kohdennetussa tilaisuudessa (1.4.2020) todettiin, että alueilla ja kunnilla on merkittävä rooli päästövähennysten ja sopeutumisen tavoitteiden saavuttamisessa ja usealta taholta toivottiin, että tämä heijastuisi myös ilmastolakiin. Kuntien ja alueiden työ tulisi huomioida tavalla, joka ei pysäytä hyvää kehitystä ja kunnioittaa kuntien itsehallintoa. Tilaisuudessa tuotiin esille myös tarve selkeyttää alueiden ja maakuntien roolia sekä työnjakoa ilmastolaissa.  

Oikeustieteilijöille järjestetyssä tilaisuudessa (16.4.2020) tuotiin esille, että ilmastosääntelyä tulee valtavirtaistaa kytkentöjen kautta muuhun lainsäädäntöön ja toimijoihin sekä olemassa oleviin rakenteisiin ja suunnitelmiin. Tilaisuudessa todettiin, että kansalaisyhteiskunnan sekä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen tulisi olla uudistuksen keskiössä. Esille tuotiin muun muassa läpinäkyvyys ja ilmastobudjetoinnin mahdollisuus, joka voisi edistää sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Todettiin myös, että esillä olleita tavoitteita voi edistää myös muilla keinoilla kuin ilmastolain säännöillä.  

Saamelaiskäräjät on nostanut saamelaiskäräjälain mukaisesti käydyissä neuvotteluissa esille ilmastonmuutoksen erityiset vaikutukset saamelaisiin. Saamelaiskäräjät on korostanut saamelaiskulttuurin huomioon ottamista ilmastolaissa ja pitänyt tarpeellisena sisällyttää ilmastolakiin uusi saamelainen ilmastoneuvosto.  

Nuorten järjestöt ovat kesällä 2020 järjestetyssä kuulemistilaisuudessa sekä syksyllä 2020 julkaistussa laajassa kannanotossa esittäneet, että ilmastolakiin tulisi sisällyttää nuorista koostuva ja riippumaton elin ilmastopolitiikan suunnittelun tueksi. 

6.1.2  Kuulemisten palautteen huomioon ottaminen

Laajoissa kuulemisissa saatua palautetta on pyritty ottamaan valmistelun aikana huomioon jo varhaisessa vaiheessa. Kansalaisille tehdyissä verkkokyselyissä saatu palaute on otettu huomioon muun muassa niin, että esityksessä on ehdotettu kansalaisten ja toisaalta myös saamelaisten osallistumismahdollisuuksien parantamista. Samoin kuulemispalaute on otettu huomioon tavoitteiden asettelussa, ilmastopaneelin sääntelyn täsmentämisessä sekä lisäämällä esitykseen säännös ilmastovuosikertomuksen tiedottamisvelvoitteesta.  

Sidosryhmien kuulemistilaisuuksissa saatu palaute on pyritty ottamaan huomioon esimerkiksi niin, että laissa ei säädettäisi sektorikohtaisia päästövähennystavoitteita. Samoin perus- ja ihmisoikeusnäkökulmaa on esityksessä vahvistettu esimerkiksi uuden ilmastotoimien oikeudenmukaisuuden tavoitteen myötä sekä laajan saamelaisten oikeuksia turvaavan kokonaisuuden myötä.  

Saamelaiskäräjien kanssa käytyjen neuvottelujen myötä muun muassa saamelaista ilmastoneuvostoa koskevaa sääntelyä on kehitetty niin, että on huomioitu saamelaiskäräjien esittämiä näkemyksiä esimerkiksi uuden elimen nimestä ja pysyvyydestä. Nuorten järjestöjen esittämiä kannanottoja on arvioitu valmistelun aikana. Vaikka uutta nuorista koostuvaa elintä ei ilmastolain nojalla ehdoteta perustettavaksi, on nuorten ja lasten näkökulmaa huomioitu laajasti lain perusteluissa, kuten 13 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa suunnitelmien valmistelun liittyen. 

