7
Lausuntopalaute
Lausuntokierros
Yhteensä 34 tahoa antoi lausunnon (1.3.2024 mennessä). Nämä tahot olivat eduskunnan oikeusasiamies, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Rajavartiolaitos, suojelupoliisi, Keskusrikospoliisi, Tuomioistuinvirasto, korkein hallinto-oikeus, Helsingin hallinto-oikeus, Itä-Suomen hallinto-oikeus, Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus, Helsingin Käräjäoikeus, oikeusapu- ja edunvalvontapiirien yhteinen lausunto, lapsiasiavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, Kirkkohallitus, Amnesty International Suomen osasto ry, Pakolaisneuvonta ry, Suomen Asianajajaliitto, Suomen Pakolaisapu, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, Suomen Punainen Risti, Siirtolaisuusinstituutti, Lastensuojelun Keskusliitto, Pelastakaa Lapset ry, Suomen UNICEF, UNHCR (Tukholman toimisto).
Valtioneuvoston oikeuskansleri ei lausunut esitysluonnoksesta, mutta otti esityksen ennakolliseen tarkastukseen ennen esityksen antamista eduskunnalle ja antoi siitä huomioita. Oikeuskansleri katsoi, että esityksessä on yhä tarpeen pyrkiä täsmentämään eroja rajamenettelyn liikkumisvapauden rajoittamisen ja säilöön otettujen vapaudenmenetyksen kesken huomioiden erityisesti lausuntopalaute. Oikeuskansleri katsoi muutenkin, että esityksessä olisi täydennettävä lausuntopalautteen kuvaamista ja huomioon ottamista. Esitystä on täydennetty näiden huomioiden perusteella.
Ehdotettujen rajamenettelyn ja nopeutetun menettelyn puuttuvien perusteiden käyttöönotosta esitetyt yleiset huomiot jakaantuivat kahtia. Osa lausunnonantajista piti käyttöönottoa kannatettavana ja osa ei nähnyt muutoksille mitään perusteita. Muun muassa ulkoministeriö piti tärkeänä ottaa käyttöön keinoja, jotka vähentävät mahdollisuuksia vaikuttaa Suomeen välineellistetyn maahantulon keinoin. Ehdotettu lakimuutos rajamenettelyn käyttöönottamisesta tuo ulkoministeriön näkemyksen mukaan uuden lisäkeinon vastata välineellistetyn maahantulon tilanteeseen. Myös muun muassa Rajavartiolaitos, suojelupoliisi, Poliisihallitus, keskusrikospoliisi ja Maahanmuuttovirasto pitivät esitettyjä menettelyjä kannatettavina. Poliisihallitus katsoi, että rajamenettely olisi hyvä lisä viranomaisten "työkalupakkiin" nykytilanteeseen verrattuna. Muun muassa yhdenvertaisuusvaltuutettu, Suomen asianajajaliitto, Pakolaisneuvonta ry ja muut järjestöt eivät pitäneet muutoksia kannatettavina. Suomen asianajajaliiton mukaan esityksestä ei ilmennyt painavia yhteiskunnallisia intressejä, jotka edellyttäisivät rajamenettelyn käyttöön ottamista. Pakolaisneuvonta ry piti esitystä perusteettomana ja kyseenalaisti, miksi rajamenettelyä edes ehdotetaan, mikä on sen hyöty ja miksi esitys on niin kiireellinen. Yhdenvertaisuusvaltuutettu totesi, että esitysluonnoksessa ei ole riittävällä tavalla osoitettu rajamenettelyä välttämättömäksi suhteessa siihen, kuinka olennaisesti perus- ja ihmisoikeuksiin sillä puututtaisiin. Jatkovalmistelussa esityksessä on pyritty nostamaan paremmin esiin esityksen tavoitteita sekä ehdotettujen menettelyjen käyttöönoton välttämättömyyttä nykyisessä tilanteessa.
Liikkumisvapauden rajoittamisesta rajamenettelyssä lausuivat lähes kaikki lausunnonantajat. Osa, kuten suojelupoliisi ja Rajavartiolaitos, piti esitettyä mallia velvollisuudesta oleskella vastaanottokeskuksen alueella, jota varmistetaan estein, hyvänä ja tarkoituksenmukaisena. Rajavartiolaitos kuitenkin myös huomautti, ettei rajamenettelyllä välttämättä välineellistetyn maahantulon tilanteessa ole suurta merkitystä ongelman ratkaisemiseksi. Suojelupoliisi muun muassa totesi, että esitys vastaa hyvin niihin tarpeisiin ja tavoitteisiin, joita suojelupoliisi on pitänyt rajamenettelyä koskien jo pitkään esillä. Osa, kuten oikeusministeriö ja yhdenvertaisuusvaltuutettu esittivät epäilyjä esitetystä mallista. Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi, että järjestelyssä on entistä vahvemmin vapaudenmenetyksen elementtejä, ja että ongelmallista on myös se, ettei rajamenettelyyn ottamisesta voi valittaa. Oikeusministeriö ei pitänyt mahdollisena, että mallia tarkasteltaisiin liikkumisvapauden rajoituksena, koska kyse on vapauden menetyksestä. Eduskunnan oikeusasiamies korosti rajamenettelyn tarkoitusta ja sitä, että liikkumisvapauden rajoittaminen tulisi järjestää siten, että rajamenettelyn tehokas tarkoitus toteutuu. Oikeusministeriö katsoi lisäksi esityksestä jäävän epäselväksi, millaista valvontaa vastaanottokeskuksissa olisi määrä toteuttaa, jotta muun muassa varmistetaan henkilön pysyminen määrätyllä alueella, koska perusteluissa viitataan muun muassa kulunvalvontaan selostamatta tarkemmin valvonnan sisältöä ja tarkoitusta. Perustuslakivaliokunta on säilöönottoyksikön tilojen valvontaa koskien todennut, että niihin kohdistuva valvonta on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä yksityiselämän suojan kannalta. Oikeusasiamies katsoi, että vapaudenmenetyksen ja liikkumisvapauden rajoituksen teoreettisia ja käytännöllisiä eroavuuksia tulisi asian jatkovalmistelussa pohtia tarkemmin. Nämä näkemykset on huomioitu jatkovalmistelussa muun muassa selventämällä laajemmin rajamenettelyyn käytetyn vastaanottokeskuksen olosuhteita sekä menettelyyn otetulla hakijalla olevia oikeuksia sekä vapauksia. Myös kulunvalvonnalla esityksessä tarkoitettua on avattu, jotta on selvää, että sillä ei tarkoiteta hakijoiden reaaliaikaista ja aktiivista valvontaa muun muassa kameroiden tai muiden teknisten laitteiden avulla. Lausuntopalautteestakin esille tullut vaikea rajanveto liikkumisvapauden rajoittamisen ja säilöön otettujen vapauden menetyksen välillä sekä niistä vallitsevat eriävät kannat on valmistelussa tunnistettu.
Vastaanottokeskuksen johtajan antamaa poistumislupaa vastaanottokeskuksen alueelta kritisoitiin siitä näkökulmasta, että onko sellaisen tehtävän antaminen mahdollista yksityisen pitämän vastaanottokeskuksen johtajalle. Muun muassa oikeusministeriö piti tehtävää merkittävän julkisen vallan käyttämisenä. Eduskunnan oikeusasiamies totesi, että perusteluissa olisi aiheellista ottaa kantaa nimenomaisesti siihen, miksi päätösvallan antaminen vastaanottokeskuksen johtajalle on perustuslain 124 §:n näkökulmasta perusteltua verrattuna siihen, että asiasta päättäisi Maahanmuuttovirasto, jota joka tapauksessa olisi esityksen mukaan kuultava asiassa. Jatkovalmistelussa on päädytty siihen, että päätös tulisi olla viranomaisen tekemä ja siksi päätöksentekijäksi ehdotetaan Maahanmuuttovirastoa. Virasto voisi työjärjestyksessään määrätä, mille viraston tulosyksikölle päätöksen tekeminen kuuluu
Lähes kaikki lausunnonantajat korostivat oikeusturvan toteutumista ehdotetuissa menettelyissä. Huolia esitettiin muun muassa oikeusavun tosiasiallisesta saamisesta nopeissa menettelyissä sekä valitusmahdollisuuksista rajamenettelyssä. Muun muassa oikeusministeriö edellytti, että jatkovalmistelussa oikeusturvan toteutumista käsiteltäisiin tarkemmin sekä esitysluonnoksen vaikutuksia että säätämisjärjestysperusteluja koskevissa jaksoissa. Jatkovalmistelussa on täydennetty molempia osioita oikeusturvan osalta ja painotettu esimerkiksi Maahanmuuttoviraston ja oikeusavustajien välisen yhteistyön tärkeyttä rajamenettelyn onnistumiseksi sille määritellyssä määräajassa hakijan oikeusturva huomioiden.
Ehdotetusta koskien alaikäisiä hakijoita esitettiin näkemyksiä lähes kaikissa lausunnoissa. Suurimmassa osassa katsottiin, että alaikäiset, ja erityisesti yksin tulleet alaikäiset, olisi voitu rajata esitettyjen menettelyjen soveltamisen ulkopuolelle kokoaan. Lapsiasiavaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu nostivat lausunnossaan esittäneensä jo loppuvuonna 2023 ministereille toimittamassaan kirjelmässä vakavan huolensa rajamenettelyn soveltamisesta lapsiin. Lapsiasiainvaltuutetun mukaan rajamenettely rajoittaa useita lapsen perus- ja ihmisoikeuksia merkittävällä tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö esitti vakavan huolen siitä, kuinka lapsen edun yksilöllinen arviointi voidaan toteuttaa lyhytkestoissa rajamenettelytilanteessa. Eduskunnan oikeusasiamiehen mielestä esityksessä jää epäselväksi, mitä lapsen etu tässä yhteydessä tarkoittaa, ja onko tarkoitus esimerkiksi majoittaa perheet yhdessä rajamenettelyssä käytetyssä vastaanottokeskuksessa. Myös haavoittuvassa asemassa oleviin kiinnitettiin huomiota lausuntopalautteessa. Erityisesti haavoittuvuuden tunnistaminen rajamenettelyssä ja käytettäessä nopeutettua menettelyä nousi palautteessa. Lapsen etua ja sen huomioimista rajamenettelyssä on pyritty jatkovalmistelussa täsmentämään perusteluihin muun muassa esittämällä konkreettisia lapsen edun arviointiin vaikuttavia seikkoja ja painottamalla vastaanotto-olosuhteiden toteutumisen merkitystä.
Monissa lausunnoissa kiinnitettiin huomioita siihen, että esityksessä ei ole lainkaan arvioitu esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia. Muutenkin vaikutusarviointeihin haluttiin lisää arvioita muun muassa ehdotetun lainsäädännön vaikutuksista lapsiin. Esityksen vaikutusarviointeja on täydennetty lausunnoissa tehtyjen huomioiden pohjalta. Lisäksi sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu että oikeusministeriö kiinnittivät huomiota, että esitysluonnoksessa ei ole arvioitu esityksen mahdollisia yhdenvertaisuusvaikutuksia, vaikka säätämisjärjestysperusteluissa tunnistetaan perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n olevan olennainen esityksen kannalta. Esitystä on myös tältä osin täydennetty. Myös taloudellisia vaikutuksia on täydennetty valtiovarainministeriön lausunnon perusteella lisäämällä muun muassa arvioita nopeiden menettelyjen tuomista säästöistä vastaanottokustannuksiin.
Oikeushallinnon (tuomioistuinvirasto, tuomioistuimet, oikeusapu- ja edunvalvontapiirit) lausunnoissa korostui tuomioistuinten sekä oikeusavun resurssien huomioiminen esityksessä. Tuomioistuinvirasto totesi lisäksi, että tämän uudistuksen ja hallituksen muiden uudistusten vaikutuksia hallinto-oikeuksien työmäärään tulee arvioida kokonaisuutena. Vaikka yksittäisten säädösmuutosten vaikutus arvioitaisiin vähäiseksi, voivat asiamäärien kasvu ja kokonaan uudet asiaryhmät muodostua hallinto-oikeuksia huomattavastikin työllistäväksi kokonaisuudeksi erityisesti, jos turvapaikanhakijoiden määrä lähtee kasvuun. Tällaiselle yhteisvaikutusten arvioinnille ei jatkovalmistelussa ole ollut mahdollisuutta. Tuomioistuinvirasto nosti lisäksi käräjäoikeuksien resurssit lausunnossaan, koska ehdotettu rajamenettely kasvattaa sen mukaan todennäköisesti säilöön otettujen henkilöiden määrää, ja sitä kautta säilöönottoasioiden määrää käräjäoikeuksissa. Säilöön ottamista koskevia asioita käsitellään säilöönottopaikan mukaan määräytyvissä käräjäoikeuksissa eli nykyisin Helsingin ja Etelä-Karjalan käräjäoikeuksissa. Esityksessä on jatkovalmistelussa tarkennettu vaikutuksia myös käräjäoikeuksille. Pääsääntö rajamenettelyssä olisi ehdotetun mukaan, että liikkumisvapauden rajoittaminen tehtäisiin lievemmillä keinoilla kuin säilöönotolla.
Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto
Arviointineuvosto antoi lausuntonsa esityksestä 8.4.2024. Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos noudattaa tyydyttävästi lainvalmistelun vaikutusarviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että esitysluonnosta korjataan neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista.
