1.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Yleispalvelu 

Suomessa postitoimintaa säännellään vuonna 2011 voimaan tulleella postilailla (415/2011), jolla saatettiin kansallisesti voimaan EU:n kolmas postidirektiivi. Postilain tarkoituksena on turvata postipalveluiden ja erityisesti yleispalvelun saatavuus tasapuolisin ehdoin koko maassa. Lakia sovelletaan yleispalvelun ja muiden postipalvelujen tarjoamiseen. Lain soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty nimenomaisesti sellaisen palvelun tarjoaminen, joka koskee 1. sanoma- ja aikakauslehtiä, 2. osoitteettomia lähetyksiä, 3. kirjelähetyksiä, jos toiminta on pienimuotoista, taloudelliselta merkitykseltään vähäistä sekä laajuudeltaan sellaista, että sillä ei ole yleispalvelun saatavuuden kannalta olennaista merkitystä, 4. kirjelähetysten kuriiripalvelua, 5. postipaketteja, jotka eivät kuulu yleispalveluun, tai 6. elinkeinonharjoittajan omaan toimintaan tarvittavaa tai liittyvää postitoimintaa. 

Viestintävirasto on Suomen postimarkkinoita valvova viranomainen. Sen tehtävänä on valvoa postilain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Viestintävirasto varmistaa postipalvelujen perustason kaikkialla Suomessa sekä seuraa postimarkkinoita ja postimarkkinoiden kilpailun kehittymistä. Viestintävirasto on toimivaltainen viranomainen asettamaan yhden tai useamman postiyrityksen yleispalvelun tarjoajaksi. 

Postilain 14 §:n mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Yleispalveluvelvollisuus koskee enintään 2 kg:n painoisten kirjeiden lähetyspalvelua, enintään 10 kg:n painoisten pakettien lähetyspalvelua ja maahan saapuvien enintään 20 kg:n painoisten pakettien vastaanottopalvelua. Kirjeitä ja pakettien lähetyspalvelua koskeva yleispalveluvelvoite koskee ainoastaan käteismaksullisia palveluja. Lisäksi yleispalvelu kattaa mainittujen postilähetysten kirjaamis- ja vakuuttamispalvelut. 

Postilain mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Poikkeuksista keräily- ja jakelutiheydessä säädetään postilain 18 §:ssä. Lainkohdan mukaan yleispalvelun tarjoajalla on oikeus poiketa 17 §:ssä säädetystä keräily- ja jakelutiheydestä, kun kyseessä on vaikeakulkuisella saaristo- tai erämaa-alueella sijaitseva talous, joka ei sijaitse ympärivuotisesti liikennöitävän tien varrella mukaan lukien maantielauttojen ja vähintään viitenä päivänä viikossa kulkevien yhteysalusten avulla liikennöitävät reitit. Poikkeuksen piirissä voi postilain mukaan olla koko maassa enintään 300 taloutta. Postinjakelussa on huomioitu lisäksi yli 75-vuotiaat ja liikuntarajoitteiset henkilöt. Vuonna 2014 niiden talouksien määrä, joiden jakelupalvelussa on huomioitu henkilökohtaiset erityistarpeet, oli 19 271. 

Viisipäiväisestä jakelusta poikkeaminen tilapäisesti on postilain mukaan mahdollista ainoastaan, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä, jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon.  

Postilain 26 §:n mukaan yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelut siten, että hinnat ovat kohtuulliset, kustannussuuntautuneet sekä noudattavat avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Lisäksi edellytyksenä on, että hinnat ovat sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla heidän asuinpaikastaan riippumatta. Hintojen tulee kannustaa tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan.  

Postilaissa yleisiä hinnoitteluvaatimuksia liittyy useisiin toimintoihin. Postilain 36 § mukaan postiyrityksen tulee huolehtia, että sen välitettäväksi erehdyksessä jätetty kirjelähetys toimitetaan muun postiyrityksen välitettäväksi kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Myös tietoja postinumerojärjestelmästä ja osoiterekisteristä tulee lain 37 ja 38 §:ien nojalla luovuttaa kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Lisäksi postilain 39 §:n mukaisesti kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja avoimien ja syrjimättömien ehtojen vaatimusta tulee soveltaa postiyrityksen järjestäessä pääsyn toiselle yritykselle hallinnassaan olevaan postilokeroon. 

Viestintävirasto on velvollinen valvomaan postin yleispalvelun hinnoittelua ja julkaisemaan vuosittain kertomuksen siitä, miten kustannuslaskentajärjestelmää noudatetaan yleispalvelua tarjoavassa postiyrityksessä. Vuoden 2015 kertomuksen mukaan Viestintävirasto ei nähnyt syytä puuttua Posti Oy:n yleispalvelun hinnoitteluun. 

Postilain mukaan kirjelähetyksellä tarkoitetaan kuljetettavaksi jätettyä osoitteellista, enintään kahden kilogramman painoista lähetystä, joka sisältää fyysisellä alustalla olevan viestin. Määritelmän perusteella lain soveltamisala rajoittuu siten fyysiseen postin lähettämiseen ja sen ulkopuolelle jäävät sähköiset viestit. Laissa ei oteta kantaa sähköisessä muodossa tapahtuvaan postinjakeluun. 

Jo voimassa olevaa postilakia säädettäessä tunnistettiin postialaa muuttava kehityskulku ja havaittiin tarve luoda erilaisia palvelukokonaisuuksia, joissa yhdistyvät fyysinen ja sähköinen viestintä. Postilain hallituksen esityksessä todetaan, että sähköisen viestinnän avulla voidaan todennäköisesti kehittää niiden talouksien palveluita, joihin lähetyksiä ei jaella viitenä päivänä viikossa. Yksipäiväisen jakelun täydentäminen on mahdollista välittämällä kirjelähetykset muina päivinä vastaanottajalle sähköisessä muodossa. Hallituksen esityksen mukaan tällainen järjestely vaatii kuitenkin aina vastaanottajan suostumuksen. Vastaanottaja voi sopia sähköisestä jakelusta myös oma-aloitteisesti yleispalvelun tarjoajan kanssa. Sähköisellä jakelulla voidaan hallituksen esityksen perustelujen mukaan korvata perinteistä fyysistä postinjakelua esimerkiksi tilanteissa, jossa kotitalous on viisipäiväisen jakelun piirissä, mutta joka sijaitsee jakelun kannalta hyvin vaikeasti saavutettavalla alueella.  

Postilain valmisteluvaiheessa perinteisten postipalveluiden ja sähköisten palveluiden yhdistämisestä oli jo jossain määrin kokemuksia. Sittemmin yleispalvelun tarjoaja Posti Oy on jatkanut alueellisia ja ajallisesti rajattuja kokeiluja, joissa fyysisen postin jakelua yhdistetään sähköiseen viestintään. Esimerkiksi vuonna 2013 Posti Oy toteutti postinjakelun sähköisen kokeilun Lounais-Suomen saaristossa. Kokeilusta saatu palaute oli Posti Oy:n mukaan myönteistä.  

Posti Oy tarjoaa kansalaisille sähköisen postilaatikon, Netpostin, johon on mahdollista vastaanottaa laskuja ja muuta asiapostia, kuten viranomaiskirjeitä ja palkkakuitteja. Palvelun käyttö on maksutonta. Postin vuoden 2015 vuosikertomuksen mukaan Netpostilla oli jo yli 636 000 käyttäjää vuonna 2015. Lähettäjinä palvelussa on puolestaan yli 20 000 yritystä ja yhteisöä. Netpostin käyttäminen perustuu täysin vapaaehtoisuuteen. Vaikka sähköiseen postilaatikkoon vastaanotetut kirjelähetykset kuuluisivat paperisina sinänsä yleispalveluvelvoitteen piiriin, ei sähköisellä jakelulla ole yleisesti ottaen korvattu yleispalveluun kuuluvaa fyysistä jakelua. 

Koska yleispalvelukirjeitä lähetetään jatkuvasti vähemmän, ei kulkunopeutta koskevien vaatimusten keventäminen tosiasiallisesti vaikuttaisi merkittävästi postinsaajien asemaan. Syksyllä 2014 Posti Oy toteutti kuudella alueella (Korso, Kivenlahti, Porvoo, Riihimäki, Varkaus, Leppävirta) jakelukokeilun, jossa organisaatioiden lähettämiä kirjeitä, mainoksia eikä aikakauslehtiä ei jaettu tiistaisin. Tiistain päiväpostissa jaettiin siis ainoastaan yleispalvelukirjeet. Muina päivinä jakelu toimi entiseen tapaan. Kokeilun jälkeen kyselytutkimuksella selvitettiin muun muassa tyytyväisyyttä postin vastaanottamiseen ja lähettämiseen ennen kokeilua ja kokeilun loppupuolella. Tulokset osoittavat, että kuluttajien tyytyväisyys sekä vastaanottamiseen että lähettämiseen oli samaa tasoa ennen ja jälkeen kokeilun. Tiistai-kokeilu ei siis vaikuttanut kuluttajien tyytyväisyyteen. Sen sijaan yritysten, erityisesti lähetys- ja vastaanottomääriltään suurimpien yritysten arviot olivat kokeilun loppupuolella heikommat. Postimääriltään pienempien yritysten arviot olivat kuluttajien kaltaisia.  

Posti Oy ilmoitti 7.6.2016, että tammikuussa 2017 alkavan palvelumuutoksen myötä tiistaisin jaetaan perusjakelussa nykyiseen tapaan valtaosa sanomalehdistä sekä paketit, pikakirjeet, kansainväliset kirjelähetykset ja laboratoriolähetykset. Sanomalehtien varhaisjakelussa ei tapahdu muutoksia. Jatkossa tiistaisin ei jaeta aikakauslehtiä, mainoksia, kirjeitä tai ilmaislehtiä, jos kaikki alkuviikon lähetykset on saatu jaettua jo maanantain aikana. Maanantaina postitetut postimerkillä varustetut kirjeet jaetaan pääsääntöisesti keskiviikkona. Lähtevät kirjeet ja paketit otetaan kuljetukseen normaalisti. 

Markkinoiden kilpailutilanteen yleisen tarkastelun kannalta on myös syytä huomioida Viestintävirastolle postilain 22 §:n 1 momentissa asetettu velvollisuus arvioida säännöllisin väliajoin kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida yleispalveluvelvoitteen asettamisen tarpeen. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi ylipäätään tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita. 

Yleispalvelun rahoitus 

Postipalveludirektiivin mukaan jäsenvaltio voi rahoittaa postin yleispalvelua direktiivin 7 artiklassa määritellyillä tavoilla taikka jollakin muulla perustamissopimuksen mukaisella tavalla. Ensinnäkin mahdollisuutena on hankkia postin yleispalveluun kuuluvia palveluja julkisiin hankintoihin sovellettavia menettelyjä käyttäen. Kahden muun direktiivin mukaisen menetelmän osalta direktiivi edellyttää, että yleispalveluvelvoitteen toteuttaminen aiheuttaa yleispalvelutoimijalle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Tällaisessa tilanteessa yleispalveluvelvoitteen niin kutsutut nettokustannukset voidaan korvata yleispalvelutoimijalle joko julkisista varoista tai perustamalla järjestelmän nettokustannusten jakamiseksi. Jälkimmäisessä vaihtoehdossa jäsenvaltiot voivat direktiivin mukaan perustaa korvausrahaston, jota voidaan rahoittaa palveluntarjoajilta ja/tai käyttäjiltä perittävillä maksuilla. Mahdollisissa korvausten maksamisessa yleispalvelutoimijalle on huomioitava muun ohella Euroopan unionin valtiontukisääntely.  

Postidirektiivin mukaisesta yleispalveluvelvoitteen rahoittamisesta säädetään postilain 6 luvussa. Yleispalvelun tarjoajalle on korvattava valtion varoista se osa yleispalvelun nettokustannuksista, joka muodostaa tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Muiden postiyritysten tulee osallistua kustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle. Tällä hetkellä postilaissa säädettyä rahoitusmekanismia ei sovelleta Suomessa, koska yleispalvelun tarjoaja ei ole pyytänyt kustannusten korvaamista. 

Liikenne- ja viestintäministeriön 21.12.2010 asettaman työryhmän tehtävänä oli selvittää, miten postilain tarkoittama rahoitusmekanismi käytännössä toteutettaisiin. Työryhmän toimeksiantoa laajennettiin siten, että sen lisätehtäväksi annettiin selvittää myös muita rahoitusvaihtoehtoja, joilla postin yleispalvelu voidaan turvata. Postilaissa tarkoitettu rahoitusmekanismi on uusi ja se perustuu Euroopan unionin postidirektiiviin. Direktiivi mahdollistaa myös muiden rahoituskeinojen käyttöönoton. Työryhmä arvioi ensisijaisesti postilain mukaisen rahoitusmekanismin toteuttamista. Työryhmä esitti, että postin yleispalvelun rahoitus turvataan tarvittaessa postilain mukaisella menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle, jos nettokustannusten on todettu aiheuttaneen tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. 

Työryhmän mukaan yleispalvelun turvaamisen kannalta on tärkeää, että postimarkkinat toimivat tehokkaasti. Myös työryhmän ehdottama rahoitusjärjestelmä täyttäisi tarkoituksensa parhaiten sellaisilla markkinoilla, joilla on useita palveluntarjoajia, joilla on myös hyvät mahdollisuudet markkinaosuutensa kasvattamiseen. Tällöin kilpailu kannustaisi yleispalvelun tarjoajaa tuottavuuden kehittämiseen ja yleispalvelun kustannusten hyvään hallintaan. Työryhmä arvioi myös muita rahoituksellisia keinoja turvata postin yleispalvelun toteutuminen. Näitä keinoja olivat julkinen hankinta ja suora valtion tuki yleispalvelun tarjoajalle. Työryhmä ei suositellut näiden rahoitusmallien käyttöönottoa Suomen markkinoilla.  

Yleispalvelun rahoitusta pohtineen työryhmän lopputulemaa pidetään edelleen relevanttina. Työryhmä esitti, että postin yleispalvelun rahoitus turvataan tarvittaessa postilain mukaisella menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaamiseen. Kirjepostimarkkinoille on tullut runsaasti uusia toimijoita, mikä voi muuttaa Posti Oy:n monopoliasemaa kyseisillä markkinoilla tulevaisuudessa. Siten muiden toimijoiden osallistuminen yleispalvelusta aiheutuviin kustannuksiin on tarkoituksenmukaista tilanteessa, jossa yleispalvelusta aiheutuisi yleispalvelun tarjoajalle kohtuuttomia nettokustannuksia.  

Ensisijaisesti olennaista on kuitenkin se, että yleispalvelu tulisi turvata markkinaehtoisen toiminnan edellytyksiä parantamalla siten, että asiakkaat saisivat mahdollisimman monipuoliset ja kattavat postipalvelut käyttöönsä ilman, että toiminta edellyttää tukea valtiolta. Keskeistä on myös kehittää yleispalveluvelvoitetta siten, että se vastaa kuluttajien tarpeita ja mahdollistaa riittävän joustavuuden, jotta yleispalvelun tarjoaja voi kehittää omaa toimintaansa ja tukea muulla toiminnallaan myös yleispalvelun alaisen toiminnan rahoittamista. Tämä edellyttää sääntelyn keventämistä, yleispalvelun tarjoajan toimintamahdollisuuksien parantamista ja joustavoittamista, jotta yleispalvelun tarjoaja voi suoriutua peruspalveluvelvoitteestaan. 

Kirjeiden kulkunopeus 

Velvollisuus asettaa kulkunopeusstandardi pohjautuu postidirektiiviin. Direktiivin 17 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot asettavat kotimaan postille laatustandardit. Jäsenvaltioiden harkinnassa on, millainen laatustandardi kotimaan lähetyksille asetetaan. Standardin asettamista rajoitetaan vain siten, että direktiivin liitteessä 2 määritellään standardit, joita on noudatettava Euroopan yhteisön sisäisessä ulkomaanpostissa. Kyseinen posti on jaettava siten, että lähetyksistä vähintään 85 prosenttia on perillä jättöpäivästä lukien kolmantena päivänä ja 97 prosenttia lähetyksistä on perillä jättöpäivästä lukien viidentenä päivänä. Yleispalvelun tarjoajan on noudatettava yhteisön sisäisen ulkomaan postin laatustandardeja sekä koko yhteisön sisäisessä postissa että kahden yhteisön jäsenvaltion välisessä postissa. Direktiivin 18 artiklan 2 kohdan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat, jos poikkeukselliset infrastruktuuriin liittyvät tai maantieteelliset olosuhteet niin vaativat, myöntää vapautuksia liitteessä 2 säädetyistä laatustandardeista. Jos kansalliset sääntelyviranomaiset myöntävät tällä tavoin vapautuksia, niiden on ilmoitettava asiasta viipymättä komissiolle. 

Postilaissa on asetettu yleispalvelun tarjoajan toimittamille kirjeille kulkunopeutta koskevat laatustandardit. Ensimmäisen luokan kirjeistä vähintään 80 prosenttia on oltava perillä jättöpäivästä laskien ensimmäisenä arkipäivänä. Toisen luokan kirjeistä 95 prosenttia on oltava perillä viimeistään jättöpäivästä laskien toisena arkipäivänä ja 98 prosenttia viimeistään kolmantena arkipäivänä. Posti Oy:n ilmoittamien tietojen mukaan vuonna 2014 ensimmäisen luokan kirjeistä 91 prosenttia oli perillä tavoiteajassa, kun taas toisen luokan kirjeistä 97,4 prosenttia oli perillä jättöpäivästä toisena arkipäivänä ja 99 prosenttia jättöpäivästä kolmantena arkipäivänä. 

Toimipaikkaverkkoa koskevat säännökset 

Postidirektiivin 3 artiklan 2. kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yhteyspisteiden ja lähetyspaikkojen tiheydessä otetaan huomioon käyttäjien tarpeet. 

Postilain 16 § velvoittaa yleispalvelun tarjoajan ylläpitämään toimipisteitä, joista yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla. Lainkohdan mukaan toimipisteet on sijoitettava siten, että yleispalvelun käyttäjät voivat asioida toimipisteessä kohtuullisen matkan päässä vakituisesta asunnostaan. Lisäksi postilaki edellyttää, että jokaisessa kunnassa tulee olla toimipiste, joka voi kuitenkin olla myös muu kuin kiinteä toimipiste, jos sen käyttäminen ei vaaranna yleispalvelun saatavuutta.  

Valtioneuvoston postin toimipisteiden sijoittamisesta antaman asetuksen mukaan toimipisteet on sijoitettava siten, että koko maan alueella vähintään 82 prosentilla postipalvelujen käyttäjistä toimipisteen etäisyys vakituisesta asunnosta on enintään kolme kilometriä. Lisäksi korkeintaan kolmella prosentilla postipalvelujen käyttäjistä etäisyys vakituisesta asunnosta toimipisteeseen saa olla yli kymmenen kilometriä. Vuoden 2015 puolivälissä enintään kolmen kilometrin etäisyydellä toimipisteistä, noutopisteistä ja SmartPost-pakettiautomaateista oli noin 83 prosenttia väestöstä ja enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä oli noin 97 prosenttia väestöstä. 

Vuonna 2014 ilmoittamiensa tietojen mukaan Posti Oy:llä oli 98 omaa toimipistettä ja 784 asiamiestoimipistettä. Lisäksi Posti Oy ylläpiti 96 pakettien noutopistettä ja 459 SmartPost-pakettiautomaattia. Kirjeiden jättölaatikoita oli yhteensä noin 6 770 ja postimerkkien myyntipisteitä noin 3 260.  

Postilaissa velvoitetaan, että yleispalvelun tarjoajan tulee käytettävissään olevin keinoin huolehtia siitä, että toimipisteissä voidaan asioida esteettömästi. Esteettömyydellä tarkoitetaan säännöksessä liikkumisesteettömyyttä. Toimipaikan esteettömyys on erityisen tärkeää erityisryhmille, kuten näkö- tai liikuntavammaisille. Asiamiespostien tilat eivät ole samalla tavoin yleispalvelun tarjoajan hallinnassa. Yleispalvelun tarjoajan tulee kuitenkin ottaa esteettömyys huomioon myös asiamiespostien kanssa tehtävissä sopimuksissa siinä määrin kuin se on mahdollista. Esteettömyyttä koskevia säännöksiä ei ehdoteta muutettaviksi käsillä olevan uudistuksen yhteydessä. 

Postilakia valmisteltaessa toimipaikkaverkkosääntelyä joustavoitettiin siten, että toimipisteenä voi olla myös muu kuin kiinteä toimipiste, jos sen käyttäminen ei vaaranna yleispalvelun tarjontaa. Säännöksellä haluttiin luoda mahdollisuus pitää palveluita tarjolla liikkuvassa toimipisteessä. Liikkuvasta toimipisteestä voidaan tarjota palveluita samaan tapaan kuin kiinteästä konttorista. Etuna on, että liikkuvan toimipisteen avulla palvelut voidaan tuoda lähemmäs asiakkaita. Käytännössä liikkuva toimipiste voisi olla esimerkiksi auto, joka kiertäisi kunnan eri osissa. Liikkuvan toimipisteen käytön ehtona on, että se ei saa vaarantaa yleispalvelun saatavuutta. Yleispalvelun saatavuutta arvioitiin käyttäjien kannalta objektiivisesti. Yleispalvelu vaarantuisi esimerkiksi silloin, jos muun kuin kiinteän toimipisteen käyttö johtaisi siihen, että palvelut olisivat käyttäjille tarjolla vain hyvin rajallisia aikoja tai pitkän matkan päässä. Ehdon täyttymistä arvioidaan kokonaisuutena ottaen huomioon se tilanne, johon liikkuvan toimipisteen käyttö johtaa. Lain mukaan asioinnin esteettömyydestä on huolehdittava myös liikkuvia toimipisteitä käytettäessä. Jos kyseessä ovat esimerkiksi autosta tarjottavat palvelut, tulee esteettömyys pyrkiä turvaamaan erityisjärjestelyin. 

Postilakia joustavoitettiin myös siten, että 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen toimipisteiden ohella yleispalvelun tarjoaja voi ylläpitää myös muita toimipisteitä. Säännöksellä haluttiin selventää sitä seikkaa, että palvelun tarjoaja voi ylläpitää myös sellaisia toimipaikkoja, joissa ei ole tarjolla kaikkia yleispalveluun kuuluvia tuotteita ja palveluita. Muut toimipisteet voivat olla esimerkiksi noutopisteitä, joihin jätettävien lähetysten tyypit ovat hyvin rajatut ja joista ei saa kirjattavien tai vakuutettujen lähetysten palveluita. Tällaiset toimipisteet voivat kuitenkin olla vain toimipaikkaverkon täydentäjiä. Yleispalvelun tarjoajan perusverkon tulee olla niin tiheä, että 1 momentin kriteerit täyttyvät. 