6.2.1  Tiivistelmä lausuntokierroksen palautteesta

Valtaosa lausunnonantajista näki ilmastolain uudistuksen tarpeellisena ja kannatti uudistuksen tavoitteita. Erityisesti päästövähennystavoitteet nähtiin onnistuneena uudistuksena. Saamelaisten oikeuksiin liittyviin ehdotuksiin suhtauduttiin myös pitkälti myönteisesti. Moneen esityksen kohtaan lausunnonantajat ehdottivat korjauksia tai lisäyksiä. Erityisesti kunnille ehdotettu edistämisvelvoite herätti kriittisiä huomioita lausunnonantajissa. 

Ministeriöt pitivät pääosin uudistusta kannatettavana tai suhtautuivat uudistukseen neutraalisti. Joitain esityksen kohtia ja valmistelussa tehtyjä ratkaisuja arvosteltiin. Ministeriöiden lausunnoissa kiinnitettiin erityistä huomiota ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän kokonaisuuteen sekä siihen, että työ- ja elinkeinoministeriön johdolla vaalikausittain valmisteltua ilmasto- ja energiastrategiaa ei esityksessä ehdotettu sisällytettäväksi ilmastolakiin. Nähtiin muun muassa, että strategian rooli olisi selostettava nykyistä selkeämmin esityksessä.  

Ministeriöiden näkemykset jakautuivat liittyen kunnallisille viranomaisille esitettyyn yleiseen edistämisvelvoitteeseen. Osa lausunnonantajista näki ehdotuksen epätäsmällisenä säännöksen muotoilun vuoksi. Ehdotus sai kuitenkin kannatusta osalta lausunnonantajista. Ehdotettu muutoksenhakusäännös herätti osin hyvin kriittisiä huomioita ministeriöissä. Toivottiin harkintaa ja tarkennusta erityisesti liittyen muutoksenhaun valitusperusteeseen sekä valitusoikeutettujen tahojen piiriin. Osa lausujista korosti kustannustehokkuuden tärkeyttä sekä toivoi perusteellisempaa selvitystä esityksen taloudellisista vaikutuksista. Osa lausujista antoi myönteistä palautetta uudesta saamelaisesta ilmastoneuvostosta. 

Muut valtion viranomaiset ja liikelaitokset, kuten Valtiontalouden tarkastusvirasto, Tilastokeskus ja Metsähallitus, pitivät uudistusta tärkeänä ja useaa esityksen kohtaa kannatettiin. Esityksen tavoitteet nähtiin hyvinä ja päästövähennystavoitteiden katsottiin lisäävän ilmastopolitiikan ennakoitavuutta sekä helpottavan suunnittelua ja raportointia. Myös saamelaisten oikeuksia koskeviin kirjauksiin suhtauduttiin myönteisesti ja maankäyttösektorin sisällyttäminen lakiin nähtiin tarpeellisena uudistuksena. Kriittisiä huomioita herätti muun muassa ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän epäselvä suhde ilmasto- ja energiastrategiaan sekä saamelaisen ilmastoneuvoston nimitysmenettelyn ylimalkaisuus. Täsmennyksiä ja lisäyksiä esitettiin määritelmäsäännökseen ja toivottiin kestävän kehityksen tavoitteen kirkastamista. Lisäksi toivottiin tarkennusta siihen, miten valmistelussa kerätyt lasten näkemykset on huomioitu esityksessä. 

Alueviranomaiset, kunnat ja kuntayhtymät suhtautuivat pääosin myönteisesti esitykseen. Kunnallisille viranomaisille osoitettava yleinen edistämisvelvoite nähtiin merkittävänä ja hyvänä uudistuksena. Osa lausujista näki, että valtion ja erityisesti kunnallisten viranomaisten edistämisvelvoitetta tulisi täsmentää sekä ehdotettu ”mahdollisuuksien mukaan” -muotoilu poistaa. Lausunnoissa toivottiin tuotavan sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten että maakuntien liittojen roolia näkyvämmäksi lakiin. Lisäksi moni lausuja korosti muihin lakihankkeisiin liittyvien kytkentöjen tarkastelun tärkeyttä. Nähtiin, että tarkastelu suhteessa maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999) sekä luonnonsuojelulakiin olisi tarpeen. Useassa lausunnossa katsottiin, että ilmastopolitiikan seurannassa olisi huomioitava myös kulutusperäiset päästöt.  