Arviointineuvosto piti esitysluonnoksen keskeisimpinä kehittämiskohteina: i) Esitysluonnoksesta ei saa riittävää käsitystä, miten se vaikuttaa kansalliseen turvallisuuteen. Esityksessä tulisi mahdollisuuksien rajoissa kuvata, mitä ongelmia tai riskejä kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen tällä hetkellä liittyy ja miten ehdotetut muutokset vaikuttaisivat havaittuihin ongelmiin. Vähentääkö uusi menettely perusteettomien turvapaikanhakijoiden määrää? ii) Esityksessä voisi selkeyttää, miten ehdotus rajoittaa tai turvaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista verrattuna nykytilanteeseen. iii) Esityksessä tulisi kuvata, kuinka nopeasti nykyisin turvapaikkahakemukset käsitellään ja toisaalta, mitä haasteita Maahanmuuttovirastolla ollut laissa säädetyissä enimmäiskäsittelyajoissa pysymisessä. Näin hahmottuisi paremmin, kuinka paljon prosessi nopeutuisi entisestä ja mitä käsittelyaikojen noudattamiseen liittyviä riskejä voi olla.
Esitystä on täsmennetty arviointineuvoston lausunnon perusteella.
8
Säännöskohtaiset perustelut
8.1
Ulkomaalaislaki
95 a §.Tietojen antaminen kansainvälistä suojelua hakevalle.
Pykälän ensimmäistä momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sovellettaessa 104 a §:n mukaista rajamenettelyä hakijalle tulisi kertoa turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä siinä vaiheessa, kun hän jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa. Momentissa jo säädetyn mukaisesti tiedon antaa tällöin rajavartioviranomainen tai poliisi. Momenttia muutettaisiin siten, että silloin kun sovellettaisiin rajamenettelyä, tietoja ei voisi antaa Maahanmuuttovirasto tai vastaanottokeskus. Pykälän perustelujen (HE 86/2008 vp) mukaan hakijalle tulisi erityisesti antaa tietoa hänen käytettävissään olevista keinoista toimittaa hakemuksensa perusteiksi tarvittavat seikat. Tiedon tulisi pitää sisällään myös se, mitä seurauksia hakijalle on velvoitteiden noudattamatta jättämisestä tai kieltäytymisestä yhteistyöstä viranomaisten kanssa. Rajamenettelyn osalta hakijalle olisi siten kerrottava rajamenettelyn tarkoituksesta, menettelyyn liittyvistä käsittelyajoista, velvollisuudesta oleskella hänelle määrätyn vastaanottokeskuksen alueella ja tämän velvoitteen rikkomisen seurauksista. Muutoksen tarkoituksena olisi korostaa, että hakijalle annetaan tieto heti, kun hakemus rekisteröidään ja jätetään, jonka jälkeen hakija ohjataan rajamenettelyyn.
97 a §. Turvapaikkapuhuttelu
. Pykälään lisättäisiin uusi 6 momentti, jossa säädettäisiin turvapaikkapuhuttelun pitämisestä käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa. Videoneuvottelulla voidaan tarkoittaa esimerkiksi tietoliikenneverkossa tapahtuvaa, kaksisuuntaista etäneuvottelua. Uusi säännös mahdollistaisi sen, että hakijan ei tarvitsisi olla Maahanmuuttoviraston puhuttelutiloissa puhuttelun aikana.
Turvapaikkapuhuttelun toteutustapa olisi Maahanmuuttoviraston harkinnassa. Maahanmuuttoviraston olisi arvioitava, milloin kuuleminen käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa olisi tarkoituksenmukaista. Olennaista on varmistua siitä, että turvapaikkapuhuttelun tarkoitus, turvapaikkaperusteiden selvittäminen, toteutuu, eikä hakijan oikeusturva vaarannu. Turvapaikkapuhuttelun tapaa harkitessaan Maahanmuuttoviraston tulisi ottaa huomioon muun muassa hakijan iästä taikka fyysisestä tai psyykkisestä tilasta johtuva haavoittuva asema tai muut hakijan henkilökohtaiset syyt, jotka voivat vaikuttaa puhuttelun kulkuun ja näin ollen puoltavat puhuttelun osapuolien olemista samassa tilassa puhuttelun ajan. Erityisesti alaikäisen turvapaikkapuhuttelua järjestettäessä tulisi ottaa huomioon lapsen etu. Käytännössä hakijan oma mielipide voitaisiin ottaa huomioon päätettäessä siitä, pidetäänkö turvapaikkapuhuttelu käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa vai ei. Mahdollisuutta pitää turvapaikkapuhuttelu videon tai muun soveltuvan teknisen tiedonvälistystavan välityksellä ei kuitenkaan tulisi jättää riippuvaiseksi hakijan suostumuksesta, vaan harkintavalta tässä kysymyksessä olisi Maahanmuuttovirastolla.
Hakijan oikeusturvan ei voida katsoa edellyttävän kaikissa tilanteissa ehdotonta oikeutta fyysiseen läsnäoloon turvapaikkapuhuttelussa, kunhan edellä mainituista seikoista huolehditaan. Oikeusturvaa lisäisi joka tapauksessa se, että turvapaikkapuhuttelun tulisi tapahtua niin, että hakijalla ja Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelun pitäjällä on puhe- ja näköyhteys keskenään. Jos jompikumpi näistä yhteyksistä puuttuisi esimerkiksi yhteys- tai teknisten ongelmien takia, jatkettaisiin puhuttelua vasta molempien yhteyksien palattua. Molemmat yhteydet olisivat tärkeitä myös turvapaikkaperusteiden selvittämiseen kuuluvan uskottavuusarvioinnin tekemisen kannalta. Maahanmuuttoviraston tulisi videoneuvottelun tai muun teknisen tiedonvälitystavan välityksellä tapahtuvassa turvapaikkapuhuttelussa varmistua siitä, että puhuttelu voidaan pitää tietoturvallisesti. Tähän kuuluu niin puhutteluun käytettävien tilojen kuin myös teknisen yhteyden turvallisuudesta varmistuminen ja sitä kautta asian riittävästä salassapidosta varmistuminen.
101 §. Ilmeisen perusteeton hakemus.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten että se ei enää sisältäisi luetteloa niistä perusteista, joilla hakemus voidaan katsoa ilmeisen perusteettomaksi. Luettelo ehdotetaan siirrettäväksi 104 §:ään, jossa säädettäisiin nopeutetun menettelyn käyttämisen perusteista. Pykälän uuden muotoilun mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voitaisiin katsoa ilmeisen perusteettomaksi, kun se on hylätty 104 §:ssä tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä. Sääntely vastaisi näin menettelydirektiivin sääntelytapaa siitä, että nopeutetun menettelyn käyttämisen perusteista säädetään erikseen ja nopeutetussa menettelyssä hylätty hakemus voidaan katsoa ilmeisen perusteettomaksi.
104 §. Nopeutetun menettelyn käyttäminen.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten että sen ensimmäiseen momenttiin sisällytettäisiin menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdan a – j alakohtien perusteet käyttää nopeutettua menettelyä. Hakemus käsiteltäisiin nopeutetussa menettelyssä, jos siihen soveltuu jokin momentin 1) – 9) kohtien peruste.
Momentin 1) kohta vastaisi nykyisen 101 §:n 1) kohtaa ja se perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan alakohtiin a) ja e). Hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä, jos sen perusteeksi ei ole esitetty 87 §:n 1 momentissa tai 88 §:n 1 momentissa mainittuja taikka muita sellaisia perusteita, jotka liittyvät palautuskieltoihin, tai esitetyt väitteet ovat selvästi epäuskottavia. Väitteitä voitaisiin pitää selvästi epäuskottavina, jos hakija on esittänyt selvästi epäjohdonmukaisia ja ristiriitaisia, selvästi vääriä tai ilmeisen epätodennäköisiä tietoja, jotka ovat ristiriidassa riittävällä tavalla varmennettujen alkuperämaata koskevien tietojen kanssa.
Momentin 2) kohta vastaisi nykyisen 101 §:n 3) kohtaa ja se perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan alakohtaan b). Nopeutettua menettelyä voitaisiin käyttää, jos hakija on saapunut turvallisesta alkuperämaasta, jonne hänet voidaan palauttaa.
Momentin 3) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan c alakohtaan. Kohdan mukaan hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä, jos hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä vääriä tietoja tai asiakirjoja tai jättämällä tahallaan ilmoittamatta olennaisia tietoja tai esittämättä henkilöllisyyttään tai kansalaisuuttaan koskevia asiakirjoja, jotka olisivat saattaneet vaikuttaa päätökseen kielteisesti. Kohta vastaisi nykyisen 101 §:n 2) kohdan a) ja b) kohtia, vaikka kirjoitusasu on muutettu vastaamaan paremmin direktiiviä. Hakijan käytöksen tahallisuutta arvioitaisiin tapauskohtaisesti tutkinnan kuluessa saatujen tietojen ja hakijan kertoman perusteella.
Momentin 4) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan d) alakohtaan. Kohdan mukaan hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä, jos hakijan voidaan olettaa vilpillisessä tarkoituksessa tuhonneen tai kadottaneen henkilö- tai matkustusasiakirjan, josta olisi ollut apua hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämisessä. Hakijan vilpillistä tarkoitusta arvioitaisiin tapauskohtaisesti tutkinnan kuluessa saatujen tietojen ja hakijan kertoman perusteella.
Momentin 5) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan f) alakohtaan. Kohdan mukaan hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä, jos kyseessä on uusintahakemus, joka täyttää 102 §:n 3 momentissa säädetyt tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Näin kaikki sisällöllisesti tutkittavat uusintahakemukset voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä.
Momentin 6) kohta vastaisi nykyisen 101 §:n 2 kohdan c) alakohtaa ja perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan g) alakohtaan. Nopeutettua menettelyä voitaisiin käyttää, jos hakija on tehnyt hakemuksen vain viivyttääkseen tai estääkseen sellaisen jo tehdyn tai välittömästi odotettavissa olevan päätöksen täytäntöönpanoa, joka merkitsisi hänen poistamistaan maasta.
Momentin 7) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan i) alakohtaan. Nopeutettua menettelyä voitaisiin käyttää, jos hakija kieltäytyy noudattamasta velvoitetta suostua sormenjälkien ottamiseen Eurodac-asetuksessa säädetyn mukaisesti. Vaikka tilanteet, joissa hakija kieltäytyy tätä velvoitetta noudattamasta ovat käytännössä erittäin harvinaisia, säännöksellä korostettaisiin sen merkitystä turvapaikka-asian käsittelemisessä erityisesti hakijan tunnistamisen ja hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämisen kannalta.
Momentin 8) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan h) alakohtaan. Nopeutettua menettelyä voitaisiin käyttää, jos hakija on tullut Suomeen tai jatkanut oleskeluaan Suomessa laittomasti ja ilman 95 §:n 2 momentissa mainittua syytä joko ei ole ilmoittautunut viranomaisille tai ei ole tehnyt kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta mahdollisimman pian maahantuloonsa liittyvät olosuhteet huomioon ottaen. Kyse olisi käytännössä tilanteista, joissa henkilö tavataan maasta esimerkiksi ulkomaalaisvalvonnan tai rikoksen selvittämisen yhteydessä ja hän hakee kansainvälistä suojelua vasta tässä vaiheessa. Henkilöllä olisi tällöin ollut aikaa tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ulkomaalaislain 95 §:n 1 momentin mukaisesti maahan tullessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen, mutta hän ei ole toiminut näin, vaan on valinnut luvattoman maassa oleskelun. Kyse ei siten olisi esimerkiksi tilanteista, joissa maahantulon edellytykset eivät ulkorajalla täyty ja henkilö hakee kansainvälistä suojelua. Edellä viitatun momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 28/2003 vp) todetaan lähtökohtana olevan, että kansainvälisen suojelun tarpeessa oleva tekee hakemuksen mahdollisimman pian maahan tultuaan tai päästyään yhteyteen asianomaisiin viranomaisiin. Edelleen perustelujen mukaan, jos hakemus tehdään myöhemmin, tämä saattaa olla osoitus siitä, että hakija pyrkii käyttämään turvapaikkamenettelyä väärin, tai että hänellä ei ole perusteita hakemukselleen. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen myöhään ilman hyviä perusteita voi olla omiaan heikentämään hakemuksen yleistä uskottavuutta. Edellä mainitun 95 §:n 2 momentin mukaan hakemus voidaan jättää myöhemminkin, jos: 1) olosuhteet ulkomaalaisen kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa ovat hänen täällä ollessaan muuttuneet; 2) ulkomaalainen on vasta myöhemmin voinut esittää selvitystä hakemuksensa tueksi; taikka 3) siihen on muu perusteltu syy.
Momentin 9) kohta perustuu direktiivin 31 artiklan 8 kohdan j) alakohtaan. Nopeutettua menettelyä voitaisiin käyttää, jos hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä. Arvio sitä, muodostaako henkilö kohdassa tarkoitetun vaaran kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, perustuu aina tapauskohtaiseen harkintaan. Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan käsitteen ”kansallinen turvallisuus” piiriin kuuluvat jäsenvaltion sisäinen turvallisuus ja sen ulkoinen turvallisuus, ja näin ollen valtion elinten tai sen julkisten peruspalvelujen toimintaan tai väestön eloonjäämiseen kohdistuva uhka, ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara tai sotilaallisiin etuihin kohdistuva uhka voivat vaikuttaa yleiseen turvallisuuteen” (esimerkiksi tuomio asiassa C-72/22 PPU ECLI:EU:C:2022:505, kohta 88 oikeustapausviittauksineen). Kansalliselle turvallisuudelle aiheutuva uhka vaikuttaa siten koko suomalaiseen yhteiskuntaan, kuten esimerkiksi terrorismi, vakoilu ja vieraan valtion vahingollinen toiminta. Myös hybridivaikuttaminen, ja kyberuhat ja kriittisen infrastruktuurin suojaaminen kytkeytyvät kansalliseen turvallisuuteen. Käsite ”yleinen järjestys” puolestaan edellyttää unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan sitä, että kyse on paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee, myös yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (esimerkiksi tuomio asiassa C-601/15 PPU ECLI:EU:C:2016:84, kohta 65 oikeustapausviittauksineen). Henkilön ei voida katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle esimerkiksi vain sillä perusteella, että hän on epäiltynä rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion, vaan arvion on perustuttava tapauskohtaiseen harkintaan, jossa on otettava huomioon myös muut olosuhteet, kuten teon laatu ja vakavuus sekä teosta kulunut aika. Mikäli kysymys on vasta epäilyn asteella olevasta teosta, myös rikosepäilyn uskottavuudella on merkitystä (esimerkiksi KHO:2021:121).
