1.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

1.2  EU:n lainsäädäntö

Energiaverotuksesta säädetään energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi, joka mahdollistaa elinkeinotoiminnassa käytetyn energian verotuksen alentamisen verrattuna kotitalouksiin. Alennuksen käyttöönoton edellytyksenä on, että energiaverodirektiivin rakennetta ja vähimmäisverotasoja noudatetaan. Energiaverodirektiivin mukainen vähimmäisverotaso esimerkiksi elinkeinotoiminnassa kulutetulle sähkölle on 0,05 senttiä kilowattitunnilta.  

Lisäksi energiaverodirektiivi mahdollistaa energiaintensiivisen teollisuuden verotuksen alentamisen verrattuna muuhun elinkeinotoimintaan. Energiaverodirektiivin mukaan käytettäessä alennuksen laskentaperusteena jalostusarvoa kannettavan kansallisen energiaveron on oltava vähintään 0,5 prosenttia yrityksen jalostusarvosta. Samalla on varmistuttava siitä, että direktiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja noudatetaan. Veronalennusta ei saa soveltaa liikennepolttoaineisiin eikä työkoneiden kuluttamiin poltto-aineisiin. 

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT, 107 artiklan määräykset rajoittavat valtion tukitoimenpiteiden, kuten suorien tukien tai veronpalautusten käyttöä talouspolitiikan välineenä. Vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa edellä kuvatulla tavalla elinkeinoelämän tukemisen esimerkiksi alentamalla sähköveron tasoa kotitalouksiin verrattuna, tulevat elinkeinoelämään kohdistuvat tukitoimet arvioitaviksi EU:n valtiontukea ja verosyrjintää koskevien määräysten perusteella. 

Pääsäännön mukaan valtion tueksi katsottavat toimenpiteet on ilmoitettava komissiolle ennen niiden käyttöönottoa. Ennakkoilmoitusmenettelyn tarkoituksena on varmistaa tukien soveltuvuus yhteismarkkinoille eikä tukitoimenpidettä voida ottaa käyttöön ennen kuin komissio on hyväksynyt tukijärjestelmän. Eräissä valtiontukitapauksissa mahdollisuutena on tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014, jäljempänä ryhmäpoikkeusasetus, mukainen yksinkertaistettu menettely. Komission asetuksena se on suoraan jäsenvaltiota ja oikeushenkilöitä velvoittavaa oikeutta. Asetuksen 44 artiklan mukaan ympäristöverojen alennusten muodossa toteutettavat ympäristönsuojelutukiohjelmat, jotka täyttävät energiaverodirektiivin edellytykset, ovat yhteismarkkinoille soveltuvia. Ne vapautetaan ennakkoilmoitusvaatimuksesta, jos veronalennuksen saajat valitaan läpinäkyvien ja objektiivisten kriteerien perusteella ja jos tukea saavat maksavat veroa vähintään energiaverodirektiivissä vahvistetun vähimmäistason. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tukea myönnettäessä jäsenvaltion on varmistuttava siitä, että energiaverodirektiivin rakennetta ja vähimmäistasoja noudatetaan jäsenvaltiossa tosiasiallisesti. Jos tukea maksetaan enemmän kuin unionin lainsäädäntö mahdollistaa, kyseessä on laiton tuki ja seurauksena voi olla tuen takaisinperiminen kymmeneltä vuodelta korkoineen. Suomessa ryhmäpoikkeusasetusta sovelletaan veroleikkuriin, teollisuuden ja konesalien alennettuun sähköveroon sekä yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon puolitettuun hiilidioksidiveroon. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluvat tuet ovat valtiontukea, joista ilmoitetaan ja raportoidaan jälkikäteen vuosittain komissiolle. Komissio kohdistaa ryhmäpoikkeuksen alaisiin tukiin myös valvontamenettelyjä. Tällä hetkellä valvontamenettely on käynnissä alennetun sähköveron ja veroleikkurin osalta. 

2.1  Lämmityspolttoaineet

Lämmityspolttoaineiden hiilidioksidiveroa ehdotetaan korotettavaksi niin, että hiilidioksiditonnin arvona käytettäisiin nykyisen 44 euron sijasta 54 euroa. Tällöin esimerkiksi kevyen polttoöljyn hiilidioksidivero nousisi 0,0033 eurosta megajoulelta noin 0,0040 euroon megajoulelta. Aikaisemmin säädettyä, vuoden 2016 alusta voimaantulevaa nestekaasun veroa korotettaisiin vastaavasti. Turpeen verotukseen ei ehdoteta muutoksia.  

