1.1  Lainsäädäntö

Kansallinen lainsäädäntö 

Tupakkaverosta annetussa laissa (1470/1994), jäljempänä tupakkaverolaki, säädetään tupakkatuotteita koskevista määritelmistä ja veron määräämisen perusteista. Tupakkaveroa kannetaan savukkeista, sikareista ja pikkusikareista sekä irtotupakasta. Irtotupakka on verotuksellisesti jaettu kahteen eri tuoteryhmään, jotka ovat savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka. Tupakkaveroa kannetaan myös muista tupakkaa sisältävistä tuotteista ja savukepaperista. 

Tupakkaveroa on suoritettava lain liitteen verotaulukon mukaan. Vero määrätään tuotteen vähittäismyyntihinnasta sekä lisäksi yksikköverona savukkeista, piippu- ja savuketupakasta sekä savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta. Vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan verovelvollisen ilmoittamaa vähittäismyyntihintaa. Hintaan perustuvan veron osan sekä yksikköveron sijasta halpahintaisista savukkeista ja hienoksi leikatusta tupakasta peritään yksikköperusteista vähimmäisveroa. 

Tupakkaveroa on viimeksi korotettu vuosien 2009, 2010, 2012, 2014 ja 2015 alusta. Vuosina 2009 ja 2012 korotettiin savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien sekä piippu- ja savuketupakan veroa keskimäärin 10 prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa 25 prosenttia. Vuonna 2010 savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien sekä piippu- ja savuketupakan veroa korotettiin noin viisi prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa noin 15 prosenttia. Vuonna 2014 savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien, piippu- ja savuketupakan sekä savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa korotettiin keskimäärin 10 prosenttia ja vuonna 2015 keskimäärin yhdeksän prosenttia. 

Vuonna 2009 veronkorotus kohdistettiin tupakkaveron arvoperusteiseen osaan. Vuosina 2010, 2012, 2014 ja 2015 veronkorotukset toteutettiin yksikköveroa korottamalla. Vähimmäisveron taso asetettiin kaikissa veronkorotuksissa siten, että korotus lievästi painottuisi halpahintaisiin savukkeisiin. 

Nykyisin savukkeiden yksikköperusteinen vero on 33,50 euroa 1 000 kappaletta kohti ja arvoperusteinen vero 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Sikarien ja pikkusikarien vero on 30 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Piippu- ja savuketupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 24,50 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 48 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 23,50 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin vero on 60 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. 

Savukkeiden vähimmäisvero on 177,00 euroa 1 000 kappaletta kohti ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan 107,50 euroa kilogrammalta. Vähimmäisveron rakennetta muutettiin neuvoston tupakkaverotusta koskevan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä vuoden 2011 alusta siten, että vähimmäisvero perustuu nykyisin yksikköperusteiseen veroon, kun se aiemmin määräytyi osuutena kysytyimmän hintaluokan tupakkatuotteiden tupakkaverosta. 

Vähimmäisverolla on selvä terveyspoliittinen tavoite, koska sillä turvataan se, että halpahintaisista tuotteista peritään hinnasta riippumatta tietty euromäärä veroa. Käytännössä savukkeiden vähimmäisvero on vuonna 2015 tullut sovellettavaksi silloin, kun savukkeiden hinta on enintään 5,52 euroa 20 kappaleelta. Vähimmäisveroa sovelletaan savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, jonka hinta on enintään 4,85 euroa 30 gramman tupakkapussilta. 

EU:n lainsäädäntö 

Euroopan unionin yhdenmukaistetun valmisteverolainsäädännön piiriin kuuluvat savukkeet, sikarit ja pikkusikarit, hienoksi leikattu tupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka. Muut tupakkaa sisältävät tuotteet ja savukepaperi eivät kuulu unionin lainsäädännön alaisuuteen, mutta niistä kannetaan kansallista valmisteveroa Suomessa. 

Jäsenvaltioita velvoittavat säännökset yhtenäistetystä tupakkaverotuksesta sisältyvät valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annettuun neuvoston direktiiviin 2011/64/EU, jäljempänä tupakkaverodirektiivi. Jäsenvaltiot voivat kansallisesti säätää verotasonsa ja verorakenteensa omista poliittisista lähtökohdistaan vapaasti, kunhan ne noudattavat tupakkaverodirektiivissä tupakkatuotteille säädettyjä vähimmäisverotasoja, määritelmiä sekä muita verotukseen ja sen rakenteeseen liittyviä säännöksiä. 

Tupakkaverodirektiivin mukaan jäsenvaltioiden tupakkatuotteisiin soveltamien yksikkö- ja arvoverojen yhteismäärän on ylitettävä sekä euromääräinen että prosentuaalinen vähimmäisverotaso. Euromääräinen vähimmäisvero koskee kaikenhintaisia tuotteita, mutta prosentuaalisen vähimmäisveron ylittyminen tarkistetaan vain keskihintaisten savukkeiden osalta. Euromääräinen vähimmäisvero on näistä kahdesta tärkeämpi, sillä se tosiasiallisesti turvaa tietyn euromääräisen verorasituksen kaikille EU-alueella myytäville savukkeille. Prosentuaalinen vähimmäisvero sitoo puolestaan verotasoa suhteessa hintatasoon kussakin jäsenvaltiossa. 