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, kuten voimassa olevassa pykälässäkin, nopeutetun menettelyn soveltamisesta ilman huoltajaa olevaan alaikäiseen. Menettelydirektiivin 25 artiklan 6 kohdan toisen kappaleen a) alakohdassa säädetään siitä, missä tilanteissa nopeutettua menettelyä voidaan soveltaa, kun hakija on ilman huoltajaa oleva alaikäinen. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että se vastaisi tätä direktiivin kohtaa. Voimassa olevan lain mukaan nopeutettua menettelyä voidaan soveltaa ilman huoltajaa tulleeseen alaikäiseen vain, jos hän on saapunut turvallisesta alkuperämaasta, jonne hänet voidaan palauttaa. Ehdotetun mukaan nopeutettua menettelyä sovellettaisiin ilman huoltajaa olevaan alaikäiseen tämän perusteen lisäksi, jos kyseessä on uusintahakemus, joka täyttää 102 §:n 3 momentissa säädetyt tutkittavaksi ottamisen edellytykset, tai jos hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä. Momentin viittaus 101 §:n 3 kohtaan muutettaisiin ehdotetun sisällön mukaan viittaukseksi 104 §:n 1 momentin kohtiin 2, 5 ja 9.
Pykälän 3 ja 4 momentit vastaisivat voimassa olevan pykälän 3 ja 4 momentteja.
104 a §.Rajamenettely
. Ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevaan 6 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 104 a §, jossa säädettäisiin rajamenettelystä ja sen käyttöönotosta. Pykälä perustuu menettelydirektiivin 43 artiklaan.
Rajamenettelyn soveltamisalasta säädettäisiin pykälän 1 momentissa. Rajamenettelyn soveltaminen yksittäiseen hakemukseen edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tehdään ulkorajan rajanylityspisteellä tai luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä. Luvattomalla ulkorajan ylityksen yhteydessä tehdyllä hakemuksella tarkoitettaisiin unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15 kuvaamalla tavalla tilannetta, jolla on välitön ajallinen ja alueellinen yhteys rajan ylittämiseen. Kyse olisi tilanteista, joissa toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai tavanneet henkilön hetkellä, jolloin laiton ulkorajan ylittäminen on tapahtunut, tai tämän ylittämisen jälkeen lähellä kyseistä rajaa, ja henkilö tässä yhteydessä hakee kansainvälistä suojelua. Näissä tilanteissa ulkorajan ylittäneiden hakijoiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsiteltäisiin rajamenettelyssä, jos hakemuksen perusteet viittaavat siihen, että hakemus voidaan ulkomaalaislain 103 §:n mukaan jättää tutkimatta tai 104 §:n mukaan käsitellä nopeutetussa menettelyssä.
Koska kyse on ulkorajalla tehtävästä hakemuksesta, toimivaltainen viranomainen ottamaan hakemuksen vastaan ja rekisteröimään sen olisi pääasiassa rajatarkastusviranomainen. Maahanmuuttovirasto suojelun tarpeen määrittävänä viranomaisena olisi toimivaltainen viranomainen määrittelemään yksittäisen hakemuksen käsittelyyn sovellettavan menettelyn. Sen, mihin menettelyyn hakemus alkuvaiheessa ohjataan, tulisi olla selvää jo siinä vaiheessa, kun hakemus jätetään 95 §:n nojalla, jotta hakemuksen vastaanottanut viranomainen voisi jo tässä vaiheessa antaa hakijalle tietoa sovellettavasta menettelystä ja menettelyyn kuuluvasta liikkumisvapauden rajoituksesta, ja hakijan kuljetus vastaanottokeskukseen voitaisiin järjestää liikkumisvapauden rajoitus huomioiden. Maahanmuuttovirasto määrittäisi oikean menettelyn sen tiedon perusteella, mitä hakemuksen jättämisen yhteydessä hakemuksen vastaanottanut viranomainen kirjaa UMA-järjestelmään. Maahanmuuttovirasto hyödyntää jo nykyisin UMA-järjestelmän automaatiota määritellessään työn organisoinnin suhteen oikeaa menettelyä hakemukselle, ja tätä hyödynnettäisiin myös rajamenettelyyn ohjaamisessa. Hakemusta vastaanottavan viranomaisen olisi myös kysymyksillä pyrittävä selvittämään, onko hakijan kohdalla edellytyksiä soveltaa rajamenettelyä. Epäselvissä tapauksissa hakemuksen vastaanottanut viranomainen voisi olla yhteydessä Maahanmuuttovirastoon, joka aina viime kädessä tekisi arvion, voiko hakemuksen käsitellä rajamenettelyssä. Jotta oikea menettely voitaisiin määritellä hakijan hakemusta tehdessään antamien tietojen perusteella, tulisi Maahanmuuttoviraston ohjeistaa ja tarvittaessa kouluttaa rajatarkastusviranomaisia, jotka pääosin ottavat hakemuksia vastaan rajamenettelyn soveltuessa. Se, että hakemus ensivaiheessa ohjataan rajamenettelyyn, ei kuitenkaan tarkoittaisi sitä, että hakemuksen käsittelyyn sovellettaisiin rajamenettelyä aina koko turvapaikkamenettelyn ajan, tai että hakemus kaikissa tilanteissa myös joko jätettäisiin tutkimatta tai ratkaistaisiin nopeutetussa menettelyssä. Rajamenettelyn soveltaminen lopetettaisiin, jos turvapaikkamenettelyssä käy ilmi, että edellytyksiä sen soveltamiselle ei enää ole.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, että rajamenettelyn soveltamisesta voitaisiin tilapäisesti poiketa, jos poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi sen soveltaminen ei olisi mahdollista. Menettelyä soveltava viranomainen eli Maahanmuuttovirasto tekisi päätöksen menettelyn soveltamisesta poikkeamisesta ajantasaiseen tilannekuvaan perustuen. Poikkeuksellinen olosuhde voi johtua esimerkiksi siitä, että rajamenettelyyn soveltuvaa majoituskapasiteettia ei ole tilapäisesti saatavilla. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, että Suomeen tulee lyhyessä ajassa suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia, jotka hakevat Suomesta kansainvälistä suojelua. Rajamenettelyyn käytettävissä oleva vastaanottokeskus voi myös tuhoutua tai vaurioitua pahoin esimerkiksi tulipalossa, jolloin sen käyttäminen hakijoiden majoitukseen olisi mahdotonta. Rajamenettelyn soveltamisesta poikkeaminen olisi ainoastaan tilapäistä ja Maahanmuuttoviraston pitäisi korjata tilanne mahdollisimman pian esimerkiksi hankkimalla uutta majoituskapasiteettia. Tämä edellyttää myös tarvittavien vastaanottoa koskevien valmiussuunnitelmien päivittämistä Maahanmuuttovirastossa myös rajamenettelyn osalta säännöllisesti.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin rajamenettelyn soveltamisen rajoituksista ilman huoltajaa olevien alaikäisten hakijoiden osalta. Ehdotetut rajoitukset vastaisivat menettelydirektiivin 25 artiklan 6 kohdan toisen kappaleen b) alakohdan sääntelyä asiasta. Rajamenettely tulisi sovellettavaksi ainoastaan tietyissä tutkimatta jättämisen tai nopeutetun menettelyn tapauksissa. Tutkimatta jättämisen osalta rajamenettelyä voitaisiin ehdotetun mukaan soveltaa ilman huoltajaa olevien alaikäisten hakijoiden kohdalla ainoastaan, jos hakija on saapunut ulkomaalaislain 99 a §:ssä määritellystä turvallisesta kolmannesta maasta, jonne hänet voidaan palauttaa tai jos hakija on tehnyt uusintahakemuksen, joka ei täytä edellytyksiä hakemuksen tutkittavaksi ottamiselle. Nopeutetun menettelyn osalta rajamenettelyä voitaisiin soveltaa kyseiseen ryhmään ainoastaan, jos hakija on saapunut turvallisesta alkuperämaasta, jonne hänet voidaan palauttaa; kyseessä on uusintahakemus, joka täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset; hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä tai hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä vääriä asiakirjoja tai hakija on vilpillisessä tarkoituksessa tuhonnut tai kadottanut henkilö- tai matkustusasiakirjan, josta olisi ollut apua hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämisessä. Kahta viimeisintä kohtaa voitaisiin soveltaa ainoastaan yksittäistapauksissa, joissa on vakavia syitä katsoa, että hakija pyrkii salaamaan merkittäviä seikkoja, jotka todennäköisesti johtaisivat kielteiseen päätökseen, ja sillä edellytyksellä, että hakijalle on annettu täysi mahdollisuus esittää hyväksyttäviä syitä kohdissa tarkoitetulle toiminnalle. Tästä säädettäisiin pykälän 4 momentissa. Hakijalle tulisi näissä tilanteissa antaa myös mahdollisuus neuvotella edustajansa kanssa toimintansa syistä. Lisäksi tulisi ottaa huomioon ilman huoltajaa olevien alaikäisten erityiset menettelylliset tarpeet syistä kuultaessa.
Lapsen edun toteutumiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota ulkomaalaislain 6 §:ssä edellytetyllä tavalla. Kun rajamenettelyä sovellettaisiin ilman huoltajaa tulleeseen alaikäiseen hakijaan, tulisi erityisesti varmistua, että alaikäisen menettelyllisistä tarpeista, oikeuksista ja hyvinvoinnista voidaan huolehtia täysipainoisesti. Hakijan majoitus olisi myös järjestettävä vastaanottolain 17 §:ssä edellytetyllä tavalla. Jos rajamenettelyä ei pystyttäisi toteuttamaan edellä todetulla tavalla ja lapsen edun mukaisesti, menettelyä ei tulisi soveltaa ilman huoltajaa olevaan alaikäiseen hakijaan.
Erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevien hakijoiden osalta rajamenettelyä ei pykälän 5 momentissa ehdotetun mukaan sovellettaisi, jos hakijoiden tarvitsemaa tukea ei rajamenettelyssä pystyttäisi antamaan. Menettelydirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä HE 218/2014 vp todetaan, että menettelyllisten erityistarpeiden olemassaolo todetaan aina tapauskohtaisesti. Kyseessä voi esimerkiksi olla traumaattisista kokemuksista kärsinyt hakija, joka tarvitsee tavallista enemmän aikaa ja tukea voidakseen esittää turvapaikkapuhuttelussa turvapaikkahakemuksen kannalta tärkeät seikat. Tuen tarve voisi ilmetä missä tahansa menettelyn vaiheessa. Myös rajamenettelyn soveltaminen lopetettaisiin, jos tuen tarve ilmenisi kesken hakemuksen käsittelyn, eikä tarvittavaa tukea olisi mahdollista järjestää rajamenettelyä sovellettaessa. Edellä lapsen edun ja hyvinvoinnista huomioimisesta sekä lapselle taattavasta elintasosta todettu soveltuu myös tilanteissa, joissa rajamenettelyä sovelletaan perheensä kanssa olevaan lapseen.
Maahanmuuttoviraston tulisi ratkaista hakemus neljän viikon kuluessa sen jättämisestä. Tästä säädettäisiin pykälän 6 momentissa. Muille kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyyn osallistuville viranomaisille rajamenettelyn soveltaminen ei toisi uusia määräaikoja. Hakemuksen vastaanottavan viranomaisen olisi toimittava ulkomaalaislain 95 §:n mukaisten määräaikojen puitteissa hakemusta rekisteröidessään. Maahanmuuttoviraston neljän viikon määräaika ratkaista hakemus alkaisi vasta hakemuksen rekisteröimisen jälkeen hakemuksen jättämisestä 95 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Muutoksenhaun osalta ei hallinto-oikeuksille ehdoteta uusia määräaikoja, vaan muutoksenhakuun sovellettaisiin edelleen ulkomaalaislain 13 luvussa säädettyä.
104 b §.Liikkumisoikeuden rajoittaminen rajamenettelyssä.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 104 b §. Uuden pykälän 1 momentissa säädettäisiin rajamenettelyn osalta poikkeus oleskeluoikeutta koskevasta 40 §:n 3 momentista ja liikkumisoikeutta koskevasta 41 §:stä. Rajamenettely alkaisi hakemuksen rekisteröinnistä, jolloin myös liikkumisoikeuden rajoittaminen alkaisi. Tällä olisi vaikutusta myös hakijan kuljettamiseen ulkorajalta vastaanottokeskukseen. Hakijaa ei voisi päästää itsenäisesti siirtymään vastaanottokeskukseen vaan viranomaisten tulisi järjestää kuljetus saatettuna. Hakijan liikkumisoikeus olisi rajamenettelyn ajaksi rajoitettu siten, että hänellä olisi velvollisuus oleskella rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Vastaanottokeskuksen alueella pysymistä varmistettaisiin esteillä kuten aidoilla ja lukituilla porteilla. Erotuksena säilöönottoyksiköstä poistumiseen, vastaanottokeskuksen alueelta poistumista ei kuitenkaan estettäisi voimankäyttötoimin. Toimella pyrittäisiin siihen, että henkilöt eivät rajamenettelyn aikana pääsisi liikkumaan vapaasti Suomen alueella tai edelleen muualle Euroopan unionin alueelle. Koska liikkumisoikeuden rajoitus olisi osa sovellettavaa menettelyä, myös tämä rajoitus päättyisi, jos 104 a §:ssä säädettyjä edellytyksiä rajamenettelyn soveltamiselle ei enää olisi tai rajamenettely päättyisi 104 c §:n perusteella. Asiaa kulloinkin käsittelevän viranomaisen tulisi varmistaa, että hakija saa oikea-aikaisesti tiedon tämän velvollisuuden päättymisestä. Sääntely perustuisi vastaanottodirektiivin 7 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi päättää hakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella.