Bioperäisten nestemäisten lämmityspolttoaineiden verotuksen rakenne säilyisi ennallaan. Niiden hiilidioksidivero laskettaisiin nykyisen verorakenteen mukaisesti siten, että kestävien ensimmäisen sukupolven biopolttoaineiden hiilidioksidivero olisi puolitettu. Toisen sukupolven jäte- ja tähdeperäisiltä biopolttoaineilta ei kannettaisi edelleenkään hiilidioksidiveroa. Myös yhdistetyn sähkön ja lämmöntuotannon hiilidioksidiveron puolitus säilyisi nykyisen kaltaisena.  

Lämmitykseen käytetystä mäntyöljystä kannettavan veron tarkoituksena on ohjata mäntyöljy suorasta energiakäytöstä jatkojalostuksen raaka-aineeksi. Jatkojalostuksen raaka-ainesaannin turvaamiseksi ehdotetaan, että mäntyöljyn veroa korotettaisiin saman verran kuin raskaan polttoöljyn. 

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia biokaasun eikä kiinteiden biomassojen verotukseen, vaan ne säilyvät edelleen verottomina. 

2.2  Kaivostoiminta ja teollisuuden energiaverotuet

Esityksessä ehdotetaan, että kaivostoiminta ja louhinta siirrettäisiin korkeammin verotetusta sähköveroluokasta I takaisin alennettuun teollisuuden sähköveroluokkaan II. Lisäksi niille palautettaisiin oikeus saada energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautusta. 

Kaivostoimintaa eli malmien, mineraalien ja energiamineraalien kaivua ja louhintaa kohdeltaisiin energiaverotuksessa samalla tavalla kuin teollisuutta. Teollisuuden nykyistä määritelmää muutettaisiin siten, että teollisuudella tarkoitettaisiin pääluokkaan C (teollisuus) kuuluvan toiminnan lisäksi pääluokkaan B (kaivostoiminta ja louhinta) kuuluvaa toimintaa. Kaivostoiminnan ja teollisuuden toimialaluokkien välisellä rajanvedolla ei olisi jatkossa merkitystä energiaverotuksessa, koska molemmat toimialaluokat olisivat oikeutettuja energiaverotukiin. Siten esimerkiksi mineraalien ja malmien murskauksessa, muussa muokkauksessa samoin kuin rikastamisessa käytettävää energiaa kohdeltaisiin samalla tavalla riippumatta siitä, kumpaan toimialaluokituksen pääluokkaan mainittu toiminta luokitellaan. Tältä osin energiaverotuksessa palattaisiin ennen vuotta 2015 vallinneeseen tilanteeseen. 

Jos kaivostoiminta ja louhinta siirrettäisiin esityksessä ehdotetulla tavalla alennettuun teollisuuden sähköveroluokkaan II ja veroleikkurin piiriin, kaivostoiminnan ja louhinnan energiaverotukiin tulisi soveltaa edellä mainittuja EU:n valtiontukea, verotuksen vähimmäisverotasoa ja verosyrjintää koskevia säännöksiä. Energiaverodirektiivin 17 artiklan 1 kohdan mukaan energiaintensiiviselle yritykselle voidaan myöntää veronalennus edellyttäen, että energiaverodirektiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja noudatetaan ja kannettavaksi jäävä kansallinen energiavero on vähintään 0,5 prosenttia yrityksen jalostusarvosta. Jäsenvaltiot voivat soveltaa edellä mainitun määritelmän rajoissa tiukempia perusteita esimerkiksi alaa koskevan määritelmän osalta. Lisäksi energiaverodirektiivin 11 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa yrityskäytön soveltamisalaa. Ryhmäpoikkeusasetuksen 44 artiklan mukaisten sekä asetuksessa mainittujen muiden edellytysten on täytyttävä, jottei tukitoimenpiteestä tarvitse tehdä valtiontuen ennakkoilmoitusta. Sähköveron alennettu taso ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen sääntely on toteutettu suoraan sähköverolaissa niin, ettei kansallinen verotaso voi missään tilanteessa alittaa energiaverodirektiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja. Ehdotettu tuki kaivostoiminnalle täyttää sekä energiaverodirektiivin että ryhmäpoikkeusasetuksen vaatimukset siinä tarkoitetun yksinkertaistetun menettelyn soveltamiseksi.  