Savukkeiden euromääräinen vähimmäisverotaso on tällä hetkellä 90 euroa 1 000 savukkeelta. Prosentuaalinen vähimmäisverotaso on puolestaan 60 prosenttia keskihintaisten savukkeiden hinnasta. Jäsenvaltioiden, jotka kantavat tupakkaveroa vähintään 115 euroa 1 000 keskihintaiselta savukkeelta, ei kuitenkaan tarvitse noudattaa prosentuaalista vähimmäisvaatimusta. 

Tupakkaverodirektiivissä asetetaan myös rajat jäsenvaltioiden soveltamalle savukkeiden verorakenteelle. Jäsenvaltioiden on sovellettava savukkeiden verotuksessa sekä yksikkö- että arvoveroa. Yksikköveron määrää on rajoitettu siten, ettei se saa olla pienempi kuin 7,5 eikä suurempi kuin 76,5 prosenttia siitä keskihintaisten savukkeiden kokonaisverosta, joka syntyy yhdistämällä yksikkö- ja arvovero sekä arvonlisävero. Lisäksi jäsenvaltiot voivat kantaa savukkeista kansallista vähimmäisveroa, jonka suuruuden ja rakenteen ne voivat määrätä vapaasti, kunhan kuitenkin noudattavat savukkeiden verotuksen normaalirakenteessa yksikkö- ja arvoveron yhdistelmää. 

Keskihinnalla tarkoitetaan tupakkaverodirektiivissä vähittäismyyntihintojen painotettua keskiarvoa. Se lasketaan jakamalla kaikkien kussakin jäsenvaltiossa kulutukseen luovutettujen savukkeiden verot sisältävä kokonaisarvo kulutukseen luovutettujen savukkeiden kokonaismäärällä. Jäsenvaltion on määritettävä se viimeistään kunkin vuoden maaliskuun alkuun mennessä edeltävän kalenterivuoden tietojen perusteella. Jos keskihinta muuttuu siten, että jäsenvaltion soveltama savukkeiden verorakenne ei täytä yksikköveron osuudelle kirjattua ehtoa, jäsenvaltiolla on oikeus olla muuttamatta yksikköveron määrää muutosta seuraavan toisen vuoden alkuun saakka. 

Suomessa nykyisin sovellettava savukkeiden yksikkövero on noin 13,9 prosenttia keskihintaisten savukkeiden kokonaisverosta. Savukkeiden keskihinta on vuonna 2015 arviolta hieman yli 5,80 euroa 20 kappaleelta. 

Muiden direktiivissä määriteltyjen tupakkatuotteiden kuin savukkeiden osalta jäsenvaltioilla on enemmän liikkumavaraa tupakkaveron rakenteen suhteen. Jäsenvaltiot voivat soveltaa joko yksikkö- tai arvoveroa taikka näiden yhdistelmää. Lisäksi jäsenvaltioilla on mahdollisuus määrätä näille tuotteille kansallinen vähimmäisvero, jos ne soveltavat arvoveroa tai arvoveron ja yksikköveron yhdistelmää. 

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veron on oltava vähintään 46 prosenttia keskihinnasta tai vähintään 54 euroa kilogrammalta. Tammikuusta 2018 lähtien veron on oltava vähintään 48 prosenttia keskihinnasta tai vähintään 60 euroa kilogrammalta. Muun piippu- ja savuketupakan kuin savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veron on puolestaan oltava vähintään 20 prosenttia vähittäismyyntihinnasta tai 22 euroa kilogrammaa kohti. Sikarien tai pikkusikarien veron on oltava vähintään viisi prosenttia vähittäismyyntihinnasta taikka 12 euroa 1 000 kappaletta tai kilogrammaa kohti. 

1.2  Käytäntö

Tupakkatuotteiden hinnat 

Viime vuosina toteutetuilla veronkorotuksilla on tavoiteltu tupakkatuotteiden maltillista hinnannousua. Myös yleisen arvonlisäveroprosentin korotus vuonna 2013 on korottanut tupakkatuotteiden hintoja, sillä arvonlisäys nostaa tupakkaveron määrää ja korottaa sitä kautta edelleen hintaa, josta arvonlisävero lasketaan. Verovelvolliset luovuttivat kulutukseen vuoden 2014 lopussa vuoden vaihteen veronkorotukseen liittyen suuria määriä savukkeita, minkä takia veronkorotus ei vielä vuoden 2015 kesään mennessä ole ehtinyt täysin siirtyä myynnissä olevien savukkeiden hintoihin. Koska suuri osuus savukkeiden hinnasta on veroa, vuonna 2015 toteutuvista hinnoista voidaan kuitenkin esittää luotettavia arvioita. Sama koskee jossain määrin myös muita tupakkatuotteita. 

Vuosien 2009—2015 tupakka- ja arvonlisäveron korotusten on yhteensä arvioitu kasvattaneen savukkeiden verorasitusta keskimäärin 57 prosenttia ja niiden hintoja korottava vaikutus on ollut keskimäärin 43 prosenttia. Veronkorotukset ja niistä seuranneet hinnannousut ovat painottuneet suhteellisesti halvimpiin savukkeisiin, mutta euromääräisesti veronkorotusten laskennalliset vaikutukset ovat merkinneet arvonlisävero huomioon ottaen suurin piirtein samansuuruisia, yhteensä lähes 1,80 euron korotuksia erihintaisille savukeaskeille. Keskihinta oli vuonna 2008 hieman yli neljä euroa 20 kappaleelta, kun se vuonna 2014 oli 5,40 euroa. Vuonna 2015 savukkeiden keskihinnan odotetaan nousevan tehdyn veronkorotuksen seurauksena 5,80 euroon 20 kappaleelta. Savukkeiden keskihinta on noussut vuoden 2008 jälkeen vuoden 2015 korotus huomioiden arviolta noin 43 prosenttia. 

