2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Tartuntatautilaissa ja sen nojalla säädetyt rajoitukset
Voimassa olevan tartuntatautilain 58 a §:n 1 momentin mukaan ravitsemistoiminnan harjoittajan on, sen lisäksi, mitä elintarvikelaissa ja Ahvenenmaan maakunnan vastaavassa lainsäädännössä säädetään, huolehdittava yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi ravitsemisliikkeen tilojen ja pintojen puhdistamisesta sekä siitä, että asiakkailla on mahdollisuus käsien puhdistamiseen, ja annettava asiakkaille riittävän etäisyyden ylläpitämistä ja käsien puhdistamista koskevat toimintaohjeet. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ravitsemisliikkeen tilojen ja pintojen puhdistamisesta, käsien puhdistamismahdollisuuden järjestämisestä sekä asiakkaille annettavien toimintaohjeiden antamisesta.
Pykälän 2 momentin mukaan ravitsemistoiminnan harjoittajan tulee huolehtia siitä, että asiakkaiden oleskelu järjestetään yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi riittävän väljästi ja asiakaspaikat sijoittuvat riittävän etäälle toisistaan. Valtioneuvoston asetuksella säädetään, jos se on yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi välttämätöntä, tarkemmin kyseistä aluetta koskien ravitsemisliikkeen asiakkaiden oleskeluun ja asiakaspaikkojen sijoittamiseen liittyvistä velvoitteista sekä ravitsemisliikkeen sisä- ja ulkotilojen asiakaspaikkamäärään liittyvistä vaatimuksista. Tämän lisäksi valtioneuvoston asetuksella voidaan rajoittaa sellaisen ravitsemisliikkeen, jonka pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa tai Ahvenanmaan maakunnan vastaavassa lainsäädännössä tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, asiakasmäärää enintään 50 % ravitsemisliikkeen suurimmasta asiakas- tai henkilömäärästä, joka on mainittu tilaa tai sen osaa koskevassa alkoholilain (1102/2017) 18 §:ssä tai Ahvenanmaan maakunnan vastaavassa lainsäädännössä tarkoitetussa anniskeluluvassa tai, jos ravitsemisliikkeellä ei ole anniskelulupaa, rakennusten paloturvallisuudesta maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 117 b §:n nojalla ja rakennuksen käyttöturvallisuudesta mainitun lain 117 d ja 117 k §:n nojalla annettujen säännösten tai Ahvenanmaan maakunnan vastaavan lainsäädännön mukaisesti hyväksytyssä rakennussuunnitelmassa. Muiden ravitsemisliikkeiden asiakasmäärää saadaan asetuksella rajoittaa enintään 25 % edellä mainittujen säännösten tarkoittamasta suurimmasta asiakas- tai henkilömäärästä. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan, jos ravitsemisliikkeen pääasiallinen ravitsemistoiminta eri ajankohtina vaihtelee, sen toimintaan sovelletaan kunakin ajankohtana sitä rajoitusta, johon sen ravitsemistoiminta kyseisenä ajankohtana liittyy. Valtioneuvoston asetuksella voidaan myös antaa tarkempia säännöksiä kyseisistä asiakasmäärien rajoituksista ja niiden kohdentumisesta.
Pykälän 3 momentissa säädetään aukiolo- ja anniskeluajan lyhentämisestä. Asetuksella voidaan säätää ravitsemisliikkeen aukioloa kello 23—05 välisenä aikana ja anniskelua kello 22—09 välisenä aikana koskevista rajoituksista, jos ne ovat välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi eivätkä ravitsemisliikkeen tilojen ja pintojen puhdistamistoimenpiteet, hygieniaohjeet, asiakaspaikkojen järjestely ja muut toimenpiteet ole riittäviä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Valtioneuvoston asetuksella voidaan myös säätää siitä, millaisissa ravitsemisliikkeissä kyseisiä rajoituksia noudatetaan.
Pykälän 4 momentin mukaan 2 ja 3 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella säädettyjen rajoitusten on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi kullakin alueella sekä sellaisissa ravitsemisliikkeissä, joita rajoitukset koskevat.
Edelleen pykälän 5 momentin mukaan ravitsemistoiminnan harjoittajan on laadittava kirjallinen suunnitelma siitä, miten se toteuttaa sen toimintaan ja sisä- ja ulkotilojen käyttöön säädetyt velvollisuudet ja rajoitukset. Suunnitelma on pyynnöstä esitettävä aluehallintovirastolle ja majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 11 §:ssä tai Ahvenanmaan maakunnan vastaavassa lainsäädännössä tarkoitettua valvontaa suorittavalle poliisille. Suunnitelma on siihen sisältyviä henkilötietoja lukuun ottamatta pidettävä liikkeessä asiakkaiden nähtävillä. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset velvoitteiden ja rajoitusten toteuttamista koskevan suunnitelman sisällöstä, laatimisesta ja nähtävänä pitämisestä.
Asiakasmäärä- sekä aukiolo- ja anniskeluaikarajoitukset eivät pykälän 6 momentin mukaan koske henkilöstöravintolatoimintaa eivätkä ruoan tai juoman myymistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi. Pykälän 7 momentissa on myös poikkeussäännös siitä, että aukioloaikojen rajoitukset eivät koske Suomen ja ulkomaiden välillä tai ulkomailla kulkevassa vesi- ja ilma-aluksessa eivätkä polttonesteiden jakeluaseman yhteydessä toimivia ravitsemisliikkeitä.
Tartuntatautilain voimassa olevassa 58 b §:ssä on säädetty aluehallintoviraston toimivallasta valvoa 58 a §:ssä ja sen nojalla säädettyjen velvoitteiden ja rajoitusten noudattamista, toimivallasta antaa määräyksiä puutteiden ja epäkohtien korjaamiseksi, toimivallasta määrätä ravitsemisliikkeen ravitsemistoiminta välittömästi keskeytettäväksi ja liike pidettäväksi suljettuna asiakkailta enintään yhden kuukauden ajaksi sekä poliisin virka-avusta. Lisäksi pykälässä säädetään valtioneuvoston velvoitteesta tarkoin seurata ovatko rajoitusten edellytykset edelleen voimassa. Jos edellytykset eivät enää täyty, on valtioneuvoston viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin 58 a §:n ja siihen liittyvien säännösten kumoamiseksi.
Tartuntatautilain 58 a §:n nojalla ravitsemisliikkeiden toiminnan väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen estämiseksi annetun valtioneuvoston asetuksen (166/2021) 2 §:ssä säädetään ravitsemistoiminnan harjoittajan yleisistä velvollisuuksista, jotka liittyvät asiakkaille annettaviin toimintaohjeisiin sekä käsihygienian ja kosketeltavien pintojen ja esineiden puhdistamisen järjestämiseen. Asetuksen 3 §:ssä säädetään asiakkaiden oleskeluun ja sijoittamiseen liittyvistä velvollisuuksista ja erityisesti siitä, että liikkeen kaikilla asiakkailla tulee olla oma istumapaikkansa pöydän tai sitä vastaavan tason ääressä. 5.3.2021 voimaan tulleen muutoksen mukaan ravitsemisliikkeiden on järjestettävä toimintansa sisätiloissa siten, että asiakkaat ohjataan istumaan pääsääntöisesti istumapaikoillaan. Säännös rajoittaa asiakkaiden liikkumista ravintolassa ja siten sosiaalisten kontaktien määrää ja laatua ja sitä sovelletaan myös perustason alueilla ja siten myös majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:ssä tarkoitetun sulun aikana.
