1  Nykytila

Opintotukilain 8 §:n mukaan opintotukitoiminnan yleinen johto, ohjaus ja kehittäminen kuuluu opetusministeriölle. Opintotukilain mukaiset tehtävät hoitaa Kansaneläkelaitos yhteistyössä oppilaitosten kanssa ja opintotukea koskevan ratkaisun tekee ja päätöksen antaa Kansaneläkelaitos. Oppilaitoksen tehtävänä on vastaanottaa oppilaitoksessa opiskelevan opintotukihakemus, merkitä hakemukseen asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot ja toimittaa hakemus Kansaneläkelaitokselle sekä valvoa osaltaan, että opintotuen saantiin on edellytykset ja ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle jos opintotuen keskeyttämiseen tai lakkauttamiseen on aihetta. 

Käytännössä korkeakouluopiskelijat hakevat opintotukea pääsääntöisesti sähköisesti. Kansaneläkelaitos saa sähköisesti suoraan tietokannoista tai oppilaitoksilta tietoa opintotuen myöntämiseksi. Lisäksi Kansaneläkelaitos ylläpitää omia tietokantoja. Kansaneläkelaitoksen tulee opintotukilain 41 b §:n mukaan saada opetushallitukselta ja korkeakouluilta opiskelijavalinnoissa hyväksytyksi tulleiden sekä opetushallitukselta opiskelupaikan vastaanottaneiden henkilöiden tunnistamista ja yksilöintiä koskevat tiedot sekä oppilaitosta ja opintolinjaa tai koulutusohjelmaa koskevat tiedot sekä oppilaitokselta lukukauden aikana läsnä oleviksi ilmoittautuneiden opiskelijoiden tunnistamista ja yksilöintiä koskevat tiedot sekä tiedot opintojen päätoimisuudesta ja edistymisestä. 

Opintotukilautakunnat ovat olleet osa opintotuen ratkaisutoimintaa koko järjestelmän olemassaolon ajan 1970-luvulta saakka. Lautakuntainstituutiolla ja korkeakoulun opintotukitehtävillä on haluttu turvata korkeakoulukohtainen asiantuntemus opintotuen myöntämistoiminnassa. Lautakunnat ovat mahdollistaneet myös opiskelijoiden osallistumisen opintotuen myöntämistoimintaan. Lautakuntien tehtävänä on ollut lausuntojen antaminen Kansaneläkelaitokselle ja muutoksenhakulautakunnalle sekä varmistaa oman korkeakoulun opiskelijoiden osalta yhdenmukainen ratkaisutoiminta. 

Opintotukilain 9 §:ssä säädetään opintotukilautakunnista. Säännöksen mukaan korkeakoulussa on opintotukilautakunta, jonka korkeakoulu asettaa kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Lautakuntaan kuuluu puheenjohtaja sekä vähintään kolme ja enintään seitsemän muuta jäsentä, joille kullekin nimetään henkilökohtainen varajäsen. Puolet jäsenistä puheenjohtaja mukaan lukien ja heidän varajäsenensä nimetään korkeakoulun opettajista tai muista virkamiehistä sekä puolet jäsenistä ja heidän varajäsenensä korkeakoulun opiskelijoista. Korkeakoulu määrää yhden jäsenistä varapuheenjohtajaksi. Esittelijänä lautakunnassa ja lautakunnan sihteerinä toimii korkeakoulun määräämä virkamies. Lautakunnan toiminnasta säädetään tarkemmin opintotukiasetuksen 9 §:ssä. 

Opintotukilain 9 a §:ssä on korkeakoulujen opintotukilautakunnille säädetty korkeakouluopiskelun luonteesta johtuvia opintotukitehtäviä. Säännöksen mukaan opintotukilautakunnan tehtävänä on seurata opintojen edistymistä ja antaa oma-aloitteisesti taikka Kansaneläkelaitoksen tai opiskelijan pyynnöstä lausunto opintojen edistymisestä, määritellä kesäaikana harjoitettavien opintojen riittävä laajuus ja antaa oma-aloitteisesti taikka Kansaneläkelaitoksen tai opiskelijan pyynnöstä lausunto siitä, voidaanko enimmäisajan opintotukea saaneen opiskelijan opintotukeen oikeuttavaa aikaa pidentää 7 a §:ssä säädetyllä tavalla. 