Postilain uudistuksen yhteydessä toimipaikkaverkkosääntelyä sujuvoitettiin merkittävästi. Voimassa oleva sääntely mahdollistaa sen, että yleispalvelun tarjoaja voi toteuttaa postin yleispalvelun tarjoamisen monin eri tavoin, erilaisia palvelumahdollisuuksia hyödyntäen. Jo voimassa olevan lain mukaisesti yleispalvelun tarjoaja voi hyödyntää esimerkiksi erilaisia sähköisiä ja liikkuvia palvelumuotoja postipalvelujen tarjoamisessa. Velvoite toimipisteen ylläpitämiseen on siten sidottu lähinnä siihen, että kaikkialla Suomessa on mahdollista saada tietyt postin peruspalvelut käyttöön. Sen sijaan sitä ei ole tarkemmin määritelty, miten nämä palvelut tulee tarjota, vaan yleispalvelun tarjoaja voi hyödyntää joustavasti erilaisia mahdollisuuksia palvelujen tarjonnassa.  

Velvoite on näin ollen teknologianeutraali ja mahdollistaa erilaisten palvelumallien yhdistelemisen. Toimipisteen voi muodostaa esimerkiksi erilaisten palvelujen kokonaisuus, kuten kirjeiden jättölaatikot, kirjeiden ja pakettien nouto- ja keräilyautomaatti, mahdollisuus postimerkkien ostamiseen esimerkiksi kaupoista ja kioskeista sekä mahdollisuus lähettää ja noutaa postivakuutettuja lähetyksiä. Käytännössä postivakuutettujen lähetysten nouto ja lähettäminen, postipakettien nouto, kirjatut kirjeet sekä saantitodistuslähetykset ovat vaatineet vielä henkilökunnan läsnäoloa. Voimassa oleva sääntely mahdollistaa myös sen, että vähemmän käytettyjä yleispalveluja ei tarvitse tarjota yhtä tiheästi kuin useammin käytettyjä yleispalveluja. Siten esimerkiksi postivakuutettujen lähetysten nouto- ja lähetyspisteitä ei ole välttämätöntä tarjota yhtä tiheästi kuin esimerkiksi muita, käytetympiä postin yleispalveluja. 

Jokaisessa kunnassa ehdotetaan edelleen ylläpidettäväksi postin toimipistettä. Koska toimipisteen voi muodostaa joustavasti erilaisia mahdollisuuksia hyödyntäen, velvoitteeseen ei ehdoteta muutoksia.  

Postinumero- ja osoiterekisterijärjestelmä 

Valtakunnallisen postinumerojärjestelmän ylläpito asetetaan postilain 37 §:n mukaan Viestintäviraston toimesta yleispalvelun tarjoajalle tai muulle postiyritykselle. Postilain 37 §:n mukaan postinumerojärjestelmää ylläpitävän postiyrityksen tulee pitää postinumerojärjestelmän sisältämiä tietoja julkisesti nähtävillä. Postiyrityksen tulee lisäksi luovuttaa pyydettäessä tietoja postinumerojärjestelmästä. Postilain 38 §:n 4 momentin mukaan osoiterekisterin tiedot on luovutettava postitoiminnan hoitamiseksi käyttökelpoisessa muodossa sekä kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Käyttökelpoisella muodolla tarkoitetaan sitä, että tietoja ei saa luovuttaa sellaisessa muodossa, joka tekisi niiden käyttämisen postitoiminnassa mahdottomaksi. Luovutuksen vastaanottava postiyritys ei voi määrätä tietoja luovutettavaksi esimerkiksi vain sellaisen ohjelmiston välityksellä, jota se itse käyttää. Osoiterekisteristä puhuttaessa kustannussuuntautuneen hinnan sekä avoimien ja syrjimättömien ehtojen vaatimuksella tarkoitetaan samaa kuin postilaissa on määritelty. 

Kustannussuuntautuneella hinnoittelulla tarkoitetaan postilain 26 §:n perusteluiden mukaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Lisäksi kustannussuuntautuneessa hinnassa on otettava huomioon kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Viestintävirasto ei ole käytännössä arvioinut Posti Oy:n osoiterekisterin hinnoittelua ja kustannussuuntautuneen hinnan arviointi on yleisesti todettu haasteelliseksi. 

Posti Oy:n Rekisteripalvelu postiyrityksille -palvelun hinnoittelu perustuu käyttöönoton kertakustannukseen sekä osoiterekisterin ylläpitokustannusten perusteella laskettuun postinsaajakohtaiseen kuukausihintaan, joka puolestaan perustuu palvelua käyttävien kaikkien postiyritysten yhteenlaskettuun postinsaajien lukumäärään. Kuukausihinta lasketaan kalenterikuukauden ensimmäisen toimituksen postinsaajien lukumäärän mukaan. Palvelun hinnoittelun periaatteet ja tuote-ehdot ovat julkisesti Posti Oy:n verkkosivuilla nähtävissä. Posti Oy on toimittanut myös Viestintävirastolle tiedot palvelujen hinnastoista ja niiden perusteluista. 

Postilain 38 §:n 3 momentin nojalla Posti Oy tarjoaa sopimusasiakkailleen erilaisia osoiterekisterin korjauspalveluja, kuten tiedotuspalvelun, päivityspalvelun, ylläpitopalvelun ja rekisterin kuntotesti -palveluun. Posti Oy tarjoaa palveluita niin suurille kuin pienille sopimusasiakkailleen, sekä jatkuvaan että kertaluontoiseen päivitykseen. Lisäksi Posti Oy tarjoaa osoitteiden yksittäiskysely -palvelua, jonka hinnoittelu perustuu osoitehakujen ja löytyneiden osoitteiden lukumäärään. 

Postilain 38 §:n mukaan millä tahansa toimiluvan saaneella postiyrityksellä on oikeus ylläpitää postitoiminnan hoitamiseksi ja muiden kuin postitoimintaan kuuluvien lähetysten välittämiseksi postin saajia koskevaa osoiterekisteriä. Lain 38 §:n 4 momentissa säädetään pääsystä osoiterekisteriin. Lainkohdan mukaan osoiterekisteriä ylläpitävän postiyrityksen ja sen kanssa osoiterekisterin ylläpidosta sopimuksen tehneen yrityksen on pyynnöstä luovutettava postin saajalta tai viranomaiselta saadut postin saajan nimi- ja osoitetiedot sekä tiedot jakelun muutoksia koskevista toimeksiannoista toiselle postiyritykselle, jos tämä tarvitsee niitä postitoimintansa hoitamiseksi. Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) todetaan, että luovutusvelvollisuus koskee siten postiyrityksen lisäksi myös sellaista yritystä, joka hoitaa postiyrityksen osoiterekisteriä. Osoiterekisterin teknisenä ylläpitäjänä toimiva yritys ei kuitenkaan voi luovuttaa tietoja omissa nimissään, vaan sopimuksen tietojen luovutuksesta tekee aina postiyritys. 

Luovutusvelvollisuus koskee käytännössä sellaista tietoa, joka vastaa standardin JHS 106 mukaista postiosoitteen määritelmää. Mainittuun määritelmään sisältyvät nimi, huoneistotasoinen lähiosoite, postinumero ja postitoimipaikka. Postiosoite on määritelty samalla tavalla myös Maailman postiliiton standardissa S42. Luovutusvelvollisuus ei siis koske muun lainsäädännön nojalla osoiterekisterissä olevaa tietoa, kuten postin saajan suostumuksen perusteella kerättyjä puhelinnumeroita. 

Postiyrityksen on pyynnöstä luovutettava myös ajantasaisesti yllä mainituissa tiedoissa tapahtuvat muutokset. Luovutus tulee tehdä pyynnöstä, millä tarkoitetaan joko yksittäistä pyyntöä tai esimerkiksi tietojen säännöllisestä päivittämisestä tehtyä sopimusta. Luovutusvelvollisuuden ajantasaisuudella tarkoitetaan sitä, että luovutusta ei voida viivästyttää tarpeettomasti, vaan tiedot pitää luovuttaa siten kuin siitä on sovittu. Luovutuksen aikaväli on rekisterinpitäjän ja postiyrityksen keskenään sovittavissa. 

Kaikilla postiyrityksillä, joille on myönnetty toimilupa postitoiminnan harjoittamiseen ennen ilmoituksenvaraiseen postitoimintaan siirtymistä keväällä 2016 ja, jotka ovat sen jälkeen tehneet Viestintävirastolle ilmoituksen postitoiminnan aloittamisesta, on postilain mukaan oikeus ylläpitää osoiterekisteriä postitoimintaansa varten. Keskeisimmät toimijat ovat postitoimintaa harjoittava Posti Oy sekä Väestörekisterikeskus, joka tarjoaa väestötietojärjestelmän tietopalveluja ja varmennepalveluja. Rekisterit eroavat toisistaan hieman niin tietojen kuin käyttötarkoituksen perusteella. 

Osoiterekistereitä käsiteltäessä on pidettävä erillään kaksi määritelmää. Ensiksikin on tarkennettava määritelmää henkilön tavoitettavuus, millä tarkoitetaan nimiä sekä fyysisiä ja sähköisiä osoitteita. Näin määriteltynä Suomessa on Posti Oy:n ja Väestörekisterikeskuksen järjestelmien lisäksi muitakin tietojärjestelmiä ja palveluntarjoajia, joiden kautta henkilöiden osoitteista saa tietoa (esim. puhelinluettelo- ja numeropalvelujen tarjoajat). Toiseksi on määriteltävä osoitetiedon saatavuus, jolla tarkoitetaan postinumeroita, katuja ja taloja, jolloin on otettava huomioon se, että kunnat ylläpitävät oman alueensa osalta osoitetietoja.  

Posti Oy ylläpitää osoitetietojärjestelmää kaikista Suomen yritysten, yhteisöjen ja luonnollisten henkilöiden osoitteista postinjakelun laadun turvaamiseksi, lukuun ottamatta Ahvenanmaan osoitteita. Lisäksi yritysten ja yhteisöjen osoitteista Posti Oy ei lupaa täydellistä kattavuutta. Väestörekisterikeskuksen väestötietojärjestelmä on puolestaan yleinen valtakunnallinen perusrekisteri, joka sisältää väestötietojärjestelmästä ja väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa (661/2009) säädetyt tiedot henkilöistä, kiinteistöistä, rakennuksista ja huoneistoista sekä hallinnollisista ja muista vastaavista aluejaoista. Posti Oy:n osoiterekisteri ja Väestörekisterikeskuksen väestötietojärjestelmä eroavat toisistaan myös siten, että luonnollisia henkilöjä ei voida velvoittaa ilmoittamaan osoitteen muutoksesta Posti Oy:lle, mutta Väestörekisterikeskukselle ilmoitus on tehtävä. 

Postinumerojärjestelmän sekä osoiterekisterin avoimempaa hyödynnettävyyttä ja sen edistämistä on arvioitu yksityiskohtaisesti liikenne- ja viestintäministeriön postinumero- ja osoiterekisterityöryhmän vuonna 2012 ja 2013 julkaistuissa raporteissa. Työryhmä esitti muun muassa, että postilaissa säädettäisiin velvollisuudesta asettaa postinumerotiedot julkisesti nähtäville siten, että ne ovat saatavilla yhtenä tiedostona ja ladattavissa esimerkiksi käyttäjien omalle koneelle. Vuoden 2013 alusta lähtien postinumerotiedosto ja perusosoitteisto sekä postinumeroiden muutostiedot edelliseltä kuukaudelta ovat olleet ladattavissa Posti Oy:n internetsivujen kautta maksuttomasti. Lisäksi työryhmä esitti, että osoitetietojen kehitystä ja saatavuutta edistettäisiin siten, että tietoja voidaan hyödyntää helposti uusia palveluja ja toimintoja kehitettäessä. Tämä edellyttäisi työryhmän mukaan muun muassa sitä, että yhteisöjä koskevat osoitetiedot olisivat paremmin saatavilla ja että huoneistotasoista osoitetietoa voitaisiin luovuttaa postiyritysten lisäksi muille osoitteellista jakelutoimintaa harjoittaville yrityksille jakelutoimintaa varten.  

Posti Oy on vuodesta 2007 lähtien kerännyt muuttoilmoitusten yhteydessä myös muita yhteystietoja kuten puhelinnumeroita, sähköpostiosoitteita, työosoitteita sekä rinnakkaisosoitteita (esimerkiksi vapaa-ajan asuntojen osoitteet). Lisäksi Posti Oy:n osoiterekisteri sisältää asiakastietoja niistä postinsaajista, jotka ovat tehneet postinjakelua koskevan toimeksiannon, joita ovat esimerkiksi jakelunkeskeytyspalvelu tai postin määräaikainen edelleen lähettäminen. 

Posti Oy:n osoiterekisteriin kerätään vuosittain huomattava määrä päivitettyä tietoa, sillä keskimäärin Suomessa muuttaa vuosittain noin miljoona luonnollista henkilöä ja noin 20 000 yritystä. Näiden muutosten lisäksi tietojärjestelmään kirjataan muita asiakkaiden yhteystietoihin vaikuttavia muutoksia, kuten kuntaliitokset, nimenmuutokset tai kuolemat. Tiedot kuolemasta ja nimenmuutoksista tulevat pääsääntöisesti väestötietojärjestelmästä. Yhteistyössä Väestörekisterikeskuksen ja maistraattien kanssa Posti Oy kerää kotikuntalain mukaisia muuttoilmoituksia, osoitteenmuutoksia ja postinjakeluun liittyviä toimeksiantoja. Posti Oy:n postinumerojärjestelmästä luovutetaan maksutta perusosoitteisto-tietoa, joka ei sisällä postinsaajatietoa eikä kyseinen tieto ole tarkkuudeltaan huoneistotasoista.  

Väestötietojärjestelmässä henkilön osoite muodostetaan hänen asuinrakennuksensa osoitteesta, huoneistotunnisteesta ja rakennuksen sijaintipaikan postinumerosta. Väestötietojärjestelmässä henkilöllä voi olla myös muita osoitteita kuin vakinaisen asuinpaikan osoite, kuten tilapäisen asuinpaikan osoite, postiosoite ja sähköpostiosoite. Henkilön muuttaessa paikasta toiseen Väestörekisterikeskus kerää asuinpaikan osoitteenmuutokset Posti Oy:n kanssa yhteisellä tiedonkeruujärjestelmällä, joka mahdollistaa tiedon välittymisen uudesta asuinpaikasta molempien tahojen järjestelmiin yhdellä ilmoituksella, jos henkilö niin haluaa. Samalla henkilö voi ilmoittaa Posti Oy:lle, haluaako hän postinsa mahdollisesti toimitettavaksi johonkin muuhun osoitteeseen kuin virallisen asuinpaikan osoitteeseen. Sama tieto on mahdollista tietyin ehdoin merkitä myös väestötietojärjestelmään niin sanotuksi postiosoitteeksi. Kaiken kaikkiaan Posti Oy:n ja Väestörekisterikeskuksen yhteistyö on jatkunut toimivana vuosia. 

Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu 

Osoitteenmuutos- tai jakelunkeskeytyspalvelun järjestämisestä ei ole tällä hetkellä voimassa olevaa sääntelyä. Postilain 54 §:ssä todetaan lähetysten toimittamisesta ja perillesaamattomien lähetysten käsittelystä, että jos kirjelähetyksen tai postipaketin osoitetieto on puutteellinen tai virheellinen, postiyrityksen tulee osoiterekisterinsä ja yleisesti saatavilla olevien julkisten rekistereiden avulla pyrkiä selvittämään vastaanottajan oikea osoite. Jos vastaanottaja on tehnyt voimassa olevan osoitteenmuutoksen tai sopimuksen edelleen lähettämisestä, kirjelähetys tai postipaketti on toimitettava sen mukaiseen uuteen osoitteeseen, ellei postiyritys ole lähettäjän kanssa toisin sopinut. Yleispalveluun kuuluvan kirjelähetyksen tai postipaketin osoiteselvittelystä ei kuitenkaan voi sopia toisin lähettäjän kanssa. 

Yhden luukun periaatteen toteutuminen käytännössä mahdollistuu postiyritysten kaupallisin sopimuksin eikä palvelun toteuttamiseen vaadita lainsäädäntöä. Lisäsääntelyn ei näin ollen arvioida olevan tarkoituksenmukaista eikä se vastaa hallitusohjelman mukaisia tavoitteita normien purkamisesta.  

Lokerikkojakelu 

Postilain 43 §:n mukaan kerrostalojen asuinhuoneistoihin jaettavat kirjelähetykset on kannettava huoneistokohtaisiin postiluukkuihin. Lisäksi lain 48 §:n mukaan Viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä kirjelähetysten vastaanotossa ja jakelussa tarvittavien laitteiden ja vähäisten rakennelmien sijoittelusta. Hallituksen esityksen 216/2010 yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 §:n osalta, että postin saaja voi sopia postiyrityksen kanssa pykälän säännöksistä poikkeavista järjestelyistä kohtuullista maksua vastaan.  

Postilaatikkojen sijoittelusta annetun Viestintäviraston määräyksen (61/2011) 6 §:n mukaan kerrostaloissa lokerikot voidaan sijoittaa myös ala-aulaan tai muuhun vastaavaan paikkaan rakennuksen sisällä kiinteistönomistajan suostumuksella, jos sijoittaminen ei vaaranna paloturvallisuutta. Kyseisen määräyksen perustelumuistion pykäläkohtaisten perusteluiden mukaan muuhun kuin huoneistokohtaiseen postiluukkuun jakaminen on poikkeuksellista asuinhuoneistollisissa kerrostaloissa. Perusteluissa ei kuitenkaan tarkemmin määritellä tällaisia poikkeustapauksia. Perusteluiden mukaan esimerkiksi kerrostaloon, jossa on liikehuoneistoja, lähetykset voidaan jakaa lokerikkoon luukkuun jakelun sijasta. 

Asunto-osakeyhtiön toiminnasta säädetään asunto-osakeyhtiölaissa (1599/2009). Lain 1 luvun 5 §:n mukaan asunto-osakeyhtiö huolehtii hallinnassaan olevien kiinteistöjen ja rakennusten pidosta siten kuin kyseisessä laissa säädetään ja yhtiön yhtiöjärjestyksessä määrätään. Osakkeenomistajat käyttävät päätösvaltaansa yhtiökokouksessa, joka päättää miten osakkaiden omaisuutta hoidetaan ja miten asumisolosuhteita kehitetään. Lain 3 luvun 1 §:n mukaan osakkeenomistaja on velvollinen maksamaan yhtiön menojen kattamiseksi yhtiövastiketta. Samaisen luvun 2 §:n mukaan yhtiövastikkeella voidaan kattaa menot, jotka aiheutuvat muun muassa kiinteistön hankinnasta ja rakentamisesta, kiinteistön ja rakennusten käytöstä, käyttöön liittyvän hyödykkeen yhteishankinnasta, kunnossapidosta, perusparannuksesta sekä lisärakentamisesta. Vastikkeen maksuperusteesta on määrättävä yhtiöjärjestyksessä. 

Asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 30 §:n mukaan yhtiökokous päättää uudistuksesta, joka on laajakantoinen taikka vaikuttaa olennaisesti asumiseen tai asumiskustannuksiin. Lain 7 luvun 2 §:n mukaan hallitus huolehtii yhtiön hallinnosta sekä kiinteistön ja rakennusten pidon ja muun toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Hallitus tarvitsee yhtiökokouksen päätöksen toimiin, jotka ovat epätavallisia tai laajakantoisia, vaikuttavat olennaisesti osakkeenomistajan hallinnassa olevan osakehuoneiston käyttämiseen taikka vaikuttavat olennaisesti osakkeenomistajan velvollisuuteen maksaa yhtiövastiketta tai muihin osakkeenomistajan hallinnassa olevan osakehuoneiston käyttämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Edellä mainituista syistä yhtiön hallitus voi budjetin raameissa päättää lokerikkojen asentamisesta, eikä asiaan välttämättä tarvittaisi erillistä yhtiökokouksen lupaa. 

Lokerikkoja on olemassa lukuisia erilaisia. Lokerikkojakelua tarkastellessa on syytä arvioida sääntelytarvetta lokerikkojen ominaisuuksien, kuten esimerkiksi lukollisuuden, osalta. 

Postiverkkoon pääsy 

Postidirektiivin 2 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan postiverkolla tarkoitetaan yleispalvelun tarjoajan tai tarjoajien käyttämän järjestelmän ja keinojen kokonaisuutta, jonka avulla toteutetaan erityisesti: yleispalvelun tarjoajan velvoitteisiin kuuluva postilähetysten keräily lähetyspaikoista koko alueella, näiden postilähetysten kuljetus ja käsittely postiverkon lähetyspaikasta jakelukeskukseen ja jakelu lähetyksessä mainittuun osoitteeseen. 

Postidirektiivin 11 artikla jättää Euroopan parlamentin ja neuvoston tehtäväksi komission ehdotuksesta hyväksyä yhdenmukaistamistoimenpiteet, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että käyttäjillä ja postipalvelun tarjoajalla tai tarjoajilla on pääsy postiverkkoon avoimin ja syrjimättömin edellytyksin. Tällä hetkellä on jäsenvaltioiden toimivallassa päättää, miten verkkoon pääsy toteutetaan, sillä kuten postidirektiivin 11 a artiklan loppuosassa todetaan, "tällä säännöksellä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa toimenpiteitä postiverkkoon pääsyn varmistamiseksi avoimin, suhteellisin ja syrjimättömin ehdoin". Postidirektiivi ei siten edellytä varsinaista postiverkkoon pääsyn sääntelyä. Direktiivi jättää verkkoon pääsyä koskevan sääntelyn toteuttamisen jäsenvaltion harkintavaltaan, kunhan direktiivissä todettuja reunaehtoja noudatetaan. 

Postidirektiivin 11a artikla velvoittaa jäsenvaltiot kuitenkin varmistamaan avoimen ja syrjimättömän pääsyn postialan infrastruktuurin osiin tai yleispalvelun piirissä tarjottaviin palveluihin. Kyseisen artiklan mukaan tällaisia infrastruktuurin osia tai tarjottavia palveluja ovat muun muassa postinumerojärjestelmä, osoitetietokanta, postilokerot, kirjelaatikot, osoitteenmuutostiedot, jälkilähetyspalvelu ja perille toimittamattomien lähetysten palautuspalvelu. Kuten direktiivin sanamuodosta ilmenee, infrastruktuurin osia koskeva listaus ei ole tyhjentävä, vaan esimerkinomainen. Direktiivin muutossäädöksen 2008/6/EY johdanto-osan mukaan jäsenvaltioiden tulee arvioida, olisiko postialan infrastruktuurin jotkin osat tai tietyt palvelut, joiden tarjonnasta vastaavat yleensä yleispalvelun tarjoajat, avattava muille samankaltaisia palveluja tarjoaville toimijoille, jotta edistetään tosiasiallista kilpailua ja/tai suojellaan kaikkia käyttäjiä varmistamalla postipalvelujen yleinen laatu.  