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan verorasitus on kasvanut tupakka- ja arvonlisäveron korotusten takia vuosina 2009–2015 keskimäärin 112 prosenttia, minkä vaikutus hintoihin on ollut 80 prosenttia eli selvästi tehdasvalmisteisten savukkeiden veroa enemmän, millä on pyritty kaventamaan tuotteiden suhteellista hintaeroa. Irtotupakan keskihinta on noussut vuoden 2015 korotus huomioon ottaen arviolta noin 112 prosenttia vuodesta 2008 lukien. 

Irtotupakan suurista veronkorotuksista huolimatta itse kääritty savuke on edelleen tehdasvalmisteista savuketta halvempi. Tässä on huomattava, että tehdasvalmisteisten savukkeiden hintaa nostavat suuremmat tuotantokustannukset. Keskihintaisen tehdasvalmisteisen savukkeen hinta oli 5,4 euroa 20 kappaleelta vuonna 2014, kun taas keskihintaisen, itse käärityn savukkeen hinta oli filtterin ja savukepaperin hinta mukaan lukien 3,40—4,00 euroa 20 kappaleelta riippuen siitä, kuinka paljon tupakkaa savukkeeseen käärii.  

Tupakkatuotteiden kulutus 

Suomessa kulutettiin vuonna 2014 noin 4,5 miljardia kappaletta kotimaassa verotettuja savukkeita. Vuodesta 2008 lukien verotettujen savukkeiden määrä on vähentynyt noin kymmenen prosenttia ja verotetun irtotupakan noin 13 prosenttia. Merkittävimpinä syinä tähän voidaan pitää veronkorotuksista seurannutta hintojen nousua ja muita tupakkapoliittisia toimenpiteitä, joilla on pyritty vähentämään kulutusta. 

On huomattava, että irtotupakan osuus myydyistä savukkeista on suhteellisen pieni. Kun lasketaan yhteen sekä kotimaassa myydyt tehdasvalmisteiset että itse käärityt savukkeet, irtotupakan laskennallinen osuus kaikista kulutetuista savukkeista on noin 13 prosenttia. 

Sikareiden ja pikkusikareiden kulutus on viime vuosina tasaisesti kasvanut, mutta vuoden 2011 jälkeen kasvu näyttää ainakin väliaikaisesti taittuneen. 

Verotuotot 

* osa vuoden 2014 verokertymästä siirtyi vuodelle 2013 

Vuonna 2014 kertyneestä 785 miljoonasta eurosta savukkeiden osuus oli 694 miljoonaa euroa, irtotupakan 66 miljoonaa euroa, sikareiden 19 miljoonaa euroa ja muiden tupakkatuotteiden 6 miljoonaa euroa. 

Koska verotuotoista lähes 90 prosenttia kertyy savukkeiden verosta, on tupakkaveron kokonaistuoton kehitys seurannut tiiviisti savukkeiden verotuottoa. On huomattava, että savukkeiden verotuotto on pääsääntöisesti kasvanut vuosittain myös sellaisina vuosina, jolloin ei ole tehty veronkorotusta. Tämä on pitkälti johtunut siitä, että tupakkatuotteiden hinnat ovat nousseet ja tupakkaveron määrä on siten kasvanut veron arvoperusteisen osan ansiosta. 

Matkustajatuonti ja salakuljetus 

Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo helposti kannustimia sekä verovapaalle matkustajatuonnille että salakuljetukselle ja muulle verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnille, sillä tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden ovat suuret. Toistaiseksi tilastoimaton eli Suomessa verottamattomien tupakkatuotteiden kulutus on kuitenkin ollut suhteellisen vakaata. 

Savukkeiden tilastoimattoman kulutuksen arvioidaan olleen noin 13—15 prosenttia kokonaiskulutuksesta vuonna 2014. Savukkeiden kokonaiskulutuksen on arvioitu olleen noin 5,2 miljardia savuketta, josta matkustajatuonnin osuus oli noin 9 prosenttia ja salakuljetettujen savukkeiden osuus 3—5 prosenttia. Lisäksi savukkeiden ostot Internetissä muodostavat noin puoli prosenttia kokonaiskulutuksesta. 

Haastattelututkimusten perusteella on laskettu, että matkustajat toivat mukanaan ulkomaanmatkoilta noin 470 miljoonaa savuketta vuonna 2014. Tuotujen savukkeiden määrä laski edellisvuoteen verrattuna noin 20 prosenttia. Matkustajien mukanaan tuomien tupakkatuotteiden määrä on pysynyt suhteellisen vakaana viime vuosina veronkorotuksista huolimatta. Yli puolet vuonna 2014 tuoduista savukkeista oli ostettu Virosta tai laivan myymälästä. Viimeisimpien vuonna 2015 saatujen tietojen mukaan matkustajatuonti on kuitenkin kasvanut 14 prosenttia vuositasolla. 