Mainitun asetuksen 4 §:ssä säädetään niistä maakunnista, joita pykälässä tarkoitettu asiakaspaikkarajoitus koskee. Pykälässä mainitussa maakunnassa sijaitsevan ravitsemisliikkeen, jonka pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, sisätilassa tai sen osassa saa oleskella yhtäaikaisesti enintään puolet tartuntatautilain 58 a §:n 2 momentissa tarkoitetusta anniskeluluvan tai rakennussuunnitelman mukaisesta suurimmasta määrästä asiakkaita tai henkilöitä. Mainitussa maakunnassa sijaitsevan muun kuin edellä tarkoitetun ravitsemisliikkeen sisätilassa tai sen osassa saa oleskella enintään kolme neljäsosaa mainitussa momentissa tarkoitetusta määrästä asiakkaita tai henkilöitä.
Asetuksen 5 §:n 1 momentissa luetellaan ne maakunnat, joissa sijaitsevassa ravitsemisliikkeessä alkoholijuomien anniskelu on lopetettava viimeistään kello 22 ja liikkeen saa pitää avoinna ravitsemistoiminnan asiakkaille kello 5:stä kello 23:een.
Pykälän 2 momentissa luetellaan ne maakunnat, joissa sijaitsevassa ravitsemisliikkeessä alkoholijuomien anniskelu on lopetettava viimeistään kello 22. Mainitussa maakunnassa sijaitsevan ravitsemisliikkeen, jonka pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, saa pitää avoinna ravitsemistoiminnan asiakkaille kello 24:stä kello 23:een ja muun kuin edellä tarkoitetun ravitsemisliikkeen saa pitää avoinna ravitsemistoiminnan asiakkaille kello 1:stä kello 24:ään.
Pykälän 3 momentin mukaan muussa kuin 1 tai 2 momentissa mainitussa maakunnassa sijaitsevassa ravitsemisliikkeessä, jonka pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, alkoholijuomien anniskelu on lopetettava viimeistään kello 24 ja liikkeen saa pitää avoinna ravitsemistoiminnan asiakkaille kello 2:sta kello 1:een. Edellä mainitussa maakunnassa sijaitsevassa muussa kuin alkoholijuomien tarjoiluun suuntautuvassa ravitsemisliikkeessä anniskelu on lopetettava viimeistään kello 24 eikä aukioloaikaa ole rajoitettu.
Sosiaali- ja terveysministeriön hybridistrategian toteuttamista koskevan toimintasuunnitelman (Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2020:26) mukaan covid-19-epidemian tilannekuva jaetaan kolmeen vaiheeseen: perustasoon, kiihtymisvaiheeseen ja leviämisvaiheeseen. Toimintasuunnitelmassa esitetään periaatteet, joiden mukaisesti alueelliset ja valtakunnalliset suositukset ja rajoitukset tulee eri vaiheissa kohdentaa tarkoituksenmukaisella tavalla. Suositus- ja rajoitustoimenpiteiden käyttö edellyttää kokonaisvaltaista arviota, jossa päätöksiä punnitaan epidemiologisten, sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten suhteen sekä suhteessa perusoikeuksiin.
1. Perustaso vastaa Suomen tilannetta keskikesällä 2020.
a. tartuntojen ilmaantuvuus on alhainen
b. kotoperäisten tartuntojen osuus on pieni.
2. Kiihtymisvaiheessa
a. tartuntojen alueellinen ilmaantuvuus on noussut:
– 7 vrk tapaussumma on suuruusluokkaa > 6-15/100 000 asukasta ja
– 14 vrk tapaussumma on suuruusluokkaa > 10–25/100 000 asukasta
b. positiivisten näytteiden osuus on > 1 %
c. ajoittain esiintyy paikallisia ja alueellisia tartuntaketjuja
d. tartunnanlähteet ovat kuitenkin pääsääntöisesti jäljitettävissä
e. sairaalahoidon tarpeeseen pystytään vastaamaan ilman erityistoimia.
3. Leviämisvaiheessa
a. tartunnat leviävät väestössä alueellisesti tai laajemmin:
– 7 vrk tapaussumma on suuruusluokkaa > 12–25/100 000 asukasta ja
– 14 vrk tapaussumma on suuruusluokkaa > 18–50/100 000 asukasta
b. tapausten päivittäinen kasvunopeus on > 10 %
c. positiivisten näytteiden osuus on > 2 %
d. alle puolet tartunnanlähteistä on jäljitettävissä
e. sairaalahoidon ja tehohoidon tarve kasvaa voimakkaasti.
Jaottelu perustuu sekä edellä mainittuihin objektiivisiin kriteereihin että sairaanhoitopiirien omiin arvioihin siitä, voidaanko epidemiaa hallita nykyisellä tasolla vai tuleeko epidemian leviämisen estämisessä alueen omankin käsityksen mukaan ottaa käyttöön tehostettuja toimia.
Eri maakunnissa valtioneuvoston asetuksella määritellyt rajoitukset on valmisteltu siten, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toimittaa säännöllisesti sosiaali- ja terveysministeriölle virallisen arviointinsa siitä, minkä maakuntien se on arvioi olevan kiihtymis- tai leviämisvaiheessa taikka perustasolla. Asetuksen tiukimmat rajoitukset koskevat kiihtymis- ja leviämisvaiheessa olevia maakuntia ja lievimmät rajoitukset perustasolla olevia maakuntia.
Ravitsemisliikkeiden rajoitukset ovat kaikissa epidemian vaiheissa liittyneet hallituksen muiden toimien kokonaisuuteen. Hybridistrategian toimintasuunnitelman mukaisia toimia on etenkin joulukuussa tapahtuneen epidemian kiihtymisen jälkeen tehostettu, mutta ravitsemistoiminnan rajoituksia ei leviämisvaiheessa jo olevilla alueilla ole voitu lisätä.
2.2
Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa säädetty ravitsemisliikkeiden sulkeminen
Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettuun lakiin (308/2006) lisättiin lailla (184/2021) uusi väliaikaisesti 28.3.2021 saakka voimassa oleva 3 a §. Pykälässä säädetään ravitsemisliikkeiden aukiolon väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Ravitsemisliike ja siihen kuuluvat sisä- ja ulkotilat on pidettävä suljettuina asiakkailta vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin aikana niillä alueilla, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Eduskunnalle ilmoitettavalla valtioneuvoston asetuksella annetaan lakia täydentävät säännökset edellä tarkoitetuista alueista. Valtioneuvoston asetuksessa (185/2021) säädetään ne alueet, joilla ravitsemisliikkeiden sulkeminen on välttämätöntä.
2.3
Epidemiatilanne
Covid-19-epidemian tilannekuva ja erityisesti muuntuneen koronaviruksen vaikutus epidemian leviämiseen on selostettu eduskunnalle 1.3.2021 annetussa hallituksen esityksessä HE 22/2021 vp (luku 3.1. Tilannekuva). Seuraavassa kuvataan tilannekuvaan tulleita päivitettyjä tietoja.
Covid-19-epidemia on helmikuun 2021 alkupuolelta alkaen kiihtynyt voimakkaasti. Suuri tartuntamäärä ja nopeasti etenevät ryppäät vaikeuttavat jo tartunnanjäljitystä, jonka nopeus on avainasemassa tartuntaketjujen katkaisussa.