Direktiivin vuonna 2008 muutetun 7 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät saa myöntää tai pitää voimassa postipalvelujen käyttöönottoa ja tarjontaa koskevia yksin- tai erityisoikeuksia. Artiklassa tarkoitetuilla yksinoikeuksilla viitataan monopolijärjestelyn ylläpitoon tai varattuihin palveluihin, jotka postidirektiivi aiemmin mahdollisti. Erityisoikeuksien määritelmää direktiivi ei sisällä, mutta postidirektiivin yksin- ja erityisoikeuksien myöntämistä koskeva kielto on käytännössä samansisältöinen kuin komission direktiivissä kilpailusta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinoilla. Kyseisen direktiivin mukaan erityisoikeuksilla tarkoitetaan sellaisia oikeuksia, jotka jäsenvaltio myöntää rajoitetulle määrälle yrityksiä tietyllä maantieteellisellä alueella sellaisin laein, asetuksin ja hallinnollisin määräyksin, joilla myönnetään yrityksille muiden kuin puolueettomin, oikeasuhtaisin ja syrjimättömin perustein lainsäädäntöön ja sääntelyyn liittyviä etuuksia, jotka vaikuttavat olennaisesti muiden yritysten kykyyn tarjota samoja palveluja tai harjoittaa samaa toimintaa samalla maantieteellisellä alueella ja olennaisesti samoin edellytyksin. Direktiivin 7 artiklan mukaisesti kansallisen lainsäätäjän tulee siten varmistaa, ettei myöskään lainsäädäntö sisällä sellaisia rajoituksia, jotka tosiasiassa estäisivät tai vaikeuttaisivat kilpailua markkinoilla.  

Huolimatta markkinoiden täysimääräisestä avaamisesta koko EU:ssa on kilpailu kirjemarkkinoilla kehittynyt hitaasti useimmissa jäsenvaltioissa, ja yleispalvelun tarjoajat ovat pysyneet johtavina markkinatoimijoina. Kirjemarkkinoille syntynyt kilpailu tapahtuu pääosin päästä päähän -jakelussa ("end-to-end-competition"), jota tarjoavat toimijat, jotka ovat luoneet omat jakeluverkostonsa jaellakseen suoraan vastaanottajille. Postiverkkoon pääsyä koskevaa kilpailua ("access competition"), jossa muut toimijat luovuttavat kirjeitä yleispalvelun tarjoajalle lopullista jakelua varten esilajittelun jälkeen, on syntynyt muutamissa unionin jäsenvaltioissa.  

Useissa jäsenvaltioissa kansalliset kilpailuviranomaiset ovat puuttuneet yleispalvelun tarjoajan kilpailunvastaiseen toimintaan, jonka muotona on ollut määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Tapauksiin kuuluu kilpailunvastaisten alennusten myöntämistä yritysasiakkaille, hintaruuveja ja saalistushinnoittelua. Näiden käytäntöjen seurauksena kilpailu postipalvelujen markkinoilla rajoittuu tai estyy kokonaan. Markkinoille tuloa ja kilpailun kehittymistä on katsottu voivan vaikeuttaa myös jotkin sääntelykäytännöt, jotka voivat ylittää direktiivissä sallitun laajuuden. 

Postimarkkinoiden kilpailullisuuden lisäämistä ja kilpailuedellytysten parantamista on tarkasteltu useissa eri viime vuosina laadituissa kansallisissa ja kansainvälisissä selvityksissä. Keskeinen toimialan kilpailullisuutta lisäävä seikka, jota selvityksissä on korostettu, koskee markkinoita hallitsevan yrityksen postiverkkoon pääsyn helpottamista. Suomessa vuoden 2011 postilakia valmisteltaessa pidettiin riittävänä säätää muille postiyrityksille pääsy vain tiettyihin jakeluverkon infrastruktuurin osiin, joita olivat postinumerojärjestelmä, osoiterekisteri sekä jakelussa käytettävät laitteet ja rakennelmat. 

Pääsystä jakelussa käytettäviin laitteisiin ja rakennelmiin säädetään postilain 39 §:ssä. Postiyrityksellä on lain mukaan velvollisuus järjestää toiselle postiyritykselle pääsy hallinnassaan olevaan postilokeroon tai muuhun sellaiseen paikkaan, jossa postin saajan osoitepaikka sijaitsee. Postiyritys voi järjestää pääsyn haluamallaan tavalla kuitenkin siten, ettei toisen postiyrityksen toiminnalle muodosteta estettä. 

Verkkoonpääsystä säänteleminen voi olla kannattavaa, jos toimintaan liittyy merkittäviä määriä uponneita kustannuksia, mikä rajoittaa alalletuloa ja täten estää kilpailun syntymistä. Suuri alkuinvestointi on merkittävä alalletuloa rajoittava tekijä varsinkin siinä tilanteessa, ettei pääomaa saada myytyä eteenpäin toiminnan loppuessa. Postinjakelussa postin keräilyyn, lajitteluun, käsittelyyn ja kuljettamiseen liittyvät laitteet ja ajoneuvot voivat muodostaa merkittäviä uponneita kustannuksia. Kuitenkin merkittävä osa postinjakelun kustannuksista on muuttuvia kustannuksia, kuten työvoimakustannuksia. 

Verkkoonpääsy voitaisi toteuttaa esimerkiksi sallimalla yrityksille kirjeiden toimittamisen yleispalvelun tarjoajalle loppujakelua varten, jolloin hyödynnetään yleispalvelun tarjoajan jakeluverkostoa. Myös keräily- ja lajitteluosaa postiverkosta voitaisi hyödyntää muiden yritysten toimesta, riippuen siitä miten mahdollinen verkkoonpääsy toteutettaisiin.  

Verkkoonpääsystä lajittelukoneiston tai loppujakelun osalta ei ole juurikaan kokemuksia muissa EU-maissa. Kuitenkin esimerkiksi Iso-Britanniassa verkkoonpääsy mahdollistettiin 2000 luvun alussa. Tuolloin yleispalvelun tarjoajan eli Royal Mailin postiverkkoa alettiin käyttämään lähinnä loppujakelussa. Johtuen pitkälti epäonnistuneesta hinnoittelusta verkkoonpääsyn osalta, tämä johti merkittäviin yleispalvelun tarjoajan talousvaikeuksiin ja negatiivisiin kannustimiin alalla. Verkkoonpääsy ei näyttänyt johtavan lisääntyneeseen kilpailuun etenkään end-to-end-kilpailussa. 

Näkövammaisten lähetykset 

Maailman postiliiton Dohan kongressissa vuonna 2012 Maailman postiliiton yleissopimuksen sokeainlähetyksiä koskevan 7 artiklan soveltamisalaa laajennettiin siten, että mahdollisuus lähettää sokeainlähetyksiä koskee näkövammaisten ohella myös näkövammaisia edustavia järjestöjä. Lisäksi 7 artiklan mukaan kaikki sekä sokeiden että sokeainjärjestöjen lähettämät kirjeenvaihtoa ja kirjallisuutta sisältävät lähetykset sekä näkövammaiselle tarkoitetut apuvälineet olisivat postimaksuttomia. Postimaksuttomuus koskee pistekirjoitusta sisältävän materiaalin lisäksi muun muassa näkövammaisille tarkoitettuja äänikirjoja sekä näkövammaiselle tarkoitettuja laitteita ja aineistoja, joiden tarkoituksena on auttaa sokeita selviytymään sokeuteen liittyvistä ongelmista. Postimaksuttomuus koskee 13 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan mukaan kaikkia sokeainlähetyksiksi katsottavia tuotteita seitsemään kilogrammaan asti. Pistekirjoitusta sisältävänä lähetyksenä pidetään kaikkea pistekirjoituksella laadittua materiaalia, kuten pistekirjoituksella tehtyjä kirjoja, karttoja, lehtiä taikka henkilökohtaista kirjeenvaihtoa. 

Postilain 40 a pykälässä säädetään näkövammaisen lähetyksestä. Pykälän mukaan postiyrityksen, jolle on asetettu 9 §:n 2 momentin 1 kohdan mukainen velvollisuus toimia Maailman postiliiton yleissopimuksen mukaisena nimettynä operaattorina, on tarjottava näkövammaiselle oikeus lähettää alle seitsemän kilogrammaa painava, pistekirjoitusta sisältävä lähetys maksuttomasti lentolisämaksua lukuun ottamatta. Näkövammaisen on 1 momentissa tarkoitetun postiyrityksen pyynnöstä esitettävä selvitys vammastaan. 

Postilain näkövammaisen lähetystä koskeva säännös on Maailman postiliiton yleissopimuksen sokeainlähetyksiä koskevaa artiklaa suppeampi. Tämän vuoksi Suomi hyväksyi varauman yleissopimuksen sokeainlähetyksiä koskevaan artiklaan, jotta Suomi voi järjestää asian yleissopimuksesta poikkeavalla tavalla. Säännöksen kohdistumista vain pistekirjoitusta koskeviin tuotteisiin voidaan pitää perusteltuna sen vuoksi, koska äänikirjoja on saatavilla entistä enemmän sähköisesti, eikä lähettäminen postitse ole enää ainoa tapa saada äänikirja käyttöön. Tulevaisuudessa tämä on jopa todennäköisempi tapa kuunnella äänikirjoja, jolloin niiden lähettäminen postitse tulee vähentymään. 

Äänikirjojen lainaaminen maksutta Celia-kirjastosta joko elektronisessa muodossa tai CD-levyllä edistää näkövammaisten mahdollisuutta vastaanottaa ja saada tietoa vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen tarkoittamalla tavalla myös ääneen perustuvaa viestintämuotoa hyödyntäen. Vammaisetuuksista annetun lain mukaisella tuella näkövammainen voi esimerkiksi hankkia käyttöönsä näkövammaiselle tarkoitettuja apuvälineitä. Tämän vuoksi ei voida pitää kohtuuttomana sitä, että apuvälineitä ei ole sisällytetty postilakiin. 

Celia - Näkövammaisten kirjasto on valtion erikoiskirjasto, jonka lakisääteisenä tehtävänä on antaa mm. näkövammaisille mahdollisuus tiedonsaantiin, opiskeluun, kirjallisuuden ja taiteen harrastamiseen sekä virkistykseen. Tehtävän toteuttamiseksi Celia tuottaa ja lainaa kauno- ja tietokirjallisuutta sekä oppikirjoja kaikille koulutusasteille (laki näkövammaisten kirjastosta 638/1996 ja asetus näkövammaisten kirjastosta 639/1996). Näkövammaisten saavutettavaksi Celia tuottaa kirjat äänitteenä, pistekirjoituksella tai elektronisessa muodossa. Toista Celiaa vastaavaa kirjastoa ei maassamme ole. 

Tähän saakka Celia on pääosin lähettänyt äänikirjat asiakkaille postitse cd-levyillä, joita ei tarvitse palauttaa. Asiakkaat ovat sitoutuneet hävittämään kirjalevykkeet lainausajan jälkeen. Menettelystä ja tekijänoikeuskorvauksista on sovittu Sanasto ry:n kanssa. 

Näkövammaisten liitto on lainannut RAY:n avustuksen turvin kirjojen kuunteluun tarkoitettuja erityislaitteita näkövammaisille sekä niille muille lukemisesteisille Celian asiakkaille, jotka eivät voi käyttää kosketusnäyttöisiä niin sanottuja mainstream-laitteita. Näissä Daisy-laitteissa ei ole lainkaan näyttöä, palaute saadaan puheena, muotoillut fyysiset näppäimet on helppo löytää tuntoaistin avulla ja käyttö on esteetöntä (DAISY = Digital Accessible Information System). Daisy-laitteita lainanneita asiakkaita on tällä hetkellä noin 17 000 joista näköön perustuva lukemiseste on 13 325:llä henkilöllä. Näkövammaisia, joiden haitta-aste on yli 50 prosenttia, laitelainaajista on 6790 henkilöä. Celian kokonaisasiakasmäärä oli vuoden 2015 lopussa 25 664. Celia on luopunut rekisteröimästä lukemisesteen syytä, joten näkövammaisten asiakkaiden määriä Celialta ei ole saatavissa. 

Celian strategian mukaan asiakasmäärä kasvaa 4 000 - 5 000 asiakkaalla vuosittain. Suurin osa uusista asiakkaista on muita kuin näkövammaisia henkilöitä. Celia on aloittanut yhteistyön yleisten kirjastojen kanssa niin, että osa asiakkaista on jo siirtynyt lähikirjastojen asiakkaiksi. Vuoden 2017 alusta lukien kaikki uudet asiakkaat saavat palvelut oman lähikirjastonsa kautta ja vuoden 2018 loppuun mennessä lähes kaikki Celian henkilöasiakkaat siirretään lähikirjastojen asiakkaiksi. Kirjalainat siirtyvät verkkoon, josta kirjoja voi ladata tai suorakuunnella kosketusnäyttöisillä laitteilla tai tietokoneilla. Verkkoyhteensopivien Daisy-laitteiden käyttöä ei ainakaan lähivuosina tueta. Kirjalainoja vuonna 2015 oli 931 000 kpl, joista 27 prosenttia oli verkkolainoja ja loput cd-lainoja. Cd-kirjalevyjen määrää vähennetään määrärahasyistä lähes puolella 450 000:een ja valtaosa kirjalevykkeistä menee yhteistyössä mukana olevien lähikirjastojen (nyt noin 300 kirjastoa) siirtokokoelmiksi. Levykkeiden lähetys postitse päättyy ja lainatut levykkeet on palautettava lähikirjastoon. 

Uudistuksen syynä ovat lähinnä määrärahaleikkaukset ja asiakaskunnan voimakas kasvaminen sekä kirjaston digitalisointi. Osa näkövammaisistakin Celian asiakkaista hyötyy verkkopalveluista, mutta ne, joilla ei ikänsä tai muun syyn vuoksi ole kykyä käyttää kosketusnäyttöisiä mainstream-laitteita ja verkkopalveluja, joutuvat pulaan ilman postitse lähetettyjä cd-levyjä tai muita äänikirjojen fyysisiä tallennusvälineitä. Malli muistuttaa Ruotsin järjestelmää, mutta eroaa ratkaisevasti siinä, että kirjalevykkeet postitetaan näkövammaisille. Celia ei tarjoa ratkaisua, jolla turvattaisiin verkkoa käyttämättömien näkövammaisten äänikirjojen saanti luotettavasti ja tasapuolisesti. 

Tuoreimpien THL:n Näkövammarekisterin tietojen mukaan näkövammaisten määräksi Suomessa arvioidaan 50 000 - 60 000 henkilöä. Näkövammarekisterin mukaan jos oletetaan, että Suomessa olisi korkeintaan 60 000 näkövammaista, heistä rekisterin ikäjakaumien perusteella jopa lähes 50 000 on ikääntyneitä (65 vuotta täyttäneitä) ja alle 10 000 työikäisiä. Alle 18-vuotiaita on 1 000 - 1 500. Rekisterin mukaan viime vuosina rekisteriin tulleista uusista ilmoituksista runsaat 80 - 85 prosenttia on koskenut 65 vuotta täyttäneitä, 12 - 14 prosenttia työikäisiä ja 2 - 8 prosenttia lapsia ja nuoria.  

Näkövammaisten liiton arvion mukaan äänikirjojen postipalvelua tarvitsevia sokeita ja vaikeasti heikkonäköisiä henkilöitä on lähivuosina noin 7 000 - 8000. Arvio perustuu muun muassa liiton postittamien äänilehtien määrään ja siihen, että äänikirjojen suosio ja merkitys on suurempi kuin lehdillä. 

1.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

Postidirektiivi 

Euroopan unionissa postitoimintaa säännellään Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä (97/67EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY, jäljempänä "postidirektiivi"). Viimeisin postipalveluita koskeva muutosdirektiivi 2008/6/EY on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan postitoimintaa sääntelevällä postilailla (415/2011). 

Postidirektiivin ja sen muutossäädösten tavoitteena on ollut Euroopan unionin postimarkkinoiden asteittainen yhdenmukaistaminen. Sisämarkkinoiden kehittämisen lisäksi direktiivillä on erityisesti pyritty varmistamaan kaikissa jäsenvaltioissa kaikkien käyttäjien saatavilla oleva kohtuuhintainen ja tietyt laatuvaatimukset täyttävä postin yleispalvelu. Euroopan parlamentin ja neuvoston helmikuussa 2008 antamalla direktiivillä 2008/6/EY (jäljempänä myös "kolmas postidirektiivi") otettiin käyttöön oikeusperusta postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamiselle säätämällä viimeisestä lainsäädäntötoimesta markkinoiden asteittaisen avaamisen prosessissa. Direktiivissä vahvistettiin markkinoiden täydellisen avaamisen määräajaksi 16 jäsenvaltion osalta 31. joulukuuta 2010 ja silloin jäljellä olleiden 11 jäsenvaltion osalta 31. joulukuuta 2012. Kolmannella postidirektiivillä vahvistettiin lisäksi kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäviä ja toimivaltuuksia, muutettiin tapaa, jolla postin yleispalveluja voidaan tarjota ja rahoittaa sekä edellytettiin pääsyä postiverkon infrastruktuurin joihinkin osiin. 

Komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuonna 2015 laatiman postidirektiivin soveltamista tarkastelevan kertomuksen mukaan postipalveluilla on edelleen tärkeä asema koko Euroopan unionissa siitä huolimatta, että niiden merkitys on muuttumassa uusien teknologioiden vauhdittaessa perinteisen postin korvaamista sähköisellä viestinnällä ja verkkokaupan volyymin kasvua. Mahdollisuus lähettää kirjeitä ja paketteja, jotka saapuvat määrätyn ajan kuluessa ja täsmällisellä hinnalla kaikkiin Euroopan unionin osiin, on yhä keskeinen tekijä unionin sosiaalisen, taloudellisen ja alueellisen yhdenvertaisuuden sekä sisämarkkinoiden kehityksen kannalta. Kertomuksessa todetaan kuitenkin, että vallitsevana suuntauksena unionin jäsenvaltioissa on niiden lähetystyyppien vähentäminen, jotka kuuluvat yleispalveluvelvoitteen piiriin. Tulevaisuudessa verkkokaupan jatkuvan kasvun myötä etenkin kohtuuhintaiset ja luotettavat pakettipalvelut ovat aikaisempaa tärkeämpiä, jotta digitaalisten sisämarkkinoiden tarjoamat mahdollisuudet voivat toteutua. 

Postidirektiivi on säädöksenä pääosin täysharmonisoiva, eli kansallisessa lainsäädännössä ei ole mahdollista asettaa direktiiviä pidemmälle meneviä velvoitteita. Osittain direktiivi asettaa kuitenkin ainoastaan sääntelyn vähimmäistason, jolloin jäsenvaltiot voivat kansallisessa sääntelyssä myös toteuttaa pidemmälle menevää sääntelyä. 

Yleispalvelu 

Postidirektiivin 1 artiklan mukaan kyseisellä direktiivillä vahvistetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat muun ohella postipalvelujen tarjoamisen edellytyksiä ja postin yleispalvelujen tarjontaa. Postidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin kunkin jäsenvaltion koko alueella.  

Postidirektiivin muuttamista koskevan direktiivin 2008/6/EY johdanto-osassa on muun ohella todettu, että kilpailun ja valinnanvaran lisääntymisen vuoksi jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään enemmän joustavuutta valita kaikkein tehokkain ja tarkoituksenmukaisin mekanismi yleispalvelun saatavuuden takaamiseksi. Tämän yhteydessä on noudatettava objektiivisuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden, suhteellisuuden ja markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristämisen periaatteita, jotka ovat tarpeen postipalvelujen vapaan tarjonnan varmistamiseksi sisämarkkinoilla. 

Direktiivi asettaa yleispalvelun piiriin kuuluvien palveluiden vähimmäisvaatimukset, jotka huomioiden jäsenvaltioilla on toimivalta määritellä kunkin valtion kansalliseen tilanteeseen sopiva yleispalvelun sisältö. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan yleispalvelun tulee sisältää enintään 2 kg:n painoisten postilähetysten ja enintään 10 kg:n painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu sekä kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus nostaa yleispalvelua koskevaa postipakettien painorajaa enintään 20 kg:n saakka ja määrätä pakettien perillekantoa koskevista erityisjärjestelyistä. Jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että muista jäsenvaltioista tulevat enintään 20 kg:n painoiset postipaketit toimitetaan perille niiden alueella. 

Postin keräily- ja jakelutiheyttä koskee direktiivin 3 artiklan 3 kohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yleispalvelu on taattu vähintään viitenä työpäivänä viikossa, paitsi poikkeuksellisiksi katsotuissa tilanteissa tai maantieteellisissä olosuhteissa. Yleispalvelu kattaa vähintään yhden keräilyn ja yhden jakelun jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilöille perillekantona. Poikkeuksellisesti kansallinen sääntelyviranomainen voi artiklan mukaan määritellä ehdot, joiden mukaan jakelu tapahtuu asianmukaisesti asennettuihin laitteisiin.  

Direktiivi ei sisällä määritelmää poikkeuksellisiksi katsotuille tilanteille tai maantieteellisille olosuhteille, vaan näiden määrittely on kansallisen lainsäätäjän toimivallan piirissä. Kansallisessa lainsäädännössä on siten mahdollista säätää, mitkä tilanteet ja maantieteelliset olosuhteet katsotaan direktiivin mukaisesti poikkeuksellisiksi siten, että niiden käsillä ollessa vähintään viisipäiväisestä jakelusta voidaan poiketa. Postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan kansallisen viranomaisen on kuitenkin ilmoitettava komissiolle ja kaikille kansallisille sääntelyviranomaisille kyseisen kohdan mukaisesti myöntämistään poikkeuksista.  

Useassa EU:n jäsenvaltiossa, Suomi mukaan lukien, säädetään poikkeuksista keräily- ja erityisesti jakelutiheyteen. Kansainvälisen sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (ERGP) vuonna 2014 laatiman selvityksen mukaan yleisimmät syyt poikkeuksellisen jakelutiheyden soveltamiselle ovat vuoristoinen tai vaikeakulkuinen maasto, harvaan asutut alueet, saaristo, jakelusta koituvat kustannukset, perinne, äärimmäiset sääolosuhteet, julkisen liikenteen säännöllinen puuttuminen, heikko infrastruktuuri (esimerkiksi tiet) sekä ajankohdasta riippuvat vaihtelut asukkaiden määrässä. 

Muutosdirektiivin 2008/6/EY johdanto-osan mukaan yleispalvelu turvaa kuitenkin periaatteessa yhden keräilyn ja yhden jakelun kaikkien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden talouksiin ja toimitiloihin jokaisena arkipäivänä myös syrjäisillä tai harvaan asutuilla alueilla. Euroopan komissio on todennut, että direktiivin mahdollistamien poikkeuksien on perustuttava selkeisiin ja objektiivisiin kriteereihin. Lisäksi poikkeuksien sisällön ja vaikutusten tulee olla säännöllisen arvioinnin kohteena. 