3.1  Taloudelliset vaikutukset

Lämmityspolttoaineiden veronkorotuksella tavoitellaan 75 miljoonan euron nettolisätuottoja. Koska energiaverotukseen sisältyy tukijärjestelmiä, kuten energiaintensiivisen teollisuuden veroleikkuri ja yhdistetyn sähkön ja lämmöntuotannon puolitettu hiilidioksidivero, tulisi lämmityspolttoaineiden veroja nostaa bruttomääräisesti noin 85 miljoonalla eurolla tuottotavoitteen saavuttamiseksi. Vuonna 2016 verotuoton arvioidaan kasvavan bruttomääräisesti noin 78 miljoonaa euroa verokertymien ajoituksesta ja verosuunnittelusta johtuen. 

Taulukko 2. Verotasot suhteutettuna polttoaineen energiasisältöön 

*Turpeella on energiasisältöveron sijaan energiavero, joka ei perustu turpeen energiasisältöön eikä polton hiilidioksidipäästöön muiden energiatuotteiden tavoin. Turpeen verotaso on tällä hetkellä 3,40 euroa/MWh. Verotason alentaminen 1,90 euroon/MWh (L 513/2015) on sidottu metsähakkeen tukijärjestelmän muutokseen. 

** Yhdistetyssä tuotannossa CO2-vero on puolitettu. 

Verokertymän mukaan painotettuna korotus olisi noin 14 prosenttia ja yhdistetyn tuotannon hiilidioksidiveroalennus huomioiden noin 13 prosenttia. Kivihiilen verotaso nousisi eniten, noin 16 prosentilla nykyisestä ja maakaasun verotaso tätä vähemmän, 13 prosenttia. Valtaosa kivihiilen ja maakaasun verollisesta kulutuksesta tapahtuu yhdistetyssä tuotannossa, jossa hiilidioksidiveron osuus on puolitettu. 

Kevyen polttoöljyn hinta nousisi 3,3 ja raskaan polttoöljyn 4,0 senttiä litralta arvonlisäveron vaikutus huomioon ottaen. Työ- ja elinkeinoministeriön laskelmien mukaan kevyen polttoöljyn kuluttajahinta nousisi arviolta noin 3,7 prosenttia ja raskaan polttoöljyn noin 6 prosenttia. Kaukolämmön hintaa muutos nostaisi Etelä-Suomen suuremmissa kaupungeissa 2,5—3,6 prosenttia laitoksen polttoainevalikoimasta ja tyypistä riippuen. Öljylämmitteisen omakotitalon polttoainekustannuksia muutos nostaisi 75 euroa vuodessa ja kaukolämpöä hyödyntävän omakotitalon noin 20 euroa keskimääräisellä kaukolämmön tuotantopolttoainerakenteella. 

Lämmityspolttoaineiden valmisteverotuksessa painopiste siirtyisi entisestään hiilidioksidiveroa korostavaksi. Ehdotetut muutokset muuttaisivat polttoaineiden välisiä verotuksellisia suhteita siten, että vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavien polttoaineiden, kuten maakaasun, kilpailukyky suhteessa kivihiileen paranisi jonkin verran. Hiilidioksidiveron korotus parantaisi myös uusiutuvan energian kilpailukykyä lämmöntuotannossa, koska niiden hiilidioksidivero on puolitettu, ne ovat hiilidioksidiverottomia tai niistä ei kanneta lainkaan energiaveroja. Samoin fossiilisista polttoainesta turpeen asema paranisi, koska sen verotaso ei muutu. Yhdistetyn tuotannon laskennallinen verotuki kasvaisi nykytilanteeseen verrattuna lähes 20 miljoonalla eurolla vuodessa. Jätteistä tehdyn etanolin, metsätähdepohjaisen biodieselin samoin kuin muiden ruokaketjun ulkopuolisista raaka-aineista valmistettujen polttonesteiden hiilidioksidivero olisi edelleen nolla. Pelkkää sähköä tuottavalle lauhdetuotannolle polttoaineiden veronkorotuksella ei ole kustannusvaikutuksia, koska sähköntuotannon polttoaineet ovat verottomia energiadirektiivin pakottavan säännöksen mukaisesti ja koska energiavero maksetaan lopputuotteesta eli sähköstä. 