Uusimpien tietojen mukaan viikolla 9 (ajalla 1.-7.3.) todettiin yhteensä yli 4 100 uutta tapausta, mikä on yli 150 tapausta enemmän kuin edellisellä viikolla. Kahden viimeisen viikon tartuntamäärät ovat suurimmat Suomessa koko epidemian aikana raportoidut määrät.
Uusia tapauksia todetaan sekä tunnetuissa tartuntaketjuissa että niiden ulkopuolella. Virusta esiintyy väestössä joka puolella Suomea. Testeihin on viime viikkojen aikana hakeuduttu selvästi useammin kuin vuodenvaihteessa, mutta positiivisten näytteiden osuus testatuista näytteistä on silti kasvanut tapausmäärien kasvun myötä. Koko maassa uusien tartuntojen tartunnanlähde saatiin selvitettyä suuressa osassa, noin 59 %:ssa tapauksista. Tartuntoja todetaan eniten työikäisillä, tällä hetkellä varsinkin nuorilla aikuisilla.
Valtakunnallisesti sairaalahoidon kuormitus on viimeisten viikkojen aikana ollut kasvussa. Myös tehohoidon tarve on kasvanut viimeisen parin viikon aikana erityisesti Uudenmaan alueella. Sairaalahoidossa oli 5.3.2021 245 potilasta, joista tehohoidossa 39. Viikolla 8 tehdyn Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mallinnusennusteen mukaan uusien hoitojaksojen määrän kasvu on tällä hetkellä noin 20 % viikossa sekä vuodeosasto- että tehohoitoa koskien. Prosentuaalinen kasvu on selvästi kiihtynyt alkuvuodesta. Tältä osin on merkittävää, että epidemian leviämistä estävien toimenpiteiden vaikutukset sairaalahoidon tarpeeseen vaikuttavat ja näkyvät vasta viiveellä.
Muuntuneen, herkemmin tarttuvan koronaviruksen aiheuttamien tartuntojen osuus on varsinkin Uudellamaalla ja Varsinais-Suomessa selvästi lisääntynyt. Toisaalta monella alueella on onnistuttu hillitsemään epidemian leviämistä. Koska virusta kuitenkin esiintyy koko maassa, vastaava tilanteen nopea alueellinen kiihtyminen on mahdollista, mikäli rajoitustoimet eivät ole riittävän kattavia.
Muuntovirusten esiintymistä ja osuuden kasvua on alkuvaiheessa vaikea havaita. Joidenkin viikkojen kuluttua – ajankohtana, jota on vaikea ennakoida – muuntoviruksen osuus tartunnoista tulee kuitenkin esille ja kiihdyttää epidemiaa sitä enemmän, mitä suurempi kontaktien määrästä seurannut tartuntojen taso on.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri on nyt raportoinut, että jo kaksi kolmasosaa sairaanhoitopiirin alueella todetuista uusista koronavirustapauksista olisi B.1.1.7-virusmuunnoksen aiheuttamia. Löydös todennäköisesti osin selittää epidemian voimakasta alueellista kiihtymistä viimeisten viikkojen aikana.
Myös Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiristä on ilmoitettu B.1.1.7-virusmuunnoksen selvästä lisääntymisestä uusien tapausten joukossa (lähes 50 % uusista tapauksista viikolla 8). Pienempi määrä tapauksia on todettu jo kaikissa sairaanhoitopiireissä.
Epidemian kiihtymisen estämiseksi on ensiarvoisen tärkeää, että tässä tilanteessa otetaan käyttöön aiempaa kattavampia rajoitustoimia. Näin voidaan estää muuntovirusten osuuden kasvun aiheuttamaa epidemian kiihtymistä.
2.4
Ravitsemisliikkeiden rooli covid-19-epidemian leviämisessä
Ravitsemisliikkeiden roolia epidemian leviämisessä on tätä esitystä vastaavasti kuvattu samanaikaisesti valmistellussa hallituksen esityksessä HE 22/2021 vp.
Ravitsemisliikkeissä asioimisen on todettu useissa tutkimuksissa merkittäväksi covid-19-tartuntoja levittäväksi toiminnaksi. Nature-tiedelehdessä marraskuussa 2020 julkaistun yhdysvaltalaista mobiilidataa hyödyntävän analyysin perusteella ravitsemisliikkeet muodostavat yhden merkittävimmistä ihmisten kontaktipisteistä ja levittävät näin tartuntoja erityisen tehokkaasti. Toisen, Science-tiedelehdessä helmikuussa 2021 julkaistun 41 maan tietoja käsittävän tutkimuksen mukaan ravitsemisliikkeiden ja muiden korkean riskin toimintojen sulkeminen tai merkittävä rajoittaminen voi yksinomaisena toimena hillitä epidemian leviämistä 31 %. Vähenemä olisi lähes yhtä suuri kuin olisi saavutettavilla laajalla, vain välttämättömän palvelutoiminnan kuten elintarvikeliikkeiden ja apteekkien aukiolon sallivalla rajoitustoimenpiteellä. Ravitsemistoiminnan eli yhden toimialan toiminnan rajoitukset voivat toisin sanoen karkeasti arvioituna vastata tehokkuudeltaan jopa useita toimialoja koskevia laajojakin rajoituksia.
Euroopan tautiviraston ECDC:n syyskuussa 2020 keräämien tietojen mukaan yhteensä 25 EU:n jäsenmaata on sulkenut ravitsemisliikkeitä osana covid-19-torjuntatoimia. EU-mediaverkoston keräämien tietojen mukaan ravitsemisliikkeet on tammikuussa 2021 ollut suljettuna 18 EU-maassa, minkä lisäksi 9 EU-maata rajoittaa vahvasti ravitsemisliikkeiden toimintaa. Suomen lähialuemaista Tanska on sulkenut kokonaan ravitsemisliikkeet, Norja alueellisesti kokonaan tai rajoittaen toimintaa ja Ruotsi sekä Viro ovat Suomen tapaan rajoittaneet anniskelua ja aukioloaikoja.
Suomessa ravitsemisliikkeet olivat suljettuina kevään 2020 aikana, ja niiden anniskelu- ja aukioloaikoja sekä asiakaspaikkoja on rajoitettu alueellisesti epidemiatilanteen mukaan syksyllä 2020 ja alkuvuodesta 2021. Hygieniatoimista ja rajoituksista huolimatta tammi-helmikuussa 2021 on todettu lukuisia ravitsemisliikkeistä alkunsa saaneita laajoja tartuntaketjuja ja altistumistilanteita, joissa lähes kaikki ravitsemisliikkeessä asioineet ovat saaneet tartunnan. Riski on ollut suurin niissä ravitsemisliikkeissä, joissa alkoholin anniskelu muodostaa suuren osan tuloista, mutta tartuntoja on todettu myös pääasiassa ruokailuun keskittyvissä ravitsemisliikkeissä. On mahdollista, että herkemmin tarttuvan virusmuunnoksen runsastuminen on entisestään lisännyt tartuntariskejä ravitsemisliikkeissä ja muissa tiloissa missä aikuisväestä kohtaa ja kokoontuu.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen sairaanhoitopiireiltä saamien ilmoitusten mukaan viikoilla 1–8 on tähän mennessä (3.3.2021) todettu yhteensä 72 altistumistilannetta, joissa vähintään 10 henkilöä on voitu tunnistaa ravitsemisliikkeessä altistuneiksi. Altistuneiden todellinen määrä on huomattavasti suurempi, sillä pienempiä altistustilanteita on paljon ja hyvin usein altistuneiksi voidaan nimetä/tunnistaa vain oman seurueen jäsenet eikä muita, toisilleen tuntemattomia asiakkaita.