Vastaanottokeskuksen alueella tarkoitettaisiin sitä tonttia, jolla vastaanottokeskus sijaitsee sekä tältä selvästi erotettua aluetta. Alueen, jolla hakijalla on velvollisuus oleskella, tulisi olla riittävän laaja, jotta hakijan yksityiselämän koskemattomuus ja vastaanottopalvelujen saaminen voitaisiin turvata. Alueen laajuudella varmistettaisiin se, että liikkumisvapauden rajoitus vaikuttaisi normaalin elämän viettämiseen mahdollisimman vähän. Vastaanottodirektiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan hakijalle osoitettu alue ei saa vaikuttaa yksityiselämän koskemattomuuteen ja sen on oltava riittävän laaja, jotta turvataan mahdollisuus direktiivin mukaisiin etuihin. Maahanmuuttovirasto huomioisi alueen laajuudelle asetetut vaatimukset rajamenettelyn vastaanottotoimintaa suunnitellessaan.
Liikkumisoikeuden rajoittaminen on ulkomaalaisen oikeuksia vähemmän rajoittava toimi kuin säilöön ottaminen. Jos hakija rajamenettelyssä rikkoisi tai yrittäisi rikkoa velvollisuuttaan oleskella hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, rikkomisesta voisi seurata turvaamistoimien käyttöön ottaminen, erityisesti säilöönotto ulkomaalaislain 121 §:n tai 122 §:n säilöön ottamisen edellytysten täyttyessä. Koska kyse olisi hakijan velvollisuudesta, jonka rikkomisesta voisi olla seuraamuksia, hakijalle tulisi antaa selvästi tieto vastaanottokeskuksen alueen rajoista sekä alueelta ilman lupaa poistumisen seurauksista. Tieto voitaisiin antaa suullisesti tai kirjallisesti, ottaen huomioon hakijan lukutaito sekä hakijan äidinkieli tai kielet, jota hänen perustellusti voidaan olettaa ymmärtävän.
Hakijan vastaanotto järjestettäisiin majoituksena vastaanottokeskuksessa sen järjestämin palveluin. Hakija ei siten olisi lukitussa sisätilassa, vaan hänellä olisi muun muassa mahdollisuus liikkua ulkona vastaanottokeskuksen alueella itse haluaminaan aikoina. Hakijalla olisi myös mahdollisuus rajoittamattomaan puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käyttöön vastaanottokeskuksessa, mikä helpottaisi yhteydenpitoa esimerkiksi sukulaisiin ja ystäviin tai oikeudellista apua tarjoaviin tahoihin.
Pykälän 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto voisi myöntää hakijalle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. Luvassa määriteltäisiin alueelta poistumisen syy, kesto ja kohde. Painavia henkilökohtaisia syitä poistua vastaanottokeskuksen alueelta olisivat ehdotetun mukaan lähiomaisen vakava sairaus tai lähiomaisen hautajaiset taikka muu painava henkilökohtainen syy. Hakijalla olisi ulkomaalaislain 190 §:n mukaan oikeus valittaa Maahanmuuttoviraston tekemästä päätöksestä. Luvan epääminen tai esimerkiksi luvan myöntäminen hyvin lyhyeksi aikaa voi merkittävästi vaikuttaa esimerkiksi hakijan yksityis- ja perhe-elämän toteutumiseen, ja siksi siitä tulee olla oikeus hakea muutosta hallinto-oikeudelta.
Rajamenettelyssä hakijalla olisi oikeus vastaanottopalveluihin vastaanottolaissa säädetyllä tavalla. Hakijalle järjestettäisiin rajamenettelyssä vastaanottopalveluina vastaanottokeskuksessa myös ateriat. Koska myös välttämättömyystarvikkeiden kuten vaatteiden, hygieniatarvikkeiden ja välipalojen hankinta järjestettäisiin vastaanottokeskuksessa esimerkiksi kioskimyynnillä, tai muulla näiden tarvikkeiden saannin mahdollistamalla tavalla, ei hakijalla olisi tarvetta poistua vastaanottokeskuksen alueelta, esimerkiksi ruokakauppaan. Hakijan ei kuitenkaan tarvitsisi hakea edellä mainittua lupaa poistua vastaanottokeskuksesta sellaisten hänelle kuuluvien vastaanottopalvelujen saamiseksi, joita ei ole mahdollista tarjota vastaanottokeskuksen alueella tai esimerkiksi teknisin yhteyksin. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi sellaisen terveyden- tai sairaanhoidon saaminen, jota ei voitaisi järjestää vastaanottokeskuksessa. Käsikauppalääkkeitä, kuten särkylääkkeitä annettaisiin tarvittaessa vastaanottokeskuksesta. Oikeus poistua koskisi myös alaikäisen koulunkäyntiä. Lupaa ei myöskään tarvittaisi siihen, että hakija voisi tavata sovitulla tavalla viranomaisia tai olla paikalla tuomioistuimessa, jos hänen läsnäolonsa on välttämätöntä. Hakijan oikeudesta poistua vastaanottokeskuksen alueelta, jos se on välttämätöntä vastaanottopalvelujen saamiseksi, säädettäisiin pykälän 3 momentissa. Mahdollisuus tarvittaessa poistua vastaanottokeskuksesta tällä perusteella järjestettäisiin osana vastaanottokeskuksen toimintaa kuljetuksineen.
104 c §.Rajamenettelyn päättyminen.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 104 c §. Uudessa pykälässä säädettäisiin rajamenettelyn päättymisestä. Pykälän 1) kohdan mukaan hakemuksen tutkinnan ollessa vielä kesken, rajamenettelyn soveltaminen lopetettaisiin, jos sen soveltamisedellytykset eivät enää täyty, koska hakemuksen tutkimatta jättämiselle ei ole edellytyksiä tai hakemusta ei voida ratkaista nopeutetussa menettelyssä. Näin tapahtuisi esimerkiksi, jos hakemuksen tutkinnan yhteydessä kävisi ilmi, että hakijalla on perusteita saada kansainvälistä suojelua. Rajamenettelyn soveltaminen päättyisi myös siinä tapauksessa, että Maahanmuuttovirasto ei ole tehnyt päätöstä säädetyssä neljän viikon määräajassa. Tästä säädettäisiin pykälän 2) kohdassa. Jos rajamenettelyn soveltaminen lopetettaisiin hakemuksen käsittelyn ollessa vielä kesken, käsittelyä jatkettaisiin rajamenettelyn ulkopuolella ulkomaalaislain mukaisesti. Hakijalla ei olisi tämän jälkeen enää velvoitetta pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella.
Rajamenettely jatkuisi paluun toteuttamista varten, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätettäisiin tutkimatta tai hylättäisiin rajamenettelyssä säädetyn neljän viikon määräajan sisällä. Erityisesti hakijan oikeusturvan kannalta rajamenettelyllä tulisi kuitenkin tällöinkin olla riittävän selvä ja tarkkarajainen päättymisaika, johon päättyisi myös hakijan velvollisuus oleskella hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Menettelyn nopeaan luonteeseen liittyen myös kielteisen päätöksen tiedoksiannon tulisi tapahtua ilman viivytyksiä. Pykälän 3) kohdan mukaan rajamenettely päättyisi, jos Maahanmuuttoviraston päätöstä ei annettaisi tiedoksi seitsemän päivän kuluessa sen tekemisestä. Ulkomaalaislain 205 §:n 4 momentin mukaan maasta poistamista koskevan päätöksen toimittaa poliisi tai poliisin pyynnöstä Maahanmuuttovirasto, jos se voi tarkoituksenmukaisesti huolehtia tiedoksiantotehtävästä.
Pykälän 4) kohdan mukaan rajamenettelyn soveltaminen päättyisi myös, jos tuomioistuin päättäisi täytäntöönpanon kieltämisestä. Tuomioistuimille ei ole ulkomaalaislaissa asetettu valituksen käsittelyä koskevia määräaikoja täytäntöönpanokieltoa koskevan hakemuksen ratkaisemiselle säädettyä seitsemän päivän määräaikaa lukuun ottamatta. Ulkomaalaislain 193 §:n 3 momentin mukaan hallinto-oikeuden on ratkaistava turvapaikka-asiaa ja siihen liittyvä maasta poistamista koskeva valitusasia kiireellisenä. Jos tuomioistuin antaa täytäntöönpanokiellon, käännyttämispäätös tulee täytäntöönpanokelpoiseksi vasta, kun tuomioistuin poistaa tämän päätöksen tai antaa asiassa ratkaisunsa. Tilanteissa, joissa täytäntöönpanon kieltämisestä päättää esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, tähän voi mennä aikaa jopa useampi vuosi. Jos rajamenettely jatkuisi tilanteissa, joissa tuomioistuin antaa täytäntöönpanon kieltämistä koskevan päätöksen, ei menettelyn enimmäiskesto olisi enää ennakoitavissa.
Rajamenettelyssä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tutkitaan joko nopeutetussa menettelyssä 104 §:n tai jätetään tutkimatta 103 §:n nojalla, jolloin käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanoon sovelletaan 201 §:n 4 tai 5 momenttia. Jos hakija ei hae hallinto-oikeudelta täytäntöönpanon kieltämistä tai jos hallinto-oikeus ei kieltoa määrää, rajamenettely päättyisi ehdotetun pykälän 5) kohdan mukaan neljän viikon kuluttua siitä, kun käännyttämistä koskeva päätös on ulkomaalaislain 201 §:n mukaan tullut täytäntöönpanokelpoiseksi. Osana rajamenettelyä päätöksen täytäntöönpanevalle viranomaiselle varattaisiin päätöksen täytäntöönpanokelpoiseksi tulon jälkeen neljän viikon aika paluun toteuttamista varten. Ajassa olisi mahdollista toteuttaa valmisteluja maasta poistamista varten. Aika voisi joissain tilanteissa olla riittävä myös paluun toteuttamista varten, mikä palvelisi rajamenettelyn tarkoituksen toteutumista. Tämän määräajan jälkeen henkilön liikkumisoikeus ei enää olisi rajoitettu rajamenettelyä koskevan sääntelyn perusteella. Jos henkilöllä on täytäntöönpanokelpoinen maastapoistamispäätös, ei hän enää oleskele maassa laillisesti ulkomaalaislain 40 § 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä hän myöskään nauti 41 §:ssä säädetystä liikkumisvapaudesta. Henkilöön voitaisiin tällöin kohdistaa lain 7 luvussa tarkoitettuja turvaamistoimia, jos niiden käyttämisen yleiset ja erityiset edellytykset täyttyvät. Ulkomaalaislain turvaamistoimien yleisiä edellytyksiä koskevan 117 a §:n mukaan ulkomaalaiseen voidaan kohdistaa turvaamistoimia hänen maasta poistamistaan koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi.
Jos Maahanmuuttoviraston päätös voidaan laittaa täytäntöön ulkomaalaislain 201 §:n 5 momentin nojalla kahdeksantena päivänä siitä, kun se on annettu hakijalle tiedoksi, eikä hakija hae täytäntöönpanon kieltämistä, rajamenettelyn kesto muodostuisi siten seuraavista kokonaisuuksista: Maahanmuuttoviraston päätös enintään neljä viikkoa, päätöksen tiedoksiantoon kuluva enintään seitsemän päivän aika, 201 §:n 5 momentissa mainittu kahdeksan päivän määräaika, ja maasta poistamisen valmistelulle varattu enintään 4 viikon aika. Rajamenettelyn kesto olisi tällöin enintään 71 päivää. Täytäntöönpanokiellon hakemista ja asiaa koskevaa päätöksentekoa koskee 198 b §:ssä ja 199 §:ssä säädetyt seitsemän päivän määräajat. Jos hakija edellä kuvatussa tilanteessa hakee täytäntöönpanon kieltämistä, tarkoittaisi tämä rajamenettelyn pitenemistä käytännössä enintään 6 päivällä. Rajamenettelyn kesto olisi tällöin yhteensä enintään 77 päivää. Hakijan tulisi saada oikea-aikaisesti tieto rajamenettelyn päättymisestä, koska rajamenettelyn päättymiseen päättyisi myös 104 b §:ään perustuva velvollisuus oleskella vastaanottokeskuksen alueella. Asiaa kulloinkin käsittelevän viranomaisen varmistaisi riittävällä ohjeistuksella ja esimerkiksi teknisin järjestelyin, että hakija saa oikea-aikaisesti tiedon tämän velvollisuuden päättymisestä. Käytännössä tiedon voisi hakijalle antaa esimerkiksi hänen majoituksestaan vastaavan vastaanottokeskuksen henkilökunta.
105 §. Euroopan unionin kansalaisen turvapaikkahakemus.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi nopeutetun menettelyn uudistamiseen tähtäävien muutosehdotusten vuoksi siten, että pykälän viittaukset 101 §:n 3 kohtaan ja 104 §:ään muutettaisiin viittauksiksi 104 §:n 1 momentin 2 kohtaan ja 101 §:ään. Kyseessä on tekninen muutos, jonka avulla viitataan siihen, että hakemus ratkaistaan soveltaen 104 §:ssä säädettyä nopeutettua menettelyä ja tämän jälkeen soveltaen 101 §:ää.