Suurin osa nk. lautakuntien lakisääteisistä tehtävistä liittyy opintojen edistymisen seurantaan. Jos opinnot eivät ole edistyneet riittävästi, opintotukilautakunnan on kuultava opiskelijaa ennen lausunnon antamista. Vuonna 2016 yliopistot lähettivät 7 943 ja ammattikorkeakoulut 4 978 selvityspyyntökirjettä. Lisäksi edistymisen seurantaan liittyvät takaisinperintäratkaisut ja väärinkäytösharkinnat. Niiden lukumääristä ei ole kattavia tietoja, mutta määrät eivät ole isoja. 

Kansaneläkelaitos ja korkeakoulut ovat voineet 9 a §:n perusteella sopia, että korkeakoulu hoitaa opintotuen myöntämisen omien opiskelijoidensa osalta. Sopimuksen perusteella yliopistoissa on hoidettu noin 70 000 opintotuen saajan opintotukiasiat. Ammattikorkeakoulujen noin 80 000 opiskelijan opintotukiasiat hoidetaan Kansaneläkelaitoksen ja ammattikorkeakoulun yhteistyönä ilman erillistä sopimusta. Kansaneläkelaitos ja yliopistot ovat sopineet opintotuen ratkaisutoiminnasta lukuun ottamatta Helsingin yliopistoa, Taideyliopistoa sekä Maanpuolustuskorkeakoulua, joiden opiskelijoiden ratkaisutoiminta hoidetaan Kansaneläkelaitoksessa. 

Opintotuen toimeenpanoon käytettiin yliopistoissa vuonna 2015 arviolta 40,85 henkilötyövuotta, josta 80 prosenttia käytettiin ratkaisutoimintaan ja 20 prosenttia nk. lakisääteisiin tehtäviin. Ammattikorkeakoulujen opintotukilautakunnissa hoidetaan vain lakisääteisiä tehtäviä ja niihin käytetään koulukohtaisesti 0,4—2,0 henkilötyövuotta riippuen opiskelijamäärästä. Yhteensä henkilötyövuosien määrä oli ammattikorkeakouluissa vuonna 2015 arviolta 20 henkilötyövuotta. 

Vuoden 2015 aikana selvitettiin Kansaneläkelaitoksen johtoryhmän toimeksiannon perusteella yliopistoissa sopimuksen perusteella hoidettavien tehtävien siirtämistä Kansaneläkelaitokselle. Työryhmä koostui Kansaneläkelaitoksen ja yliopistojen opintotukitehtäviä hoitavista henkilöistä. Kansaneläkelaitoksen johtoryhmä päätti työryhmän kartoitusten perusteella 27.10.2015, että Kansaneläkelaitos irtisanoo sopimukset yliopistojen kanssa siten, että ratkaisutyö päättyy yliopistoissa vuoden 2017 loppuun mennessä. Neljä sopimusta (Tampereen yliopisto, Vaasan yliopisto, Oulun ja Lapin yliopisto) on irtisanottu 1.1.2017 lukien. Kansaneläkelaitos on irtisanonut muiden yliopistojen kanssa tehdyt sopimukset opintotuen ratkaisutoiminnasta 1.1.2018 lukien. Kansaneläkelaitos on esittänyt ministeriölle, että opintotukilaista poistettaisiin korkeakoulujen opintotukilautakuntien opintotukeen liittyvät lakisääteiset opintotukitehtävät 1.1.2018 alkaen. 

2  Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen mukaan korkeakoulujen lakisääteiset opintotukitehtävät siirtyisivät Kansaneläkelaitokselle ja opintotukilautakunnat lakkautettaisiin. Lautakuntien tarpeellisuus on vähentynyt, koska opintotuen harkinnanvaraiset myöntämisperusteet ovat vähentyneet. Vuoden 2017 loppuun mennessä opintotuen toimeenpano siirtyy yliopistojen ja Kansaeläkelaitoksen sopimuksenvaraisten tehtävien osalta Kansaneläkelaitokselle, mikä vähentää opintotukilautakuntien opintotukityötä olennaisesti. Opintojen edistymisen seurannan yksinkertaistaminen, Kansaneläkelaitoksen digitaalisten palvelujen kehittäminen sekä mahdollisuus hyödyntää VIRTA-tietoja opintotuen toimeenpanossa mahdollistavat myös osaltaan opintotuen toimeenpanotyön keskittämisen Kansaneläkelaitokselle. 