Matkustajatuontia hillitsee tupakkalain (693/1976) varoitusmerkintöihin perustuva rajoitus, jonka mukaan matkustaja saa tuoda mukanaan Suomeen ainoastaan 200 kappaletta sellaisia savukkeita, joissa ei ole suomen- ja ruotsinkielisiä varoitusmerkintöjä. Myös savukkeiden salakuljetuksen voidaan sanoa olevan tällä hetkellä hallinnassa, mutta potentiaali salakuljetuksen lisääntymiseen on olemassa. Tupakan salakuljetus on Suomessa kansainvälisten toimijoiden organisoimaa ja suuret hintaerot voivat lisätä sitä herkästi. Toisin kuin monessa muussa Euroopan maassa, yleisesti katsotaan, että Suomeen tulee väärennettyjä savukkeita hyvin vähän. 

Lähde: Euroopan komissio, Tullin valmisteverotilastot, Tullin rikostorjunta. 

* Hinta sisältää savukepaperin ja filtterin sekä 0,75—0,9 grammaa irtotupakkaa. 

Tupakoinnin terveydelliset ja sosiaaliset vaikutukset 

Tupakointi on yksi merkittävimmistä sairastavuuden ja ennenaikaisen kuolleisuuden riskitekijöistä. On arvioitu, että joka toinen tupakoija kuolee ennenaikaisesti tupakan aiheuttamiin sairauksiin. Tupakoinnista aiheutuvien sairauksien välittömät terveydenhuollon kustannukset ovat vuosittain noin 300 miljoonaa euroa. 

Tupakoinnin vähenemisestä huolimatta Suomessa on edelleen noin miljoona tupakoijaa. Vuonna 2014 työikäisistä miehistä päivittäin tupakoi 17 prosenttia ja naisista 14 prosenttia päivittäin. Miesten tupakointi on vähentynyt pitkällä aikavälillä, ja myös naisten tupakointi on 2000-luvun vaihteen jälkeen kääntynyt laskuun. Myös nuorten tupakointi on vähentynyt 2000-luvulla, mutta vuonna 2015 silti noin 14 prosenttia 16—18-vuotiaista tupakoi päivittäin.  

Suomalaisten keskimääräinen terveydentila on viime vuosina monessa suhteessa kohentunut, mutta sosioekonomiset terveyserot ovat kasvaneet. Erot ilmenevät selvinä elinajan odotteessa, sairastavuudessa ja elintavoissa. Alkoholin riskikäyttö ja tupakointi aiheuttavat arviolta jopa puolet työikäisten miesten sosioekonomisista kuolleisuuseroista. Erot näkyvät myös nuorissa ikäryhmissä.  

1.3  Tupakkaverotus eräissä EU:n jäsenvaltioissa

Yleistä 

Tupakkaverotuksen taso ja siten myös tupakkatuotteiden hinnat vaihtelevat EU-maissa huomattavasti huolimatta siitä, että tupakkaverotusta on yhdenmukaistettu. Savukkeiden keskihinta vaihtelee EU:ssa Bulgarian 2,40 eurosta Irlannin 9,28 euroon 20 kappaleelta. Keskihintaisen savukeaskin euromääräisellä verorasituksella mitattuna savukkeiden verotaso on Suomessa suuruudeltaan Euroopan ylempää keskiluokkaa. Savukkeiden verotus on korkeinta Irlannissa ja Iso-Britanniassa sekä Ranskassa. Euromääräisiä verorasituksia vertailtaessa on kuitenkin otettava eri maiden hintatasojen lisäksi huomioon niiden lähialueiden hintatasot. 

Myös savukkeiden verorakenne vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden kesken, eikä jäsenvaltioiden soveltama verorakenne ole riippuvainen niiden soveltamasta savukeverotuksen tasosta. Useimmissa jäsenvaltioissa on käytössä Suomen tapaan vähimmäisvero. 

Ruotsi ja Tanska 

Ruotsissa korotettiin 1990-luvun lopussa tupakkaveroa yli 50 prosenttia. Veronkorotukset johtivat suoraan salakuljetuksen ja pimeiden markkinoiden kasvuun. Huolimatta suurista veronkorotuksista tupakkaverotuotot laskivat, sillä verollisten savukkeiden myynti väheni merkittävästi. Veronkorotusten seurauksena Ruotsiin syntyi laajat laittomien tupakkatuotteiden markkinat. Laittoman kaupan kasvuun reagoitiin alentamalla tupakkaverotusta muutama vuosi korotusten jälkeen, mutta verotuotot palasivat entiselle tasolleen vasta noin kymmenen vuoden kuluttua. 

Ruotsissa siirryttiin vuoden 2011 alusta savukkeiden verotuksessa lähes kokonaan yksikköperusteiseen verotukseen. Savukkeiden yksikköperusteinen vero on 166,41 euroa 1000 savukkeelta ja arvoperusteinen vero on yksi prosentti vähittäismyyntihinnasta. Ruotsissa käytössä oleva savukkeiden verorakenne täyttää tupakkaverodirektiivin edellytykset yksikkö- ja arvoperusteisesta verorakenteesta, mutta verotus perustuu vahvasti yksikköperusteiseen veroon. Verotaso on sidottu kuluttajahintaindeksiin. Vähimmäisveroa ei Ruotsin käyttämällä verorakenteella tarvita. Myös Tanska muutti huhtikuussa 2012 tupakkaverorakenteensa voimakkaasti yksikköveroon perustuvaksi. Tanskassa yksikkövero on 158,86 euroa 1000 savukkeelta ja arvovero yksi prosentti vähittäismyyntihinnasta. 