Raportoituja ravitsemisliikkeessä tapahtuneita tartuntoja on yhteensä 515 painottuen pääasiassa kiihtymis- ja leviämisvaiheen sairaanhoitopiireihin. Etelä-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan, Kymenlaakson, Pohjois-Savon ja Kainuun sairaanhoitopiireissä ei ole raportoitu kyseisellä jaksolla tartuntoja. Tiedot puuttuvat osin Vaasasta.
Helsingin kaupungin alueella Helsingin kaupungin epidemiologisen yksikön keräämien tietojen mukaan ravitsemisliikkeisiin liittyviä altistumistilanteita on vuoden 2021 ensimmäisen neljän viikon aikana ollut 75 kpl, joista 40 on ollut ruokaravintoloissa ja 35 baareissa.
Osa altistumisista on johtanut mittaviin tartuntaketjuihin. Yhdessä helsinkiläisessä ravitsemisliikkeessä tapahtuneen altistumistilanteen yhteydessä 30:sta läsnäolijasta, jotka olivat yhteensä viidestä eri seurueesta, 24:lla todettiin jatkotartunta. Toisessa ravitsemisliikkeessä altistumistilanteen yhteydessä lähes kaikki 20:sta altistuneesta sai jatkotartunnan. Pääkaupunkiseudulla on ollut edellä mainittujen lisäksi lukuisia pienempiä ravitsemisliikkeiden tartuntaryppäitä, toisaalta kaikissa altistumistilanteissa ei ole todettu jatkotartuntoja.
Myös muualla Suomessa tartuntaketjuja on todettu mm Etelä-Karjalan, Kainuun, Pirkanmaan, Pohjois-Savon ja Varsinais-Suomen sairaanhoitopiireissä. Keski-Suomen sairaanhoitopiirissä ravitsemisliikkeessä järjestetyn opiskelijajuhlan jälkeen tartuntoja todettiin yhteensä vähintään 100.
Kuten ravitsemisliikkeiden altistumistilanteiden myös tartuntojen määrä on huomattava aliarvio, mikä johtuu sekä raportoinnin puutteesta että siitä, että tartunnan lähde jää noin puolessa tapauksista selvittämättä. Erilaisten altistumisympäristöjen kohdalla on kuitenkin suuria eroavaisuuksia sen suhteen, miten helposti ja luotettavasti on mahdollista todeta tartuntojen lähde. Työpaikoilla ja oppilaitoksissa tämä on melko helppoa, mutta ravitsemisliikkeiden kohdalla huomattavasti vaikeampaa, koska ihmisten vaihtuvuus niissä on suurta ja eikä kävijöistä pidetä kirjaa. On todennäköistä, että suuri osa ravitsemusliikkeissä tapahtuvista altistumisista jää havaitsematta.
Sairaanhoitopiirien Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle toimittamien tietojen perusteella on vaikeaa arvioida, kuinka laajalle ravitsemisliikkeissä alkaneet tartuntaketjut ulottuvat väestössä. Seurantatietojen perusteella voi kuitenkin arvioida, että ravitsemisliikkeiden tartunnat muodostavat tällä hetkellä huomattavan osan niistä kodin ulkopuolella tapahtuvista tartunnoista, joita tehokkailla rajoitustoimenpiteillä on mahdollisuus ehkäistä.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos seuraa koronaepidemiaan liittyviä altistumisia ja koronatartuntoja tartuntapaikan mukaan viikoittaisten sairaanhoitopiirikyselyjen kautta. Laitos tekee myös yhteistyötä Helsingin kaupungin kanssa, jotta kaupungin epidemiologisen yksikön keräämät tartunnanjäljitys- ja seurantatiedot voidaan analysoida suoraan sähköisestä järjestelmästä (SAI-järjestelmä).
Lisäksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos kerää tietoja tartuntaryppäistä ja altistustilanteista viikoittaisissa sairaanhoitopiirien yhteistyökokouksissa ja päivittäisessä yhteydenpidossa kuntiin ja sairaanhoitopiireihin.
Tiedon kerääminen ravitsemisliikkeissä tapahtuneista altistuksista ja tartunnoista on haasteellista, koska tartunnanjäljittäjille ei välttämättä aina kerrota tietoa siitä, missä altistuminen on tapahtunut tai kuinka monta lähikontaktia tartunnan saaneella on ollut. Lisäksi ulkokuntalaisille ravitsemisliikkeissä tapahtuneet tartunnat eivät usein tule ravitsemisliikkeen sijaintikunnan tartuntatautiyksikön tietoon ja tartunnan saaneen henkilön lähipiiri voidaan kyllä tunnistaa, mutta muita samoissa tiloissa olleita ei. Näin kaikkia altistuneita ei saada jäljitettyä eikä jatkotartuntoja kyetä liittämään tiettyyn ravitsemisliikkeeseen.
Haasteet huomioiden ravintoloihin liittyvien tartuntojen tarkempi tilastointi on vaikeaa, eikä jatkuvaa sairaanhoitopiiritasoista vertailua ravitsemisliikkeissä tapahtuneista altistumisista tai tapahtuneista tartunnoista ole mahdollista tehdä.
2.5
Nykytilan arviointi
Valtioneuvosto on periaatepäätöksessään 26.1.2021 puoltanut, että sosiaali- ja terveysministeriö tekee hybridistrategian toteuttamisesta annettuun toimintasuunnitelmaan täydennyksen muun muassa uusien virusmuunnosten aiheuttaman uhan vuoksi. Toimintasuunnitelman täydennyksessä kuvataan kolme toimenpidetasoa epidemian kiihtymisen ja erityisesti uusien virusmuunnosten leviämisen estämiseksi.
Suomi on ollut helmikuussa tasolla 1, jossa rajoitukset alueilla suositellaan pidettäväksi vähintään nykyisellään, kunnes virusmuunnoksen leviämistä ja sen estämiseksi tehtyjen toimenpiteiden vaikuttavuutta on voitu edelleen arvioida. Samoin kaikilla leviämisvaiheessa olevilla alueilla on ollut perusteltua ottaa käyttöön täysimääräisinä kaikki leviämisvaiheen toimenpiteet epidemian nopean kiihtymisen estämiseksi. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi maksimaalinen etätyösuositus, laajin maskisuositus, julkisten tilojen sulkeminen ja etäopetus toisella asteella ja korkeakouluissa.
22.2.2021 tulivat voimaan tartuntatautilain muutokset (147/2021), jotka vahvistavat kuntien ja aluehallintovirastojen mahdollisuuksia tehdä ennakoivia ja nopeita toimia koronaviruksen leviämisen estämiseksi. Elinkeino- ja harrastustoimintaan on säädetty yleisiä hygienia- ja asiakkaiden etäisyyden pitovelvoitteita ja tiloja voidaan äärimmillään sulkea kahden viikon ajaksi kerrallaan. Keinot on porrastettu hybridistrategian toimintasuunnitelman mukaisesti siten, että velvoitteita ja rajoituksia voidaan tiukentaa, jos aiemmat toimet eivät ole riittäviä.