Direktiivin mukainen viisipäiväinen keräily ja jakelu on ainoastaan vähimmäisvaatimus, josta jäsenvaltiot voivat kansallisesti poiketa myös toiseen suuntaan ja säätää tiheämmästä keräilystä ja jakelusta. Komission parlamentille ja neuvostolle laatiman postidirektiivin soveltamista koskevan kertomuksen mukaan niiden jäsenvaltioiden määrä, joissa jakelutiheyttä koskeva vaatimus ylitetään ja postia jaetaan kuutena päivänä viikossa, on kuitenkin pienenemässä.  

Direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yhteyspisteiden ja lähetyspaikkojen tiheydessä otetaan huomioon käyttäjien tarpeet. Muutosdirektiivin 2008/6/EY johdanto-osan mukaan jäsenvaltioiden tulee ensinnäkin varmistaa, että lähetyspaikkoja perustetaan riittävästi ja siten maaseutualueiden ja harvaan asuttujen alueiden käyttäjien tarpeet otetaan huomioon. Toiseksi jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että lähetyspaikkoja on näillä alueilla riittävän tiheässä, jotta yleispalveluvelvoite täyttyy. 

Postidirektiivin 12 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta huolehtia, että postin yleispalvelut ovat kaikille käyttäjille kohtuuhintaisia ja että hinnat ovat kustannussuuntautuneita ja ne asetetaan avoimesti ja syrjimättömästi. Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa näiden periaatteiden soveltamisessa ja implementoinnissa kansalliseen lainsäädäntöön. Kaikki jäsenvaltiot soveltavat jonkinlaista hintakontrollia ja useimmissa jäsenvaltioissa postidirektiivin 12 artiklan periaatteet on sisällytetty kansalliseen postilainsäädäntöön. 

Postidirektiivissä ei ole säännöksiä siitä, voidaanko yleispalveluvelvoitteen alaisia postipalveluja tarjota käyttäjille myös sähköisessä muodossa siten, että se korvaisi fyysisesti tapahtuvan jakelun tai osan siitä. Direktiivin 2 artiklan 6 kohdassa postilähetys on nimenomaisesti määritelty tarkoittamaan postipalvelun tarjoajan kuljetettavaa valmista lähetystä, joka on osoitettu jollekin vastaanottajalle. Määritelmän mukaan lähetykset voivat kirjelähetysten lisäksi olla esimerkiksi kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja sekä postipaketteja. Direktiivin mukaan kirjelähetyksellä taas tarkoitetaan minkä tahansa laatuiselle fyysiselle alustalle kirjoitettua viestiä, joka kuljetetaan ja toimitetaan lähettäjän itse lähetykseen tai sen kuoreen merkitsemään osoitteeseen. Postilähetyksen ja kirjelähetyksen määritelmät on siten sidottu varsin vahvasti lähetyksen fyysisiin ominaisuuksiin merkiten sitä, että direktiivissä määritelty yleispalveluvelvollisuus koskee nimenomaan fyysistä kirjelähetysten toimitusta. 

Direktiivissä kuitenkin tunnistetaan yleisesti perinteisten viestimien korvaaminen sähköisellä viestinnällä ja huomioidaan mahdollisuus erilaisten digitaalisten postipalvelujen tarjoamiseen. Direktiivin 5 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että yleispalvelun saatavuus vastaa kyseisessä artiklassa lueteltuja vaatimuksia. Artiklan viimeisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä huolehtiakseen siitä, että yleispalvelu kehittyy teknisen, taloudellisen ja sosiaalisen ympäristön sekä käyttäjien tarpeiden mukaan. Muutosdirektiivin 2008/6/EY johdanto-osassa todetaankin, että postipalvelujen tarjoajia, nimetyt yleispalvelun tarjoajat mukaan lukien, kannustetaan parantamaan tehokkuutta vastauksena uusiin kilpailuhaasteisiin (kuten digitalisointi ja sähköinen viestintä), jotka poikkeavat perinteisistä postipalveluista. 

Yleispalvelun piiriin kuuluvat palvelut ja tuotteet 

Direktiivi asettaa yleispalvelun piiriin kuuluvien palveluiden vähimmäisvaatimukset, jotka huomioiden jäsenvaltioilla on toimivalta määritellä kunkin valtion kansalliseen tilanteeseen sopiva yleispalvelun sisältö. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan yleispalvelun tulee sisältää enintään 2 kg:n painoisten postilähetysten ja enintään 10 kg:n painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu sekä kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus nostaa yleispalvelua koskevaa postipakettien painorajaa enintään 20 kg:n saakka ja määrätä pakettien perillekantoa koskevista erityisjärjestelyistä. Jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että muista jäsenvaltioista tulevat enintään 20 kg:n painoiset postipaketit toimitetaan perille niiden alueella. 

Yleispalvelun laatuvaatimukset 

Postin keräily- ja jakelutiheyttä koskee direktiivin 3 artiklan 3 kohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yleispalvelu on taattu vähintään viitenä työpäivänä viikossa, paitsi poikkeuksellisiksi katsotuissa tilanteissa tai maantieteellisissä olosuhteissa. Yleispalvelu kattaa vähintään yhden keräilyn ja yhden jakelun jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilöille perillekantona. Poikkeuksellisesti kansallinen sääntelyviranomainen voi artiklan mukaan määritellä ehdot, joiden mukaan jakelu tapahtuu asianmukaisesti asennettuihin laitteisiin. Laitteilla voitaneen tarkoittaa esimerkiksi kerrostalojen lokerikkoja. 

Yleispalvelun hinnoittelu 

Postidirektiivin 12 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta huolehtia, että postin yleispalvelut ovat kaikille käyttäjille kohtuuhintaisia ja että hinnat ovat kustannussuuntautuneita ja ne asetetaan avoimesti ja syrjimättömästi. Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa näiden periaatteiden soveltamisessa ja implementoinnissa kansalliseen lainsäädäntöön. Hintojen kohtuullisuuden tarkoituksena on turvata, että peruspostipalvelut ovat kaikkien saatavilla. Joissakin jäsenvaltioissa yksinkertaisen hintakaton on katsottu olevan riittävää turvaamaan kohtuulliset hinnat, kun taas toisissa jäsenvaltioissa hintojen kohtuullisuutta testataan esimerkiksi viranomaisen ennakkoarviointia hyödyntäen. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun tarkoituksena on puolestaan turvata paitsi hintojen kohtuullisuutta, myös estää yleispalvelutoimijaa hinnoittelemasta tuotteitaan alle palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten, mikä voisi rajoittaa kilpailua ja pitkällä aikavälillä johtaa kustannusten nousuun. 

1.3  Nykytilan arviointi

Suomessa postilähetyspalveluiden markkinat ovat olleet murroksessa jo 2000-luvun alkupuolelta lähtien. Kirjepostin volyymien laskuun on vaikuttanut ennen muuta yhteiskunnan kokonaisvaltainen digitalisoituminen ja erilaisten sähköisten viestintäpalveluiden, kuten sähköpostin, sosiaalisen median sovellusten sekä sähköisen asioinnin yleistyminen. Uusien sähköisten jakelukanavien syntyminen on vaikuttanut yhtä lailla myös sanoma- ja aikakauslehtien volyymien laskuun. Sitä vastoin postipakettien lähetysmäärät ovat viime vuosien aikana kasvaneet tasaisesti erityisesti verkkokaupan kasvun, liiketoiminnan yleisen globalisoitumisen sekä alentuneiden kuljetushintojen ansiosta.  

Vuoden 2014 aikana lähetettyjen osoitteellisten kirjeiden kokonaismäärä oli 900 miljoonaa merkiten sitä, että kirjepostin volyymi laski edellisvuodesta 10 prosenttia. Posti Oy on arvioinut, että samansuuntainen kehitys jatkuu myös tulevaisuudessa ja viiden vuoden aikana kirjevolyymien määrä tulee jälleen puolittumaan. Posti Oy:n mukaan vuoden 2016 ensimmäisellä neljänneksellä osoitteellisten kirjeiden määrä väheni kuudella prosentilla, sanomalehdet yhdeksällä prosentilla ja aikakauslehdet neljällä prosentilla edellisvuoden ensimmäiseen neljännekseen verrattuna.  

Suomen valtio edistää systemaattisesti tietoyhteiskuntaa ja sähköisiä palveluita, esimerkiksi kansalliseen laajakaistastrategiaan kuuluvilla hankkeilla. Julkishallinto on toisaalta perinteisesti ollut iso postipalvelujen käyttäjä. Valtio on kuitenkin viime aikoina pyrkinyt aktiivisesti vähentämään lähettämänsä postin määrää sekä muuttamalla toimintatapoja että lainsäädäntöä. Esimerkiksi passien ja ajokorttien ei katsota tarvitsevan kirjelähetykselle säädettyä viestinnän luottamuksellisuuden suojaa ja postilain edellyttämää prosessia. 

Yhtenä syynä Suomessa tapahtuneeseen kirjepostin vähentymiseen on esitetty siirtymistä sähköiseen laskutukseen. Kansalaisten viranomaisasioinnissa siirrytään paperikirjeiden sijaan käyttämään ensisijaisesti sähköistä postilaatikkoa vuodesta 2018 alkaen. Käytännössä tämä tarkoittanee, että kansalaisten on avattava itselleen oma viranomaisasioinnin niin sanottu digipostilaatikko ja seurattava sinne tulleita viranomaisviestejä ja asiakirjoja samalla tavalla kuin perinteistä postia.  

Hallitus linjasi asiaa koskevan lainvalmistelun käynnistämisestä strategiaistunnossaan 26. syyskuuta. Tavoitteena on, että käyttövelvoite tulee voimaan vuonna 2018. Sähköiseen postilaatikkoon siirtyminen on osa hallituksen digitalisoidaan julkiset palvelut -kärkihanketta, jonka tavoitteena on käyttäjälähtöiset ja ensisijaisesti digitaaliset palvelut. Hanke on valtiovarainministeriön valmisteluvastuulla. Siirtyminen sähköiseen postilaatikkoon tuo julkiselle hallinnolle merkittäviä säästöjä, koska esimerkiksi Kela ja Verohallinto käyttävät paperipostiin yhteensä lähes 25 miljoonaa euroa vuosittain. 

Sähköinen postilaatikko tarkoittaa käytännössä kansallisen palveluarkkitehtuurin KaPA ohjelmassa rakennettavaa viestinvälityspalvelua. Heinäkuussa 2016 voimaan tullut laki hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista velvoittaa jo julkista sektoria käyttämään sähköisiä tukipalveluita. Valmistelun toisessa vaiheessa käyttövelvollisuus ulottuu myös kansalaisiin sähköisen asioinnin muodossa. Sähköisellä asioinnilla ei saavuteta kaikkia kansalaisia. Tämän vuoksi erilaisilla tukitoimilla varmistetaan, että kaikilla on asiointimahdollisuus. Yksi keino sähköisen asioinnin tukemiseen ovat yhteispalvelupisteet, joiden kehittämistä koskeva hallituksen esitys annettiin vuoden 2016 aikana. 

Valtiovarainministeriö on käynnistänyt myös hankkeen, jolla kehitetään digitaalisuutta tukeva asiakaspalvelun uutta toimintamallia vuoden 2017 loppuun saakka kestävien kokeilujen avulla (AUTA-hanke). Uudella toimintamallilla haetaan asiakaslähtöistä joustavuutta tukimuotoihin, joilla voidaan varmistaa digitaalisten palveluiden yhdenvertainen saavutettavuus ja käytettävyys. 

Viestintäviraston selvityksen mukaan yritykset ja yhteisöt ovat ylivoimaisesti suurin kirjeitä lähettävä taho ja näiden siirtyessä sähköisiin palveluihin muun muassa laskutuksen osalta muutokset kirjeiden kokonaisvolyymeissa ovat suuria. Posti Oy:n vuonna 2014 toteuttaman tutkimuksen mukaan vuonna 2013 jo peräti 34 prosenttia kuluttajalaskuista vastaanotettiin verkkopankkiin tai Posti Oy:n tarjoamaan sähköiseen postilaatikkoon Netpostiin ja 15 prosenttia sähköpostiin.  

Sama kehityssuuntaus koskee myös sanoma- ja aikakauslehtiä, joita luetaan yhä enemmän myös sähköisten kanavien kautta. Viestintäviraston selvityksen mukaan sanoma- ja aikakauslehtien volyymien lasku voimistui samalla kun lehdet jakavat sisältöään yhä enemmän internetin kautta. Sanomalehtien varhaisjakelu väheni 12 prosenttia ja aikakauslehtien jakelu 10 prosenttia vuonna 2014 edelliseen vuoteen verrattuna. Viestintäviraston selvityksen mukaan sanomalehdistä lähes 80 prosenttia jaetaan Suomessa varhaisjakelussa. Varhaisjakelu on tyypillisesti taajamissa käytettävä jakelutapa kun taas haja-asutusalueilla sanomalehdet jaetaan muun postin jakelun yhteydessä. Sanomalehtien jakelusta noin kaksi kolmasosaa hoitaa Posti Oy ja loppu jakautuu runsaan kymmenen jakelijan kesken.  

Postilähetysten eri tuoteryhmistä parhaiten ovat säilyttäneet asemansa mainosposti sekä pakettikuljetukset. Vaikka pakettilähetysten volyymien kasvu on ollut vauhdikasta, vuonna 2014 kasvu kuitenkin tasaantui ja kappalemääräinen kokonaisvolyymi kasvoi ainoastaan hieman yli kaksi prosenttia. Kasvun tasaantumiseen on vaikuttanut erityisesti yritysasiakkaiden osalta talouden taantuma.  

Suomessa postimarkkinat on avattu kilpailulle jo vuonna 1994, kun postitoimintalaki tuli voimaan. Tästä huolimatta kilpailua kirjepostin markkinoille ei käytännössä syntynyt ennen vuotta 2016. Toimiluvanvaraista postitoimintaa harjoitti vuoteen 2016 asti Manner-Suomessa ainoastaan Posti Oy toimialueenaan koko maa Ahvenanmaata lukuun ottamatta. Posti Oy toimii myös Viestintäviraston nimeämänä postin yleispalvelun tarjoajana kirjepostipalveluissa ja sen yleispalvelun tarjoamiseen liittyvistä velvoitteista säädeltiin, kuten Posti Oy:n toimiluvassa ennen postilain muuttamista 9.6.2016 määrättiin. Postilakia muutettaessa toimiluvassa asetetut yleispalvelun tarjoajalle asetetut velvoitteet jäivät voimaan siirtymäsäännöksen nojalla. 

Posti Oy:n vuoden 2015 vuosikertomuksen mukaan yleispalveluvelvoitteen alle kuuluvia tuotteita on sekä Postipalveluissa että Paketti- ja logistiikkapalveluissa. Yleispalveluvelvoitteen alaisen toiminnan osuus vuonna 2015 oli 154,8 miljoonaa euroa, joka on 9,4 prosenttia koko konsernin liikevaihdosta. Viestintävirasto on antanut 29.6.2016 päätöksen yleispalvelusta pakettipalveluissa. Viestintävirasto poisti Posti Oy:n yleispalveluvelvoitteen kotimaan pakettipalveluista sekä ulkomailta Suomeen saapuvista pakettipalveluista, koska vastaavia palveluita tarjoavat useat kilpailevat yritykset. Posti Oy:llä säilyy yleispalveluvelvoite tarjota pakettipalveluja Suomesta ulkomaille. Päätös muuttanee myös yleispalveluun kuuluvaa osuutta Posti Oy:n liikevaihdosta.  

Posti Oy:n jakamien sanomalehtien määrä väheni 2016 vuoden tammi-kesäkuussa edelliseen vuoteen verrattuna kahdeksan prosenttia ja lehtien jakeluvolyymit ovat laskeneet jo 1950-luvun tasolle. Lehtien toiminnan sopeuttaminen digiaikaan ei ole edennyt samassa tahdissa kuin muilla yrityssektoreilla, vaan useat lehtiyhtiöt ovat yhä riippuvaisia painetun lehden levikki- ja mainostuloista. 

Varhaisjakelun osuus lehden jakelusta vaihtelee eri lähteiden mukaan 80 prosentin ja 96 prosentin välillä, riippuen jaettavasta lehdestä. Näiden lähteiden ja varhaisjakelun päivävolyymin suhteesta yli kolmena päivänä viikossa julkaistavien lehtien yhteenlaskettuun levikkiin voidaan arvioida, että varhaisjakelussa on noin 80-85 prosenttia lehdistä. Näin ollen päiväjakelussa on yli kolmena päivänä viikossa ilmestyvistä lehtien levikistä noin 15-20 prosenttia, eli kolmena tai yli kolmena päivänä ilmestyvistä 41 sanomalehdestä maksimissaan noin 200 000-260 000 kappaletta päivässä jaetaan peruspostin mukana päiväjakelussa. Halutessaan lehtiyhtiöt voisivat laajentaa omaa jakeluaan, koska käytännössä varhaisjakelu on keskittynyt kannattaville taajama-alueille ja Posti Oy toimii yleispalvelutoimijana jakelijana harvaan asutuilla alueilla, joilla jakelun kustannukset ovat jopa kymmenkertaiset taajamiin verrattuna. 

Vuonna 2016 myönnettiin toimiluvat 13 postiyritykselle alueelliseen toimintaan sopimusasiakkaille suunnattuun toimintaan. Postitoimiluvat myönnettiin seuraaville yrityksille: Esan Kirjapaino Oy, Ilves Jakelu Oy, Esa Jakelut Oy, Alma Manu Oy, Kaakon Viestintä Oy, Kaleva Oy, Marva Media Oy, Lounais-Suomen Tietojakelu Oy, Varsinais-Suomen Tietojakelu Oy, HSS Media – Bolagen Ab, Keski-Pohjanmaan Kirjapaino Oyj, Savon Jakelu Oy ja SLP Jakelu Oy. Kilpailun avautumista kirjemarkkinoilla edisti postilain muutos, joka hyväksyttiin eduskunnassa keväällä 2016. Suomi luopui 9.6.2016 valtioneuvoston myöntämistä postitoimiluvista ja siirtyi ilmoituksenvaraiseen postitoimintaan. Ilmoitus postitoiminnan aloittamisesta tehdään Viestintävirastolle. Muutoksen tarkoitus oli madaltaa alalle tulon esteitä ja poistaa sääntelytaakkaa sekä postiyrityksiltä että viranomaisilta. 

Viestintäviraston selvityksen mukaan muista postilähetyslajeista poiketen pakettimarkkinoilla on huomattavan suuri määrä toimijoita. Posti Oy ja Matkahuolto ovat markkinaosuuksin tarkasteltuna kaksi suurinta jakeluoperaattoria. Näiden lisäksi kilpailupainetta luovat suomalainen Kaukokiito sekä joukko kansainvälisiä toimijoita, joilla on Suomessa tytäryhtiö. Näitä ovat esimerkiksi Bring Express Suomi Oy, FedEx Express Oy, GLS Finland Oy, DHL Freight Finland Oy, PostNord Logistics Oy, Schenker Cargo Oy, TNT Suomi Oy ja UPS Finland Oy. Edellä mainittujen lisäksi Suomessa toimii lukuisa joukko huomattavasti pienempiä kuriiriyrityksiä. Tilastokeskuksen toimialaluokittelun ryhmään Posti- ja kuriiritoiminta kuuluu yli 300 yritystä. 

2.1  Keräily ja jakelu

Lain 17 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta ottaen huomioon lain 19 §:n yleispalvelun laatustandardi. 

Esitetty muutos mahdollistaisi yleispalvelulähetysten joustavan tarjonnan, mutta vastaisi kuitenkin postidirektiivin vaatimusta viisipäiväisestä jakelusta. Sanoma- ja aikakauslehtien jakelu säilyisi edelleen kaupallisin sopimuksin järjestettävänä, kuten tälläkin hetkellä, ja ne jaettaisiin, kuten kahdenvälisissä sopimuksissa on sovittu. Esityksen 1 momentti mahdollistaisi yleispalvelukirjeiden osalta viisipäiväisestä keräilystä ja jakelusta poikkeamisen, koska yleispalvelukirjeiden jakelussa voidaan ottaa huomioon 19 §:ssä ehdotettu muutos yleispalvelun laatustandardiin eli kirjeiden kulkunopeuteen.  

Esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi 17 §:n 2 momentti, joka varmistaisi viisipäiväisen jakelun säilymisen Viestintäviraston määrittelemillä alueilla. Ehdotetussa 2 momentissa ei olisi mahdollista poiketa viisipäiväisen jakelun vaatimuksesta. 

Uuden 2 momentin mukaan niillä Viestintäviraston määrittelemillä alueilla, joilla ei ole toteutettu kaupallisin ehdoin sovittua, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun lehden jakelua (sanomalehtien varhaisjakeluverkko), yleispalvelun tarjoajan on hankittava viisipäiväinen jakelu. Hankinnan järjestämisestä säädetään vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa. Viestintäviraston on selvitettävä vuosittain, miltä osin sanomalehtien varhaisjakeluverkkoihin on tehty muutoksia, ja tarvittaessa määriteltävä edellä tarkoitetut alueet uudelleen.  

Yleispalvelun tarjoajan tulisi järjestää hankintamenettely yleispalvelukirjeiden viisipäiväisen jakelun järjestämiseksi, vaikka yleispalvelulähetyksiä ei olisi jaeltavana viitenä päivänä viikossa. Hankintalain periaatteita on sovellettava, vaikka lain kynnysrajat eivät ylittyisi ja tällöin tulisi sovellettavaksi säännökset kynnysrajat alittavista hankinnoista. Yleispalvelun tarjoaja voi järjestää hankintamenettelyn halutessaan myös muiden tuotteiden kuin yleispalvelukirjeiden osalta. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 17 §:n 3 momenttia siten, että postipaketit on jaettava kohtuullisessa ajassa noudattaen 19 §:ssä säädettyä laatustandardia. 

2.2  Poikkeukset keräily- ja jakelutiheydessä

Lain 18 §:n 1 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että yleispalvelun tarjoajalla on oikeus poiketa 17 §:ssä säädetystä keräily- ja jakelutiheydestä, kun kyseessä on vaikeakulkuisella saaristo- tai erämaa-alueella sijaitseva talous. Näiden talouksien 17 §:n mukainen keräily ja jakelu on tehtävä vähintään kerran viikossa. Lain 1 momentin viittaus ympärivuotisesti liikennöitäviin teihin, mukaan lukien maantielautat ja vähintään viitenä päivänä viikossa kulkevien yhteysalusten avulla liikennöitäviin reitteihin esitetään poistettavaksi ja samalla 18 §:n 3 momentista esitetään siirrettäväksi 1 momenttiin viittaus vähintään kerran viikossa tehtävään jakeluun, koska muutokset selventäisivät säännöksen sisältöä. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 18 §:n 2 momenttia siten, että yleispalvelun tarjoajan on vuosittain toimitettava Viestintävirastolle selvitys 1 momentissa tarkoitettujen talouksien lukumäärästä ja sijainnista. Poikkeuksen piirissä voi olla koko maassa enintään 1000 taloutta. Poikkeustalouksien määrää ehdotetaan siis korotettavaksi nykyisestä 300:sta tuhanteen kotitalouteen. 