121 §.Säilöön ottamisen edellytykset
. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin uusi vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan sanamuotoon perustuva 7 kohta. Henkilö voitaisiin 7 kohdan perusteella ottaa rajamenettelyn ajaksi säilöön, jos yksilöllisen arvioinnin perusteella se olisi välttämätöntä rajamenettelyn asiamukaiseksi järjestämiseksi laissa säädetyn lyhyen määräajan kuluessa ja menettelyn tarkoituksen turvaamiseksi. Säilöönotto tulisi rajamenettelyn aikana todennäköisesti kyseeseen ainakin, jos hakija olisi ilman erikseen, painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi myönnettävää lupaa poistunut, tai yrittäisi poistua vastaanottokeskuksen alueelta ja näin rikkoisi rajamenettelyä koskevan 104 b §:n 1 momentissa säädettyä velvollisuuttaan pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Vastaanottokeskuksen alueelta poistuminen osoittaisi henkilön haluttomuuden noudattaa liikkumisvapautta koskevia rajoituksia, eikä säilöönottoa lievempiä vaihtoehtoisia turvaamistoimia tämän vuoksi voitaisi pitää riittävinä. Myös ulkomaalaislain 121 §:n muut säilöönottoperusteet soveltuisivat edellytysten täyttyessä myös hakijaan, jonka hakemus käsitellään rajamenettelyssä. Näitä perusteita voisivat olla esimerkiksi pakenemisen vaara, henkilöllisyyden selvittäminen tai kansallinen turvallisuus.
Kaikki ulkomaalaislaissa säilöönotosta säädetty soveltuisi myös nyt säädettävän osalta. Säilöönotto on aina viimesijainen turvaamistoimi, johon voidaan yksilöllisen arvioinnin perusteella turvautua, jos ulkomaalaislaissa säädetty muu turvaamistoimi ei ole riittävä. Myös säilöönoton yleisten edellytysten olisi täytyttävä. Säilöönoton tulee olla välttämätöntä ja oikeasuhtaista henkilön: 1) maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi; taikka 2) maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi. Yksilölliseen harkintaan perustuva säilöönottoa koskeva päätös viedään aina käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Käräjäoikeus lopulta ratkaisee, onko olemassa säilöönoton edellytyksiä.
Lapsen säilöönottoa koskevaa ulkomaalaislain 122 §:ää ei esityksellä muuteta.
Samalla pykälän 1 momentin 5 ja 6 kohtaan tehtäisiin tekniset korjaukset ja 5 kohdan viittaus vastuuvaltion määrittämisestä annettuun asetukseen muutettaisiin vastaamaan 3 §:n 16 kohtaa.
147 a §.Vapaaehtoinen paluu.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi nopeutetun menettelyn uudistamiseen tähtäävien muutosehdotusten vuoksi siten, että siinä oleva viittaus 104 §:ään muutettaisiin viittaukseen 101 §:ssä tarkoitettuun ilmeisen perusteettomaan hakemukseen. Vapaaehtoisen paluun myöntäminen perustuu paluudirektiiviin, jonka 7 artiklan 4 kohdan mukaan vapaaehtoisen paluun aika voidaan jättää myöntämättä, jos hakemus on hylätty selvästi perusteettomana. Momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrättäisi myöskään silloin, kun on olemassa pakenemisen vaara, henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle, oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta tai kysymys on 103 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä taikka 101 §:ssä tarkoitetusta ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta. Pakenemisen vaaraa arvioidaan siten kuin 121 a §:ssä säädetään.
198 b §. Täytäntöönpanoa koskeva hakemus.
Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi nopeutetun menettelyn uudistamiseen tähtäävien muutosehdotusten vuoksi siten, siinä oleva viittaus 104 §:ään muutettaisiin viittaukseksi 101 §:ään. Päätöstä käännyttämisestä ei tehdä nopeutetun menettelyn käyttämisen nojalla vaan siksi, että hakemus on katsottu perusteettomaksi ja sitä kautta ilmeisen perusteettomaksi. Tämän vuoksi viittaus 104 §:ään muutettaisiin viittaukseksi 101 §:ään. Samalla muutettaisiin pykälät numerojärjestykseen.
201 §.Käännyttämispäätösten täytäntöönpano.
Pykälän 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi nopeutetun menettelyn uudistamiseen tähtäävien muutosehdotusten vuoksi siten, että siinä oleva viittaus 104 §:ään muutettaisiin viittaukseksi 101 §:ään ja niihin 104 §:n kohtiin, joihin momentin säännös soveltuu. Päätös, joka on tehty turvallisesta turvapaikkamaasta tulleen ulkomaalaisen käännyttämisestä 103 §:n 1 kohdan nojalla tai sellaisen ulkomaalaisen käännyttämisestä, jonka hakemus on käsitelty nopeutetussa menettelyssä 104 §:n 1 - 7 tai 9 kohdan nojalla ja katsottu 101 §:n nojalla ilmeisen perusteettomaksi, voitaisiin panna täytäntöön aikaisintaan kahdeksantena päivänä sen jälkeen, kun päätös on annettu tiedoksi hakijalle, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Täytäntöönpanoa ennen on varmistauduttava siitä, että määräaikaan on sisältynyt vähintään viisi arkipäivää.
8.2
Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 13 §:n muuttamisesta
13 §.Vastaanottopalvelut.
Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan rajamenettelyä sovellettaessa vastaanottopalveluina järjestettäisiin myös ateriat. Hakijalla olisi tässä esityksessä ulkomaalaislakiin ehdotetun uuden 104 b §:n 1 momentin mukaan rajamenettelyn ajan velvollisuus oleskella rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Vastaanottokeskuksen alueelta poistumisen tarpeen minimoimiseksi hakijalle järjestettäisiin vastaanottokeskuksessa ateriat. Tällä olisi vaikutus myös hakijalle annettavan vastaanottorahan määrään.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esityksen kannalta olennaisia perustuslain säännöksiä ovat ainakin perustuslain yhdenvertaisuutta koskeva 6 §, henkilökohtaista vapautta koskeva 7 §, liikkumisvapautta koskeva 9 §, sivistyksellisiä oikeuksia koskeva 16 §, oikeusturvaa koskeva 21 §, perusoikeuksien turvaamista koskeva 22 § sekä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskeva 124 §. Koska on kyse EU-säännöksen täytäntöönpanosta, ehdotettua kansallista lakia on arvioitu myös EU:n perusoikeuskirjan velvoitteiden kannalta. Sen keskeisimpiä artikloja ehdotetun osalta ovat oikeus vapauteen ja turvallisuuteen (6 artikla), oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (7 artikla), oikeus turvapaikkaan (18 artikla), palautuskielto ja joukkokarkotusten kielto (19 artikla), syrjinnän kielto (21 artikla), lapsen oikeudet (24 artikla) ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (47 artikla).
Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (HE 309/1993 vp, s. 52/I) mukaan säännöksen lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan. Säännöksen perusteluiden mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa on säädettävä lailla, jonka on vastattava Suomen kansainvälisiä velvoitteita. Perusteluissa viitataan siihen, että ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaisille on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa heidän oikeuttaan tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusteluiden mukaan johtaa paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan. Lisäksi kansainvälisten ihmisoikeussopimusten perusteella ulkomaalaiselle on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa hänen oikeutensa tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä.
Esitysluonnokseen sisältyy useita valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä kysymyksiä, joihin esitetään erilaista ratkaisua kuin rauenneessa rajamenettelyä koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 103/2022 vp), johon perustuslakivaliokunta otti kantaa lausunnossaan PeVL 44/2022 vp. Näitä ovat erityisesti rajamenettelyn käyttö direktiivin tarkoituksen mukaisesti kaikissa tilanteissa, liikkumisvapauden rajoittaminen menettelyn aikana estein varmistettuna ja lasten oikeuksien toteutuminen. Myös oikeusturvaa on tarkasteltava uudelleen esitetyn valossa.
Arviointi perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta
Perustuslakivaliokunta on perusoikeussäännösten uudistusta koskeneessa mietinnössään (PeVM 25/1994 vp) pohtinut perusoikeuksien sallittuja rajoituksia. Mietinnössään se totesi, että mahdollisten rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Lisäksi rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä, välttämättömiä sekä painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Rajoitusten on myös oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia sekä perusoikeusjärjestelmän valossa normatiivisesti hyväksyttäviä. Perustuslakivaliokunta viittasi tähän mietintöön myös lausunnossaan PeVL 44/2022 vp.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut hyväksyttävän intressin merkitystä perusoikeuksien rajoitusarvioinnissa. Esimerkiksi lausunnossaan Suomen ja Ruotsin välisestä poliisiyhteistyöstä (PeVL 4/2024, kappale 5) perustuslakivaliokunta on katsonut, että poliisitoiminnan tavoitteiden saavuttamista voitiin pitää sellaisena vahvana intressinä, jonka olemassaolon on perustuslaki-valiokunnan mukaan yleensä katsottu muodostavan sellaisen perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän syyn, joka valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä oikeuttaa perusoikeuden rajoittamisen, jos muutkin yleiset rajoittamisedellytykset ovat käsillä (ks. PeVL 67/2010 vp, s. 2/I, PeVL 5/1999 vp, s. 2/II). Vakavan rikollisuuden estämiselle ja keskeyttämiselle on katsottu olevan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja painavia perusteita (PeVL 23/2005 vp, s. 2).
Rajamenettely on tärkeä muuttoliikkeen hallinnan väline perusteettomien hakemusten tehokkaassa käsittelyssä ja luvattoman edelleen liikkumisen estämisessä. Erityisesti nykyisessä tilanteessa, jossa Suomeen on kesästä 2023 alkaen kohdistunut Venäjän aiheuttama, muuttoliikettä hyväksikäyttävä hybridivaikuttaminen, on rajamenettelyn käyttöönotolle painavat yhteiskunnalliset perusteet. Muuttoliikkeen hallinnan näkökulmasta on olennaista ottaa lainsäädäntöön kaikki EU-lainsäädännön mahdollistamat keinot.
Ehdotettava lainsäädäntö tarkoittaisi käytännössä rajoituksia tiettyihin perusoikeuksiin. Tämän vuoksi on tarpeen arvioida esitystä näiden rajoitusten kannalta yleisten rajoitusedellytysten valossa.
Palautuskielto
Perustuslain 9 §:n 4 momentin toinen virke sisältää palautuskiellon. Sen mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännöksellä on asiallinen kytkentä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, vaikka säännöksessä ei sinänsä mainita pakolaisen tai turvapaikan käsitteitä. Palautuskielto on tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (HE 309/1993 vp, s. 52/II). Palautuskielto on perusoikeusnäkökulmasta luonteeltaan ehdoton kielto (PeVL 37/2022 vp, kappale 20, ks. myös PeVL 20/2017 vp, s. 7—8).
Edellä mainitussa lausunnossaan PeVL 44/2022 vp valiokunta myös muistutti, että lakia soveltavat viranomaiset ovat perustuslain 2 §:n 3 momentissa lakisidonnaisuudesta ja perustuslain 22 §:ssä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteesta säädetyn johdosta sidottuja kansallisen lainsäädännön lisäksi myös Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 26). Valiokunta on erityisesti palautuskiellon osalta nimenomaisesti todennut, että perustuslain säännöksessä asetettu ehdoton oikeudellinen edellytys on otettava huomioon myös karkottamiseen liittyvässä päätöksenteossa (ks. PeVL 18/2018 vp ja PeVL 20/2017 vp). Rajamenettelyllä ei estetä kenenkään oikeutta hakea kansainvälistä suojelua. Jokainen Suomessa tehty hakemus tutkitaan yksilöllisesti, jotta voidaan varmistua, ettei ketään palauteta alueelle, jossa hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, josta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Rajamenettelyn soveltaminen tulee ehdotetun mukaan päättää, jos edellytyksiä sen jatkamiselle ei enää ole esimerkiksi sen vuoksi, että hakemuksen tutkinnassa on ilmennyt perusteita kansainvälisen suojelun saamiselle. Hakemuksen tutkintaa jatketaan tällöin normaalissa turvapaikkamenettelyssä. Hakemuksen ohjautumisen rajamenettelyyn määrittää Maahanmuuttovirasto sen perusteella, mitä hakija kertoo hakemusta jättäessään. Ehdotetun rajamenettelyä koskevan säännöksen voidaan näiltä osin katsoa täyttävän perustuslain 9 §:n 4 momentin palautuskieltoa koskevan vaatimuksen sekä EU:n perusoikeuskirjan 18, 19 ja 21 artiklan vaatimukset.
Oikeusturva
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Säännöksen 1 momentti sisältää perussäännöksen jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi ja ratkaistuksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Pykälän 2 momentti koskee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon muita ulottuvuuksia. Se on yhteydessä 1 momenttiin, jolla niin ikään turvataan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja hyvään hallintoon. Pykälässä edellytetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Tämän ohella siinä annetaan institutionaalinen suoja tuon kokonaisuuden tärkeimmille ainesosille (HE 309/1993 vp, s. 72).