Viro 

Viro on korottanut viime vuosina useasti tupakkaveroaan ja saavuttanut tupakkaverodirektiivin edellyttämän vähimmäisverotason. Tupakkaveron rakenne painottuu suurin piirtein puoliksi yksikkö- ja arvoveroon. Viron veronkorotuksista huolimatta tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja Viron välillä ovat edelleen suuret. Keskihintainen savukeaski maksaa Virossa noin 60 prosenttia siitä, mitä vastaava aski maksaa Suomessa. 

Tupakkaveron korotuksia tehtäessä Viron kohtaamat haasteet matkustajatuonnin ja harmaatuonnin osalta ovat pitkälti samoja kuin Suomella. Savukkeiden suuren hintaeron takia Viron ja sen lähialueiden välillä on oletettavaa, että Viron on mahdollista jatkossakin korottaa tupakkaveroaan vain maltillisesti.  

1.4  Nykytilan arviointi

Tupakkaveroa on korotettu vuosina 2009, 2010, 2012, 2014 ja 2015. Veronkorotuksia on perusteltu sekä valtiontaloudellisilla että terveyspoliittisilla syillä. Tupakkaverolakiin kirjatun tavoitteen mukaan tupakkaveron tarkoituksena on myös edistää niitä terveyspoliittisia tavoitteita, joista säädetään tupakkalaissa. Veronkorotuksilla on tavoiteltu maltillista tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten tupakan aiheuttamien haittojen ehkäisemistä. Tavoitteena on ollut mitoittaa korotukset niin, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen matkustajatuonnilla tai laittomalla tuonnilla. 

Tupakkaveron korotukset on kohdistettu halpahintaisiin tuotteisiin toisaalta tuoteryhmien välillä ja toisaalta tuoteryhmien sisällä, millä on pyritty ehkäisemään tupakoinnin aloittamista nuorten keskuudessa. Tavoitteena on erityisesti ollut suhteellisen hintaeron kaventaminen itse käärityn savukkeen ja tehdasvalmisteisen savukkeen välillä, minkä takia savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa on korotettu huomattavasti savukkeiden veroa enemmän. Kun vuosina 2009—2015 savukkeiden veroa on arvonlisäveronkorotukset huomioiden korotettu noin 57 prosenttia, savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa on korotettu noin 112 prosenttia. Koska itse käärityn savukkeen veron lähtötaso on selvästi tehdasvalmisteisen savukkeen verotasoa alhaisempi, korotusten arvioitiin merkitsevän euromääräisesti suurin piirtein yhtä suuria veronkorotuksia sekä yhtä tehdasvalmisteista että yhtä itse käärittyä savuketta kohden lukuun ottamatta vuosia 2014 ja 2015, jolloin veronkorotukset olivat suhteellisesti yhtä suuria. 

Tupakkatuotteiden hintaan ja verotukseen vaikuttavat toimenpiteet ovat tehokas keino vaikuttaa tupakointiin väestötasolla. Vaikka verotuksella voidaan vaikuttaa tupakoinnin ja siitä aiheutuvien haittojen vähentämiseen, tupakkaverotuksen tasoa määritettäessä on tärkeää ottaa huomioon, että kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo kannustimia sekä matkustajatuonnille että harmaatuonnille lähialueilla myytävien tupakkatuotteiden suurien hintaerojen vuoksi. Liian suuret kertakorotukset voivat johtaa matkustajatuonnin ja laittomien tupakkatuotteiden välittämisen hallitsemattomaan kasvuun sekä sitä kautta veropohjan kaventumiseen ja verotuottojen laskuun ilman positiivisia terveysvaikutuksia. Tupakkatuotteiden harmaiden ja laittomien markkinoiden voidaan sanoa olevan Suomessa edelleen hallinnassa, mutta samalla kuitenkin matkustajatuonnin osuus savukkeiden kokonaiskulutuksesta on suuri. 

Verovelvolliset luovuttivat kulutukseen vuoden 2014 lopussa vuoden vaihteen veronkorotukseen liittyen suuria määriä tupakkatuotteita, minkä vuoksi veronkorotus ei vielä vuoden 2015 kesään mennessä ole ehtinyt siirtyä täysin myynnissä olevien tuotteiden hintoihin. Tästä johtuen myöskään tupakkamarkkinat eivät ole vielä korotuksen jälkeen normalisoituneet ja aivan viimeaikaista kehitystä on mahdotonta analysoida. Ehdotettu korotus joudutaan siis tekemään vailla tietoa vuoden 2015 alun veronkorotuksen vaikutuksista, vaikka vuoden 2015 hintataso voidaankin melko luotettavasti arvioida. 

2.1  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on pääministeri Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukaisesti korottaa tupakkaveroa asteittain. Korotus liittyy hallituksen veropoliittiseen linjaukseen siirtää verotuksen painopistettä työn ja yrittämisen verotuksesta erityisesti haittaveroihin. Hallitusohjelman liitteen mukaan tupakkaveron verotuoton lisäys hallituskauden aikana on 270 miljoonaa euroa. Esitys kattaa hallituskauden vuodet 2016 ja 2017. Vuosien 2018 ja 2019 veronkorotuksista annetaan esitys myöhemmin.  