2.3  Yleispalvelun laatustandardi

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 19 §:n 1 momenttia siten, että yleispalveluun kuuluvat kotimaan kirjelähetykset, jotka on jätetty yleispalvelun tarjoajan välitettäviksi ja joista on maksettu voimassa oleva maksu, on jaettava siten, että lähetyksistä vähintään 50 prosenttia on perillä viimeistään neljäntenä arkipäivänä ja vähintään 97 prosenttia viimeistään viidentenä arkipäivänä jättöpäivästä. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 19 §:n 2 momenttia siten, että Euroopan unionin sisäinen ulkomaanposti on jaettava siten, että lähetyksistä vähintään 50 prosenttia on perillä kolmantena päivänä ja 97 prosenttia viidentenä päivänä jättöpäivästä. 

Esityksessä ehdotetaan siis, että kirjeiden kulkunopeutta koskevia vaatimuksia voitaisiin keventää ja siten hyödyntää Euroopan unionin sisäisen ulkomaanpostin direktiivin mukaiset joustot. Samalla yhtenäistettäisiin kotimaan ja Euroopan unionin sisäisen ulkomaanpostin laatustandardit. 

2.4  Hinnoittelu

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 26 §:n 1 momenttia siten, että yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelunsa siten, että hinnoittelu on kohtuullista, avointa ja syrjimätöntä.  

Esityksessä ehdotetaan, että yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen hintojen tulisi olla kohtuulliset. Kohtuullisella hinnalla tarkoitettaisiin hintaa, joka saa sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen. Palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset voisivat sisältää myös toimintaan sitoutuneen pääoman tuoton. Kate laskettaisiin yleispalvelutuotteille kokonaisuutena, kuitenkin niin, että laskenta ei johda yksittäisen tuotelajin kohtuuttomaan hintaan käyttäjän kannalta. Katteen kohtuuttomuutta tulisi siis tarkastella yksittäisen tuotelajin osalta nimenomaan käyttäjän kannalta. Kohtuullisella katteella tarkoitettaisiin enintään kymmenen prosentin palvelukohtaisesti laskettua katetta.  

Yleispalvelutuotteiden määrä on vähentynyt ja vähenee merkittävästi tulevina vuosina, joten esitetty muutos loisi kannustimen ylläpitää laadukasta yleispalvelutuotetta muuttuvassa toimintaympäristössä. Ehdotus mahdollistaisi osaltaan yleispalvelun tarjoajan kaupallisen toiminnan ilman valtion rahoitusta. 

2.5  Postinumero- ja osoiterekisterijärjestelmä

Lain 37 §:n 3 momentti muutettaisiin siten, että postinumerojärjestelmää ylläpitävän postiyrityksen tulee pitää postinumerojärjestelmän sisältämät tiedot julkisesti nähtävillä. Tietojen on oltava maksutta saatavilla käyttökelpoisessa muodossa siten, että ne ovat helposti sähköisesti ladattavissa. Ehdotetulla säädösmuutoksella postilain 37 §:n 3 momentti muutettaisiin vastaamaan nykytilaa. 

Osoiterekisterin osalta nykyistä 38 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tiedon saatavuuden parantamiseksi postiyritykset voisivat luovuttaa yhteisöjen osoitetietoja rajattomasti niitä haluaville tahoille.  

Lain 38 §:n 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että postiyritys velvoitettaisiin luovuttamaan osoitetietojaan postitoiminnan hoitamiseksi käyttökelpoisessa muodossa, avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Tietojen luovutuksesta saa periä hinnan, joka muodostuu osoitetietojen erottamisesta osoiterekisteristä ja niiden luovuttamisen järjestämisestä. 

Postilain 38 §:n 6 momentin mukainen velvoite ehdotetaan muutettavaksi siten, että postiyrityksen on poistettava osoiterekisterissä oleva aiempi tieto viimeistään 20 vuoden kuluttua siitä, kun postiyritys on saanut tiedon siinä tapahtuneesta muutoksesta. Tarkoituksena on ratkaista postiyrityksien käytännön ongelmat, jotka liittyvät osoiterekisterissä olevien aiempien tietojen poistamiseen. Käytännössä lähettäjillä voi olla käytössä hyvin vanhoja osoitetietoja. Esimerkiksi Posti Oy:n palvelutuotannossa tehdyn otannan mukaan noin kaksi prosenttia osoitteista sisältää virheitä tai puutteellisuuksia. Rekisterinkorjauspalveluissa tehdyn otannan perusteella lähettäjien käyttämistä osoitteista keskimäärin 3,5 prosenttia on vanhoja. 

Käytännössä postiyritykset tarvitsevat historiatietoja myös kymmenen vuoden jälkeenkin. Kyseisen säännön aiheuttamat ongelmat ilmenevät esimerkiksi postiyritysten käytännön toiminnassa siten, että postin lähettäjillä on käytössään hyvinkin vanhoja osoitetietoja, jotka sisältävät virheitä tai puutteellisuuksia. Kun historiatietoja on 10-vuotissäännön vuoksi poistettava, virheellisen tai puutteellisen tiedon sisältäviä osoitteita ei pystytä päivittämään ja perillesaamattomien lähetysten määrä kasvaa. Osoitehistorian poistaminen ja sen myötä perillesaamattomien postilähetyksien runsas määrä ei ole postin lähettäjän, postin vastaanottajan eikä postiyrityksen edun mukaista. 

2.6  Näkövammaisten lähetykset

Postilain 40 a §:ä tarkennettaisiin siten, ettei siinä rajattaisi lähettäjäksi näkövammaista henkilöä vaan lähetysoikeuden tulisi koskea kaikkia yksityishenkilöitä. Tällainen laajennus merkitsisi käytännössä sitä, että näkövammaiselle lähetettävä pistekirjoituslähetys olisi maksutonta. Säännöksellä saatettaisiin voimaan vallitseva käytäntö, sillä ministeriön saamien tietojen mukaan Posti Oy on tulkinnut näkövammaisen lähetystä myönteisesti ja käytännössä yksityishenkilöt ovat voineet lähettää pistekirjoitusta sisältävän lähetyksen maksutta, mutta toisinaan tulkinnat ovat vaihdelleet. Säännöksen laajentamisella ei nähdä olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia postiyrityksiin ja se parantaisi näkövammaisten asemaa ja heidän saamiaan palveluita. 

2.7  Jakelu

Postilain 43 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kerrostalojen asuinhuoneistoihin jaettavat kirjelähetykset on kannettava kerrostalokohtaisiin lokerikkoihin tai huoneistokohtaisiin postiluukkuihin. 

Lisäksi 43 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että kuitattavien lähetysten, postipakettien ja kokonsa puolesta jakeluun soveltumattomien lähetysten jakelussa voidaan käyttää saapumisilmoitusta. Nykyisin saapumisilmoitusta voidaan käyttää vain kuitattavien lähetysten ja postipakettien jakelussa.  

2.8  Viestintäviraston tehtävät ja toimivaltuudet

Postilakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi tietoyhteiskuntakaaren 313 §:n sääntelyä vastaava säännös valvonta-asioiden käsittelystä Viestintävirastossa. Uuden 67 a §:n mukaan Viestintävirasto voisi ottaa asian tutkittavakseen asianosaisen pyynnöstä tai viraston omasta aloitteestaan. Viestintävirasto voisi asettaa postilaissa säädetyt valvontatehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Viestintävirasto voisi jättää asian tutkimatta, jos: 1) olisi todennäköistä, että kyse ei olisi postilain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesta toiminnasta; 2) asialla olisi epäillystä virheestä tai laiminlyönnistä huolimatta postimarkkinoiden toimivuuden, postipalvelujen luotettavuuden tai postimarkkinoiden häiriöttömyyden turvaamisen ja palveluja käyttävien edun kannalta vain vähäinen merkitys; tai jos 3) asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton. Viestintäviraston olisi tehtävä päätös tutkimatta jättämisestä viivytyksettä. 

Tämä muutos mahdollistaisi Viestintäviraston resurssien tehokkaamman kohdentamisen ja priorisoinnin viraston työssä. Muutos vastaisi tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinoiden sääntelyä. 

Postilain 79 § erimielisyyksien ratkaisemisesta esitetään muutettavaksi vastaamaan sisällöltään tietoyhteiskuntakaaren 314 §:ä siten, että Viestintäviraston valmistellessa ratkaisua erimielisyyksiä koskevassa asiassa, päätöksen tekemisellä ei olisi määräaikaa poikkeuksellisen laajoissa tai muuten poikkeuksellisissa olosuhteissa vireille saatetuissa asioissa.  

2.9  Muut erinäiset muutokset

Yhtenäishinnoittelu ja yksittäiset hintasopimukset 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 27 §:n 1 momenttia siten, että yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava jättöpäivästä lukien toisen päivän sijaan neljäntenä arkipäivänä jaettavaksi tarkoitettu tavallinen kotimaan kirjelähetys yhtenäisesti koko maassa. Muutos ehdotetaan tehtäväksi, jotta säännös vastaisi 19 §:n laatustandardiin esitettyjä muutoksia. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 27 §:n 3 momenttia siten, että jos yleispalvelun tarjoaja tekee yleispalveluun kuuluvista tuotteista tai palveluista yksittäisiä hintasopimuksia, niiden ehtojen ja niihin perustuvien hintojen tulee noudattaa 26 §:ssä säädettyjä periaatteita. Säännöksestä poistettaisiin viittaus kustannusvastaavaan hinnoitteluun ja korvattaisiin se viittauksella yleispalvelun hinnoittelua koskevaan 26 §:n säännökseen. Siten yksittäisten yleispalvelutuotteista tehtävien yksittäisten hintasopimusten hinnoittelu saatettaisiin vastaamaan yleispalvelun hinnoittelua koskevia muutettuja periaatteita. Säännöstä on siis muutettava, koska 26 §:n hinnoittelua koskevaa säännöstä muutetaan. 

Postilähetysten vastaanotto, välitys ja takavarikointi 

Lain 40 §:n otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan paremmin sisältöä siten, että kirjelähetysten sijaan otsikossa mainitaan postilähetykset. 

Lain 40 §:n 1 ja 2 momenttia ehdotetaan tarkennettavaksi siten, kirjelähetysten lisäksi momenteissa mainittaisiin myös postipaketit. Kyseiset tarkennukset vastaisivat paremmin muuttunutta toimintaympäristöä, jossa pakettien lähettäminen on lisääntynyt ja on nähtävissä että sähköisen kaupankäynnin lisääntyessä pakettien määrä tulee myös tulevaisuudessa lisääntymään. 

Lisäksi 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi seuraavaan muotoon: ”jos lähetys sisältää vaarallisia aineita, esineitä tai tuotteita, joiden kuljettaminen on laissa kielletty taikka jotka ovat muulla tavalla lain vastaisia tai, joiden on perusteltua syytä epäillä aiheuttavan vaaraa ihmiselle tai omaisuudelle”. Nykyisin 1 kohdassa mainitaan ”aiheuttavat ilmeistä” vaaraa, joka siis esitetään muutettavaksi muotoon ” joiden on perusteltua syytä epäillä aiheuttavan” vaaraa.  

Toimitusehdot 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 41 §:n 3 momenttia siten, että postipalveluihin liittyvien maksujen hinnastot on julkaistava yrityksen internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä saatavilla paperimuodossa ilman korvausta. Voimassa olevan lain 41 §:n 1 momentin mukaan postiyrityksen on julkaistava toimitusehdot yrityksen internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä niitä saatavilla paperimuodossa ilman korvausta, mutta tällä hetkellä 41 §:n 3 momentin mukaan, toisin kuin toimitusehdot, on hinnastot painettava jaettaviksi toimipisteissä. Muutoksen myötä sekä toimitusehdot että hinnastot on julkaistava postiyrityksen internet-sivuilla ja pidettävä pyynnöstä saatavilla paperimuodossa ilman korvausta. Esitetyllä muutoksella yhdenmukaistetaan toimitusehtoja ja hinnastoja sovellettavia käytäntöjä. 

Postilähetysten säilyttäminen postin saajan noudettavina 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 47 §:n 1 momenttia seuraavasti: jos postinsaaja on puuttunut postin vastaanoton järjestelyihin siten, että postiyritys ei voi jakaa kirjelähetyksiä postinsaajan 44 §:n mukaisesti määritellyssä paikassa sijaitsevaan postilaatikkoon, voi postiyritys edellyttää että noutopostijärjestelystä sovitaan kohtuullista maksua vastaan 43 §:n 4 momentin mukaisesti. 

Muutosta ehdotetaan, koska postiyrityksillä on ilmennyt ongelmia toimittaa postilähetyksiä asiakkaille, jotka ovat esimerkiksi kesän ajaksi ottaneet postilaatikkonsa pois, mutta eivät ole ilmoittaneet postiyritykselle mahdollisesta korvaavasta osoitteesta, johon jakelu voitaisiin suorittaa. 

Yleispalveluun kuuluvat postilähetykset 

Lain 15 §:n 1 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla ja jotka käyttäjällä on mahdollisuus jättää postiyrityksen kuljetettavaksi keräilypisteeseen; kotimaan kirjelähetyksistä on pidettävä tarjolla ainakin sellaista jättöpäivästä lukien neljäntenä arkipäivänä jaettavaksi tarkoitettua kirjetuotetta, johon sovelletaan 19 §:ssä määriteltyä yleispalvelun laatustandardia. 

Muutos esitetään tehtäväksi, jotta säännös vastaisi esitettyä 19 §:n muutosta yleispalvelun laatustandardiin.  

Lähetysten säilyttäminen ja hävittäminen 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 56 §:n 4 momenttia siten, että postiyritys voisi hävittää 3 momentissa tarkoitetun postipaketin aikaisintaan nykyisen kuuden kuukauden sijaan kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun lähetyksen saapumisesta on ilmoitettu vastaanottajalle tai palauttamisesta lähettäjälle. 

2.10  Yleispalveluun kuuluvan keräilyn ja jakelun toteuttamisvaihtoehdot

Tilaaja-tuottaja -malli 

Valmistelun aikana pohdittiin myös mahdollisuutta jakaa yleispalvelun tarjoajana toimiva Posti Oy kahteen osaan: julkisen palvelun yhtiöön ja markkinaehtoisesti toimivaan yhtiöön. Julkisen palvelun yhtiö turvaisi postin jakelupalvelut koko maassa ja siten myös printtimedian aseman. Tähän valtioenemmistöisen yhtiön toimintaan osallistuisivat myös lehtitalot. Julkisen palvelun velvoitetta tuettaisiin verorahoilla. Myös lehtitalot osallistuisivat yhtiön pääomitukseen ja siten yhtiön tukemiseen.  

Tässä vaihtoehdossa olisi tärkeää, ettei syntyisi päällekkäisiä organisaatioita ja siten päällekkäisiä verkostoja lajitteluun ja keräilyyn. Malli vaatisi valtion tukea, mitä nykyinen yleispalvelun järjestäminen ei vaadi, mutta se vaatisi lisäksi rahallista tukea myös lehtitaloilta, jotka kamppailevat parhaillaan laskevien volyymien ja digitalisaation luoman paineen alla. Näistä syistä tässä esityksessä ei ole päädytty esittämään tilaaja-tuottaja -mallia yleispalvelun uudistamisen osalta. 

Lehtijakelun liittäminen yleispalvelun piiriin 

Liikenne- ja viestintäministeriö on selvittänyt mahdollisuutta liittää lehtijakelu postilaissa säännellyn yleispalvelun piiriin. Suomessa lehtijakelua ei ole liitetty yleispalveluvelvoitteeseen, mutta sillä on kuitenkin läheinen yhteys postitoimintaan, koska lehtijakelulla on jakeluvolyymin ylläpitäjänä keskeinen merkitys erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Lehtijakelun on perinteisesti katsottu kuuluvan perustuslain turvaaman sananvapauden piiriin. Lehtijakelun ottamista postilainsäädännön piiriin on arvioitu sekä aiempien postitoimintalain, postipalvelulain ja voimassa olevan postilain säätämisen yhteydessä. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanotoissa (PeVL 14/1993 vp, PeVL 28/2000 vp) on pidetty sananvapauden kannalta ongelmallisena, että oikeus jaella lehtiä olisi riippuvainen viranomaisen päätöksestä. 

Selvitettäessä mahdollisuutta liittää lehtijakelu yleispalveluvelvoitteeseen, on tehty kansainvälistä vertailua. Vertailumaina tarkasteltiin Ruotsia, Norjaa, Tanskaa, Saksaa, Ranskaa ja Uutta-Seelantia. Vertailumaissa oli Ruotsia lukuun ottamatta sisällytetty sanoma- ja aikakauslehdet yleispalveluvelvoitteeseen. Saksassa tosin lehtien jakelun mukanaolon yleispalveluvelvoitteessa ehtona on, että jakelun suorittavat kirjeiden jakelua harjoittavat yhtiöt. Ruotsissa ja Uudessa-Seelannissa on Suomen tavoin käytössä viisipäiväinen jakelu. Norjassa, Tanskassa, Saksassa ja Ranskassa on käytössä kuusipäiväinen jakelu. 

Kaikissa maissa, joissa lehdet kuuluvat yleispalvelun piiriin, on kuusipäiväinen jakelu. Minkään tarkastelun kohteena olevan vertailumaan postilaki ei kuitenkaan velvoita jakelemaan lehtiä varhaisjakelussa eikä sisällä muutenkaan määräyksiä lehtien jakelukellonajan suhteen. Yleispalveluvelvoitteeseen kuuluu siis lehtien perusjakelu. 

Suomessa vastaavanlainen lehtien perusjakelun lisääminen yleispalveluvelvoitteeseen ilman jakelutiheyden kasvattamista ei vaikuttaisi käytännössä lainkaan postinsaajien asemaan, koska kuka tahansa voi tälläkin hetkellä tilata minkä tahansa lehden mihin päin Suomea tahansa, ja pääasiassa lehti on mahdollista saada saman päivän perusjakelussa. Lehtijakelun sisällyttäminen yleispalveluvelvoitteeseen ei myöskään takaa lehtien saantia viikonloppuisin, jollei jakelutiheysvaatimusta kasvatettaisi nykyisestä viisipäiväisestä jakelusta. Muut lähetyslajit eivät ole yhtä herkkiä jakelupäivien harventamiselle kuin sanomalehdet. 

Selvityksen mukaan sanoma- ja/tai aikakauslehtien lisääminen yleispalveluvelvoitteeseen määrittelemättä yleispalvelun alaisten palvelutuotteiden jakeluaikoja ei ole tarkoituksenmukaista. Varhaisjakelun ja perusjakelun yhdistäminen taajama-alueilla voisi tuoda yleispalvelutoimijalle arvion mukaan noin 20 miljoonan euron säästöt vuodessa. Kuitenkin perusjakelun muuttaminen viisipäiväiseksi varhaisjakeluksi haja-asutusalueilla kasvattaisi postinjakelun vuosikustannuksia arvion mukaan noin 60 miljoonalla eurolla ja vastaava muutos muiden jakeluyhtiöiden varhaisjakelualueilla vielä noin 30 miljoonalla eurolla. Sanomalehtien jakelukustannukset tulisivat nousemaan merkittävästi niiden tarvitseman erittäin nopean kulkunopeuden vuoksi. Siten yhteenlaskettuna kaksoisjakelusta taajama-alueilta saatavat arvioidut 20 miljoonan euron säästöt ja yleispalvelun tarjoajan viisipäiväisen varhaisjakelun laajentaminen koko Suomeen kasvattaisi postinjakelun kustannuksia arvion mukaan noin 70 miljoonalla eurolla vuodessa.  

Karkean arvion mukaan nettokustannus siitä, että yleispalvelun tarjoaja siirtyisi seitsemänpäiväiseen varhaisjakeluun koko Suomessa, olisi noin 210–270 miljoonaa euroa vuodessa. Edellä esitetyissä arvioissa ei ole huomioitu muutokseen liittyviä mahdollisia kertaluonteisia kustannuksia. Nykyisten sanomalehtien varhaisjakeluyhtiöiden on myös oletettu jatkavan toimintaansa nykyisessä laajuudessaan. Arviot perustuvat tämänhetkisiin jakeluvolyymeihin, ja jakeluvolyymien jatkaessa laskuaan nettokustannukset kasvavat arvioidusta. 

Pelkkään varhaisjakeluun siirtymiseen edes alueellisesti liittyisi merkittäviä vaikutuksia. Positiivisiin vaikutuksiin kuuluisi muun muassa se, että postinsaajien ja lähettäjien näkökulmasta palvelu paranee, kun kaikki postilähetykset saapuvat varhaisjakelussa. Jos muutos pakottaisi yleispalvelutoimijan laajentamaan varhaisjakelualuettaan, lehtien levikkien alamäki saattaisi loiventua tai pysähtyä potentiaalisten tilaajien määrän kasvaessa. Toisaalta varhaisjakelualueiden laajentaminen lisäisi yleispalvelutoimijalle koituvia kustannuksia. Taajama-alueilla, joilla siirrytään kaksoisjakelusta pelkkään varhaisjakeluun, ympäristökuormitus pienenee ajokilometrien vähentyessä. Varhais- ja perusjakelun yhdistämisellä saavutettavat säästöt alentaisivat sanomalehtien varhaisjakelun hintaa. Tämä helpottaisi pienten tilattavien lehtien pääsyä varhaisjakeluun, mikä puolestaan tukisi moniarvoista viestintää.  

Negatiivisempiin vaikutuksiin kuuluisi ensinnäkin se, että sanomalehtien liittäminen yleispalveluun ja velvoite varhaisjakeluun saattaisi johtaa tulonsiirtoon yleispalvelutoimijalta muille varhaisjakeluyhtiöille. Näin tapahtuu, jos muutos tekisi muille varhaisjakeluyhtiöille mahdolliseksi supistaa omia varhaisjakelualueitaan ja jättää kannattamattomat alueet yleispalvelutoimijan hoidettaviksi. Toiseksi, postinjakelu osa-aikaistuisi varhaisjakelun lyhyen aikavälin vuoksi ja muuttuisi kokonaan yötyöksi. Yötyö estäisi postinjakajien kehittämisen postinsaajia laajasti palveleviksi avustushenkilöiksi ja saattaisi lisätä tapaturmia. Kolmanneksi, varhaisjakelun tiukemman ja lyhyemmän aikataulun vuoksi postilaatikoiden tyhjennys aikaistuisi ja pakettilähetysten aikataulut aikaistuvat. Tiukkojen jakeluaikataulujen vuoksi kaukana jakelualueista painettavat lehdet pystyttäisiin jakamaan vasta seuraavana päivänä, vaikka tällä hetkellä ne pystytään pääsääntöisesti jakamaan saman päivän perusjakelussa. Muutos saattaa aiheuttaa yleispalvelutoimijalle merkittäviä kertaluonteisia kustannuksia.  