Perustuslain 21 §:n 2 momentti sisältää vaatimuksen hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta lailla. Hyvän hallinnon käsite saa sisältönsä perustuslain 21 §:n kokonaisuudesta. Sillä tarkoitetaan paitsi pykälän 1 momentissa mainittuja vaatimuksia viivytyksettömästä ja asianmukaisesta viranomaistoiminnasta myös 2 momentissa esitettyä luetteloa hyvän hallinnon osakysymyksistä. Säännöksessä luetellaan hyvän hallinnon tärkeimmät osa-alueet: käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi (PeVL 25/2013 vp, s. 3, PeVL 16/2010 vp, s. 7, PeVL 23/2007 vp, s. 2–3, PeVL 46/2006 vp, s. 3, PeVL 70/2002 vp, s. 6, PeVL 12/2002 vp, s. 6, PeVL 1/2002 vp, s. 2), oikeus saada perusteltu päätös (PeVL 27/2012 vp, s. 2, PeVL 10/2012 vp, s. 5–6, PeVL 10/2011 vp, s. 2, PeVL 48/2006 vp, s. 5, PeVL 10/2006 vp, s. 3, PeVL 4/2004 vp, s. 8–9, PeVL 46/2002 vp, s. 8, PeVL 12/2002 vp, s. 6) sekä oikeus hakea muutosta (PeVL 27/2013 vp, s. 4/II). Edellä mainittua luetteloa hyvän hallinnon osakysymyksistä ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Vaatimus virkatoiminnan puolueettomuudesta samoin kuin hallintolaissa (434/2003) säädetty palveluperiaate voidaan liittää 1 momentissa asetettuun asianmukaisen käsittelyn vaatimukseen. Esimerkiksi oikeus saada oikeudellista apua sisältyy perustuslaissa tarkoitettuihin hyvän hallinnon takeisiin.
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on katsottu, että kansainvälistä suojelua koskeva päätös tulee perustuslain 21 §:stä johtuen voida saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi (PeVL 16/2000 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös muita turvapaikkahakemusten käsittelyyn liittyviä oikeusturva- ja asian käsittelyn asianmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Esimerkiksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 24/2016 vp, s. 4) viitataan riittävän muutoksenhakuajan määrittelyyn ja todetaan, että perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat oikeus-turvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että kyse on erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä, joiden suhteen oikeusturva-vaatimukset korostuvat.
Perustuslain 21 §:n 1 momentilla on tarkoitus turvata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 14 artiklassa edellytetty oikeus oikeudenkäyntiin jokaisessa sopimusmääräyksissä tarkoitetussa tilanteessa. Jokaisella on oikeus Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettuun oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan taikka häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Oikeuksia ja velvollisuuksia koskevalla päätöksenteolla sopimuksessa viitataan paitsi yksityisoikeudellisiin riita-asioihin myös moniin julkisoikeudellisiksi luonnehdittaviin asioihin.
Perustuslain 21 §:n 1 momentti kattaa päätökset muun muassa yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevissa hallintoasioissa. Hallintoviranomaisen päätökset tällaisissa asioissa on siten voitava saattaa tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Vaikka momentin säännöksillä on selkeä kytkentä erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleeseen, on perustuslakivaliokunta katsonut kansallisen perustuslain tässä kohden liittyvän Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi tai velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin.
Oikeus hakea muutosta on yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista. Vähimmäisvaatimuksena oikeusturvan osalta voidaan pitää se, että henkilöllä on oikeus valittaa päätöksestä. Turvapaikanhakijalla tulee myös olla oikeus hakea täytäntöönpanokieltoa ja saada odottaa kyseisen päätöksen lopputulosta Suomessa ennen palautusta, jos tuomioistuin määrää täytäntöönpanokiellon (muun muassa EIS artiklat 3 ja 13). Yleisesti maastapoistamispäätösten osalta EIS:n 13 artiklan luettuna yhdessä 2 (oikeus elämään) ja 3 artiklan (kidutuksen kielto) kanssa on katsottu edellyttävän, että henkilöllä on oltava tehokkaat oikeussuojakeinot käytän-nössä ja että oikeussuojakeinolla on lykkäävä vaikutus silloin, kun henkilö on esittänyt perustellun väitteen siitä, että hänen 2 ja/tai 3 artiklassa tarkoitettuja oikeuksiaan loukattaisiin maastapoistamisen seurauksena.
Perustuslakivaliokunta on erityisesti rajamenettelyn kohdalla korostanut hakijan tilanteen yksilöllistä arvioimista ja riittävistä oikeusturvatakeista huolehtimista (PeVL 2/2021 vp ja PeVL 15/2021 vp). Esityksessä ei ehdoteta hakemuksen tutkinnan ytimeen tai hakijoille annettaviin menettelyllisiin takeisiin liittyvien säännösten muuttamista. Päätös tutkitaan rajamenettelyssä samojen sääntöjen mukaan kuin normaalissakin turvapaikkamenettelyssä. Hakijalla on oikeus tulla kuulluksi turvapaikkamenettelyssä. Turvapaikkapuhuttelu on turvapaikkatutkinnan oleellinen osa, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Ehdotettu muutos, joka mahdollistaisi turvapaikkapuhuttelun pitämisen käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa ilman hakijan suostumusta ei muuta sitä, että hakijaa kuullaan suullisesti hänen turvapaikkaperusteistaan. Maahanmuuttoviraston vastuulla on arvioida, onko turvapaikkaperusteiden selvittäminen ja uskottavuusarvioinnin tekeminen mahdollista videoneuvottelun tai muun teknisen tiedonvälitystavan avulla yksittäisen hakijan kohdalla. Hakijan oikeusturvan kannalta on välttämätöntä, että Maahanmuuttoviraston puhuttelijalla ja hakijalla on näköyhteys toisiinsa. Turvapaikkapuhuttelun tapaa harkitessaan Maahanmuuttoviraston tulisi ottaa huomioon hakijan iästä taikka fyysisestä tai psyykkisestä tilasta johtuva haavoittuva asema tai muut hakijan henkilökohtaiset syyt, jotka voivat vaikuttaa puhuttelun kulkuun. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 44/2022 vp toteama huomioiden edellä mainituista huomioitavista seikoista säädettäisiin asiaa koskevassa pykälässä erikseen.
Rajamenettelyä sovellettaessa hakijalla on myös samat oikeudet saada muun muassa oikeusapua ja tulkkausta sekä hakea muutosta päätökseen kuin muillakin hakijoilla ulkomaalaislain mukaan. Menettelydirektiivin mukaan hakijalla tulee rajamenettelyssä olla käytössään tarvittavat tulkkauspalvelut ja oikeusapu sekä vähintään viikko aikaa valmistella ja esittää tuomioistuimelle pyyntönsä ja perustelut, jotka puoltavat sitä, että hänelle myönnetään oikeus jäädä alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia ulkomaalaislain ja oikeusapulain muutoksenhakua ja oikeusapua koskeviin säännöksiin, jotka jo nykyisellään täyttävät menettelydirektiivin vaatimukset rajamenettelyn osalta. Rajamenettelyssä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on käsiteltävä neljän viikon määräajassa, jolloin korostuu tarve varmistaa oikeusavun tosiasiallinen saatavuus. Tämä on tärkeää sekä hakijan oikeusturvan että rajamenettelyn tarkoituksen turvaamiseksi. Jos hakijalle ei kyetä antamaan hänen tarvitsemaansa oikeusapua siinä ajassa, että hakemus ehdittäisiin tutkia säädetyssä neljässä viikossa, rajamenettelyn soveltaminen tulee tällöin ehdotetun mukaan päättää ja hakemuksen tutkintaa jatkaa normaalissa turvapaikkamenettelyssä.
Hakijalla on oikeus valittaa päätöksestä, joka tehdään rajamenettelyssä. Koska rajamenettelyssä kyse on joko sisällöllisesti tutkimatta jätetystä tai nopeutetussa menettelyssä tutkitusta hakemuksesta, kielteiseen päätökseen yhteydessä tehty maasta poistamista koskeva päätös on pääsääntöisesti täytäntöönpantavissa ennen lainvoimaiseksi tuloa. Vaikka hakijalla ei olisi oikeutta jäädä maahan odottamaan päätöstä valitukseensa, hänellä on aina oikeus hakea kieltoa päätöksen täytäntöönpanoon ja oikeus odottaa tähän päätöstä hallintotuomioistuimelta.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Vastuu tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle ja perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun oikeusturvan toteuttamisesta kuuluu siten ensisijaisesti toimivaltaisille viranomaisille. Rajamenettelyssä korostuu viranomaisten velvollisuus arvioida, täyttyvätkö edellytykset soveltaa rajamenettelyä ja kertoa tästä hakijalle. Toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutena on huolehtia, että ehdotettuja säännöksiä sovelletaan niin, ettei hakijoille koituisi oikeudenmenetyksiä sen vuoksi, että he eivät ole tienneet oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan turvapaikkamenettelyn aikana. Oikeusturvan toteutumista tukee myös ehdotettu säännös siitä, että rajamenettelyä ei sovelleta, jos hakijalle, jolla on haavoittuvasta asemasta johtuvia tai muuten turvapaikkamenettelyn aikana todettuja erityistarpeita, ei voida antaa ulkomaalaislaissa tarkoitettua tukea sen varmistamiseksi, että hän voi hyötyä turvapaikkamenettelyyn liittyvistä oikeuksista ja noudattaa siihen liittyviä velvollisuuksiaan. Esityksen voidaan katsoa täyttävän sekä perustuslain 21 §:n että EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimukset tältä osin.
Yhdenvertaisuus
Perustuslain 6 §:ssä ilmaistaan paitsi perinteinen vaatimus oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatus tosiasiallisesta tasa-arvosta. Pykälä sisältää muun muassa yleisen yhdenvertaisuuslausekkeen (1 momentti) sekä syrjintäkiellon (2 momentti).
Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuuslauseke ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että siinä kohdellaan tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin muun muassa tosiasiallisen tasa-arvon edistämiseksi. Perustuslakivaliokunta onkin vakiintuneesti todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 2/2011 vp, s. 2, PeVL 64/2010 vp, s. 2, PeVL 35/2010 vp, s. 2, PeVL 5/2008 vp, s. 5, PeVL 38/2006 vp, s. 2, PeVL 1/2006 vp, s. 2, PeVL 15/2001 vp, s. 3). Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (PeVL 75/2014 vp, PeVL 67/2014 vp, PeVL 31/2014 vp, PeVL 46/2006 vp, s. 2, PeVL 16/2006 vp, s. 2, PeVL 73/2002 vp). Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 47/2018 vp, PeVL 20/2017 vp, PeVL 58/2014 vp, PeVL 7/2014 vp, s. 5–6, PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 3, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006 vp, s. 2).
Ehdotettu sääntely asettaisi hakijoita eri asemaan riippuen siitä, hakevatko he kansainvälistä suojelua ulkorajalla vai sisämaassa. Rajamenettely koskisi ainoastaan ulkorajalla tehtyjä hakemuksia. Rajamenettelyn käyttö riippuisi hakijan perusteista kansainvälisen suojelun hakemiselle, koska se koskisi ainoastaan todennäköisesti perusteettomia hakemuksia ja menettelyn tarkoitus olisi käsitellä nopeasti tällaisia hakemuksia jo heti rajalla. Menettelyn tarkoituksen voidaan katsoa olevan hyväksyttävä syy kohdella hakijoita käytännössä eri tavalla etenkin, kun kenenkään oikeuteen hakea suojelua tai saada hakemus tutkittua ei puututtaisi.
Alaikäisten oikeudet
Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. EU:n perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohta sisältää perusoikeussäännökset lapsen edun ensisijaisuuden periaatteesta. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu.
Perustuslakivaliokunta on painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (PeVL 15/2021 vp, PeVL 18/2018 vp, s. 3 ja PeVL 17/2018 vp, s. 3). Lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta on huolehdittava täysimääräisesti (PeVL 2/2021 vp). Viranomaisten on ulkomaalaislain mukaisessa päätöksenteossa sekä lapsen vastaanottopalveluja vastaanottolain mukaan järjestettäessä kiinnitettävä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Vastaanottolain mukaan lapsen etua arvioitaessa on otettava huomioon, mitä lastensuojelulaissa (417/2007) säädetään lapsen edun arvioimisesta. Rajamenettelyä ei siten tule soveltaa, jos sen katsotaan yksittäistapauksessa olevan lapsen edun vastaista, tai jos lapsen vastaanottopalveluja ei voida järjestää vastaanottolain mukaisesti. Koska lapsen edun tulee olla ohjaava periaate kaikessa alaikäiseen liittyvässä toiminnassa, tulisi viranomaisen suunnitella myös rajamenettelyn majoitus ja liikkumisvapauden rajoittaminen sen mukaisesti ja niin, ettei lapsen oikeuksia rajoitettaisi enempää kuin se olisi välttämätöntä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 44/2022 vp todennut, että lasten säilöönottoa merkitsevää sääntelyä arvioitaessa on huomioitava myös Suomea sitovat ihmisoikeusvelvoitteet. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä lasten säilöönoton on katsottu olevan mahdollista vasta viimesijaisena toimena, jonka käyttöönotto edellyttää muun muassa muiden vaihtoehtojen punnitsemista (esim. Popov v Ranska, nro 39472/07 ja 39474/07, 19.1.2012). Valiokunta on viitannut kyseisessä lausunnossa myös YK:n lapsen oikeuksien komitean lasten ihmisoikeuksiin kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä liittyvistä valtioiden velvollisuuksista lähtö-, kauttakulku-, kohde- ja paluumaissa koskevan yleiskommenttiin (Siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksia käsittelevän komitean ja YK:n lapsen oikeuksien komitean yhteinen yleiskommentti nro 23 [2017] lasten ihmisoikeuksiin kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä liittyvistä valtioiden velvollisuuksista lähtö-, kauttakulku-, kohde- ja paluumaissa, CMW/C/GC/4 - CRC/C/GC/23, kohdat 5-13.), jonka mukaan lapsia ei saa koskaan ottaa säilöön heidän tai heidän vanhempiensa siirtolaisasemaan liittyvistä syistä. Valiokunta on lausunnossaan lisäksi kehottanut hallintovaliokuntaa tarkastelemaan rajamenettelyn osalta sääntelyvaihtoehtoja säilöönotolle erityisesti ilman huoltajaa saapuvien lasten osalta. Esityksessä ei esitetä muutoksia alaikäisten säilöönottoa koskevaan ulkomaalaislain sääntelyyn. Ehdotettu uusi säilöön ottamisen edellytys ei vaikuta siihen, mitä lapsen säilöön ottamisesta ulkomaalaislain 122 §:ssä säädetään.