Ylimmät laillisuusvalvojat ja KHOsuhtautuivat uudistukseen neutraalisti, mutta esittivät monipuolisesti kehitystä ja korjauksia vaativia kohtia. Muun muassa oikeudenmukaisuuden sekä kestävän kehityksen käsitteitä toivottiin täsmennettävän. Muutoksenhakusäännöksessä nähtiin merkittäviäkin selvennys- ja korjaustarpeita esimerkiksi lainvastaisuuden arvioinnin osalta. Myös muutoksenhakusäännöksen asianosaiskäsitteeseen toivottiin selvennystä. Saamelaista ilmastoneuvostoa pidettiin myönteisenä ehdotuksena. 

Valtaosajärjestöistä piti esitystä kannatettavana ja tärkeänä. Hiilineutraaliustavoite ja uudet päästövähennystavoitteet saivat muutamaa lausunnonantajaa lukuun ottamatta vahvaa kannatusta. Muutama ympäristöjärjestö esitti tiukempia päästövähennystavoitteita ja toivoi lisättäväksi kirjauksen siitä, että päästövähennystavoitteita päivitetään tieteen edistymisen myötä. Toimialojen etujärjestöjen lausunnoissa korostettiin toimialojen laatimien vähähiilisten tiekarttojen merkitystä ja toivottiin niihin laajemmin viitattavan esityksessä. Toimialojen etujärjestöt esittivät kriittisiä huomioita esityksen vaikutustenarviointiin, joka katsottiin puutteelliseksi erityisesti yritysvaikutusten ja kansantaloudellisten vaikutusten osalta. Lisäksi ilmasto- ja energiastrategia toivottiin sisällytettävän esitykseen. Palkansaajajärjestöt puolestaan esittivät kriittisiä huomioita siihen, että esityksessä ei säädetä ilmasto- ja energiastrategiaan liittyvistä osallistumismahdollisuuksista. Palkansaajajärjestöt katsoivat lausunnoissaan myös, että oikeudenmukaisuutta käsitteenä ja keinona ei ole käsitelty riittävästi esityksessä. Erityisesti työntekijöiden oikeudenmukaisen siirtymän käsitteen avaaminen ja toimenpiteet nähtiin puuttuvan esityksestä. Moni lausunnonantaja esitti kuntien yleiseen edistämisvelvoitteeseen muutosta niin, että velvoitteesta poistettaisiin ”mahdollisuuksien mukaan” -muotoilu. Saamelaisten oikeuksien sisällyttämistä ilmastolakiin kannatettiin vahvasti erityisesti ihmisoikeus- ja ympäristöjärjestöjen lausunnoissa. 

Tutkimuslaitokset ja yliopistotsuhtautuivat esitykseen pääosin myönteisesti. Hiilineutraaliustavoite vuodelle 2035 sekä uudet päästövähennystavoitteet nähtiin kunnianhimoisina ja ne saivat kiitosta. Osa lausujista kuitenkin katsoi, että esitettyjen päästövähennystavoitteiden kiristäminen voi olla välttämätöntä ilmastonmuutoksen edetessä. Esityksen puutteena pidettiin sitä, ettei laissa asetettaisi poistumien kasvulle määrällistä tavoitetta. Useat lausunnonantajat totesivat, että kuntien yleinen edistämisvelvoite on muotoiltu liian väljästi. Esitettiin, että yleisen edistämisvelvoitteen ohella tai sen sijaan voitaisiin velvoittaa kunnat asettamaan oma päästövähennystavoite tai laatimaan ilmastotiekartta. Kriittisiä huomioita lausunnonantajissa herätti myös maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman päivitysaikaväli. Katsottiin, että päivitys vähintään joka toinen vaalikausi on liian harvoin. Osa lausunnonantajista näki epäselvänä sen, milloin ilmastovuosikertomus synnyttää hallitukselle velvoitteen asettaa lisätoimia. Lisäksi luonnoksen 6 §:n joihinkin määritelmiin toivottiin tarkennusta ja ehdotettiin myös uusia määritelmiä sisällytettäväksi lakiin. Muutama lausunnonantaja toivoi täydentämistä taloudelliseen vaikutustenarviointiin.  