Lehtien jakeluongelma koskee vain vähintään neljä kertaa viikossa ilmestyviä ja kotiin tilattavia lehtiä. Päiväjakelussa jaettavien sanomalehtien osuus on vain kaksi prosenttia koko yleispalvelun tarjoajan perusjakelun volyymistä. Siten yhden jakelutuotteen lisääminen yleispalvelutuotteeksi, joka merkittävästi vaikuttaisi myös yleispalvelun tarjoajan tuotantoon ja prosesseihin, ei ole tarkoituksenmukaista. 

Yllä esitetyistä syistä esityksessä ei ole päädytty ehdottamaan yllä kuvatun vaihtoehdon käyttöönottoa. 

3.1  Taloudelliset vaikutukset

Vaikutukset kotitalouksien asemaan 

Esityksellä on vaikutuksia yksittäisiin kansalaisiin ja kotitalouksiin ensisijaisesti postipalvelujen käyttäjinä. Esityksellä ei muuteta nykyisen lain lähtökohtaa, jonka mukaan tarkoituksena on turvata koko maassa postipalveluiden saatavuus ja laadukas yleispalvelu. Tarkoituksena on luoda edellytyksiä sille, että jatkossa myös lain soveltamisalan ulkopuolella oleva sanomalehtien jakelu saataisiin turvattua harvaan asutuilla alueilla, joilla yleispalvelun tarjoaja on tällä hetkellä ainoa jakelupalvelun tarjoaja. Painetun viestinnän kattava jakelu on tärkeä kansalaisten tasa-arvoisen tiedonsaannin ja demokratian kannalta. 

Jos viikossa jaettavien yleispalvelukirjeiden määrä on pienempi kuin jakelupäivien määrä, on epätodennäköistä, että jakelupäivien vähentämisellä tai kirjeiden kulkunopeuden joustavoittamisella olisi merkittävää vaikutusta yleispalvelun koettuun laatuun. Yleispalvelukirjeiden osuus jaettavista kirjelähetyksistä on erittäin pieni, noin kolme prosenttia. Jokaista suomalaista kotitaloutta kohden onkin jaettavana tällä hetkellä 40 yleispalvelukirjettä vuodessa, joista joulukortit muodostavat kolmasosan. Siten jokaista suomalaista kotitaloutta kohden on jaettavana keskimäärin alle yksi yleispalvelukirje viikossa. Näin ollen mahdollinen muutos esimerkiksi kolmipäiväiseen jakeluun yleispalvelukirjeiden osalta ei vaikuttaisi merkittävästi suureen osaan postinsaajista.  

Kaikki postinsaajat eivät enää tarvitse jakelua viitenä päivänä viikossa eivätkä ole valmiita siitä maksamaan. Selvitysten mukaan niin kirjeiden lähettäjät kuin vastaanottajatkin suhtautuvat suopeammin jakelukertojen vähentämiseen sähköisen viestinnän yleistyessä ja varsinkaan postinsaajat eivät pidä välttämättömänä päiväpostin jakelua jokaisena arkipäivänä. On kuitenkin huomioitava, että vaikka kaikki kansalaiset eivät tarvitsisi jakelua viitenä päivänä viikossa, on kaikilla kansalaisilla yhtäläinen oikeus informaatioon. 

Ne postinsaajat, jotka lähettävät yleispalvelukirjeitä viitenä päivänä viikossa huomaavat mahdollisen yleispalvelukirjeiden kolmipäiväisen jakelun käytännössä siten, että heidän lähettämänsä lähetykset ovat perillä nykytilanteeseen verrattuna vasta todennäköisesti päivää tai kahta myöhemmin. On epätodennäköistä, että toisen luokan yleispalvelukirjeinä lähetetään erityisen kiireellisiä lähetyksiä. Esimerkiksi joulukortit saa lähettää edullisemmalla hinnalla, kun postinlähettäjä toimittaa ne jaeltavaksi muutamaa päivää aiemmin kuin normaalit yleispalvelulähetykset. 

Ehdotettu hankintamenettelyyn perustuva jakelu alueilla, joissa ei ole postiyritysten varhaisjakeluverkkoa, varmistaa viisipäiväisen postinjakelun säilymisen kuten tälläkin hetkellä. Siten esimerkiksi haja-asutusalueilla jakelu säilyy edelleen viisipäiväisenä ja postinsaajien asema ei heikkene.  

Esityksen mukaiset joustot keräily- ja jakelutiheyteen, kun kyseessä on vaikeakulkuisella saaristo- tai erämaa-alueella sijaitseva talous, heikentävät näiden muutamien satojen kotitalouksien postinsaantia siten, että nykyisen viiden päivän sijaan tällaisille kotitalouksille toimitettaisiin yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vain kerran viikossa. Tällä hetkellä vaikeakulkuisilla saaristo- tai erämaa-alueilla sijaitsevia talouksia, joihin sovelletaan lain poikkeusta, on enintään 300 kappaletta. Esityksessä ehdotetaan, että näiden kotitalouksien määrää nostetaan enintään tuhanteen kappaleeseen. Vuonna 2015 näitä talouksia oli keskimäärin vain 106 kappaletta. Poikkeustalouksien lukumäärä vaihteli muun muassa yhteysaluksien aikataulujen mukaan. Esitetty muutos mahdollistaisi joustavamman yleispalvelun tarjoamisen sekä poistaisi kohtuuttoman vaatimuksen jakaa yleispalvelulähetyksiä esimerkiksi saariin, joihin ei ole ympärivuotista tie- tai muuta yhteyttä postinsaajan luo. 

Kuten yllä on todettu, ei muutos käytännössä ole merkittävä, koska jos viikossa jaettavien yleispalvelukirjeiden määrä on pienempi kuin jakelupäivien määrä, ei ole todennäköistä, että jakelupäivien vähentämisellä olisi merkittävää vaikutusta yleispalvelun koettuun laatuun. 

Yleispalvelun hinnoittelua koskeva muutos mahdollisesti näyttäytyy postinsaajille enimmillään 10 prosenttia kalliimpina yleispalvelutuotteina. Esitetty muutos hinnoittelussa mahdollistaa osaltaan yleispalvelun kannattavan järjestämisen ja luo kannustimen sille, ettei yleispalvelun järjestämiseen tarvita valtion tukia. Yleispalvelun hinnoitteluun esitetty enintään 10 prosentin kate tarkoittaisi mahdollisesti esimerkiksi 10 prosenttia kalliimpaa postimerkkiä. Sellaisten alle kahden kilon painoisten yleispalvelulähetysten, joiden lähettämiseen tarvitaan enemmän kuin yksi postimerkki, hinta tulee siten nousemaan lähetykseen tarvittavien postimerkkien määrän mukaisesti.  

Vaikutukset yrityksiin 

Jakelu ja yleispalvelun laatustandardi 

Esityksen merkittävimmät taloudelliset vaikutukset kohdistuvat yleispalvelun tarjoajaan. Esityksessä on arvioitu yleispalvelua ja siihen liittyviä velvoitteita uudelleen siten, että yleispalvelun tarjonnan taloudelliset edellytykset säilyisivät myös muuttuvassa toimintaympäristössä. Tällä hetkellä yleispalvelun tarjoajaksi on velvoitettu koko maassa Posti Oy. 

Yleispalvelun uudistaminen esityksen mukaisesti antaisi yleispalvelun tarjoajalle mahdollisuuden tehostaa toimintaansa ja vähentää jakeluvelvoitteesta koituvia kustannuksia. Se, että yleispalvelukirjeiden jakelu toteutettaisiin harvemmin, ei poistaisi mahdollisuutta hyödyntää niin sanottua ensimmäisen luokan kirjettä, vaan yleispalvelukirjettä nopeampaa palvelua voitaisiin tarjota, jos sille on kysyntää. 

Yleispalveluvelvollisuuden jatkaminen nykyiseen tapaan muodostuisi todennäköisesti yleispalvelun tarjoajalle kestämättömäksi taloudelliseksi taakaksi, sillä viisipäiväinen jakelu ei ole pitkällä tähtäimellä markkinaehtoisesti kannattavaa. Yleispalveluvelvollisuudesta arvioidaan tällä hetkellä koituvan noin 70-80 miljoonan euron kustannustaakka. Kirjemäärien vähenemisen noin 10 prosentilla vuodessa arvioidaan tarkoittavan noin 70 miljoonan euron liikevaihdon vuosittaista vähenemistä Postille. Tämä voisi johtaa siihen, että Posti Oy pyytäisi valtiota korvaamaan yhtiölle sen osan yleispalvelun nettokustannuksista, joka muodostaa sille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen postilain 33 §:n mukaisesti. Tällaisessa tapauksessa liikenne- ja viestintäministeriön olisi pyydettävä Viestintävirastoa laskemaan yleispalvelun nettokustannukset, jos yleispalvelun tarjoaja sitä vaatii ja jos yleispalvelun tarjoaja osoittaa todennäköiseksi, että yleispalvelun tarjonta muodostaa sille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Jos kohtuuton taloudellinen rasite voitaisiin osoittaa, valtio olisi postilain nojalla velvollinen tukemaan Posti Oy:tä yleispalvelukustannuksissa. Lain mukaan muiden postiyritysten tulee osallistua näiden kustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle. Muille postiyrityksille kustannusten korvaamiseen osallistuminen saattaisi aiheuttaa taloudellisia vaikeuksia. 

Sähköisen viestinnän yleistyessä tarve viisipäiväiselle jakelu- ja keräilyvelvoitteelle on vähentynyt. Jokaista kotitaloutta kohden on jaettavana keskimäärin alle yksi yleispalvelukirje viikossa. Siten viisipäiväisen jakeluvelvoitteen sekä kirjeiden kulkunopeuden ylläpitäminen tilanteessa, jossa jaettavaa ei ole jokaisena päivänä, ei ole taloudellista kestävää. Viisipäiväisen jakelun tukeminen julkisen rahoituksen turvin ei myöskään ole tarkoituksenmukaista erityisesti, kun jaettavaa ei ole jokaiselle arkipäivälle. Valmistelun aikana on arvioitu, että yleispalvelun jakelupäivien vähentäminen, jotta kiinteitä kustannuksia voidaan sopeuttaa laskeviin volyymeihin, mahdollistaisi säästöjä kultakin jakelupäivältä, joina yleispalvelun tarjoajan ei tarvitsisi jakaa yleispalvelukirjeitä. Tarkempaa euromääräistä arviota ei voida tehdä, koska säästöt täsmentyvät vasta, kun toiminta eri alueilla alkaa. 

Elinkeinonharjoittajien ja viranomaisten on kirjeitä lähettäessään huomioitava, että vastaanottajalle on varattava kohtuullinen aika tarvittaessa reagoida vastaanottamaansa kirjeeseen. Postiyrityksellä puolestaan on velvollisuus toimittaa välitettäväkseen ottamansa lähetys lain ja toimitusehtojensa mukaisesti vastaanottajalle. 

Kilpailun lisääntyminen posti- ja jakelupalveluiden tarjonnassa johtaa hintatason laskuun sellaisissa palveluissa ja sellaisilla alueilla, jossa kilpailua syntyy. Lisäksi oletettavaa on, että palveluvaihtoehdot lisääntyvät. Kilpailun syntymisen mahdollisuudet eri alueilla ja asiakasryhmissä ovat kuitenkin erilaiset, koska kilpailua oletetaan syntyvän postitoiminnan kannattavimmissa kirjetuotteissa eli suurissa määrissä postipalveluita tarvitsevien yritysasiakkaiden osalta. Asiakkaiden saavuttaman nettohyödyn suuruutta on kuitenkin vaikea arvioida. 

Kilpailun lisääntymisen seurauksena markkinoille syntyy tilaa uusille ratkaisumalleille, jotka ovat sisällöltään ja laadultaan erilaisia. Postimarkkinoiden kehittyminen tuottaa pitkällä aikavälillä monin tavoin enemmän arvoa asiakkaalle, minkä seurauksena alalla toimivien yritysten liikevaihto voi kasvaa. Markkinoita avattaessa ei voida yksityiskohtaisesti tietää, kuinka kauan kuluu aikaa asiakkaalle lisäarvoa antavien uusien ratkaisumallien syntymiselle, ja minkälaisia täsmällisiä toteuttamismuotoja ne tulevat saamaan. 

Ehdotettu hankintamenettelyyn perustuva jakelu alueilla, joissa ei ole sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa, on omiaan alentamaan yleispalvelukirjeiden jakelusta koituvia kustannuksia, kun yleispalvelun tarjoaja voi valita jakelun järjestäjäksi tahon, joka järjestää jakelun tietyllä sovitulla alueella edullisemmin verrattuna yleispalvelun tarjoajan omaan jakeluun. Esityksen tavoitteena on alentaa yleispalvelun järjestämisestä koituvia kustannuksia. Hankintamenettelyä käyttämällä yleispalvelun tarjoajan kustannukset pysyvät joko nykyisellä tasollaan tai laskevat kolmannen osapuolen järjestäessä jakelun ottaen huomioon yleispalvelun tarjoajan velvoitteisiin esityksessä ehdotetut joustot.  

Valmistelun aikana on arvioitu, että jakelusäännösten muuttaminen tavalla, joka mahdollistaa jakelupäivien vähentämisen keventäisi yleispalvelun tarjoajan kustannuksia noin 10 miljoonaa euroa vuodessa jokaiselta vähenevältä jakelupäivältä.  

Postilakia uudistettaessa tullaan tarkastelemaan myös valtioneuvoston asetusta postin toimipisteiden sijoittamisesta (113/2012). Asetusmuutoksella on arvioitu saavutettavan useiden miljoonien, jopa kymmenien miljoonien, eurojen säästöt yleispalvelun tarjoajalle riippuen asetuksen lopullisesta sisällöstä. 

Valmistelun aikana on selvitetty, että pakollinen hankintamenettely varhaisjakeluverkkojen ulkopuolisilla alueilla aiheuttaisi Posti Oy:lle noin miljoonan euron lisäkustannuksen vuodessa ja arvion mukaan jopa noin viiden miljoonan euron kertalisäkustannukset. Arviot perustuvat osin siihen, että Posti Oy joutuisi tekemään yleispalvelukirjeet kilpailutettuaan kuitenkin vielä niin sanotusti oman jakelukierroksensa, jos ne tarjoavat alueella sellaisia palveluita, joita ei ole kilpailutettu hankintamenettelyssä tai, jos kilpailutettu toimija ei voi tai halua jakaa tiettyjä tuotteita. Esityksen tarkoitus on se, että yleispalvelun tarjoaja voisi kilpailuttaa tietyn alueen kaikki kuljetukset, sekä mahdollisesti myös keräilyn, ja siten saada suurempia kustannussäästöjä. Tämä tarkoittaisi enemmän mahdollisuuksia ja jaettavaa muille toimijoille kuin Posti Oy:lle. Kuitenkin esityksen tavoitteena on nimenomaisesti vähentää yleispalvelun tarjoajalle koituvia kustannuksia kilpailuneutraliteetin parantamiseksi ja esityksestä saatavien hyötyjen arvioidaan kokonaisuudessaan ylittävän siitä koituvat haitat. 

Menettely avaa mahdollisuuden jakelukilpailun aidolle syntymiselle ja kuljetusten yhdistämiselle etenkin haja-asutusalueilla. Jakelupalveluita tarjoaville yrityksille ehdotettu muutos tarjoaisi uusia liiketoimintamahdollisuuksia ja ansaintamalleja. Tarkkoja arvioita ehdotettujen muutosten euromääräisistä hyödyistä muiden kuin Posti Oy:n osalta on mahdotonta tässä vaiheessa antaa, koska hyödyt konkretisoituvat vasta kilpailun lisääntyessä ja palveluiden kehittyessä. 

Erilaiset tutkimukset, kuten Felisberto. C: Liberalisation, completion and innovation in the postal sector (Empirical Economics (2013) 44:1407-1434), osoittavat, että markkinoiden vapauttamiselle on positiivinen vaikutus markkinoiden innovaatioihin. Uudet innovaatiot ja palvelut ovat seurausta kilpailutilanteesta, joka luo yrityksille kannustimia tehostaa ja parantaa toimintaansa. Jakelukilpailun avautuminen ja yrittäjyyden kehittyminen esityksessä kuvatulla tavalla hyödyttäisi siten haja-asutusalueella asuvia posti- ja jakelupalveluita tarjoavia yrityksiä ja palveluita käyttäviä kansalaisia.  

Hinnoittelu 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 26 §:ää siten, että yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelut siten, että hinnat sisältävät kohtuullisen katteen.  

Kohtuullisena pidetään enintään 10 prosentin katetta. Kate laskettaisiin yleispalvelutuotteille kokonaisuutena, kuitenkin niin, että laskenta ei johda yksittäisen tuotelajin kohtuuttomaan hintaan käyttäjän kannalta. Katteen kohtuuttomuutta tulisi siis tarkastella yksittäisen tuotelajin osalta nimenomaan käyttäjän kannalta. Nykymuodossa yleispalvelutuotteissa ei sallita kohtuullista katetta, joten ehdotettu muutos luo kannustimen ylläpitää laadukasta yleispalvelutuotetta muuttuvassa toimintaympäristössä. Esitetty muutos mahdollistaisi sen, että yleispalveluille voisi kohdentaa ne kustannukset, joita lainsäädännön velvoittama infrastruktuurin ylläpito aiheuttaa. Ehdotus mahdollistaa myös yleispalvelun tarjoajan kaupallisen toiminnan ilman valtion rahoitusta. Esitetty hintasääntelyn muutos, joka mahdollistaa yleispalvelun tarjoajalle kohtuullisen katteen, mahdollistaisi enimmillään noin 10 miljoonan euron potentiaalin yleispalvelun tarjoajalle edellyttäen, että hinnankorotukset ovat kaupallisesti mahdollisia ja asiakkaiden kannalta kohtuullisia. 

Lokerikkojakelu 

Lokerikkojakelun osalta huoneistokohtaisista postiluukuista lokerikkojakeluun siirtyminen aiheuttaisi jonkin verran kustannuksia, jos taloyhtiöt päättäisivät ottaa lokerikot käyttöön. Moni postinsaaja myös nimenomaisesti toivoo lähetykset jaettavaksi huoneistokohtaisiin luukkuihin ja tämä on saattanut vaikuttaa jo asumismuodon valintaan. Esityksellä ei ole tarkoitus kieltää tai poistaa mahdollisuutta jakaa lähetyksiä huoneistokohtaisiin postiluukkuihin, vaan mahdollistaa lokerikkojen käyttö asunto-osakeyhtiön niin halutessa. 

Jakeluyritykselle saattaa aiheutua sopimiskustannuksia, jos lokerikkojakelu tuotaisiin yhdeksi vaihtoehdoksi postiluukkujakelun rinnalle. Jos jokaisen kerrostalon kohdalla asiasta on sovittava erikseen ja käytännöt vaihtelevat suuresti eri talojen välillä, voi tämä estää käytännössä lokerikkojakelusta koituvien tehokkuushyötyjen realisoitumisen. Toisaalta esimerkiksi uusilla asuinalueilla lokerikoista saatavat hyödyt kasvaisivat nopeasti. Käytännössä muutos tilanteeseen, jossa lokerikot nopeasti yleistyisivät, ei tapahdu nopeasti, vaikka lokerikkojen hankkiminen olisikin ensisijainen ratkaisu huoneistokohtaisiin luukkuihin verrattuna. Uusia lokerikkoja asennettaisiin luultavasti vain osaan uusista rakennuksista sekä pieneen osaan niistä vanhoista asunto-osakeyhtiöistä, jotka lokerikon päättävät hankkia ja, jos asunto-osakeyhtiöön lokerikot on esimerkiksi paloturvallisuusmääräysten tai arkkitehtuurin puolesta mahdollista asentaa.  

Esitetty muutos lokerikkojakelun mahdollistamisesta ei mahdollista yleispalvelun tarjoajalle kustannussäästöjä ilman muita lisämuutoksia postilain sääntelyyn ja muihin vallitseviin käytäntöihin esimerkiksi paloturvallisuussäännöksissä. 

Osoiterekisteri 

Osoiterekisterin tietojen luovuttaminen siten, että hinta voi sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen vaikuttaisi erityisesti yleispalvelun tarjoajana toimivaan Posti Oy:n siten, että se ei saisi periä rekisterin tietojen luovutuksesta enää kustannusvastaavaa hintaa. Suomessa muuttaa keskimäärin vuosittain noin miljoona luonnollista henkilöä ja yritystä, joten oikeiden osoitetietojen kerääminen ja ylläpitäminen aiheuttavat Posti Oy:lle kustannuksia. Vuoden 2015 osoitetietokannan ylläpidon kokonaiskustannukset olivat noin 2,4 miljoonaa euroa. On mahdollista, että vuonna 2018 sovellettavaksi tulevan EU:n tietosuoja-asetuksen vaatimukset voivat lisätä kustannuksia. Toisaalta siirtyminen osoiterekisterin osalta hinnoitteluun, joka voi sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen edistäisi osaltaan uusien postiyritysten markkinoille pääsyä, toimintaa markkinoilla ja postinsaajille tarjottavien palveluiden laatua. Arvioiden mukaan hyödyt yleispalvelun tarjoajan kanssa kilpaileville postiyrityksille olisivat noin yhden miljoonan euron suuruiset vuosittain. 

Kilpailunäkökulmasta verkkoon pääsyn sääntelyn on oltava tarkkarajaista ja siten verkon jakamista koskevan velvoitteen luominen on rajattava tilanteisiin, joissa markkinoilla toimiminen ei ole mahdollista kilpailijoille ilman verkon jakamista ja verkon jakamisella on saavutettavissa konkreettisia kustannushyötyjä loppukäyttäjille. Tästä syystä verkkoon pääsyä ei esityksessä esitetä avattavaksi kuin osoiterekisterijärjestelmän osalta. Osoiterekisterin tietojen saatavuus avaisi muille postiyrityksille uudenlaisia mahdollisuuksia kehittää omaa liiketoimintaansa ja tuoda postinsaajille ja markkinoille uusia palveluita. Osoitetietojen luovuttamiselle määriteltävien hintojen läpinäkyvyys on olennaista ja tietoja pyytäneen tahon on voitava vakuuttua hinnoittelun toteuttavan sille määriteltyjä periaatteita.  

Postimarkkinoita ei voida suoraan rinnastaa tele- tai energiamarkkinoihin, joille ovat tunnusomaisia korkeat uponneet kustannukset, jotka käytännössä estävät markkinoille pääsyn. Posti Oy:n jakeluverkon kustannuksista noin 80 prosenttia on palkkakustannuksia ja muita jaellun postin määrän mukaan vaihtelevia kustannuksia. Posti Oy on kuitenkin toiminut Suomen postimarkkinoilla monopoliasemassa vuosien ajan, jolloin se on pystynyt kehittämään ja järjestämään keräily- ja jakeluverkkonsa kattamaan koko Suomen tehokkaasti. Näin ollen Posti Oy:llä on hallussaan ajantasaisin ja kattavin osoiterekisteritieto, jota muiden toimijoiden tulisi voida hyödyntää. Tällöin muut postiyritykset voisivat tarjota parempia palveluita ajantasaisilla tiedoilla oikeisiin osoitteisiin ja ennen kaikkea oikeille postinsaajille. Siten osoiterekisterin hinnoittelu siten, että hinta voi sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen, toisi konkreettisia hyötyjä myös postinsaajille. Postinsaajien kannalta olisi järkevintä, ettei markkinoille synny useita osoitepalveluita, joihin postinsaajien täytyisi erikseen ilmoittaa jakeluun vaikuttavista muutoksista. 