Kokonaisuutena painopisteen muutos hiilidioksidiveron suuntaan parantaisi vähähiilisten polttoaineiden, uusiutuvan energian ja lähtökohtaisesti yhdistetyn tuotannon asemaa. Ehdotetulla muutoksella olisi myönteinen vaikutus päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden hiilidioksidipäästöihin. Päästökauppajärjestelmä asettaa päästökauppasektorin hiilidioksidipäästöille EU-laajuisen päästökaton, joka määrittää päästöjen enimmäismäärän ja hinnan. Kivihiili ja maakaasu kulutetaan lähes kokonaisuudessaan päästökaupan piirissä. Päästökaupan tavoitteena on kustannustehokas päästöjen vähentäminen siellä, missä se on edullisinta. Kansalliset ohjaustoimet, kuten verot ja erilaiset veronalennukset, vähentävät järjestelmän kustannustehokuutta ja lisäävät päästöjen vähentämisen kustannuksia Suomessa. Verotuksen painopisteen muutoksella ei arvioida olevan muutoksia päästökauppasektorin kokonaispäästöihin. 

Lämmityspolttoaineiden veronkorotus kasvattaisi energiaveroleikkurin kautta myönnettävää verotukea arviolta noin 10 miljoonalla eurolla vuositasolla. Leikkurin kautta palautettaisiin entistä enemmän energiaveroja, ja sen piiriin tulisi jonkin verran uusia yrityksiä. Koska energiaverojen palautusta haetaan tilikauden päättymisen jälkeen, muutos lisäisi samalla määrällä valtion vuotuisia energiaverotukimenoja täysimääräisesti vuodesta 2017 alkaen. 

Kaivostoiminnan ja louhinnan siirtäminen takaisin sähköveroluokan I piiristä sähkövero-luokkaan II pienentäisi sähköveron vuositason tuottoa arviolta noin 21 miljoonalla eurolla. Verokertymien ajoituksesta johtuen ensimmäisen vuoden eli vuoden 2017 tuoton pienentymisen arvioidaan jäävän kuitenkin noin 19 miljoonaan euroon. Kaivostoiminnan ja louhinnan palauttamisen takaisin energiaintensiivisen teollisuuden veroleikkurin piiriin arvioidaan kasvattavan energiaverotuen rahoitustarvetta noin kuusi miljoonaa euroa vuodesta 2018 alkaen. Yhteensä energiaverotuksen muutokset pienentäisivät kaivostoiminnan ja louhinnan energiaverorasitusta arviolta noin 27 miljoonalla eurolla. Arviointia hankaloittaa se, että käytettävissä olevat tiedot veronalennuksen piirin tulevista toiminnoista ovat hankalasti saatavissa toimialaluokituksesta ja se, että arviot perustuvat toimialan energian käytöstä vuoden 2012 lukuihin, jonka jälkeen kaivostoiminnan aktiviteetti on vähentynyt.  

Lämmityspolttoaineiden veronkorotusten suoran inflaatiovaikutuksen arvioidaan olevan noin 0,05 prosenttia eli kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan niiden osalta veronkorotuksen takia 0,05 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta.  

Kaikkiaan ehdotetut muutokset lisäisivät valtion verotuloja noin 64 miljoonalla eurolla, lisäten kuitenkin 78 miljoonalla eurolla vuonna 2016. Koska esitys kasvattaa myös maksettavien energiaverotukimäärärahojen määrää, kasvattaa ehdotus nettomääräisesti valtion vuotuisia tuloja 48 miljoonalla eurolla vuodesta 2018 lähtien. 

Ehdotetuilla veromuutoksilla ei ole merkittävää vaikutusta valtion muihin välillisiin verotuloihin.  

3.2  3.2 Ympäristövaikutukset

Lämmityspolttoaineiden veronkorotuksen kohdentaminen kasvattaisi hiilidioksidiohjaavuutta lämmityksessä ja työkonekäytössä, jossa käytetään pääosin kevyenä polttoöljynä verotettua polttoainetta dieselöljyn sijasta. Hiilidioksidiveron korottaminen parantaisi lisäksi verorakenteen ansiosta kestävyyskriteerit täyttävien biopolttoaineiden kilpailukykyä fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna ja kannustaisi osaltaan energian säästöön. 

Kaivostoiminnan palauttaminen takaisin energiaverotukien piiriin kasvattaisi ympäristölle haitallisten tukien määrää. 

3.3  3.3 Yritysvaikutukset

Lämmityspolttoaineiden veron korotus kohdistuisi eri toimialoille seuraavan taulukon mu-kaan, joka perustuu arvioihin polttoaineiden käyttökohteista. Energiaveroleikkurin piiriin tulisi jonkin verran uusia yrityksiä.  

*energiaintensiivisen teollisuuden veroleikkurin kautta palautettavan määrän kasvu huomioitu 

Kaivostoiminnan ja louhinnan siirtäminen sähköveroluokan I piiristä sähköveroluokkaan II painottuisi muutamaan toimialan yritykseen. 