Suomen ilmastopaneelipiti uudistusta tärkeänä ja ajankohtaisena. Päästövähennystavoitteiden osalta ilmastopaneeli totesi esitysluonnoksen olevan onnistunut. Kriittisiä huomioita lausunnonantajassa herätti muun muassa se, että nettonielulle ei esitetä numeerista tavoitetta. Lausunnossaan ilmastopaneeli ehdotti, että kunnille sisällytettäisiin velvoite laatia ja määräajoin päivittää ilmastosuunnitelma. Ilmastopaneeli näki, että ehdotettuun kuntien edistämisvelvoitteeseen sisältyvä ”mahdollisuuksien mukaan” -muotoilu on tarpeeton ja vesittää velvoitetta. Esityksen yhtenä ongelmana ilmastopaneeli näki esityksen soveltamisalan, eli sen, että päästökaupan ala on jätetty suunnittelujärjestelmän ulkopuolelle. Lisäksi ilmastopaneeli huomautti, että kuluttajanäkökulman sisällyttäminen keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan olisi tarpeen. Ilmastopaneeli näki, että esityksen määritelmiä joltain osin olisi tarpeen tarkentaa ja täydentää.  

Kansalaisilta tuli runsaasti palautetta esitykseen. Valtaosa suhtautui ilmastolain uudistamiseen myönteisesti, mutta näki paljon korjaustarpeita esityksessä. Moni lausunnonantaja korosti, että päästövähennystavoitteet ovat tärkeitä ja että tavoitteet on säilytettävä lausuntokierroksen version mukaisina. Valtion ja kuntien yleistä edistämisvelvoitetta koskeva säännös herätti paljon kriittisiä huomioita lausunnonantajissa. Nähtiin, että ”mahdollisuuksien mukaan” -muotoilu on liian löyhä eikä takaa riittäviä ilmastotoimia. Puutteena nähtiin myös, ettei esityksessä ehdoteta sanktiojärjestelmää niihin tilanteisiin, joissa päästövähennystavoitteita ei olla saavuttamassa. Lisäksi esitettiin, että ilmastolain tulisi olla velvoittava myös yksityiselle sektorille. Moni lausunnonantaja korosti myös kansalaisten tiedonsaannin turvaamisen tärkeyttä.  

Yritykset suhtautuivat pääosin myönteisesti esitykseen. Puutteena nähtiin, ettei ilmasto- ja energiastrategian roolia suhteessa suunnittelujärjestelmään ole kuvattu tai määritelty.  

Saamelaiskäräjätpiti ilmastolain uudistamista tärkeänä ja näki hyvänä, että lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteeksi asetettaisiin myös saamelaisten kielen ja kulttuurin turvaaminen. Saamelaiskäräjät esitti lisättäväksi viittausta heikentämiskieltoon esityksen perusteluihin. Saamelaiskäräjät kannatti uutta säännöstä siitä, että suunnitelmien valmistelussa olisi pyydettävä lausunto saamelaiskäräjiltä, kolttien kyläkokoukselta sekä saamelaiselta ilmastoneuvostolta. Saamelaiseen ilmastoneuvostoon liittyen saamelaiskäräjät piti tärkeänä, että neuvosto olisi pysyvä elin, joka asetettaisiin esimerkiksi neljäksi vuodeksi kerrallaan.  

Ahvenanmaan maakuntahallituspiti esitystä kannatettavana viitaten erityisesti siihen, että maankäyttösektori sisällytetään lakiin ja että kustannustehokkuutta, oikeudenmukaisuutta ja kestävää kehitystä painotetaan ilmastotoimissa.  