Veronkorotuksella tavoitellaan tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten tupakan aiheuttamien haittojen ehkäisemistä ottaen kuitenkin huomioon matkustajatuonti sekä laittomien markkinoiden kehitys. Veronkorotuksen mitoituksessa on otettava huomioon kotimaisen hinnannousun vaikutus matkustajatuontiin, salakuljetukseen ja muihin harmaisiin markkinoihin, etteivät matkustajatuonti ja salakuljetus kasvaisi hallitsemattomasti, kotimainen veropohja pienenisi ja tupakkaverotuksen valtiontaloudelliset ja terveydelliset tavoitteet vaarantuisi. 

2.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Tupakkaverotuksessa on useita elementtejä, mistä johtuen veronkorotus voitaisiin toteuttaa eri tavoin. Savukkeiden ja irtotupakan osalta veronkorotus ehdotetaan toteutettavaksi yksikköperusteista veroa korottamalla siten, että arvoperusteinen vero säilyisi ennallaan. Vaihtoehtona olisi korottaa myös arvoperusteista veroa. Arvoperusteisen veron korottamisen etuna olisi, että se voimistaisi mekanismia, jolla veron määrä nousee jatkossa vähittäismyyntihintojen noustessa. Veronkorotuksen rakenteessa on kuitenkin otettu huomioon vuoden 2014 alusta toteutettu tupakkaverodirektiivin muutos, jossa yksikköperusteista verotusta vahvistettiin. Halvimpien savukkeiden tai halvemman hintaluokan hienoksi leikatun tupakan verotukseen veronkorotuksen rakenteella ei ole merkitystä, sillä niitä verotetaan kiinteällä, yksikköperusteisella vähimmäisverolla. 

Suomessa on katsottu, että tupakkaverotuksen kolmen veroelementin yhdistelmään perustuvalla verorakenteella on tehokkaasti verotettu kaikenhintaisia savukkeita. Yksikköverolla verotetaan jokaista savuketta. Vahvasti yksikköveroon perustuvassa verorakenteessa veron osuus hinnasta on kuitenkin sitä pienempi mitä kalliimmasta savukkeesta on kysymys. Tämä olisi ongelmallista etenkin Suomen kaltaisilla markkinoilla, joilla kalliimpien savukkeiden markkinat ovat pitkälti keskittyneet. Arvoperusteisen veron ansiosta kalliiden savukkeiden suhteellinen verorasitus on voitu asettaa riittävän korkeaksi alentamatta kuitenkaan halpojen savukkeiden verorasitusta, sillä vähimmäisverolla turvataan se, että halpojen savukkeiden vero on terveyspoliittisesti riittävän korkea. Kaikkein halvimpien savukkeiden tupakkaveron määrä on tällä hetkellä noin 70 prosenttia vähittäismyyntihinnasta, ja kalleimpien hieman yli 60 prosenttia. Toisaalta vahvasti yksikköperusteinen veromalli aiheuttaisi merkittävän hinnannousun halvoille savukkeille, mikä voisi lisätä riskiä savukkeiden matkustajatuonnin samoin kuin harmaatuonnin kasvulle. Arvoveron ansiosta tupakkaveron määrä on myös automaattisesti seurannut inflaatiota sellaisinakin vuosina, joina veronkorotuksia ei ole tehty.  

Lisäksi on huomattava, että Suomessa savukkeiden verorakenne painottuu jo nykyisin suurelta osin yksikköperusteiseen verotukseen, sillä yksikköperusteisella vähimmäisverolla verotetaan merkittävä osa savukkeista. 

Nykyinen tupakkaveron rakenne toteuttaa verolle asetetut terveydelliset ja valtiontaloudelliset tavoitteet hyvin.  

2.3  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien, piippu- ja savuketupakan ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa korotettaisiin keskimäärin 24 prosenttia. Korotukset kohdistettaisiin pääosin yksikköperusteiseen veroon.  

Tupakkaveron korotus ehdotetaan toteutettavaksi neljässä vaiheessa vuosina 2016 ja 2017. Ensimmäinen korotus tehtäisiin vuoden 2016 alusta, toinen heinäkuun 2016 alusta, kolmas vuoden 2017 alusta ja neljäs korotus heinäkuun 2017 alusta. Maltilliset korotukset puolivuosittain huomattavan kertakorotuksen sijaan helpottaisivat veronkorotuksen vaikutusten seurantaa.  

Savukkeiden yksikköveroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 33,50 eurosta 49,50 euroon tuhannelta kappaleelta (taulukko 3). Savukkeiden arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan 52 prosentissa vähittäismyyntihinnasta. Korotus nykyiseen verokantaan olisi kokonaisuudessaan keskimäärin noin 24 prosenttia. Vuonna 2016 korotus olisi 12 prosenttia. Korotusprosentti on laskettu niille savukkeille, joita ei veroteta suhteellisesti korkeammalla vähimmäisverolla.  