Valtioneuvosto on 25.2.2021 tehnyt periaatepäätöksen hybridistrategian toimintasuunnitelman täydennyksessä tarkoitetun tason kaksi käyttöönotosta: https://valtioneuvosto.fi/-/1271139/koronaviruksen-torjunnassa-siirrytaan-seuraavalle-toimenpidetasolle-lisatoimenpiteet-kayttoon-usealla-alueella.
Samanaikaisesti on tartuntataudin leviämisen estämiseksi otettu lisäksi käyttöön lukuisia muita elämänaloja ja elinkeinoaloja koskevia laajoja hybridistrategian toimintasuunnitelman ja sen täydennyksen mukaisia toimenpiteitä, jotka liittyvät siihen, että epidemian torjunnassa on siirrytty tasolle 2. Virusmuunnos lisääntyy alueellisesti ja määrällisesti niin voimakkaasti, että epidemian leviämisen estäminen vaatii välittömiä toimia. Linjattujen toimenpiteiden tavoitteena on nopea ja voimakas kontaktien vähentäminen.
Kuten edellä on todettu, tässäkään epidemiatilanteessa tartuntatautilaissa säädettyjä ravitsemistoiminnan rajoituksia ei ole voitu epidemian kiihtymis- ja leviämisvaiheessa kiristää siten, että ihmisten välisiä kontakteja vähennettäisiin tältäkin osin tehokkaasti.
Epidemiatilanteen heikentymisen vuoksi valtioneuvosto totesi yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa 1.3.2021, että maassa vallitsevat valmiuslain 3 §:ssä tarkoitetut poikkeusolot. Valtioneuvosto arvioi tässä yhteydessä, että viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet eivät kaikilta osin ole riittäviä.
Valtioneuvosto antoi 5.3.2021 eduskunnalle asetukset valmiuslain 86 ja 88 §:ssä (terveydenhuolto) sekä 106 ja 107 §:ssä (valtionhallinnon viestintä ja viranomaisten toimivaltuudet) säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta.
Ravitsemistoiminnan tehokasta rajoittamista koskeva hallituksen esitys HE 22/2021 vp majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta annettiin 1.3.2021, eduskunta hyväksyi lakiesityksen 8.3.2021 ja se tuli voimaan 9.3.2021 (184/2021). Ravitsemisliikkeiden tilat suljettiin siten valtioneuvoston 8.3.2021 antamalla asetuksella (185/2021) asiakkailta 28.3.2021 saakka niillä alueilla, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen estämiseksi.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on viimeksi lausunnossaan 3.3.2021 todennut, että covid-19-epidemian nyt kiihtyessä voimakkaasti ja virusmuunnoksen levitessä laajasti, on kontaktien kokonaisvaltaisen vähentämiseksi ja väestön hengen ja terveyden suojelemiseksi välttämätöntä ja oikeasuhteista sulkea leviämis- ja kiihtymisvaiheessa olevien sairaanhoitopiirien alueella sijaitsevat ravitsemisliikkeet ruuan ulosmyyntiä lukuun ottamatta kokonaan vähintään kolmen viikon jaksoksi.
Kolmen viikon sulkutila saattaa laitoksen mukaan olla liian lyhyt ajanjakso epidemian hillitsemiseksi. Pidempiaikaiset rajoitustoimenpiteet voivat olla perusteltuja niillä alueilla, joilla epidemiatilanteen kehittymisessä on epävarmuutta.
Toimenpiteellä pyritään estämään virusmuunnoksen aiheuttamaa vakavaa uhkaa siihen, että lisääntyvät vakavat tautitapaukset aiheuttavat lähikuukausien aikana sairaala- ja tehohoidon kapasiteetin ylikuormittumisen, joka voi aiheuttaa paitsi koronatartunnan saaneiden hoidon vaarantumisen, myös muita sairauksista kärsivien hoidon viiveitä ja laadun huomattavan heikkenemistä.
Laitoksen arvio on, että epidemiaa on nyt pyrittävä estämään mahdollisimman tehokkaasti, nopeasti ja mahdollisimman pienin viivein. Sekä epidemiologinen mallinnus että muiden maiden kokemukset osoittavat, että nykyinen tilanne voi muutamassa viikossa kehittyä tapausten kasvun suhteen niin vakavaksi, että terveydenhuolto ylikuormittuu vaikutuksiltaan erittäin vakavalla tavalla.
Tartuntamäärien kasvun kiihtyminen on nyt pyritty katkaisemaan sulkemalla ravitsemisliikkeet valtioneuvoston asetuksella säädetyssä laajuudessa kolmeksi viikoksi. Valtioneuvosto seuraa epidemiatilanteen kehittymistä ja kaikkien rajoitustoimien vaikuttavuutta erityisen tarkasti maaliskuun ajan.
Ravitsemisliikkeiden alueellisen sulun päättymisen 28.3.2021 jälkeen on erittäin tärkeää varmistaa, että ihmisten väliset kontaktit ja epidemian leviämisen riskit eivät lisäänny hallitsemattomasti. Rokotukset eivät vielä ainakaan maalis-huhtikuussa 2021 suojaa riittävästi kaikkia niitä väestöryhmiä, joissa riski vakavaan covid-19-tautiin on suurentunut. Erityisesti siinä tilanteessa, jos epidemiatilanne ei ole merkittävästi helpottanut, nykyistä suuremmat rajoitukset ravitsemisliikkeiden asiakaspaikkamääriin sekä anniskelu- ja aukioloaikoihin voivat olla välttämättömiä.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Ehdotukset
58 a §.Ravitsemisliikkeiden toiminnan väliaikainen rajoittaminen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Esityksen mukaan pykälän 2 momenttiin lisättäisiin ravitsemistoiminnan harjoittajalle velvollisuus huolehtia siitä, että asiakkaiden oleskelun lisäksi heidän saapumisensa järjestetään tartuntataudin leviämisen estämiseksi riittävän väljästi sekä että tartuntariski pidetään mahdollisimman pienenä. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin näihin velvollisuuksiin liittyen säätää tarkemmin asiakkaiden saapumiseen ja oleskeluun sekä tartuntariskiä lisäävien toimien välttämiseen liittyvistä velvoitteista, jos se on tartuntataudin leviämisen estämiseksi välttämätöntä. Käytännössä asiakkaiden saapumiseen liittyvät velvoitteet voisivat koskea hallittua asiakkaiden saapumista esimerkiksi edellyttämällä pakollista pöytävarausta. Tartuntariskiä lisäävien toimien välttämiseen liittyvä velvoite voisi liittyä esimerkiksi siihen, että asiakkaiden laulamista ei tulisi sallia tai kovaäänistä puhetta tulisi ehkäistä pidättymällä musiikin soittamisesta. Tämänhetkisen tiedon mukaan kovaääninen puhe ja huutaminen levittävät koronavirusta tehokkaammin kuin rauhallinen puhe. Tartuntariski voi tällaisissa tilanteissa olla suuri, vaikka etäisyys virusta kantavaan ihmiseen olisi useita metrejä.
Epidemiatilanteesta riippuen tämän tyyppiset rajoitukset voisivat vaikutuksiltaan korvata sellaisia vaikutuksiltaan haitallisempia rajoituksia, joilla yleisesti rajoitetaan ravitsemisliikkeiden asiakaspaikkamäärää ja anniskelu- ja aukioloaikaa. Mainitut rajoitukset, samoin kuin voimassa olevat asiakkaiden oleskelua koskevat rajoitukset, vaikuttaisivat käytännössä merkittävästi seurustelu- ja anniskeluvaltaisten ravitsemisliikkeiden toimintaan ja vähäisemmässä määrin esimerkiksi ruoka- ja illallisravintoloiden toimintaan.