Tavanomaisen lausuntokierroksen ohella palautetta esitykseen tuli myös Nuorten akatemian osallisuuden osaamiskeskuksen järjestämien lasten ja nuorten työpajojen kautta. Yhteensä niissä kuultiin 108 14—17-vuotiasta. Suurimmassa osassa vastauksista ilmastolain suunta nähtiin hyvänä. Nuoret kiinnittivät huomiota haastavien käsitteiden ja ilmaisujen määrittelyyn ja toivottiin niiden selkeämpää määrittelyä. Lisäksi tuli yhteinen lausunto Joensuun Tulliportin normaalikoulun 9 D-luokkalaisilta. Lausunnossa ilmastolain uudistamista pidettiin myönteisenä asiana. Osa oppilaista piti hiilineutraalius- ja päästövähennystavoitteita hyvinä, mutta huolta herätti tiukan tavoitteen saavuttaminen ja toimijoiden vastuun ottaminen.  

6.2.2  Lausuntokierroksen palautteen huomioon ottaminen

Lausuntopalautteen johdosta esitystä täsmennettiin monin paikoin. Lausuntokierroksen palautteen johdosta katsottiin, että kuntien edistämisvelvoitetta koskeva säännösehdotus ja muutoksenhakua koskeva säännösehdotus edellyttävät jatkovalmistelua ja ne on tarkoituksenmukaista käsitellä myöhemmin vuonna 2022 toisen hallituksen esityksen yhteydessä.  

Esityksen sisältöä on palautteen johdosta korjattu sekä pykälien että perusteluiden osalta. Esityksen 5 §:ää on täsmennetty niin, että valtion viranomaisia koskevasta edistämisvelvoitteesta poistettaisiin tarpeettomana viittaus toimia mahdollisuuksien mukaan. Voimassa olevan lain rajaus ei ole enää jatkossa perusteltu, sillä on selvää, että viranomaiset toimivat mahdollisuuksiensa rajoissa.  

Lausuntokierroksella kritisoitiin suunnitelmien muuttamista koskevaan pykälään (16 §) ja vuosikertomusta koskevaan pykälään (18 §) sisältyviä tiedottamista koskevia säännösehdotuksia. Tämän johdosta kyseisiä säännöksiä on esityksessä täsmennetty esimerkiksi sen osalta mitä tahoa tiedottamisvelvoite koskee. Samoin säännöksiä koskevia perusteluja on tarkennettu ja esimerkiksi vuosikertomusta koskeviin perusteluihin on lisätty viittaus yleistajuisen tiivistelmän laatimiseen.  

Lisäksi saadun lausuntopalautteen johdosta ehdotetun 2 §:n 2 momenttia on täsmennetty niin, että viittausta kansainvälisten sopimusten ja EU:n lainsäädännön mahdollisesti tiukempiin tavoitteisiin on rajattu siten, että sopeutuminen olisi säännöksen ulkopuolella. Sopeutumisen tavoitteiden tiukkuuden mittaaminen ja arvioiminen on huomattavasti vaikeampaa kuin muiden 2 §:n 1 momentin tavoitteiden arvioiminen. 

Esityksen säännöksiin on tehty lausuntokierroksen palautteen johdosta myös teknisluonteisia korjauksia. Esimerkiksi lausuntokierroksella ollut 3 §:n 2 momentti esitetään poistettavaksi. Momentin mukaan ehdotetun lain lisäksi noudatetaan muuta lainsäädäntöä, joten kyseistä säännöstä voidaan pitää tarpeettomana sääntelynä. Teknisiä korjauksia on lausuntopalautteen myötä ehdotettu myös 8 § 2 momenttiin niin, että lausuntokierroksella ollut 7 kohta ehdotetaan jaettavaksi kahdeksi erilliseksi kohdaksi (uudet 7 ja 8 kohta). Samoin teknisiä korjauksia on tehty esimerkiksi 17 §:ään, johon on lisätty viittaukset 14 §:ään.  

Esityksen perusteluihin on tehty lausuntokierroksella saadun palautteen johdosta monin paikoin korjauksia ja täsmennyksiä. Esityksen 2 §:n hiilineutraaliustavoitetta koskevia perusteluita on täsmennetty niin, että viittaus ihmisen toimintaan ulottuisi koskemaan sekä päästöjä että poistumia Pariisin sopimuksen mukaisesti. Lisäksi perusteluissa on täsmennetty erityisesti esityksen taloudellisia vaikutuksia ja lisätty vaikutusten arviointiin terveys- ja hyvinvointivaikutuksia. 