Liikkumisvapauden rajoittaminen rajamenettelyssä
Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perustuslain 7 § 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että liikkumisvapauden ja henkilökohtaisen vapauden rajoitusten tulee olla kussakin yksittäistapauksessa paitsi välttämättömiä, myös oikeassa suhteessa saavutettavaan tavoitteeseen nähden. (PeVL 48/2016 vp, s. 4) Rajamenettelyn tarkoituksena on, että hakijoita ei päästetä jäsenvaltion alueelle täydessä oikeudellisessa merkityksessä, vaan heidät pidetään rajalla, kauttakulkualueella tai sen läheisyydessä menettelyn ajan. Rajamenettelyä koskeva sääntely on jo osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää koskevaa sääntelyä, vaikka menettelyä ei ole Suomessa otettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämä myös tarkoittaa sitä, että rajamenettelyä koskeva direktiivin sääntely, mukaan lukien siihen sisältyvä velvollisuus pitää hakija tietyssä paikassa menettelyn ajan, on hyväksyttävissä EU:n perusoikeuskirjan turvaamien oikeuksien valossa.
Unionin tuomioistuin on ottanut kantaa rajamenettelyyn useammassa tuomiossa. Yhdistetyissä asioissa C-924/19 ja C-925/19 antamassaan tuomiossa tuomioistuin on vahvistanut sen, että rajamenettelyn tarkoituksena on, ettei hakijoita päästetä jäsenvaltion alueelle täydessä oikeudellisessa merkityksessä, vaan heidät pidetään rajalla, kauttakulkualueella tai sen läheisyydessä menettelyn ajan. Tuomioistuin toteaa menettelydirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleesta ilmenevän, että rajalla toteutettavan menettelyn tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tehdä päätös jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella tehdyistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista, ennen kuin jäsenvaltio tekee päätöksen hakijoiden tulosta alueelleen. Tuomioistuimen mukaan jäsenvaltiot saavat näin ollen velvoittaa kansainvälisen suojelun hakijat pysymään niiden rajoilla tai jollakin niiden kauttakulkualueista enintään neljän viikon ajan, jotta voidaan ennen päätöksen tekemistä tutkia hakijoiden maahantulo-oikeus, onko heidän hakemuksensa jätettävä menettelydirektiivin nojalla tutkimatta, tai onko se todettava nopeutetussa menettelyssä perusteettomaksi (kohdat 236 ja 237). Myös julkisasiamies muistutti asiassa C-808/18 antamassaan ratkaisuehdotuksessa, että rajamenettelyä koskevalla säännöksellä unionin lainsäätäjä on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden sijoittaa kansainvälisen suojelun hakijat rajoilleen ja käsitellä tehdyt hakemukset siellä nopeasti siten, että tutkittavaksi ottamisen edellytysten arviointia ei ole rajoitettu, mutta hakemuksen aineellisen arvioinnin on tapahduttava rajoitetun toimivallan puitteissa eli menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdassa luetelluissa nopeutetun menettelyn tilanteissa. Rajamenettelyn tarkoitus on todettu direktiivissä selkeästi, eikä direktiivi sisällä tätä koskevaa kansallista liikkumavaraa. Jos jäsenvaltio päättää ottaa rajamenettelyn kansallisesti käyttöön, sillä on siten velvollisuus rajata hakijan liikkumisvapaus rajalle, kauttakulkualueelle tai niiden läheisyyteen siten, että rajamenettelyn tarkoitus toteutuu. Menettelydirektiivi jättää jäsenvaltioille kansallisesti ratkaistavaksi, miten tämä rajalla, kauttakulkualueella tai niiden läheisyydessä pitäminen toteutetaan.
Yllä todettu tarkoittaa sitä, että rajamenettelyä koskevan sääntelyn täytäntöön panemiseksi ja menettelyn tarkoituksen toteuttamiseksi hakijan perustuslain 9 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapautta voidaan rajoittaa rajalle, kauttakulkualueelle tai rajan läheisyyteen osana sovellettavaa menettelyä. Säätäminen pelkästä velvollisuudesta oleskella näillä alueilla ei kuitenkaan vastaisi perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 25/1994 edellytettyä riittävän täsmällistä sääntelyä, eikä se myöskään vastaisi perustuslakivaliokunnan edellytystä siitä, että rajamenettelyyn osallistuvan oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on huolehdittava säädösperusteisesti (PeVL 15/2021 vp, kappale 7). Vaikka lausunto koski EU:ssa vielä valmistelussa olevaa menettelyasetusta, on tämän edellytyksen noudattaminen perusteltua myös säädettäessä rajamenettelystä kansallisesti menettelydirektiivissä säädetyn mukaisesti.
Vastaanottodirektiivissä ei säädetä erikseen hakijoiden majoittamisesta rajamenettelyn aikana. Heillä on kuitenkin oikeus direktiivin mukaiseen majoitukseen ja vastaanottopalveluihin. Liikkumisvapauden rajoitus ehdotetaan toteutettavaksi hakijan vapauksia vähiten rajoittavalla tavalla säätämällä vastaanottodirektiivin 7 artiklan 2 kohtaan perustuva velvollisuus oleskella rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä sijaitsevan hakijalle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Näin liikkumisvapauden rajoituksen oikeusperustasta säädettäisiin kansallisesti selkeästi (EPRS:n rajamenettelyä koskevan Euroopan tason täytäntöönpanon arviointi, s. 26―27, 43 ja 47).
Perustuslain esitöiden mukaan vapaudenmenetyksellä tarkoitetaan järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Tekoa, jolla ihminen suljetaan omasta tahdostaan riippumatta lukittuun tilaan, on pidettävä säännöksen tarkoittamana vapaudenmenetyksenä. Myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (esimerkiksi PeVL 30/2010 vp ja PeVL 48/2016 vp). Lisäksi ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen merkitsee perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 5/2006 vp, s. 6/II, PeVL 43/2010 vp). Myös ulkomaalaisen säilöönotossa on kyse perustuslaissa tarkoitetusta vapaudenriistosta, koska säilöönottoyksiköt ovat suljettuja, eikä niiden alueelta ole mahdollista poistua (PeVL 20/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut (PeVL 48/2016 vp, s. 3), että velvollisuus asua nimetyssä vastaanottokeskuksessa muodostaa liikkumisvapauden rajoituksen, jota tulee tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten kannalta. Ottaen kuitenkin huomioon asumisvelvollisuuteen liittyvä velvollisuus ilmoittautua vastaanottokeskuksessa jopa neljä kertaa vuorokaudessa saattavat asumisvelvollisuuden vaikutukset muodostua sellaisiksi, että turvaamistoimi tosiasiallisesti on lähellä vapaudenmenetystä.
Perustuslakivaliokunta on painottanut, että vapaudenmenetystä tai vapauden rajoittamista koskevan sääntelyn asianmukaisuutta tulee tarkastella myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön kannalta (esimerkiksi PeVL 48/2016 vp ja PeVL 15/2021). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on soveltamiskäytännössään todennut, että vapaudenmenetyksen ja liikkumisvapauden rajoituksen välisessä erossa on kyse toimenpiteen voimakkuuden ("intensity") arvioinnista (muun muassa Guzzardi v. Italia 6.11.1980, Austin ja muut v. UK 15.3.2012 ja De Tommaso v. Italia 23.2.2017). Arvioinnissa on otettava huomioon sen kohteen yksilölliset olosuhteet sekä toimenpiteen luonne, kesto, vaikutukset ja toimeenpanon tapa (muun muassa Guzzardi v. Italia, Stanev v. Bulgaria, 17.1.2012 ja De Tommaso v. Italia). Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään täsmentänyt, millaisessa tilanteessa on kyse unionin lainsäädännössä tarkoitetusta säilöönotosta ja siten vapauden riistosta. Tuomioistuimen mukaan säilöönotto edellyttää liikkumisvapauden viemistä, eikä sen pelkkää rajoittamista, ja että sille on ominaista se, että asianomainen henkilö eristetään muusta väestöstä tiettyyn paikkaan. Tämän lisäksi tuomioistuin kiinnitti arviossaan huomiota yllä kohdassa 3.5 kuvatulla tavalla kyseisen tapauksen olosuhteisiin sekä henkilöllä käytettävissä oleviin oikeusturvatakeisiin (tuomio yhdistetyissä asioissa C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, kohdat 216―231 ja tuomio C-808/18 kohdat 157―166 oikeustapausviittauksineen sekä viimeksi mainittua tuomiota koskeva julkisasiamiehen ratkaisuehdotus). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään ottanut useassa tapauksessa kantaa myös siihen, millaisessa tilanteessa hakijan pitäminen esimerkiksi lentoaseman kauttakulkualueella tarkoitti käytännössä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa tarkoitettua vapaudenriistoa (esimerkiksi yllä kappaleessa 3.6. kuvattu Amuur v. Ranska).
Nyt ehdotettu velvollisuus oleskella määrätyn vastaanottokeskuksen alueella tarkoittaa jo itsessään sitä, että hakijalla ei ole oikeutta poistua tältä alueelta. Myös rauenneessa hallituksen esityksessä HE 103/2022 vp lähtökohta ja tarkoitus olivat samat. Luvatonta poistumista alueelta pyrittiin estämään sillä, että luvaton poistuminen olisi saattanut johtaa säilöön ottamiseen. Myös perustuslakivaliokunta on aiemmasta esityksestä antamassaan lausunnossa PeVL 44/2022 vp katsonut, että velvollisuus oleskella vastaanottokeskuksen alueella tarkoittaa sitä, että hakijalla ei ole oikeutta poistua tältä alueelta (kohta 31). Samassa lausunnossaan valiokunta on katsonut, että esitettyä velvollisuutta oleskella rajalla tai kauttakulkualueella taikka näiden läheisyydessä sijaitsevan, hakijalle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, olisi arvioitava ensisijaisesti perustuslain 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden rajoituksena, vaikka siihen sisältyykin erityisesti sen vähäistä pidempi kesto huomioiden eräitä vapaudenmenetystä tosiasiallisesti läheneviä piirteitä.
Erotuksena rauenneeseen hallituksen esitykseen HE 103/2022 vp, tässä esityksessä pysyminen vastaanottokeskuksen alueella varmistettaisiin estein, ja tästä säädettäisiin täsmällisesti laissa. Estäminen toteutettaisiin fyysisillä esteillä, kuten aidalla ja portilla, ei voimaa käyttämällä. Kuten edellä on mainittu, myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (esimerkiksi PeVL 30/2010 vp ja PeVL 48/2016 vp). Verrattuna säilöön ottamiseen velvoitetta oleskella aidatulla vastaanottokeskuksen alueella voidaan kuitenkin pitää lievempänä toimena kuin rajoitettuun sisätilaan lukitsemista. Vastaanottokeskuksen alue, jolla hakija olisi velvollinen oleskelemaan, olisi riittävän laaja, jotta hakijan yksityiselämän koskemattomuus ja vastaanottopalvelujen saaminen voitaisiin turvata, ja jotta liikkumisvapauden rajoitus vaikuttaisi normaalin elämän viettämiseen mahdollisimman vähän. Tästä säädettäisiin erikseen. Toisin kuin säilöön otettuna, ulkona liikkumiseen olisi enemmän tilaa. Säilöön otettuna hakijalla on yleensä hyvin rajattu tila ulkoiluun. Esimerkiksi Joutsenon säilöönottoyksikössä vapaasti käytettävään ulkoiluun on varattu noin 80 neliömetrin alue. Rajamenettelyssä olisi mahdollisuus ulkoiluun huomattavasti suuremmalla alueella. Esimerkiksi Joutsenon vastaanottokeskuksessa rajamenettelyssä olevien hakijoiden käytössä oleva ulkoilualue olisi suuruudeltaan noin viisi hehtaaria.
Perustuslakivaliokunnan mukaan myös ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen merkitsee perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 5/2006 vp, s. 6/II, PeVL 43/2010 vp). Liikkumisrajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on myös olennaista, että rajamenettelyä voitaisiin soveltaa vain sen ajan, joka on välttämätöntä menettelyn tavoitteiden toteuttamiseksi. Tämä toteutettaisiin säätämällä selkeästi ja tarkkarajaisesti tilanteista, joissa rajamenettely päättyisi. Tällöin myös rajamenettelyn mahdollinen enimmäiskesto olisi tiedossa, sen ollen ehdotetun mukaan yhteensä enintään 77 päivää. Menettelydirektiivi ei aseta tällaista kokonaiskeston enimmäisaikaa, vaan rajamenettelyn päättymisestä säätäminen olisi kansallinen ratkaisu, jonka tavoitteena olisi osaltaan turvata hakijan oikeusturvaa rajoittamalla liikkumisvapautta mahdollisimman lyhyen aikaa.