Pykälän 2 momentissa säädetään nykyisin ravitsemisliikkeiden asiakasmäärän suurimmista asetuksella säädetyistä rajoituksista. Ehdotuksen mukaan sellaisten ravitsemisliikkeiden, joiden pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa tai Ahvenanmaan maakunnan vastaavassa lainsäädännössä tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, asiakasmäärää voidaan nykyisin laissa säädetyin edellytyksin rajoittaa enintään 50 prosenttia. Esityksen mukaan suurin mahdollinen rajoitus nostettaisiin 67 prosenttiin. Muiden ravitsemisliikkeiden asiakasmäärää voidaan momentin mukaan nykyisin laissa säädetyin edellytyksin rajoittaa enintään 25 prosenttia. Ehdotuksen mukaan suurin mahdollinen rajoitus nostettaisiin 50 prosenttiin.
Kun pykälän 3 momentin mukaan ravitsemisliikkeen aukioloa voidaan nykyisin laissa säädetyin edellytyksin asetuksella rajoittaa kello 23:n ja 5:n välisenä aikana, ehdotuksen mukaan aukioloaikarajoitus voisi alkaa aikaisintaan jo kello 18. Anniskeluajan rajoitukset voivat nykyisin laissa säädetyin edellytyksin koskea kello 22:n ja 9:n välistä aikaa. Ehdotuksen mukaan anniskeluaikarajoitus voisi alkaa aikaisintaan jo kello 17.
Asiakasmäärää ja anniskelu- ja aukioloaikaa koskevien rajoitusten säätämisen edellytyksenä on jo aiemmin ollut, että niiden on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi niillä alueilla ja ravitsemisliikkeissä, joita ne koskevat. Aukiolo- ja anniskeluaikaa koskevien rajoitusten säätämisen edellytyksenä on lisäksi pykälän 3 momentin mukaan, etteivät ravitsemisliikkeen tilojen ja pintojen puhdistamistoimenpiteet, hygieniaohjeet, asiakaspaikkojen järjestely ja muut toimenpiteet ole riittäviä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Valtioneuvoston asetusten valmistelussa on otettu käyttöön ravintoloiden jako kahteen ryhmään sen perusteella, onko ravitsemisliikkeen pääasiallisena ravitsemistoimintana tarjota alkoholijuomia.
Epidemian leviämistä estävien toimien suunnittelussa tulee alueellisen tautitilanteen lisäksi ottaa huomioon myös väestön liikkuminen ja rajoitusten selkeys sekä elinkeinonharjoittajille että asiakkaille. Edellä mainitut ravitsemistoiminnan rajoitukset on valtioneuvoston asetuksissa yleensä säädetty maakunnan tasolla. Samaa jaottelua on käytetty myös ravitsemisliikkeiden sulusta säädettäessä (185/2021). Taustalla on sama ajattelu kuin maakuntajakolain (1159/1997) 1 §:ssä, jonka mukaan maakunnaksi määrätään alue, johon kuuluvat kunnat muodostavat toiminnallisesti ja taloudellisesti sekä alueen suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Vaikka maakunnat ovat muodostaneet alueellisen perusjaon, tästä on voitu perustelluista syistä poiketa.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin lisäedellytys, joka koskisi nykyistä suurempien asiakasmäärän ja anniskelu- ja aukioloajan rajoitusten säätämistä. Nykyistä suurempia rajoituksia saisi säätää asetuksella vain, jos tartuntataudin leviämisen estäminen on valtakunnallisesti epidemian nopean kiihtymisen tai muuntuneen viruksen leviämisen uhan vuoksi välttämätöntä ja alueella todetaan muuntuneen viruksen väestöleviämistä tai tautiryppäitä, joiden tartuntaketjuja ei pystytä luotettavasti jäljittämään ja jotka aiheuttavat asiantuntija-arvion mukaan merkittävän riskin uusien tartuntojen leviämiseen alueella. Käytännössä kyse olisi siitä, että nykyistä suurempia rajoituksia tarvitaan epidemian torjunnassa tasolla 2, jossa epidemian leviämisen uhka kasvaa koko maassa ja jossa alueet ja kunnat ohjataan valtioneuvoston puollon jälkeen ottamaan käyttöön leviämisvaiheen toimenpiteet laajamittaisesti. Tältä osin edellytys koskisi ensinnä valtakunnallista epidemiatilannetta ja toiseksi alueella todettua tautitilannetta.
58 b §.Ravitsemisliikkeiden valvonta ja rajoitusten edellytysten seuranta. Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi viittaus 58 a §:n uuteen 4 momenttiin. Jos mainitun säännöksen nojalla on säädetty ravitsemistoiminnan rajoituksia eivätkä ne ole enää välttämättömiä jollakin alueella tai säädetyssä laajuudessa, valtioneuvoston olisi viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Taloudelliset vaikutukset
Nyt kysymyksessä olevien ravitsemistoimintaan kohdistuvien rajoitusten yleisiä vaikutuksia on kuvattu hallituksen esityksissä HE 72/2020 vp, HE 139/2020 vp, HE 6/2021 vp ja HE 22/2021 vp. Erityisesti viimeksi mainitussa esityksessä on kuvattu ravitsemisliiketoiminnan laajuutta ja siten rajoitusten kohdentumista.
Ravitsemistoimintaa rajoittavien säännösten soveltamisesta on nyt noin yhdeksän kuukauden kokemus. Yritysten toimintaan vaikuttavat rajoitusten lisäksi kuluttajien yleinen epävarmuus käyttää palveluja. Rajoitusten ja yritysten vaikean taloudellisen tilanteen välistä syy-yhteyttä on vaikeaa arvioida. Tästä syystä muun muassa voimassa olevat yritystukimallit eivät perustu rajoitusten voimassaoloon, vaan koronavirusepidemian aiheuttamaan yritysten vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen.
Yleiset ravitsemistoimintaa koskevat hygienia- ja asiakkaiden ohjeistusvaatimukset eivät enää rajoita elinkeinotoimintaa taloudellisesti ainakaan merkittävästi. Voidaan myös arvioida, että ravintola-alan yleinen taloudellinen tilanne heikkenee ja työttömien työnhakijoiden määrä lisääntyy merkittävästi kevään aikana ravitsemistoiminnan sulun vuoksi. Jos epidemiatilanne ei olisi heikentynyt merkittävästi, sekä yritysten että asiakkaiden toiminta tähän asti sovelletuilla rajoituksilla olisi ollut melko vakiintunutta eivätkä negatiiviset muutokset olisi enää olleet kovin suuria. Määräaikaisen sulun ja sitä mahdollisesti seuraavien nykyistä suurempien rajoitustoimien negatiiviset vaikutukset tulevat olemaan hyvin merkittäviä.
Esityksessä edotetut lisärajoitukset säädettäisiin voimaan vain, jos rajoitusten säätämisen edellytykset täytyvät. Esityksen taloudelliset vaikutuksetkin riippuvat siten ratkaisevasti siitä epidemiatilanteesta, joka valtakunnassa ja alueilla maaliskuun lopussa vallitsee. Rajoitusten vaikutusten odotetaan nyt jäävän enintään muutaman kuukauden pituisiksi, sillä epidemian kausivaihtelu ja rokotusten edistyminen ennustavat tilanteen parantuvan kesää kohti mentäessä.