Sähköveroluokan II ja veroleikkurin piiriin palautuisi myös kaivannaisala, jolle kuuluu muun muassa koriste- ja rakennuskiven louhinta, liuskekiven louhinta, soran, hiekan, saven ja kaoliinin otto, turpeen nosto ja suolan tuotanto.  

Kaivostoiminnan palauttaminen energiaveroleikkurin piiriin vaikuttaisi noin kymmeneen sektorin toimijaan. Leikkurin piiriin vuoden 2012 toteumien perusteella kuuluneesta kymmenestä yrityksestä enemmistö oli metallimalmikaivoksia. 

Maatalouden vuotuisen verorasituksen arvioidaan kasvavan lämmityspolttoaineiden veron-korotusten johdosta noin 8 miljoonalla eurolla, koska veronkorotus kohdistuu hiilidioksidiveroon, joka ei ole maatalouden energiaveronpalautuksen piirissä.  

3.4  3.4 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetut verotasomuutokset eivät vaikuttaisi viranomaistoimintaan kertaluonteisten tietojärjestelmäkustannusten lisäksi. Kaivostoiminnan palauttamisen energiaverotukien piiriin arvioidaan aiheuttavan jonkin verran neuvonta- ja ohjeistustyötä Tullille, mutta samalla energiaverotukseen liittyvät kaivostoiminnan ja teollisen toiminnan rajanveto-ongelmat poistuisivat ja siten vähentäisivät Tullin ja yritysten hallinnollista työtä. 

3.5  3.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotetut veromuutokset siirtäisivät energiaverotuksen painopistettä jonkin verran päästö-kauppasektorille. 

3.6  3.6 Vaikutukset kansalaisten asemaan

Energiaverojen korotukset heikentävät kotitalouksien taloudellista hyvinvointia. Energiaverot vaikuttavat kotitalouksien tulojen ostovoimaan sekä suoraan että välillisesti. Suora energiankulutus koostuu liikenne- ja lämmityspolttoaineista sekä sähköstä ja kaukolämmöstä. Suorien energiamenojen osuus kotitalouksien kulutusmenoista on keskimäärin noin kuusi prosenttia. Välillinen energiankulutus koostuu kaikkien kulutushyödykkeiden valmistamiseen ja jakeluun käytetystä energiasta. Välillisen energian osuus kotitalouksien koko energiankulutuksesta on hieman yli puolet. Yhteensä kotitalouksien kulutusmenoista energiaan käytetty osuus on siten keskimäärin noin 13 prosenttia, kun otetaan huomioon myös välillinen energian kulutus. Vain noin neljännes kotitalouksien maksamista energiaveroista aiheutuu välillisen energian kulutuksesta, koska välillisestä kulutuksesta maksetaan vähemmän veroa kuin suorasta kulutuksesta. Tämä johtuu siitä, että hyödykkeiden tuotannossa välituotteina käytettyjen energiapanosten verosta myönnetään monissa tapauksissa palautuksia tai huojennuksia. 

Lämmityspolttoaineiden veronkorotusten vaikutuksia kotitalouksiin on arvioitu Tilastokeskuksen vuoden 2012 kulutustutkimuksen aineistoa käyttäen. Käytettävissä oleviin tuloihin suhteutettuna lämmityspolttoaineiden korotukset heikentävät alimpiin tuloluokkiin kuuluvien kotitalouksien tilannetta suhteellisesti ylimpiä tuloluokkia enemmän, mutta tämä vaikutus on erittäin vähäinen. Gini-kertoimella mitattuna ehdotettujen korotusten vaikutus jää lähelle nollaa. Absoluuttisesti mitattuna korotukset koskevat ylimpiä tulokymmenyksiä huomattavasti alimpia voimakkaammin. Ylemmissä tuloluokissa olevat kotitaloudet asuvat huomattavasti alempia tuloluokkia suuremmissa asunnoissa sekä useammin omakotitaloissa. Lämmityspolttoaineiden veronkorotus kohdistuisi täysimääräisesti noin 200 000 öljylämmitteisessä omakotitaloissa asuvaan henkilöön sekä niihin lähinnä Etelä-Suomen kaupungeissa asuviin, joiden asuntojen käyttämä kaukolämpö on tuotettu kivihiilellä tai maakaasulla. Biokaasua, kiinteitä biopolttoaineita ja turvetta lämmityksessä hyödyntävät henkilöt välttyisivät kokonaan veronkorotuksilta.