Hakijalle voitaisiin antaa tietystä painavasta henkilökohtaisesta syystä myös lupa poistua vastaanottokeskuksen alueelta. Poistuminen olisi mahdollista myös vastaanottopalvelujen saamiseksi sekä alaikäisen koulunkäynnin järjestämiseksi, jos niitä ei ole mahdollista järjestää vastaanottokeskuksen alueella. Perustuslakivaliokunta on pitänyt poikkeuksia liikkumisrajoituksista merkityksellisinä rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 44/2022 vp, kohta 39). Perustuslakivaliokunta on todennut, että liikkumisrajoituksia asetettaessa tulee sääntelyn oikeasuhtaisuuden vuoksi ottaa huomioon liikkuminen välttämättömien syiden vuoksi (PeVM 8/2020 vp, s. 5). Rajamenettelyn tarkoituksen osalta tämän edellytyksen toteuttaisi ehdotettu säännös, jonka mukaan hakijalle myönnettäisiin lupa poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta lähiomaisen vakavan sairauden tai hautajaisten taikka muun painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. Ehdotetussa sääntelyssä on näin pyritty huomioimaan perustuslakivaltiokunnan lausunnossaan PeVL 44/2022 s. 10 esittämät huomiot täsmällisen ja tarkkarajaisen sääntelyn tarpeesta. Ehdotetussa rajamenettelyä koskevassa pykälässä säädettäisiin myös tilanteista, joissa hakijan ei tarvitsisi hakea edellä mainittua lupaa poistuakseen vastaanottokeskuksen alueelta. Kyse olisi vastaanottopalvelujen saamiseen liittyvistä syistä. Myös lapsen perustuslain 16 §:ään perustuva oikeus koulunkäyntiin turvattaisiin sallimalla tarvittaessa lapsen poistuminen vastanottokeskuksesta, jos opetusta ei voitaisi järjestää vastaanottokeskuksessa. Säilöön otetun ulkomaalaisen kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä säädetään puolestaan säilölaissa, jonka mukaan säilöönottoyksiköstä poistuminen on mahdollista hyvin rajoitetusti ja aina poliisin valvomana.
Perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan piiriin kuuluu muun muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita muihin ihmisiin ja ympäristöön (HE 309/1993 vp). Sosiaalisten suhteiden hoitamiseen rajamenettelyn soveltaminen vaikuttaisi vain rajoitetusti, kun otetaan huomioon, että henkilöt, joihin rajamenettely soveltuu, olisivat vasta saapuneet Suomen rajalle, eikä heitä olisi sen jälkeen lainkaan päästetty liikkumaan Suomen alueella. Tilanne on siis rinnasteinen siihen, että hakija olisi ollut Suomen rajojen ulkopuolella, jolloin Suomessa olevien sosiaalisten suhteiden hoitaminen olisi ollut samalla tavalla haastavaa. Kuten muissakin vastaanottokeskuksissa, hakijalla olisi kuitenkin mahdollisuus vastaanottaa vieraita keskuksen alueella. Hakijalla olisi myös mahdollisuus rajoittamattomaan puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käyttöön vastaanottokeskuksessa, mikä helpottaisi yhteydenpitoa esimerkiksi sukulaisiin ja ystäviin tai oikeudellista apua tarjoaviin tahoihin. Edellä mainitulla tavalla hakijalla olisi myös mahdollisuus saada lupa vastaanottokeskuksen alueelta poistumiseen, jos hänellä olisi siihen peruste esimerkiksi lähiomaisen vakavan sairauden tai hautajaisten taikka jonkin painavan henkilökohtainen syy vuoksi.
Rajamenettelyssä hakijan vastaanotto järjestettäisiin vastaanottolaissa tarkoitettuna majoituksena vastaanottokeskuksessa ja sen järjestämin palveluin. Tämä toteuttaisi myös perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla sen, että rajamenettelyyn osallistuvan oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on huolehdittava säädösperusteisesti (PeVL 15/2021 vp, kappale 7). Myös hakijan vastaanottoa koskevien oikeuksien sekä mahdollisten rajoitusten osalta sovellettaisiin vastaanottolakia. Esimerkiksi erona säilöön otettuihin henkilöihin nähden rajamenettelyssä olevien hakijoiden käyttämiä tiloja ei valvottaisi samalla tavalla kuin säilöönottotiloja, joita voidaan, tietyt tilat pois lukien, valvoa myös teknisillä laitteilla. Hakijoiden kulkua ja liikkumista ei olisi myöskään tarkoitus seurata rajamenettelyssä reaaliaikaisesti tai aktiivisesti. Säilöönottoyksikössä voidaan tehdä myös turvatarkastuksia, henkilöntarkastuksia sekä säilöönottoyksikön tiloihin ja niissä olevaan irtaimistoon, esineisiin ja aineisiin kohdistuvia erityistarkastuksia, joita ei rajamenettelyyn käytettävässä vastaanottokeskuksessa vastaanottolain perusteella voitaisi tehdä. Rajamenettelyssä hakijan käytössä olevat tilat voitaisiin vastaanottolain perusteella tarkastaa vain, jos on perusteltua syytä epäillä, että hakijalla olisi siellä sellaisia aineita tai esineitä, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa asukkaan tai toisen henkilön hengelle, terveydelle tai turvallisuudelle tai vahingoittaa omaisuutta taikka joiden hallussapito on muun lain nojalla kielletty. Säilöönottoyksikössä voidaan rajoittaa myös puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käyttöä. Tällaisia rajoituksia ei olisi mahdollista kohdistaa rajamenettelyssä vastaanottokeskuksissa oleviin hakijoihin. Säilölaissa määritellään lisäksi erikseen kielletyt esineet ja aineet, joita ei säilöönottoyksiköissä saa pitää hallussa.
Edellä kuvatulla tavalla rajamenettelyyn liittyvä liikkumisvapauden rajoittaminen on tarkoitus järjestää niin, että hakijan oikeuksia ei rajoitettaisi enempää kuin olisi välttämätöntä, mutta kuitenkin niin, että rajamenettelyn tarkoitus toteutuisi. Edellä mainitut vapaampaan liikkumiseen ja ulkoiluun vastaanottokeskuksen alueella mahdollistavat edellytykset, mahdollisuus poistua vastaanottokeskuksen alueelta ilman valvontaa tietystä painavasta henkilökohtaisesta syystä, menettelyn suhteellisen lyhyt kesto sekä säilöönottoon liittyvät rajoitukset myös erottavat ehdotetun velvollisuuden pysyä vastaanottokeskuksen alueella perustuslain 7 §:ssä tarkoitetusta vapaudenmenetyksestä ja tilanteesta, jossa unionin tuomioistuimen mukaan on kyse hakijan säilöönotosta. Ehdotetussa sääntelyssä voidaan näin ollen katsoa olevan edelleen kyse osana menettelyä sovellettavasta hakijan liikkumisvapauden rajoittamisesta, jota arvioitaisiin ensisijaisesti perustuslain 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden rajoituksena. Nyt ehdotettua on lisäksi täsmennetty valiokunnan lausunnossaan PeVL 44/2022 vp edellyttämällä tavalla. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta oikeasuhtaisena, kun otetaan huomioon sääntelyn taustalla olevat painavat yhteiskunnalliset intressit.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Vastaanottolain 9 ja 10 §:n nojalla vastaanottokeskus voi olla paitsi valtion myös kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön perustama ja ylläpitämä. Suurin osa vastaanottokeskuksista on yksityisen tahon ylläpitämiä. Rajamenettelyn tarkoituksenmukaisen ja mahdollisimman laajan soveltamisen mahdollistamiseksi sekä siihen tarvittavan kapasiteetin joustavaksi järjestämiseksi tulisi tarkastella, voidaanko rajamenettelyä soveltaa myös muissa kuin valtion ja kunnan ylläpitämissä vastaanottokeskuksissa. Näin ollen arvioitavaksi tulee perustuslain 124 §:ssä säädetty julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle.
Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan sääntelyä yksityisten ylläpitämistä vastaanotto- ja järjestelykeskuksista todennut, että julkisen hallintotehtävän antaminen muun kuin viranomaisen hoidettavaksi voi olla tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Valiokunta ei pitänyt muun muassa aineiden ja esineiden haltuunottoa ja asukkaan tilojen tarkastamista koskevia tehtäviä niihin sisältyvien rajausten vuoksi merkittävän julkisen vallan käyttämisenä (PeVL 59/2010 vp).
Säilöönottoyksikkö voidaan säilölain 2 §:n mukaan perustaa valtion tai kunnan ylläpitämän vastaanottokeskuksen yhteyteen, tai se voi olla valtion tai kunnan ylläpitämä itsenäinen yksikkö. Perustuslakivaliokunta on nykyisen perustuslain voimaantuloa edeltäneessä lausunnossa todennut säilöönoton järjestämisen sisältävän merkittävää julkisen vallan käyttöä. Sääntelyä tuli valiokunnan mukaan täsmentää niin, että turvapaikanhakijoiden säilöönotto voidaan järjestää vain julkisyhteisön ylläpitämässä vastaanottokeskuksessa (PeVL 20/1998 vp).
Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp s. 179/II) ja perustuslakivaliokunnan käytännön (PeVL 22/2014 vp, PeVL 55/2005 vp) perusteella merkittävän julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Ulkomaalaislain 121 a §:n asumisvelvollisuuden ja 120 b §:n lapsen asumisvelvollisuuden kohdalla perustuslakivaliokunta on katsonut, että vaikka vastaanottokeskuksien rooli asumisvelvollisuuksien toteuttamisessa on tosiasiallisesti huomattava, ei keskuksille osoitettavien tehtävien epäitsenäisyyden ja avustavan luonteen vuoksi sääntelyssä ole kyse merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä (PeVL 48/2016 vp, s. 6-7).
Ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta vastaanottokeskuksen tehtäviä. Vastaanottokeskus järjestää rajamenettelyssäkin hakijan majoituksen ja vastaanottopalvelut vastaanottolaissa säädetyn mukaisesti. Hakijan vastaanottokeskuksen alueella oleskelun velvollisuuden täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä vastaanottokeskuksen henkilökunnalle ei ehdoteta säädettäväksi. Vastaanottokeskuksen henkilöstölle ei myöskään ehdoteta toimivaltuuksia esimerkiksi estää poistumista keskuksen alueelta voimaa käyttäen. Henkilöstön tehtäviä ja toimivaltuuksia koskeva sääntely eroaa siten erityisesti säilöönoton toteuttamista koskevasta tilanteesta. Koska kyse on normaalista vastaanottotoiminnasta, voidaan tehtävä myös rajamenettelyn osalta samoin perustein kuin normaalin vastaanottokeskuksen tehtävä, antaa muiden kuin valtion tai kunnan ylläpitämäksi. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tiettyjen toimivaltuuksien vuoksi vastaanottotoiminnan antaminen yksityisen yhteisön tai säätiön järjestettäväksi on perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle, joka tässä tapauksessa voi epäilemättä olla tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tehtävät eivät niihin sisältyvien rajausten vuoksi sisällä merkittävän julkisen vallan käyttöä. (PeVL 59/2010 vp, s. 5)
Nopeutettu menettely
Perustuslain 21 §:n 1 momentti ja hallintolain 23 §:n 1 momentti edellyttävät, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä. Käsittelyaika ei saa olla pidempi kuin riittävän huolellinen ja asianmukainen käsittely kohtuudella edellyttää asian erityispiirteet huomioon ottaen. Tämä ei kuitenkaan voi toimia perusteena yksilöllisen, asianmukaisen, huolellisen ja puolueettoman käsittelyn vaatimuksesta tinkimisestä. Säännöksellä turvataan myös yksilön oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n pykälän 2 momentin mukaan hakijan oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Nopeutetun menettelyn käyttämisellä ei evätä keneltäkään oikeutta hakea kansainvälistä suojelua tai saada hakemustaan käsiteltyä. Hakemusta ei myöskään missään tilanteessa hylätä ja katsota ilmeisen perusteettomaksi vain sen vuoksi, että sen kohdalla täyttyy jokin käsittelyn nopeuttamisperuste. Kyse on turvapaikkamenettelyn muodosta; hakemuksen sisällöllinen hylkääminen ja nopeutetun menettelyn käyttäminen ovat siten toisistaan erilliset asiat. On myös huomattava, että nopeutettua menettelyä käytettäessä hakemus on tutkittava samojen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti kuin normaalimenettelyssä. Unionin tuomioistuin on painottanut tätä seikkaa jo aiempaa menettelydirektiiviä koskevassa ratkaisussaan C‑175/11 (kohdat 74-75). Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että jokainen turvapaikkahakemus on tutkittava puolueettomasti ja huolellisesti. Jos näin ei ole tapahtunut, tuomioistuin on katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaa luettuna yhdessä 3 artiklan kanssa on loukattu. Tuomioistuin on myös painottanut tarvetta tehokkaille oikeussuojakeinoille (esimerkiksi asia 9152/09, I.M. v. Ranska, EIT 2.2.2012, kohdat 136–160).
Nopeutettua menettelyä koskevan sääntelyn logiikan muutoksella korostetaan sitä, että nopeutetun menettelyn käyttäminen ja hakemuksen sisällöllinen hylkääminen ovat toisistaan erilliset asiat. Ehdotetut uudet nopeuttamisperusteet perustuvat kaikki menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohtaan ja ovat siten osa voimassa olevaa unionin oikeutta. Tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi ehdotetussa sääntelyssä pitäydytään mahdollisimman paljon menettelydirektiivissä käytetyissä sanamuodoissa. Sääntelyn tarkkarajaisuus ja täsmällisyysvaatimus huomioiden tästä on kuitenkin joissain kohdissa välttämätöntä poiketa. Ehdotuksella ei muuteta maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa tai muutoksenhakua koskevaa ulkomaalaislain sääntelyä. Hakijan perustuslain 21 §:n mukainen oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi toteutuu samalla tavalla kuin nykyisin nopeutettua menettelyä käytettäessä.
Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta oikeasuhtaisena, kun otetaan huomioon sääntelyn taustalla olevat painavat yhteiskunnalliset intressit.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.