Lausuntopalautteen johdosta perusteluissa on täsmennetty suunnittelujärjestelmän suhdetta ilmasto- ja energiastrategiaan sekä kuvattu täsmällisemmin suunnittelujärjestelmän suhdetta EU:n ilmastosääntelyn velvoitteisiin ja raportointiin. Esityksen perusteluja on päivitetty kesän lausuntokierroksen aikana tulleen IPCC:n uuden raportin osalta samoin kuin EU:n 55-valmiuspaketin suhteen.  

Lausuntojen pohjalta perusteluja on täsmennetty toimialojen vähähiilisyystiekarttojen osalta sekä lisätty reilun siirtymän yhteyteen viittaus työntekijöihin ja elinkeinoelämään. Saamelaisen ilmastoneuvoston osalta perusteluja on täsmennetty niin, että kyseessä on selkeämmin pysyväluonteinen uusi elin, joka on riippumaton suhteessa muihin saamelaistoimijoihin, kuten saamelaiskäräjiin. Lausuntojen johdosta perusteluissa on entistä paremmin pyritty ottamaan huomioon lasten ja nuorten näkökulma, samoin kuin tulevien sukupolvien oikeudet. Arvioitiin myös tarvetta säätää lakiin erillinen tavoite tulevien sukupolvien oikeuksien turvaamiseen liittyen. Sitä ei kuitenkaan sisällytetty esitykseen johtuen tulevien sukupolvien ajalliseen ulottuvuuteen, toimien arvioimiseen ja tietopohjaan liittyvistä haasteista. Kyseinen tavoite saattaisi olla myös osin päällekkäinen kestävän kehityksen tavoitteen kanssa.  

Lausunnoissa nousi esiin ehdotus kustannustehokkuuden asettamisesta lain ja suunnittelujärjestelmän tavoitteeksi. Sitä ei kuitenkaan esitetä 2 §:n tavoitteeksi, sillä kustannustehokkuus sisältyisi suunnitelmien yleisiin vaatimuksiin, joista säädettäisiin 8 §:ssä. Lausunnoissa ehdotettiin myös esimerkiksi kulutusperäisistä päästöistä säätämistä, mitä ei ole ehdotettu sisällytettäväksi lakiin, mutta ne sisältyvät keskipitkän aikavälin suunnitelmaa ja vuosikertomusta koskevien pykälien säännöskohtaisiin perusteluihin.  

6.3.1  Tiivistelmä arviointineuvoston lausunnosta

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi lausunnon hallituksen esityksen luonnoksesta 4.2.2022. Lausunnossaan arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos vastaa pääosin säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että hallituksen esitystä täydennetään neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. 

Lainsäädännön arviointineuvosto totesi lausunnossaan, että ilmastolakia koskevan esitysluonnoksen perusteella saa käsityksen asian taustasta ja keskeisistä tavoitteista. Todennäköisiä vaikutuksia talouteen, ilmastoon ja ympäristöön on kuvailtu melko hyvin ja perustellen. Olennaiset vaikutukset ovat arviointineuvoston mukaan ilmaistu pääsääntöisesti napakasti ja informatiivisesti. Samoin asiassa on kuultu kattavasti eri osapuolia. 