Poikkeukset keräily- ja jakelutiheydestä 

Esityksen mukaiset joustot keräily- ja jakelutiheyteen poikkeustapauksissa alentaisivat jakelu- ja keräilykustannuksia, kun kyseessä on vaikeakulkuisella saaristo- tai erämaa-alueella sijaitseva talous. Jakelukustannukset voivat tällaisilla alueilla nousta yhden yleispalvelulähetyksen osalta noin 200-500 euroon. Esitetyt muutokset mahdollistavat siis huomattavat kustannussäästöt yleispalvelukirjeitä nyt ja tulevaisuudessa toimittaville yrityksille. 

Vaikutukset sanoma- ja aikakauslehtiin 

Lehtijakelulla on merkittävä rooli postiverkon kappalevolyymin ylläpitäjänä. Koska erilaisia jakelupalveluita toteutetaan yhteisessä verkossa, esimerkiksi kirjevolyymin lasku luo kustannuspaineita lehtijakelulle. Toisaalta vähenevät lehtivolyymit nostavat kirjepalvelujen toteuttamisen yksikkökustannuksia tietyn peruskustannuksen ollessa kohtalaisen kiinteä. Lehtien jakelutarpeet ovat erilaisia kuin esimerkiksi kirjetuotteiden. Sanomalehdille olennaista on aikaisin aamulla tapahtuva jakelu, joka on mahdollista toteuttaa seitsemänä päivänä viikossa. Tästä syystä osa sanomalehtien jakelusta tapahtuu erillisenä päiväjakelusta. Aikakauslehdet tarvitsevat tyypillisimmillään jakelua kerran viikossa. Aikakauslehtien jakelu tapahtuu tällä hetkellä lähes yksinomaan päiväjakelun yhteydessä. 

Sanomalehtien, aikakauslehtien ja mainosten jakelu eivät kuulu yleispalvelun piiriin. Suomessa ilmestyy Sanomalehtien Liitto ry:n mukaan noin 200 sanomalehteä. Näistä yli kolmena päivänä viikossa ilmestyy 44 eri sanomalehteä. Näistä 44 lehdestä kotiin tilattavia lehtiä on 41 lehteä, yhden lehden ilmestyessä Ahvenanmaalla ja kolmen lehden ollessa lehtiä, joita luovutetaan vain irtonumeroina tai lähinnä yritysasiakkaille sopimuksen perusteella. Näiden 41 lehden yhteenlaskettu levikki on noin 1,3 miljoonaa kappaletta. Levikkien yhteenlaskettu koko on laskusuunnassa. 

Yleispalvelun uudistamisella olisi vaikutusta mahdollisesti näiden lehtien jakeluun siltä osin kuin niitä jaetaan yleispalvelun tarjoajan päiväjakelussa peruspostin mukana. Kaikkia yllä mainittuja yli kolmena päivänä viikossa ilmestyviä lehtiä jaetaan varhaisjakeluna. Varhaisjakelua ei voida kuitenkaan tarjota kaikille lehtien tilaajille, vaan jakelutapa riippuu pääasiassa lehden tilausosoitteen sijainnista. Varhaisjakelun keskimääräinen päivävolyymi oli vuonna 2014 Sanomalehtien Liitto ry:n mukaan hieman yli 1,1 miljoonaa kappaletta.  

Esityksessä ehdotettu uusi 17 §:n 2 momentti hankintamenettelystä yleispalvelussa takaa sen, että niillä alueilla, joissa ei ole sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa, yleispalvelukirjeet jaettaisiin poikkeuksetta vähintään viitenä päivänä viikossa. Tämä varmistaisi sen, että sanomalehdille ongelmallinen haja-asutusalueiden jakelu jatkuisi edelleen viitenä päivänä viikossa. Lehdistöllä olisi haja-asutusalueillakin käytettävissään viisipäiväinen jakelu, josta niiden on sovittava yhdessä jakelijan kanssa kaupallisin sopimuksin, kuten nykyisin. 

Jakeluyhtiö Suomen toimialue kattaa tällä hetkellä noin 75 prosenttia Suomen kuntien pinta-alasta. Jakeluyhtiö Suomeen kuuluu 11 lehtitaloa, jotka ovat keskittyneet omilla toiminta-alueillaan lehtien ja kirjeiden jakeluun. Näin ollen kyseisillä alueilla yleispalveluntarjoajan tarjoamalle jakelulle on vaihtoehto jo melko suuressa osassa maata. Tilastokeskuksen mukaan vuoden 2013 lopussa Suomen taajama-aste oli noin 85 prosenttia, eli taajamien ulkopuolella asuvien osuus väestöstä oli noin 15 prosenttia. 

Lehtien levikin pieneneminen nostaa yksikkökustannuksia kaikille yhteisessä jakeluverkossa jaettaville tuotteille, koska jakelumäärien vähentyessä jakeluverkon kiinteät kustannukset tulevat vastaavasti pienempien jakelumäärien kannettaviksi. Suuri osa jakelukustannuksista on kiinteitä eivätkä ne vähene volyymien laskiessa. 

Työllisyysvaikutukset 

Ministeriön arvion mukaan yleispalveluvelvoitteen uudistaminen jakelun ja laatustandardin osalta olisi työllisyysvaikutuksia erityisesti yleispalvelun tarjoajan työntekijöihin nähden. Yrityskirjeitä ja sanomalehtiä jaellaan tällä hetkellä Posti Oy:n toimesta jopa seitsemänä päivänä viikossa eikä nimenomaan yleispalveluun kuuluvissa postilähetyksissä siirtyminen mahdolliseen kolmipäiväiseen jakeluun yleispalvelukirjeiden osalta vaikuttaisi yrityskirjeiden tai sanomalehtien jakeluun. Jaettava määrä sanomalehtien ja yrityskirjeiden osalta vähenisi vain, jos tietyt sanomalehdet eivät enää käyttäisi Posti Oy:n jakelupalveluja. Työllisyyden kehitystä arvioitaessa on huomioitava, että työllisyysvaikutukset pitemmällä aikavälillä eivät merkittävässä määrin suoranaisesti johdu tästä esityksestä, vaan toimialan yleisestä kehityksestä, digitalisoitumiskehityksestä sekä esimerkiksi median murrosvaiheesta. 

Toiseksi käytäntö osoittaa, että tuottavuuden kasvu alentaa tuotantokustannuksia, yritysten voittomarginaaleja ja myös hintoja. Tämä puolestaan johtaa siihen, että uudessa kysynnän ja tarjonnan tasapainossa tuotteita ostetaan ja myydään entistä enemmän ja alemmalla hinnalla. Tuottavuuden kasvun vaikutus työllisyyteen on tämän mekanismin kautta positiivinen. Empiiriset tutkimustulokset (esim. OECD:n julkaisu DAF/COMP/GF(2015)9) osoittavat, että tuottavuuden parantumisen lopullinen vaikutus työllisyyteen on positiivinen, ja tähän lopputulokseen liittyy mahdollisesti myös korkeammat reaalipalkat hintojen alenemisen johdosta. Kun sääntelyllä ei ylläpidetä tehottomia toimintamalleja, siirtyy työvoima-alalta toiselle tai alan sisällä uusiin tehtäviin. Tehottomien työpaikkojen suojeleminen johtaa työpaikkojen menettämiseen jollain toisella, tuottavammalla alalla tai tehtävässä.  

Yleispalveluvelvoitteen uudistaminen voisi johtaa siihen, että yleispalvelun tarjoaja voisi kehittää toimintaansa tuottavampaan suuntaan, millä on pitkällä tähtäimellä positiivisia työllisyysvaikutuksia. Tällä uskotaan olevan myös positiivisia kerrannaisvaikutuksia muilla aloilla. On mahdollista, että esitetyn hankintamenettelyn käyttö johtaisi irtisanomisiin yleispalvelun tarjoajan osalta, mutta on yhtälailla mahdollista, että mahdolliset uudet jakeluyhtiöt hyödyntäisivät alueella jo työskenteleviä jakajia omassa jakelussaan, jolloin irtisanomisilta vältyttäisiin. Myös muut toimenpiteet ovat mahdollisia, kuten se, että yleispalvelun tarjoaja käyttäisi hankintamenettelyssä määritellyillä alueilla omia työntekijöitään alihankkijoina.  

Esityksessä ehdotettu hankintamenettely mahdollistaa yleispalvelun tarjoajalle nykyistä laajemman alihankinnan käytön. Hankintamenettelyssä yleispalvelun tarjoajan ei tarvitse hyväksyä sen omaa toimintaa heikompia tarjouksia, vaan niillä alueilla, joilla se osoittaa toimivansa tehokkaammin kuin muut hankintamenettelyyn osallistuvat tahot, se voi jatkaa toimintaansa kuten tälläkin hetkellä. Tällaisilla alueilla esityksellä ei olisi lainkaan työllisyysvaikutuksia. On sekä työntekijöiden, yleispalvelun tarjoajan että muiden jakelupalveluita tarjoavien yritysten edun mukaista, että esityksen mukainen aluejako ja hankintaprosessi saadaan tehtyä ripeästi siirtymäajan puitteissa, jotta mahdolliset työllisyysvaikutukset voidaan tarkemmin arvioida. Kaikkia hankintamenettelyn alaisia alueita ei myöskään ole tarkoituksenmukaista kilpailuttaa vuosittain, vaan tarkoitus on kilpailuttaa niitä alueita, joissa sanomalehtien varhaisjakeluverkoissa tapahtuu muutoksia. Tällainen menettely luo pysyvyyttä yleispalvelun tarjoajan ja muiden jakelupalveluita tarjoavien yritysten henkilöstöpolitiikalle.  

On hyvin todennäköistä, että siirtyminen kansalaisten viranomaisasioinnissa paperikirjeiden sijasta ensisijaisesti sähköiseen postilaatikkoon vuodesta 2018 alkaen vähentää jaettavan postin määrää kiihtyvällä vauhdilla. Käytännössä tämä tarkoittanee myös muutoksia postiyritysten organisaatioihin. 

Postiyritysten asiakkaat voivat arvostaa uudet tuotteet ja palvelut korkeammalle kuin nykyisin tarjolla olevat. Esimerkiksi Posti Oy on jo nyt kehittänyt uusia toimintamalleja, kuten kotiapupalveluja, joilla se pyrkii hyödyntämään olemassa olevaa kapasiteettia tehokkaammin ja vastaamaan asiakkaiden tarpeisiin. Postilain uudistuksen kanssa samaan aikaan etenevä liikennekaari-lakihanke mahdollistaa erilaisten kuljetuspalveluiden yhdistelyä ja tuo postinjakelua tekeville yrityksille huomattavia mahdollisuuksia tehostaa ja laajentaa toimintaansa. Posti Oy:llä olisi esimerkiksi henkilöliikenteen harjoittamiseen soveltuvat kalusto- ja henkilöstöresurssit jo valmiina ja muu toiminta tukisi luonnostaan tämän tyyppisiä kuljetuksia. Toiminnassa olisi mahdollista saavuttaa huomattavia mittakaavaetuja. Olisi tärkeää, etteivät liialliset velvoitteet muussa lainsäädännössä estäisi toiminnan kehittämistä. 

Lokerikkojakelua ja huoneistokohtaisiin postiluukkuihin jakamista tulee arvioida kokonaisuutena, eikä niitä ole syytä nähdä toisilleen vastakkaisina. Lokerikkojakelun yleistymisen puolesta puhuu jakeluyritysten työtaakan keventäminen ja uusien palvelukonseptien mahdollistaminen. Lokerikkojakelulla kevennettäisiin postinjakajien työtaakkaa ja parannettaisiin työturvallisuutta. Erityisesti hissittömissä porraskäytävissä jakelutyöhön liittyy tapaturmariski esimerkiksi talvisin. 

Lokerikkojakelu nopeuttaisi jakelua ja alentaisi jakelukustannuksia. Muun muassa verkkokaupan ja ruokalähetysten yleistyminen on lisännyt pakettien osuutta lähetyksistä ja lokerikkojakelu tukisi tällaista toimintaa huoneistokohtaista postiluukkua paremmin. Lokerikkojen hyödyntäminen nostaisi käytännössä palvelutasoa, kun paketin noutoa varten ei tarvitsisi lähteä postitoimipisteeseen tai pakettiautomaatille. Se myös parantaisi omaisuuden ja tietojen turvaa, kun jakajan ei tarvitsisi jättää jakelukärryä tai -pyörää näkyvistään rappukäytävässä kulkemisen sijaan. 

Vaikutukset julkiseen talouteen 

Yleispalvelun uudistaminen jakelun ja laatustandardin osalta kohtelisi taajamissa ja haja-asutusalueilla asuvia postinsaajia tasapuolisesti. Se myös mahdollistaisi yleispalvelun tarjoajalle mahdollisuuden tehostaa toimintaansa ja vähentää jakelusta koituvia kustannuksia. Yleispalvelukirjeiden jakelun toteutuessa harvemmin ei poistaisi mahdollisuutta hyödyntää niin sanotun ensimmäisen luokan kirjettä postiyritysten tai postinsaajien käytöstä, vaan yleispalvelukirjettä nopeampaa palvelua voitaisiin tarjota, jos sille on kysyntää. 

Muiden kuin yleispalveluun kuuluvien postipalveluiden hinnoittelu saattaa eriytyä tuotteittain ja alueittain riippuen siitä, missä laajuudessa kilpailua syntyy sekä mihin alueisiin ja tuotteisiin kilpailu kohdistuu. Lainsäädännössä ei tälläkään hetkellä ole estettä sille, että tällaisten tuotteiden hinnoittelu eriytyisi. Toimintaympäristön muutoksia alueellisesti ja muutosten vaikutusten laajuutta ja kohdistumista eri alueisiin ei ole mahdollista luotettavasti arvioida. Yleispalvelua tulee kuitenkin joka tapauksessa tarjota koko maassa laissa määritellyllä tavalla tasapuolisin ehdoin. 

Ehdotuksen valtiontaloudelliset vaikutukset riippuvat siitä, joudutaanko yleispalvelun kustannuksia korvaamaan yleispalvelun tarjoajalle valtion varoista. Postitoimintaan ei ole osoitettu julkista rahoitusta ja siihen sovelletaan 24 prosentin arvonlisäverokantaa yleispalvelua lukuun ottamatta. Yritysverotulojen ja arvonlisäverotulojen ohella valtio on vuosittain saanut osinkotuloja Posti Group Oyj:n, joka omistaa Posti Oy:n, omistajana. Vuodelta 2015 osinkoja tuloutettiin omistajalle 18 miljoonaa euroa ja vuodelta 2014 osinkoja ei vastaavasti tuloutettu omistajalle, vaan tilikauden tulos siirretään yhtiön kertyneisiin voittovaroihin. 

Postilain mukaan yleispalvelun tarjoajalle korvattaisiin valtion varoista se osa yleispalvelun nettokustannuksista, joka muodostaa tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Arviointi tapahtuisi yleispalvelun tarjoajan pyynnöstä Viestintäviraston tekemän nettokustannuslaskelman perusteella. Yleispalvelun nettokustannuksia ei ole toistaiseksi ollut tarvetta arvioida, koska Posti Oy yleispalvelun tarjoajana on pystynyt tuottamaan yleispalvelun ilman tukea. Jos tukea jouduttaisiin maksamaan, merkitsisi se, että valtion talousarvioon tulisi ottaa korvauksen summaa vastaava määräraha, jos korvausvelvollisuus realisoituisi. Määrärahaa vastaava summa olisi mahdollista kattaa esimerkiksi muilta postiyrityksiltä perittävällä erityisellä maksulla tai verolla, josta säädettäisiin erikseen.  

Vaikutukset kansantalouteen ja kokonaistaloudellinen selvitys vaikutuksista 

Ehdotuksella edistetään toimivaa kilpailua, jolla on keskeinen merkitys taloudelliselle tehokkuudelle ja tuottavuudelle. Tarkoitus on valmistella sellaista sääntelyä, joka synnyttää laajan mahdollisuuden tuottaa palveluja hyvin erilaisilla tavoilla ja joka ei estäisi uusien palvelujen syntymistä. Kilpailu tai kilpailun uhka kannustaa kehittämään postipalvelujen tuotannon kustannustehokkuutta ja tuottavuutta, ottamaan käyttöön innovatiivista teknologiaa ja kehittämään uusia palvelumuotoja. Ehdotuksella pyritään edesauttamaan myös sähköisten palvelujen kehittämistä osana postitoimintaa postidirektiivin mahdollistamissa puitteissa.  

Esityksessä ehdotetaan, että yleispalveluista voisi periä kohtuullista katetta. Tämä on omiaan edistämään yleispalveluun kuuluvien tuotteiden kehittämistä ja sitä, ettei yleispalvelun tarjoamiseksi tarvita valtion tukea. 

Valmistelun aikana on selvitetty, että yleispalveluvelvollisuudesta arvioidaan tällä hetkellä koituvan noin 70-80 miljoonan euron kustannustaakka. Kirjemäärien vähenemisen noin 10 prosentilla vuodessa arvioidaan tarkoittavan noin 70 miljoonan euron liikevaihdon vuosittaista vähenemistä Postille.  

Vuoden 2015 osoitetietokannan ylläpidon kokonaiskustannukset olivat noin 2,4 miljoonaa euroa. On mahdollista, että vuonna 2018 sovellettavaksi tulevan EU:n tietosuoja-asetuksen vaatimukset voivat lisätä kustannuksia osoiterekisterin ylläpitäjälle. Toisaalta siirtyminen osoiterekisterin osalta hinnoitteluun, joka voi sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen edistäisi osaltaan uusien postiyritysten markkinoille pääsyä, toimintaa markkinoilla ja postinsaajille tarjottavien palveluiden laatua. Arvioiden mukaan hyödyt yleispalvelun tarjoajan kanssa kilpaileville postiyrityksille olisivat noin yhden miljoonan euron suuruiset vuosittain. 

Valmistelun aikana on arvioitu, että jakelusäännösten muuttaminen tavalla, joka mahdollistaisi jakelupäivien vähentämisen, keventäisi yleispalvelun tarjoajan kustannuksia noin 10 miljoonaa euroa vuodessa jokaiselta vähenevältä jakelupäivältä. Toisaalta jakelun pakollinen kilpailuttaminen sanomalehtien varhaisjakeluverkkojen ulkopuolisilla alueilla aiheuttaisi tämän hetkisen arvion mukaan vähintään noin miljoonan euron lisäkustannuksen vuodessa ja arviolta jopa noin viiden miljoonan euron kertalisäkustannukset. Esitetty hintasääntelyn muutos, joka mahdollistaa yleispalvelun tarjoajalle kohtuullisen katteen, mahdollistaisi enimmillään noin 10 miljoonan euron potentiaalin yleispalvelun tarjoajalle edellyttäen, että hinnankorotukset ovat kaupallisesti mahdollisia ja asiakkaiden kannalta kohtuullisia. 

Postilakia uudistettaessa tullaan tarkastelemaan myös valtioneuvoston asetusta postin toimipisteiden sijoittamisesta (113/2012). Asetusmuutoksella on arvioitu saavutettavan useiden miljoonien, jopa kymmenien miljoonien, eurojen säästöt yleispalvelun tarjoajalle riippuen asetuksen lopullisesta sisällöstä. 

Yllä esitettyjen kustannusten ja hyötyjen lisäksi ei voida antaa tarkkoja arvioita siitä, kuinka suuret hyödyt syntyvät esityksen myötä, kun harvaanasutuille alueille syntyy uutta yrittäjyyttä ja jakelupalveluiden tarjoajia. Postinsaajat hyötyvät esityksestä uusien palveluiden myötä ja esityksestä postinsaajille koituva kustannus on vain yleispalvelutuotteesta perittävä kohtuullinen, enimmillään 10 prosentin, kustannus. Sanomalehdet hyötyvät esityksestä siten, että viisipäiväinen jakelu säilyy haja-asutusalueilla, jossa viisipäiväisen jakelun säilyminen on lehdistölle erityisen tärkeää. 

Kokonaistaloudellisen arvion jälkeen euromääräiset säästöt yleispalvelun tarjoajalle, muille postiyrityksille ja esimerkiksi kunnille, jotka voivat yhdistellä ateria-, posti- ja henkilökuljetuksia, ylittävät moninkertaisesti esimerkiksi vain yleispalvelun tarjoajalle koituvat kustannukset. Näin ollen esityksen kokonaistaloudellisen arvion voidaan todeta olevan selvästi positiivinen. 

3.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Hallitus linjasi strategiaistunnossaan 26. syyskuuta sähköisen postilaatikon käyttöön siirtymisestä, joka on valtiovarainministeriön valmistelema hanke. Tavoitteena on, että käyttövelvoite tulee voimaan vuonna 2018. Sähköiseen postilaatikkoon siirtyminen on osa hallituksen digitalisoidaan julkiset palvelut -kärkihanketta, jonka tavoitteena on käyttäjälähtöiset ja ensisijaisesti digitaaliset palvelut. Siirtyminen sähköiseen postilaatikkoon tuo julkiselle hallinnolle merkittäviä säästöjä, koska esimerkiksi Kela ja Verohallinto käyttävät paperipostiin yhteensä lähes 25 miljoonaa euroa vuosittain. Esitys luo postimarkkinoilla toimivien yritysten lisäksi myös viranomaisille keinoja hoitaa fyysisten kirjeidensä jakelua volyymien laskiessa hyödyntämällä eri jakelupalveluiden tarjoajia ja kuljetusten yhdistämistä eri alueilla. 

Keräily ja jakelu 

Ehdotettu hankintamenettelyyn perustuva jakelu alueilla, joissa ei ole sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa, lisäisi sekä Viestintäviraston tehtäviä että mahdollisesti markkinaoikeuksien työmäärää jonkin verran. Viestintäviraston tulisi määritellä ne alueet, joilla ei ole sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa. Tehtävä olisi virastolle uusi. Hallinnollista taakkaa puolestaan poistaisi se, että Viestintäviraston tulisi tarkastella alueet uudelleen vuosittain niiden alueiden osalta, joihin on tehty muutoksia, joten käytännössä työ tehtäisiin virastossa kerran vuodessa. 

Markkinaoikeuksien työtä ehdotettu muutos saattaisi lisätä, jos yleispalvelun tarjoajan tekemistä hankintamenettelyn päätöksistä valitettaisiin markkinaoikeuteen. Hankintamenettelyn ollessa läpinäkyvä ja syrjimätön, on epätodennäköistä, että valitusten määrä olisi merkittävä. 