Ehdotus vaikuttaisi edelleen ravitsemisliikkeisiin eri tavoin siitä riippuen, onko kyseessä ruokaravintola, kahvila, baari, yökerho tai pääasiassa take away -ruokaa tarjoava ruokakioski.
Kahviloille ehdotuksessa tarkoitetut suurimmatkin rajoitukset mahdollistaisivat edelleen päiväsaikaan melko normaalia aukioloa, mutta suurin mahdollinen asiakasmäärä voisi olla rajoitettu. Ruokaravintolat voisivat harjoittaa käytännössä vain lounastoimintaa ja normaalia tarjoilua asiakkaille iltapäivän aikana ja suurin mahdollinen asiakasmäärä voisi silloinkin olla rajoitettu. Tällaiset rajoitukset eivät käytännössä mahdollistaisi kannattavaa elinkeinotoimintaa. Seurusteluravintoloiden, pubien, baarien ja yökerhojen elinkeinotoiminta ei käytännössä olisi mahdollista, jos anniskelu- ja aukioloaikaa rajoitetaan merkittävästi nykyistä enemmän.
Vaikutukset kansalaisiin
Viruksen leviämistavan huomioon ottaen keskeistä on edelleen vähentää ihmisten fyysistä läheisyyttä toisiinsa. Vaikka yksittäisten rajoitustoimien vaikutusta epidemian kulkuun ja tartuttavuusluvun muutokseen on erittäin vaikeaa tutkia ja määrittää ennalta, ravitsemistoiminnan lisärajoitusten terveysvaikutusten arvioidaan olevan positiivisia. Ravitsemisliikkeitä koskevalla sääntelyllä ei pystytä yksin vaikuttamaan covid-19-viruksen leviämiseen, mutta se on välttämätön ja tarpeellinen osa yhteiskunnan eri alueille ulottuvien rajoitusten ja velvoitteiden muodostamaa keinovalikoimaa.
Jos lisärajoitusten säätämisen edellytykset täyttyvät, epidemiatilanne on silloin nykyiseen tapaan huolta herättävä. Tältä osin ne esityksen tavoitellut vaikutukset, jotka liittyvät tartuntataudin mahdollisesti tuhoisan leviämisen estämiseen, ylittävät ne negatiiviset vaikutukset, jotka esityksellä voi huonossa epidemiatilanteessa olla.
7
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on käsitellyt ravitsemistoiminnan rajoittamista koskevia aiempia lakiesityksiä (HE 72/2020 vp, HE 139/2020 vp ja HE 22/2021 vp) perusteellisesti lausunnoissaan PeVL 14/2020 vp, PeVL 31/2020 vp ja PeVL 6/2021 vp.
Ehdotettu ravitsemisliikkeiden asiakasmäärän sekä aukiolo- ja anniskeluaikojen määräaikainen rajoittaminen merkitsee puuttumista perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Lisäksi rajoituksilla voidaan katsoa olevan vaikutuksia perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Ehdotuksella on liittymiä myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuteen.
Nyt kysymyksessä olevia määräaikaisia rajoituksia voidaan vallitsevissa olosuhteissa säätää perusoikeusrajoituksina, kunhan sääntely täyttää kaikilta osin perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoittamisedellytykset. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että kunkin ehdotetun toimenpiteen välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus on perusteltava.
Sekä nykyisten rajoitusten että ehdotettujen tiukennusten tavoitteena on edelleen väestön terveyden suojeleminen ja terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen estämällä vaarallisen tartuntataudin leviämistä. Tämän tavoitteen merkitys korostuu käsillä olevassa epidemiatilanteessa, jossa koronavirusepidemia uhkaa kiihtyä entistä tartuttavampien virusmuunnosten yleistymisen johdosta. Rajoitusten tarkoituksena on siis turvata perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään, perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty jokaisen oikeus välttämättömään huolenpitoon sekä 19 §:n 3 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä. Näitä perusteita perustuslakivaliokunta on pitänyt nyt kysymyksessä olevan sääntelyn kohdalla perusoikeusjärjestelmän kannalta erittäin painavina perusteina. Valiokunta on katsonut, että tällaisella sääntelyllä on selvästi hyväksyttävät perusteet.
Ravitsemisliiketoimintaa koskevat rajoitukset ovat yksi osa kaikista hallituksen käytössä olevista toimista, jotka tukevat toisiaan. Ravitsemisliikkeissä tapahtuvien sosiaalisten lähikontaktien määrä ja luonne – erityisesti alkoholijuomien nauttimisen yhteydessä – vaikuttavat merkittävästi koronavirustaudin tarttumisen riskiin. Esityksen tavoitteena on vähentää sosiaalisten lähikontaktien määrää ja vaikuttaa niiden luonteeseen tartuntataudin leviämisen estämiseksi siten, että ravitsemisliikkeiden asiakkaiden sijoittelua ja asiakasmääriä sekä aukiolo- ja anniskeluaikoja rajoitetaan kuitenkin mahdollisimman vähän. Nykyisiä rajoituksia koskevan hallituksen esityksen HE 6/2021 vp perusteluissa on aiemmin käsitelty sitä, että nykyiset rajoitukset vaikuttavat olleen aiempien kokemusten perusteella sekä tarpeellisia että tarkoitukseensa kohtuullisen riittäviä. Jaksossa 2.4 on kuvattu uusimpia tietoja siitä, miten epidemia on kuitenkin levinnyt ravitsemisliikkeissä.
Ravitsemisliikkeiden määräaikaisen sulkemisen mahdollistavan lain säätämisen yhteydessä on todettu, että nykyiset ravitsemistoiminnan suurimmat mahdolliset rajoitukset eivät pahenevassa epidemiatilanteessa ole olleet riittäviä tartuntataudin leviämisen estämiseksi (HE 22/2021 vp). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 6/2021 vp todennut, että poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista. Valiokunnan käsityksen mukaan ei olisi ollut valtiosääntöoikeudellista estettä säännellä ravitsemisliikkeiden tilojen tilapäistä sulkemista perusoikeusrajoituksena samaan tapaan kuin eräiden muiden elinkeinojen suhteen on tehty (tartuntatautilain 58 g §). Samoin kuin tartuntatautilain 58 g §:ssä, ehdotuksessa säädettäisiin niistä erityisistä edellytyksistä, joiden tulisi täyttyä tässä tapauksessa tilojen sulkemista lievempien rajoitusten käyttöönottoon.
Ehdotettujen rajoitusten välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta merkittävää on, että asiakaspaikkamäärää saadaan riittävän väljyyden turvaamiseksi asetuksella rajoittaa pääsääntöisesti alkoholijuomia tarjoavissa liikkeissä enintään kolmasosaan ja muissa liikkeissä enintään puoleen normaalista. Nämä rajoitukset koskevat vain tilanteita, joissa asiakkaiden määrä olisi suurimmillaan, eli se ei kohdistu lainkaan niihin aikoihin ja tilanteisiin, jolloin asiakkaita on vähemmän ja he voivat muutoinkin pitää etäisyyttä toisiinsa.