Arviointineuvosto nosti esiin, että ilmastolain toteuttamiseksi on valittu puitelaki, joka sisältää neliosaisen suunnittelujärjestelmän tavoitteiden saavuttamiseksi. Keskeiset tavoitteet ja ehdotukset käyvät ilmi esitysluonnoksesta, mutta konkreettisia keinoja ei käsitellä, koska ne päätetään suunnittelujärjestelmän pohjalta. Arviointineuvosto kiinnitti huomiota siihen, että esitystä sovellettaisiin ja sen välittöminä kohteina olisivat valtion viranomaiset, eikä laki velvoita suoraan yksityisiä toimijoita. Tämän vuoksi sääntelyn vaikutuksia on keskimääräistä vaikeampi arvioida. Vaikutukset voivat myös syntyä muun kuin ilmastolainsäädännön seurauksena eikä ilmastolainkaan suunnitelmien lopputuloksia voida vielä tietää. Vaikutusten arviointiin liittyy siten paljon epävarmuutta. Keskeisimpien kehittämiskohteiden osalta arviointineuvosto kiinnitti huomiota ilmastolain puitelakiluonteeseen liittyen ilmastolain ohjausvaikutuksen riittävyyteen. Samoin arviointineuvosto korosti tarpeellisten ja laaja-alaisten vaikutusarviointien merkitystä suunnittelujärjestelmän pohjalta päätettävässä sääntelyssä. Edelleen arviointineuvosto totesi hallinnollisen kokonaisuuden vaikuttavan monimutkaiselta. Arviointineuvosto kiinnitti huomiota myös esityksen taloudellisiin vaikutuksiin ja korosti, että esitysluonnokseen voisi lisätä konkreettisia esimerkkejä kustannusvaikutuksista kotitalouksille. Samoin lausunnossa nostettiin esiin yritysvaikutusten mittakaava ja maankäyttösektorin vaikutukset esimerkiksi kuntien näkökulmasta. Samoin arviointineuvosto kiinnitti huomiota reilun siirtymän käsittelyn laajuuteen.  

Arviointineuvosto nosti esiin myös muun muassa, että olisi hyödyllistä käsitellä esitysluonnoksessa, miten ilmastolain nykyinen ohjausjärjestelmä suunnittelu- ja seurantajärjestelmineen on toiminut. Arviointineuvosto kiinnitti huomiota myös siihen, että kunnilla on luultavasti merkittävä vaikutus ilmastonmuutoksen hillinnässä ja siihen sopeutumisessa. Esitysluonnoksessa voisi tuoda esille yleisellä tasolla, millaisia välillisiä muutostarpeita voi syntyä esimerkiksi rakentamiseen, maankäyttöön, liikenteeseen ja lämmitykseen. Osallistumismahdollisuuksien osalta arviointineuvosto nosti esiin, että kaikkien väestöryhmien digitaidot, kielelliset taidot ja valmiudet osallistua vaikuttamiseen eivät ole samalla tasolla.  

6.3.2  Arviointineuvoston lausunnon huomioon ottaminen

Esitystä täydennettiin arviointineuvoston lausunnon johdosta. Esitysehdotuksen perusteluiden 2 luvussa täsmennettiin kuvausta nykyisen järjestelmän toimivuudesta ja siihen liittyvästä yhteistyöstä hallinnonalojen välillä. Perusteluiden lukuun 4.2 tehtiin useita täydennyksiä, joilla pyrittiin ottamaan arviointineuvoston näkemyksiä huomioon. Esityksen vaikutusten arviointia täydennettiin esimerkiksi ohjausvaikutuksen, yhteisen tietopohjan kuvauksen ja suunnittelujärjestelmän eri vaiheissa tehtävien vaikutusten arviointien osalta.  

Esitysehdotuksen taloudellisten vaikutusten arviointia on täydennetty. Vaikutuksia kotitalouksiin on arviointineuvoston lausunnon johdosta täsmennetty ja pyritty nostamaan esiin konkreettisia esimerkkejä kotitalouksiin kohdistuvista taloudellisista vaikutuksista. Julkiseen talouteen liittyviä vaikutuksia on myös täydennetty ja kuvattu yleisellä tasolla kuntiin kohdistuvia mahdollisia välillisiä vaikutuksia, kuten liikenteeseen ja kaavoitukseen liittyviä vaikutuksia.  

Esitysehdotuksen perusteluissa on arviointineuvoston lausunnon johdosta myös muun muassa täsmennetty tarkastelua oikeudenmukaisuudesta eri väestöryhmien, työntekijöiden ja elinkeinonharjoittajien näkökulmasta. Samoin perusteluja on täydennetty siitä näkökulmasta, kuinka eri väestöryhmät pystyvät osallistumaan ilmastopolitiikan valmisteluun ja hyödyntämään esimerkiksi verkkokuulemisia osallistumisen välineenä.