Viestintäviraston toimivaltuudet 

Viranomaisten välisiin toimivaltuuksiin ehdotuksella ei ole vaikutuksia. Liikenne- ja viestintäministeriöllä säilyy edelleen tehtävänä postitoiminnan yleinen ohjaus ja kehittäminen. Viestintäviraston tehtävänä säilyy edelleen valvoa postilain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista.  

Ehdotuksessa Viestintäviraston tehtäviin ja toimivaltuuksiin esitetyt muutokset mahdollistaisivat Viestintäviraston resurssien tehokkaamman kohdentamisen ja priorisoinnin viraston työssä. Muutokset vastaisivat tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinoiden sääntelyä. 

Ehdotuksessa esitetty hankintamenettelyyn perustuva yleispalvelun järjestäminen tulee lisäämään Viestintäviraston tehtäviä siltä osin, kun on kyse niiden alueiden määrittelemisestä, joilla ei ole sanomalehtien ylläpitämää varhaisjakeluverkkoa. Määrittelytehtävän ei kuitenkaan arvioida lisäävän Viestintäviraston työtä merkittävästi. 

Osoiterekisterin hintasääntelyä esitetään muutettavaksi siten, että hinta ei olisi kustannussuuntautunut, vaan hinnoittelu perustuisi irrottamiskustannuksiin. Irrottamiskustannukset on kustannussuuntautunutta hintaa yksinkertaisempi määritellä ja siten Viestintäviraston valvontatehtävät tältä osin yksinkertaistuisivat ja vähentäisivät työtaakkaa. 

Postinumerojärjestelmä 

Valmistelun aikana arvioitiin postinumerojärjestelmän siirtoa viranomaistoiminnaksi Viestintävirastoon. Siirron arvioitiin mahdollisesti tasapainottavan järjestelmän ylläpitoa ja mahdollistavan nykyistä paremmin sen, että kaikki toimijat voisivat vaikuttaa järjestelmään tehtäviin muutoksiin. Lisäksi siirto mahdollistaisi sen, että tiedot voitaisiin avata entistä kattavammin kaikkien postiyritysten ja muiden toimijoiden käyttöön. Järjestelmän sisältämät tiedot olisivat julkisena aineistona myös mahdollista luovuttaa maksuttomasti kaikkien käyttöön. 

Järjestelmän siirto viranomaiselle ja sen hoitaminen viranomaistoimintana olisi kuitenkin hallinnollisesti raskas prosessi. Tehtävä olisi Viestintävirastolle uusi, ja edellyttäisi uuden toiminnon perustamista virastoon ja riittävien henkilöstö- ja muiden resurssien varaamista sitä varten. Käytännössä siirron toteuttamiseen olisi varattava myös kohtuullinen siirtymäaika, jotta se voitaisiin tehdä hallitusti ja siten, etteivät postinjakelu ja yhteiskunnan muut tärkeät toiminnot vaarannu siirron vuoksi. 

Siirron edellyttämien kertaluonteisten kustannusten (investoinnit tietojärjestelmiin, henkilöstön koulutus-, yms. kulut) lisäksi toiminnan ylläpito aiheuttaa myös uusia kustannuksia (henkilöstökustannukset, ict-järjestelmät, asiantuntijapalveluiden ostot), joihin olisi varauduttava Viestintäviraston toiminnassa. 

Viestintävirasto on valtion talousarviossa nettobudjetoitu virasto, joka kattaa toimintansa kustannukset pääosin erilaisilla maksuilla. Postilain 68 §:n mukaan postiyritys on velvollinen suorittamaan Viestintävirastolle vuotuisen postitoiminnan valvontamaksun. Postilain valvontamaksua korotettiin viimeksi vuoden 2012 alusta. Käytännössä postinumerojärjestelmän siirto Viestintävirastolle voisi merkitä esimerkiksi postitoiminnan valvontamaksun korotusta. Suomessa Posti Oy hallitsee kirjelähetysten markkinoita merkittäviltä osin, mikä merkitsisi, että yritys maksaisi Viestintävirastolle järjestelmän ylläpidon. Lisäksi on huomioitava, että siirron myötä Posti Oy:n kustannukset järjestelmään liittyen eivät pienenisi vastaavasti, koska yhtiö tarvitsisi edelleen järjestelmää tuotantonsa ohjaamiseen. 

Yllä esitetyin perustein postinumerojärjestelmän siirtäminen mahdolliselle muulle toimijalle kuin Viestintävirastolle olisi myös haastavaa ja siten esityksessä ei päädytty ehdottamaan postinumerojärjestelmän ylläpidon siirtämistä pois Posti Oy:n vastuulta. 

3.3  Ympäristövaikutukset

Esityksellä on todennäköisesti postitoiminnan kokonaisenergiankulutusta ja kasvihuonepäästöjä vähentävä vaikutus, koska se mahdollistaa muun ohessa erilaisten tuotantoprosessien tehostamisen. Postitoiminnan energiankulutuksesta ja hiilidioksidipäätöistä valtaosa syntyy eri liikennevälineiden käytöstä. Hiilidioksidipäästöjä syntyy myös lajittelukeskus- ja toimipistekiinteistöjen lämmityksestä ja sähkönkulutuksesta. Energian kulutukseen ja kasvihuonepäästöjen määrään vaikuttaa pääasiassa kuljettava matka, eikä kerralla jaettavien tuotteiden määrällä ole juuri merkitystä aiheutuviin päästöihin.  

Esityksen kaltainen yleispalvelukirjeiden laatustandardin muuttaminen mahdollistaisi postilähetysten joustavamman kuljettamisen, mikä vähentäisi kuljettua matkaa, kun kuljetuksia voisi yhdistää jaeltavien postilähetysten mukaan. Jakelujen yhdistämisellä ja jakelutoiminnan tehostumisella on todennäköisesti jakelusta aiheutuvia liikennemääriä pienentävä vaikutus, kun kahden jakeluauton sijasta jakelureiteillä voisi kulkea vain yksi auto tai tiettyinä päivinä auton ei tarvitsisi kulkea tietyillä reiteillä lainkaan. Liikennemääriä vähentää myös yleispalveluun kuuluvasta viisipäiväisestä jakeluvelvoitteesta tehtävät poikkeukset. Ympäristölle koituvia hyötyjä saattavat vähentää kilpailun myötä mahdollisesti syntyvät päällekkäiset jakeluverkot. Esityksellä ei ole vaikutusta postitoiminnasta aiheutuvan jätteen syntyyn tai sen käsittelyyn. 

3.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Kirjeiden kulkunopeutta koskevaa sääntelyä joustavoittamalla annettaisiin lisäaikaa postipalveluiden tuotannolle (keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu), jolloin toimintaa olisi mahdollista tehostaa. Sähköisen viestinnän jatkuvasti lisääntyessä nopeaan perillemenoon perustuvan kirjepalvelun tarve on vähentynyt. Tällä hetkellä merkittävä osa yritysasiakkaista valitsee kirjelähetyksilleen hitaamman kulkunopeuden, koska se on edullisempi tapa. On nähtävissä, että kuluttaja-asiakkaat ovat valmiita lähettämään kirjeet nykyistä hitaammalla kulkunopeudella, jos vastaavasti hinta on alhaisempi. Käytännön esimerkki tästä on joulutervehdykset, joita on mahdollista lähettää normaalikirjettä edullisemmin toimitusajan ollessa vastaavasti pidempi. Niin sanotusta 1. luokan kirjeestä asetettu laatustandardi on huomattavan alhainen verrattuna käytännössä toteutuneeseen. Laatustandardin poistaminen ei siten todennäköisesti vaikuttaisi palvelun laatuun millään tavoin niin kauan, kun palvelua käytännössä tarjotaan. 

Jos viisipäiväinen jakelu- ja keräilytiheys sekä kirjeiden kulkunopeusvaatimukset säilytetään nykyisessä muodossaan, taataan lain tasolla se, että kirjelähetykset tulevat kotiin jokaisena arkipäivänä viikossa. Velvoite kattaa lähes koko Suomen, poikkeuksena ovat ainoastaan vaikeakulkuiset alueet, joille ei ole ympärivuotista kulkua. Velvoite kohdistuu yleispalvelukirjeisiin, joiden määrä on erityisesti vähentynyt viime vuosina voimakkaasti. Jos yleispalveluvelvoitteita ei lievennetä, johtaa se hyvin todennäköisesti siihen, että yleispalvelun järjestäminen vaatisi valtion tukea. Ehdotetulla uudella 17 §:n 2 momentilla hankintamenettelystä yleispalvelun järjestämisessä turvataan se, että yleispalvelun tarjoajan perusjakelussa jaettavat kirjeet ja lehdet on mahdollista jakaa edelleen viitenä päivänä viikossa. 

Yleispalvelun laatustandardin joustavoittaminen mahdollistaa joustoa vain yleispalvelukirjeiden jakeluun. Esityksen ehdotuksilla ei nähdä olevan vaikutuksia esimerkiksi viranomaistoiminnan asioiden vireillepanoon, selvityspyyntöjen tai niihin annettavien vastausten lähettämiseen tai päätösten tiedoksiantoon kirjeitse, koska kyseiset kirjeet eivät kuulu yleispalveluvelvoitteen alaisiin tuotteisiin. Siksi esityksen valmisteluvaiheessa ei nähdä tarpeelliseksi tarkistaa esimerkiksi tiedoksisaamista tai valitusaikoja koskevaa lainsäädäntöä. 

Yleispalvelun tarjoaja Posti Oy on osoittanut halunsa toimia kilpailuilla markkinoilla omaehtoisesti ilman valtion tukea kehittämällä jakelupalveluja ja palvelupisteverkostoa markkinaehtoisemmin, tuotekohtaisesti ja asiakastarpeiden mukaisesti, kunhan se voi toimia markkinoilla tasapuolisin säännöin. 

Esityksessä ehdotetaan, ettei siinä rajattaisi näkövammaisten lähetysten osalta lähettäjäksi vain näkövammaista henkilöä, vaan lähetysoikeuden tulisi koskea kaikkia yksityishenkilöitä. Tällainen laajennus merkitsisi käytännössä sitä, että näkövammaiselle lähetettävä pistekirjoituslähetys olisi maksutonta. Ehdotus parantaa näkövammaisten asemaa.  

Ehdotuksessa esitetään muutettavaksi lain 43 §:ää jakelusta, mutta säännöksen muutoksen yhteydessä ei muuteta 43 §:n 2 momenttia, jossa säännellään postin saajan iästä tai terveydentilasta johtuvista henkilökohtaisista erityistarpeista. Näin ollen säännöksen muutos ei heikennä niiden postinsaajien asemaa, joilla on 43 §:n 2 momentin mukaisia erityistarpeita. 

Ehdotuksella ei ole vaikutuksia ihmisten henkiseen tai fyysiseen terveyteen tai hyvinvointiin. Ehdotuksella ei ole vaikutuksia lapsiväestöön tai sen etuun. Ehdotuksella ei ole myöskään vaikutuksia sukupuolten tasa-arvon toteutumiseen. 

4.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hankkeen toisen osan valmistelu aloitettiin keväällä 2016, jolloin liikenne- ja viestintäministeriö järjesti avoimen kuulemistilaisuuden, jossa esiteltiin hankkeen aikataulua ja prosessin etenemistä. Tilaisuuden yhteydessä sidosryhmiltä pyydettiin avoimia kommentteja siitä, mitä postilaissa tulisi muuttaa ja mitä ei. Näiden kommenttien perusteella ministeriö valmisteli arviomuistion postilain muuttamiseksi, joka lähetettiin laajalle lausuntokierrokselle elokuun alussa 2016.  

Arviomuistiossa käsiteltiin sekä yleispalveluun että postimarkkinoihin liittyviä kysymyksiä. Arviomuistion saatteessa toimijoita pyydettiin arvioimaan ministeriön esittämiä ratkaisuvaihtoehtoja ja sitä, ovatko kaikki tarpeelliset asiakokonaisuudet otettu muistiossa huomioon. Arviomuistio ei sisältänyt ministeriön linjauksia hallituksen esityksen sisällöstä, vaan tarkoitus oli avoimesti sidosryhmien kanssa yhdessä löytää asiakokonaisuudet, joihin postilaissa haluttiin muutosta.  

Arviomuistioon annettujen lausuntojen perusteella liikenne- ja viestintäministeriö katsoi, että sillä on tarpeelliset pohjatiedot hallituksen esityksen valmistelun käynnistämiseksi. Hallituksen esitys lähetettiin laajalle lausuntokierrokselle syksyllä 2016 ja siihen saatiin lukuisia kommentteja.  

Myös lainsäädännön arviointineuvosto valitsi postilain muuttamista koskevan hallituksen esityksen arvioitavakseen. Neuvosto antoi esitysluonnoksesta lausuntonsa 13.1.2016 (Dnro. VNK/2480/32/2016). Neuvoston mukaan hallituksen esitysluonnoksessa on esitelty kattavasti lain taustaa, nykytilaa, tavoitteita, toimenpiteitä ja keskeiset kohderyhmät. Esitysluonnos on neuvoston mukaan informatiivinen ja siinä on esitelty jonkin verran lain eri toteuttamisvaihtoja. Kansainvälisiä esimerkkejä on kuvattu laajasti. Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnoksessa on kuvattu vaikutuksia yleisellä tasolla monipuolisesti. Neuvosto katsoi, että esitysluonnoksen olennainen puute on kuitenkin se, että keskeisten ehdotusten olennaisimmat hyödyt ja kustannukset eivät hahmotu luonnoksesta. Esitysluonnoksen perusteella ei neuvoston mukaan saa käsitystä keskeisten ehdotusten euromääräisistä odotetuista vaikutuksia yrityksiin, kotitalouksiin, julkiseen talouteen tai viranomaisiin. Esitysluonnoksen taloudellisista vaikutusarvioista ei käy ilmi, ylittävätkö lainmuutoksella tavoiteltavat odotetut yhteenlasketut hyödyt yhteenlasketut kustannukset. 

Esitysluonnosta on täydennetty neuvoston esityksen mukaisesti vaikutusarviointien sisältöä selkeyttämällä ja ryhmittelemällä tekstiä uudelleen, täydentämällä taloudellisten vaikutusten arviointeja niin yritysten kuin kotitalouksien osalta, tuotu esiin kokonaistaloudellinen arvio esityksen tuotoista ja kustannuksista sekä täydennetty vaikutusarviointeja kauttaaltaan joko numeerisesti tai verbaalisesti, koska tiettyjä arvioita ei ole voitu tehdä hyödyntäen tarkkoja euromääräisiä arvioita. Esimerkiksi tarkkoja lukuja siitä, millaisia ja missä määrin esitys synnyttää uusia palveluita ja millaisia tarkkoja työllisyysvaikutuksia esitykselle on, ei ole voitu esittää, koska esimerkiksi uusien palveluiden määrää tai muotoa ei voida ennustaa.  

Seuraavaksi referoidaan hallituksen esityksestä vastaanotettuja lausuntoja ja, kuinka niihin reagoitiin. 

4.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Liikenne- ja viestintäministeriö vastaanotti lausuntokierroksen aikana hallituksen esitysluonnoksesta 36 lausuntoa. 

Lausuntojen perusteella esityksestä poistettiin ehdotettu uusi 24 b § tietojärjestelmästä sähköisille sisällöille, koska se nähtiin tarpeettomana markkinoilla jo olevien tietojärjestelmien vuoksi.  

Esityksen 17 §:n 1 ja 2 momentin muotoilua tarkennettiin lausuntopalautteen perusteella lakiteknisesti selkeämmäksi ja tiiviimmäksi. Esityksen 17 §:n 1 momentissa säännellään nyt selvemmin yleispalveluun kuuluvien lähetysten keräilystä ja jakelusta sekä niihin sovellettavasta laatustandardista. Säännöksen 2 momentissa säännellään ehdotetusta hankintamenettelystä viisipäiväisen jakelun osalta sekä sanomalehtien varhaisjakeluverkkojen vuosittaisesta tarkastelusta niiltä osin kuin varhaisjakeluverkkoihin on tehty muutoksia.  

Esityksen 17 § keräilystä ja jakelusta sekä 19 § yleispalvelun laatustandardista täydennettiin ja tarkennettiin esityksen perusteluihin, koska monissa lausunnoissa tuotiin esiin tarve kuvata esityksen hankintamenettelyä koskevaa järjestelmää yksityiskohtaisemmalla tasolla. Esimerkiksi tarkennettiin sitä seikkaa, että hankintamenettely koskee vain jakelun järjestämistä, ei sekä keräilyn että jakelun järjestämistä. Keräilyn toteuttaminen viitenä päivänä viikossa saattaisi muodostua alalle tulon esteeksi pienille jakelutoimijoille, joten tästä syystä se on päätetty jättää pois hankintavelvoitteen piiristä. 

Lausuntokierroksen jälkeen esityksen osiota ”suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” täydennettiin yhdenvertaisuuden ja henkilötietojen suojan arvioinnin osalta. 

Lausuntokierroksen jälkeen esitetään muutettavaksi 27 §:n 1 momenttia siten, että se vastaisi 19 §:ssä laatustandardiin esitettyjä muutoksia. Kyse on säännöksen lakiteknisestä tarkennuksesta. 

Lausuntokierroksen jälkeen 15 §:ää yleispalveluun kuuluvista postilähetyksistä tarkennettiin siten, että siihen esitettyä lakiteknistä muutosta ei toteuteta mahdollisten tulkintaongelmien välttämiseksi. Näin ollen kyseistä säännöstä muutetaan vain siten, että se vastaa esitettyä 19 §:n laatustandardin muuttamista. 

Lausuntopalautteen arvioinnin jälkeen esitetty muutoksenhakua koskeva 80 § poistettiin, koska säännöksen nähtiin olevan ristiriidassa muutoksenhakua koskevien yleisten periaatteiden kanssa. 

Postinumerojärjestelmään esitettyihin muutoksiin oltiin pääosin lausuntokierroksella tyytyväisiä. Osa lausunnonantajista toi edelleen esiin, että postinumerojärjestelmän ylläpito tulisi siirtää pois Posti Oy:ltä, mieluiten viranomaisen, kuten Viestintäviraston hoidettavaksi. Siirtoa on arvioitu tässä esityksessä osiossa 3.3 - vaikutukset viranomaisten toimintaan. Kyseisessä osiossa on perusteltu, miksi järjestelmän ylläpitoa ei ole nähty tarkoituksenmukaiseksi siirtää pois Posti Oy:ltä. 

Osoiterekisterijärjestelmään ehdotetut muutokset nähtiin lausunnoissa pääosin kannatettavina lukuun ottamatta osoiterekisterin tietojen luovutuksen hinnoittelua irrottamiskustannuksin, josta esitettiin ristiriitaisia näkemyksiä. Osa lausunnonantajista näki ehdotetun muutoksen edistävän postimarkkinoiden kilpailua ja mahdollistavan muille postiyrityksille uusia liiketoiminta-mahdollisuuksia. Osa lausunnonantaneista vastusti ehdotettua muutosta, koska osoiterekisterin ylläpidosta aiheutuvat kustannukset jäisivät nykytilassa Posti Oy:n kannettaviksi. Lausunnoissa tuotiin myös esiin, että huoneistokohtaisten osoitetietojen tulisi olla avoimia kaikille posti-, jakelu- ja logistiikkaoperaattoreille, ei pelkästään postitoimintaa harjoittaville operaattoreille. Valmistelun aikana on nähty, että erilaisten tietojärjestelmien tietojen avaaminen edesauttaa uusien liiketoimintamahdollisuuksien syntymistä ja pitää siten esitettyä muutosta perusteltuna. 

Osa lausunnonantajista toi esiin, että verkkoon pääsyä olisi tullut käsitellä ja avata vielä laajemmin, mitä esityksessä on postinumero- ja osoiterekisterijärjestelmän osalta ehdotettu. Ainakin väliaikaisia osoitteenmuutostietoja, postilaatikkojen sijaintitietoja sekä fyysisiä jakeluosoitteita postilokeroille, yrityspostinumeroille ja virtuaalipostilokeroille esitettiin avattavaksi Posti Oy:n kilpailijoiden käytettäväksi. Valmistelussa on katsottu, että esitetyt muutokset ovat tarkoituksenmukaiset ja riittävät edistääkseen postimarkkinoiden kilpailua ja mahdollistaisi muille postiyrityksille uusia liiketoimintamahdollisuuksia. 

Lausuntokierroksen jälkeen 40 §:n 2 momentin sanamuotoa muutettiin siten, että kieltäytymisoikeus koskee sellaisia lähetyksiä, joiden on ”perusteltua syytä epäillä” aiheuttavan vaaraa, koska se vastaa paremmin lain tarkoitusta. 

Esitettyä muutosta 40 a §:n näkövammaisten lähetykseen pidettiin kannatettavana, mutta myös riittämättömänä. Näkövammaisten liitto ry:n mukaan säännöstä pitäisi laajentaa rohkeammin siten, että lähettäjätahojen osalta laajennettaisiin maksuton lähetysoikeus tahoihin, jotka tuottavat ja/tai lähettävät kirjoja, lehtiä ja oppimateriaaleja sekä vastaavia aineistoja näkövammaisille. Valmistelun aikana on esitettyä muutosta pidetty nykylaajuudessaan riittävänä eikä lausuntopalaute anna aihetta muuttaa esitystä tältä osin. 

Lausuntojen perusteella esityksestä poistettiin 49 ja 51 §:iin esitetyt muutokset postiyrityksen vastuusta sekä postiyrityksen vapautumisesta vastuusta ja vastuun rajoittamisesta, koska ne nähtiin ongelmallisena kuluttajansuojan näkökulmasta. 

Osassa lausuntoja tuotiin esiin vaikutusarviointien yleisluonteisuus tai puutteellisuus. Lausuntokierroksen jälkeen vaikutusarviointeja on täydennetty ja tarkennettu muun muassa elinkeinonharjoittajiin, työllisyyteen ja sanoma- ja aikakauslehtiin kohdistuvien vaikutusten osalta. 

Jakelusta esitettyä 43 §:n perustelutekstiä tarkennettiin ja täydennettiin siten, että lain 43 §:n 2 momentissa säädettyjä henkilökohtaisia erityistarpeita ei esitetä muutettavaksi. Viestintäviraston ohjeiden mukaan liikuntaesteisellä sekä 75 vuotta täyttäneellä postin saajalla on pyynnöstä oikeus saada postinsa jaetuksi joko tontin rajalle ajo- tai kulkuliittymään sijoitettuun postilaatikkoon tai huoneistokohtaiseen postiluukkuun. Myös 43 §:n 1 momenttia tarkennettiin siten, että laista poistettiin maininta tietyn jakelukäytännön ensisijaisuudesta, koska se oli merkityksetön lain esitetyssä sanamuodossa. 

Lausuntokierroksen jälkeen lain 18 §:ään poikkeuksista keräily- ja jakelutiheyteen tehtiin säännöstä lakiteknisesti selkeyttäviä muutoksia, jotka poistavat säännöksen tulkintaongelmia, mutta tuovat silti samalla joustoa yleispalvelun tarjoajan toimintaan.