Asiakaspaikkamäärärajoitusten valmistelu ei ole suoraan perustunut siihen, että joissakin maakunnissa tai joissakin tyypillisissä ravintolatiloissa olisi tapahtunut altistumisia ja tartuntoja, vaan siihen, että erityisesti tuntemattomien ihmisten välisten pitkäaikaisten lähikontaktien rajoittamisella vähennetään todennäköisyyksiä taudin leviämiseen. Asiakaspaikkamäärän rajoitusten, jos epidemia on jo merkittävästi leviämässä alueella, tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa asiakkaille riittävän väljä oleskelu sisätiloissa. Huomattavaa on, että samoissa tiloissa oleskelleiden toisilleen tuntemattomien ja vaihtuvien asiakkaiden altistumistilanteet vaikeuttavat altistuneiden jäljittämistä ja karanteeniin asettamista, mikä voi muodostaa huomattavan riskin epidemian kiihtymiselle.
Ravitsemisliikkeiden anniskelu- ja aukioloaikoja voitaisiin ehdotuksen mukaan rajoittaa jo iltapäivän ja illan aikana. Anniskelu- ja aukioloaikojen rajoittamisen välttämättömyys voi liittyä ensinnä siihen, että tartuntoja on käytettävissä olevien tietojen mukaan tapahtunut erityisesti ilta-aikaan. Anniskeluajan osalta rajoitusten välttämättömyys liittyy silloin alkoholijuomien yhdessä nauttimisen tuottamiin riskeihin. Jos ehdotuksen mukaisia suurimpia rajoituksia säädettäisiin asetuksella voimaan joillakin alueilla, alkoholijuomien anniskelu ja sen aiheuttamat riskit vähenisivät huomattavasti. Lisäksi erityisesti aukioloaikarajoitukset voivat olla välttämättömiä erityisen vakavassa epidemiatilanteessa, jossa ihmisten sosiaalisia kontakteja tulee kaikin käytettävissä olevin keinoin rajoittaa. Tällaisessa tilanteessa kysymys ei ole siitä, voidaanko tavoitteita saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla. Valtioneuvoston asetuksen valmistelussa tulee joka tapauksessa ottaa huomioon paitsi epidemiatilanne, jonka tulee täyttää laissa säädetyt edellytykset, myös erilaisten rajoitusten kohdentamisen mahdollisuudet esimerkiksi ravitsemisliikkeen toiminta-ajatuksen mukaan. Toisaalta, kun kysymys on alkoholin keskimääräisestä vaikutuksesta ihmisten käyttäytymiseen, vaikutus ei suoranaisesti riipu siitä, onko ravitsemisliikkeen pääasiallinen toiminta tarjota asiakkaille alkoholijuomia vai ei.
Säännökseen sisältyy perustuslakivaliokunnan aiemmin edellyttämä laintasoinen säännös siitä, että valtioneuvoston asetuksella säädettävien rajoitusten tulee olla tartuntataudin leviämisen estämiseksi välttämättömiä sekä kullakin alueella että rajoitusten kohteena olevissa ravitsemisliikkeissä. Erityisesti aluetason välttämättömyyttä on arvioitu säännöllisesti kunkin asetuksen valmistelun yhteydessä kohdentamalla rajoituksia alueen epidemiatilanteen mukaisesti. Nyt käsillä olevassa epidemiatilanteessa valtakunnallinen, lähialueiden ja kyseisten alueiden epidemiatilanne on tarkoitus ottaa ennakollisesti huomioon sen vuoksi, että koronavirustartunnat voivat levitä aiempaa nopeammin sekä niillä alueilla, joissa tartuntoja on todettu suhteessa enemmän, että niillä alueilla, jotka ovat olleet huomattavastikin matalamman ilmaantuvuuden alueita. Tässä arviossa otetaan erityisesti huomioon muuntovirusten aiempaa tartuttavammat ja mahdollisesti vaarallisemmat ominaisuudet. Lain tasolla säädettäisiin nykytilaan verrattuna erityiset edellytykset, joiden tulisi täyttyä nykyistä suurempien rajoitusten säätämiseksi.
Ehdotettujen rajoitusten oikeasuhtaisuuden arvioinnissa on merkityksellistä, että yhteiskunnalle, elinkeinoelämälle ja alan työntekijöille syntyy sääntelystä merkittäviä ja ilmeisiä haittoja, vaikka haittoja voi syntyä myös muiden rajoitusten ja kuluttajien käyttäytymismuutosten johdosta.
Sääntelyn tavoitteiden toteutumisen ja sääntelyn hyötyjen arviointiin liittyy enemmän epävarmuutta. Koska nopeimmankin raportoinnin antama tilannekuva epidemian kehittymisestä on jatkuvasti useita päiviä jäljessä, ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arvioinnissa joudutaan ottamaan ennakollisesti huomioon myös epävarmoja epidemian kehityskulkuja. Koko väestön tasolla rokotuskattavuus on vasta noin 10 %. Rokotukset eivät siten vielä ainakaan maalis-huhtikuussa 2021 suojaa riittävästi kaikkia niitä väestöryhmiä, joissa riski vakavaan covid-19-tautiin on suurentunut. Epidemian leviäminen esimerkiksi joistakin kymmenistä nuorista satoihin ja tuhansiin kaikkiin väestöryhmiin kuuluviin ihmisiin on taudin ja nyt erityisesti sen virusmuunnoksen leviämisen luonteen vuoksi mahdollista jopa muutamien päivien tai ainakin viikkojen kuluessa. Ehdotetuilla rajoituksilla vaikutetaan perustellusti sekä kyseisissä epidemiatilanteissa täysin konkreettisiin paikallisiin tartuntariskeihin ja niistä syntyviin kustannuksiin että jossain määrin epävarmemmin toteutuviin, mutta täysin mahdollisiin huomattaviin ihmisten terveyteen ja elämään liittyviin riskeihin ja kustannuksiin. Esityksen vaikutusten arvioinnissa on katsottu, että sen kokonaishyödyt ylittävät sen kokonaiskustannukset. Tämän vuoksi rajoitusten arvioidaan kokonaisuutena täyttävän myös oikeasuhtaisuusvaatimukset.
Ravitsemisliikkeiden sulkemista koskevan lain taloudelliset vaikutukset otetaan huomioon tartuntatautilain yleisten muutosten yhteydessä edellytetyssä lainvalmistelussa. Kohtuullista kompensaatiota määriteltäessä voidaan ottaa huomioon, että yritykset eivät pysty reagoimaan äkillisesti toteutettaviin rajoituksiin normaaleilla kustannusten sopeuttamiseen tähtäävillä toimenpiteillä.
Osana yritysten tukemista covid-19-epidemian aiheuttaman talouden taloudellisen tilanteen johdosta valtioneuvosto on antanut 4.3.2021 esityksen kustannustuki III -tukipaketiksi (hallituksen esitys eduskunnalle yritysten määräaikaisesta kustannustuesta annetun lain muuttamisesta, HE 27/2021 vp).
Sääntelyn välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, että ehdotetun lain on tarkoitettu olevan voimassa vain väliaikaisesti, 30.6.2021 asti. Vaikka epidemian kestoa ei varmuudella tiedetä, sen arvioidaan jatkuvan ainakin kesään saakka. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 44/2020 vp katsonut, että muuhun elinkeinotoimintaan ehdotetut väliaikaiset rajoitukset saavat olla voimassa enintään 30.6.2021 saakka. Ehdotetut nykyistä suuremmat rajoitukset olisivat todennäköisesti voimassa huomattavasti lyhyemmän ajan ja rajoituksia voidaan kevään kuluessa asteittain vähentää.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.