Savukkeiden vähimmäisveroa ehdotetaan korotettavaksi siten, että suhteellinen veronkorotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin ja että veronkorotuksesta seuraava euromääräinen hinnannousu olisi sama sekä halvoilla että kalliilla tuotteilla. Savukkeiden vähimmäisveroa korotettaisiin vaiheittain nykyisestä 177 eurosta 223 euroon tuhannelta kappaleelta (taulukko 3). Muutos vastaa 26 prosentin korotusta, joten veronkorotus olisi vähimmäisveron piirissä oleville tuotteille suhteellisesti hieman suurempi kuin kalliimmille tuotteille. Vähimmäisvero tulisi käytännössä sovellettavaksi enintään 6,67 euron hintaiseen 20 kappaleen savukeaskiin. 

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 33,50 euroon kilogrammaa kohti (taulukko 4). Korotusta nykyiseen verokantaan olisi 10 euroa kilogrammalta, mikä vastaa keskimäärin 24,6 prosentin suuruista veronkorotusta. Vuonna 2016 korotusprosentti olisi 12,3. Korotusprosentti on laskettu sille hienoksi leikatulle tupakalle, jota ei veroteta suhteellisesti korkeammalla vähimmäisverolla. Viime vuosien suurten veron korotusten takia itse käärittävän tupakan veroa ei ehdoteta korotettavaksi prosenteissa savukkeita enemmän.  

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisveroa ehdotetaan korotettavaksi samoin periaattein kuin savukkeiden vähimmäisveroa eli siten, että suhteellinen veronkorotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin ja että veronkorotuksesta seuraava euromääräinen hinnannousu olisi sama sekä halvoilla että kalliilla tuotteilla. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvero nousisi vaiheittain nykyisestä 107,50 eurosta kilogrammalta 135,50 euroon kilogrammalta, mikä vastaa 26 prosentin korotusta (taulukko 4). Vähimmäisveroa sovellettaisiin käytännössä enintään 5,88 euron hintaiseen 30 gramman irtotupakkapussiin. 

Piippu- ja savuketupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 41,50 euroon nykyisestä 24,50 eurosta kilogrammalta arvoperusteisen veron säilyessä ennallaan (taulukko 5).  

Sikareilla ja pikkusikareilla on vain arvoperusteinen vero, joka korotettaisiin vaiheittain nykyisestä 30 prosentista vähittäismyyntihinnasta 34 prosenttiin vähittäismyyntihinnasta (taulukko 6). 

Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin verojen ehdotetaan säilyvän ennallaan. 

3.1  Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettavan veronkorotuksen seurauksena valtion tupakkaverotulojen arvioidaan kasvavan yhteensä 135 miljoonaa euroa vuositason vaikutuksena verrattuna tilanteeseen, jossa veromääriin ei tehtäisi muutoksia. Ottaen huomioon veronkorotusten ajoitukset, valmisteverojen tilitysjaksojen vaikutuksen vuosikertymään ja kokemukset verovelvollisten varautumisesta veronkorotukseen, vuoden 2016 tupakkaverokertymän arvioidaan kasvavan korotuksen seurauksena noin 35 miljoonaa euroa ja vuoden 2017 tupakkaverokertymän noin 67 miljoonaa euroa. Veronkorotuksen tuottovaikutus toteutuu täysimääräisenä vuonna 2018. Ennakoitua suuremmat vaikutukset tupakkamarkkinoihin voivat johtaa siihen, että verotuottovaikutus jää ennustettua pienemmäksi tai toteutuu arvioitua myöhemmin. Verotuotto vastaavasti kasvaa arvioitua enemmän, mikäli tupakkatuotteiden tilastoitu kulutus ei vähene odotusten mukaisesti. 

Yksikkövero ei seuraa automaattisesti yleistä hintakehitystä, mikä merkitsee sitä, että hintatason noustessa veron osuus pienenee. Inflaatiokehityksen huomioon ottaminen yksikköveroon perustuvassa järjestelmässä edellyttää aina lakimuutosta. Yksikköveron osuus esimerkiksi tällä hetkellä keskihintaisten 5,80 euroa 20 kappaleelta maksavien savukkeiden tupakkaverosta nousee tupakkaveron lisäksi arvonlisäverosta johtuva hinnannousu huomioon ottaen noin 18 prosentista 21 prosenttiin. 

Veronkorotuksen seurauksena savukkeiden hinnat nousisivat keskimäärin 19,2 prosenttia, vuonna 2016 keskimäärin 9,6 prosenttia. Korotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin siten, että vähimmäisveron piirissä olevien savukkeiden hinnat nousisivat 21,5 prosenttia. Tämä tarkoittaisi sitä, että 20 kappaleen savukeaskin hinta nousisi neljässä osassa yhteensä noin 1,14 euroa halvassa ja 1,12 euroa kalliimmassa hintaluokassa. Hinta-arvioissa on oletettu, että veronkorotukset siirtyisivät täysimääräisinä hintoihin. 

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan hinnat nousisivat keskimäärin 20,6 prosenttia, vuonna 2016 keskimäärin 10,3 prosenttia. Euromääräisesti yhden irtotupakkapussin hinta nousisi noin 1,04 euroa 30 grammalta, vuonna 2016 nousuksi arvioidaan 0,52 euroa. 

Muun piippu- ja savuketupakan hinta nousisi keskimäärin 16,8 prosenttia, vuonna 2016 keskimäärin 8,4 prosenttia. Sikareiden ja pikkusikareiden hinnat nousisivat keskimäärin 8,6 prosenttia, vuonna 2016 keskimäärin 4,3 prosenttia. 