Korkeakoulujen lausuntomenettely edistymisen seurannan yhteydessä tai opintotukiajan pidentämisen edellytyksistä ei olisi enää tarpeellinen. Lausuntomenettely on monimutkaistanut ja hidastanut ratkaisutoimintaa. Edistymisen seurannan kokonaisvastuun siirtyessä Kansaneläkelaitokselle säilyisivät edistymisen seurannan menettelyt nykyisenlaisina. Harkinnanvaraisen tukiajan pidentämisperusteita olisi kuitenkin perusteltua yksinkertaistaa esimerkiksi samassa yhteydessä kun vähennetään tukiaikasääntöjä ja tehdään muita opintotuen myöntämistoimintaa selkeyttäviä säädösmuutoksia. 

Korkeakoululle jäisi edelleen samoja opintotuen toimeenpanotehtäviä kuin muillakin oppilaitoksilla on. Oppilaitosten tehtävänä olisi antaa yleisneuvontaa opintotukiasioissa, antaa oma-aloitteisesti taikka Kansaneläkelaitoksen tai opiskelijan pyynnöstä opintotukiasioiden käsittelyssä tarvittavia tietoja, vastaanottaa oppilaitoksessa opiskelevan opintotukihakemus, merkitä hakemukseen asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot ja toimittaa hakemus Kansaneläkelaitokselle, sekä valvoa osaltaan, että opintotuen saantiin on edellytykset ja ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle, jos opintotuen keskeyttämiseen tai lakkauttamiseen on aihetta. Opiskelijan henkilökohtaisesta opintotukineuvonnasta vastaisi Kansaneläkelaitos. 

Jos opintotukilautakuntia ei lakkautettaisi, vaan opintotukilain mukaiset lakisääteiset opintotukitehtävät sekä opiskelijoiden henkilökohtainen neuvonta opintotukiasioissa säilyisi edelleen korkeakoulujen tehtävänä, niin tällöin korkeakoulussa opintotukitehtäviä hoitavilla henkilöillä tulisi olla käytettävissä opiskelijaa koskevia opintotukitietoja. Käytännössä ei kuitenkaan olisi tarkoituksenmukaista luoda pelkästään korkeakoulujen käyttöön rajattuja tietojärjestelmiä. Lisäksi nykyisiä korkeakoulujen ja Kansaneläkelaitoksen välisiä toimintaprosesseja tulisi kehittää. 

3  Esityksen vaikutukset

4  Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö pyysi lausunnon esityksestä oikeusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, yliopistoilta, ammattikorkeakouluilta, Kansaneläkelaitokselta, opintotuen muutoksenhakulautakunnalta, Suomen Ammattiin Opiskelevien Liitto - SAKKI ry:ltä, Suomen Lukiolaisten Liitto ry:ltä, Suomen opiskelijakuntien liitto - SAMOK ry:ltä, Suomen Opiskelija-Allianssi - OSKU ry:ltä, Suomen Ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry:ltä, Suomen Yliopistot UNIFI ry:ltä sekä Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto - ARENE ry:ltä Lisäksi lausuntopyyntö ja hallituksen esityksen luonnos olivat luettavissa opetus- ja kulttuuriministeriön internetsivuilla ja myös muilla kuin lausuntopyynnön jakelussa olleilla tahoilla oli mahdollisuus antaa lausunto. Esitysluonnos lähetettiin lausuntokierroksen yhteydessä myös tiedoksi lainsäädännön arviointineuvostolle, joka ei ottanut esitystä arvioitavaksi. Lausunnonantajat kannattivat laajasti opintotukilautakuntien lakkauttamista ja opintotuen lakisääteiset tehtävien siirtymistä korkeakouluilta Kansaneläkelaitokselle. Lausunnoissa toivottiin, että korkeakoulujen ja Kansaneläkelaitoksen työjaon tulisi olla selvä. Useassa lausunnossa ei pidetty perusteltuna, että opintotukihakemuksen voisi jättää korkeakoululle. Myös korkeakoulun yleisneuvontatehtävää kyseenalaistettiin. Lausunnoissa tuotiin esille, että sekä korkeakouluilla että Kananeläkelaitoksella tulisi olla riittävät resurssit tehtävien hoitoon. Opetus- ja kulttuuriministeriö arvioi, että lain 8 §:ssä olisi tarpeen säätää opintotuen toimeenpanosta ehdotetulla tavalla. Opintotukihakemuksen vastaanottaminen korkeakoulussa on käytännössä harvinaista, mutta perusteltua esimerkiksi toimintarajoitteisten opiskelijoiden kannalta. Oppilaitoksessa olevan yhteyshenkilön tehtäviin kuuluu luontevasti tarvittaessa opintotukea koskevan yleisneuvonnan antaminen.