Ehdotettujen tupakkaveron korotusten inflaatiovaikutuksen arvioidaan olevan 0,35 prosenttia eli kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan veronkorotuksen takia 0,35 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta. Pääministeri Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukaisesti indeksikorotukset tehdään jatkossa siten, että tupakkaa ja alkoholia ei oteta huomioon sosiaalietuuksien indeksikorotusta laskettaessa. Etuuskorotukset sidotaan uuteen KHI-indeksistä poikkeavaan indeksiin. 

Tilastoidun kulutuksen arvioidaan veronkorotuksen vuoksi vähenevän. Sen muutoksen arvioinnissa on käytetty tupakkatuotteiden kysynnän hintajoustoa 0,41, joka perustuu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tekemään tutkimukseen ”Demand for Tobacco in Europe. An Econometric Analysis of 11 Countries for the PPACTE Project” ja on linjassa muiden kansainvälisten tutkimustulosten kanssa. Veronkorotuksesta seuraavan tupakkatuotteiden vähittäishintojen nousun seurauksena tupakkaveron veropohjan eli tupakkatuotteiden tilastoidun kulutuksen arvioidaan vähenevän vajaa kahdeksan prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa veronkorotuksia ei tehtäisi. Osa tilastoidun kulutuksen vähenemisestä korvautuu kuitenkin todennäköisesti lisääntyneellä verovapaalla matkustajatuonnilla, salakuljetuksella ja muulla verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnilla, jolloin kokonaiskulutuksen väheneminen jää pienemmäksi. 

Veronkorotusten vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että eri tekijät vaikuttavat eri tavoin tupakkatuotteiden kulutukseen. Lisäksi on otettava huomioon, että tupakka on riippuvuutta aiheuttava tuote, joten kulutuksen vähenemä voi myös toteutua vasta pidemmällä aikavälillä. 

Ehdotettu tupakkaveron korotus kohdistuu tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen yritysten markkinoista. Tupakkamarkkinat ovat niin Suomessa kuin kansainvälisestikin erittäin keskittyneet ja esimerkiksi savukemarkkinoilla on Suomessa käytännössä kolme toimijaa. Merkittävät ja tiheään tehdyt veronkorotukset saattavat johtaa tilanteeseen, jossa tupakkamarkkinat muuttuvat entistä keskittyneemmiksi. Tällä saattaa olla myös vaikutusta eri toimijoiden toimintaedellytyksiin Suomessa. Veronkorotuksen painottamisesta yksikköveroon aiheutuu myös verorakenteeseen muutoksia, jotka vaikuttavat tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin. Koska yksikköveroon tehty korotus on absoluuttisesti sama kaikissa hintaryhmissä, on korotus suhteellisesti suurempi halvemmissa tuoteryhmissä. Tästä voi syntyä kilpailuetua tunnetuille korkeamman hintaluokan tuotemerkeille. 

3.2  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Veronkorotuksen seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen arvioidaan vähenevän. Kulutuksen vähenemisestä johtuva terveyshaittojen vähenemä realisoituu kuitenkin vasta pitkällä aikavälillä. Väestötasolla arvioituna tupakoinnin vähentymisen voidaan olettaa tasaavan eri sosiaaliryhmien välisiä terveyseroja, sillä tupakointi on yleisempää alemmissa sosiaaliryhmissä. Tutkimuksissa on myös todettu, että tupakkatuotteiden, erityisesti halvempien, hintojen noustessa tupakkatuotteiden kulutus vähenee erityisesti nuorisolla aikuisia herkemmin. Kulutuksen väheneminen vaikuttaa tupakkatuotteiden myyjien kannattavuutta heikentävästi. 

Tupakkatuotteiden veronkorotus voi johtaa tupakkatuotteiden salakuljetuksen lisääntymiseen, sillä tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja lähialueiden välillä ovat suuria. Koska ehdotettava korotus on edellisvuosien korotuksia suurempi, korotuksen vaikutusta salakuljetukseen on jossain määrin aiempaa vaikeampi ennakoida. Hintaeron lisääntyminen voi lisäksi johtaa sellaisen tuonnin lisääntymiseen, jossa laillisesti matkustajatuontina tuotuja tupakkatuotteita välitetään kotimaassa laittomasti. 

Tupakkavero on regressiivinen vero, eli maksettujen verojen osuus suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin on korkeampi matalimmissa tuloluokissa kuin ylemmissä. Tupakointi on myös yleisempää alimmissa sosiaaliryhmissä ja siten veron korotuksen vaikutus ostovoimaan on suhteellisesti voimakkaampi alimmissa tuloluokissa. 

Veronkorotuksen vaikutuksia tuloeroihin on arvioitu käyttäen Tilastokeskuksen kulutustutkimusta vuodelta 2012. Aineisto edustaa kohtuullisesti tupakkaveron tuottoja perusvuoden tasolla. Ehdotettu korotus vastaa käytettävissä oleviin tuloihin suhteutettuna alimmassa tulokymmenyksessä noin 0,3 prosenttia. Ylimmässä tulokymmenyksessä vastaava suhde on noin 0,03 prosenttia. Tuloeroja kuvaavan Gini-kertoimen arvo, kun veronkorotus vähennetään käytettävissä olevista tuloista, nousee noin 0,03 prosenttiyksikköä. Ehdotettu veronkorotus on luonteeltaan regressiivinen, eli vaikuttaa suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin enemmän matalampituloisten kotitalouksien asemaan.