ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tupakkaverosta annettua lakia siten, että savuttomat nikotiinituotteet tulisivat veron piiriin. Savuton nikotiinituote määriteltäisiin laissa siten, että määritelmä kattaisi markkinoilla olevat niin sanotut nikotiinipussit sekä markkinoille mahdollisesti myöhemmin tulevat niitä läheisesti muistuttavat tuotteet.
Savuttomista nikotiinituotteista kannettaisiin sekä vähittäismyyntihintaan perustuvaa arvoveroa että yksikköveroa. Arvovero olisi 10 prosenttia savuttoman nikotiinituotteen vähittäismyyntihinnasta ja yksikkövero 10 senttiä grammalta savutonta nikotiinituotetta. Lisäksi säädettäisiin savuttomien nikotiinituotteiden vähimmäisverosta. Savuttomista nikotiinituotteista suoritettavan tupakkaveron määrä olisi aina vähintään 14 senttiä grammalta savutonta nikotiinituotetta.
Veron seurauksena tyypillisten savuttomien nikotiinituotteiden vähittäismyyntihintojen arvioidaan nousevan noin 2,5 euroa rasialta.
Ehdotettu muutos kasvattaisi tupakkaveron tuottoa vuositasolla arviolta noin 50 miljoonaa euroa.
Tupakkaverosta annettuun lakiin tehtäisiin lisäksi eräitä ehdotettuun muutokseen liittyviä teknisluonteisia lisäyksiä.
Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024. Lakia sovellettaisiin 1.7.2024 alkaen myös hallituksen esityksen antamisen jälkeen vuoden 2023 puolella kulutukseen luovutettuihin savuttomiin nikotiinituotteisiin.
PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan nikotiinipussit ja muut nikotiinia sisältävät tupakkalain alaiset tuotteet, joilla ei ole valmisteveroa, otetaan tupakkaverotuksen piiriin nikotiinia sisältävien sähkösavukenesteiden veroa vastaavalla tavalla soveltuvin osin. Verotaso mitoitetaan siten, ettei se merkittävästi ohjaa kulutusta pois verollisesta myynnistä ja että se ohjaa vähentämään tupakoinnista aiheutuvia haittoja. Hallitusohjelman verokirjauksen mukaan nikotiinipussit säädetään tupakkaverosta annetun lain (1470/1994), jäljempänä tupakkaverolaki, alaisiksi tuotteiksi. Hallitusohjelmassa asetettu verotuottotavoite on 50 miljoonaa euroa. Hallitusohjelmassa tarkoitettuja tuotteita ovat käytännössä niin sanotut nikotiinipussit, eli annospusseihin pakatut nikotiinituotteet, jotka eivät sisällä tupakkakasvia. Nikotiinipussi vastaa käyttötarkoitukseltaan perinteistä suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa eli nuuskaa.
Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea, jäljempänä Fimea, on aiemmassa nikotiinipusseja koskevassa luokittelukäytännössään katsonut kyseisten valmisteiden täyttävän lääkelaissa (395/1987) tarkoitetun lääkkeen määritelmän. Toisin kuin monessa muussa EU-maassa, Suomessa nikotiinipusseja ei siis ollut myynnissä lukuun ottamatta tuotteita, joille on myönnetty lääkelupa. Tästä huolimatta nikotiinipusseja tuotiin Suomeen matkustajatuontina ja tilaamalla niitä ulkomailta. Käytännössä tämä oli sallittua, mikäli tuotteessa oli nikotiinia enintään neljä milligrammaa, sillä kyseessä katsottiin tällöin olevan itsehoitolääke. Huhtikuussa 2023 Fimea tiedotti todenneensa uudelleenarvioinnissaan, ettei nikotiinipusseja pääsääntöisesti voida enää luokitella lääkkeiksi, ellei niitä nimenomaisesti markkinoida lääkkeelliseen käyttötarkoitukseen tai muuten voida osoittaa, että niitä tyypillisesti käytetään lääkkeen tavoin. Fimea totesi, että uusi arviointi koskee ainoastaan tyypillisesti päihteinä käytettäviä nikotiinipusseja ja että muutos ei vaikuta sellaisiin nikotiinivalmisteisiin, jotka on tarkoitettu lääkkeenä käytettäviksi ja joille on myönnetty myyntilupa lääkkeenä.
Fimean tulkinnan muutoksen jälkeen nikotiinipussit täyttävät pääsääntöisesti tupakkalain (549/2016) mukaisen tupakan vastikkeen määritelmän. Tupakkalain mukaan tupakan vastikkeella tarkoitetaan sellaista käyttötarkoitukseltaan tupakkatuotetta vastaavaa tuotetta, joka ei sisällä tupakkaa. Tupakkalain lisäksi nikotiinipusseihin sovelletaan kemikaalilainsäädäntöä.
Fimean tulkinnan muutoksen seurauksena nikotiinipusseja voi tällä hetkellä myydä Suomessa ilman vähittäismyyntilupaa. Myyntiä rajoittavat kuitenkin tupakkalain tupakan vastikkeiden myyntiä koskevat rajoitukset, kuten kielto myydä tuotteita alaikäisille sekä markkinointikielto. Myynnin edellytyksenä on, että kemikaalilainsäädännön ilmoitus-, rekisteröinti-, tiedon toimittamis- ja pakkaamis- sekä merkintävelvoitteita noudatetaan. Lisäksi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on tehnyt kesäkuussa 2023 kemikaalilain (599/2013) nojalla päätöksen, jossa kielletään 20 milligrammaa tai sitä enemmän nikotiinia sisältävien nikotiinipussien myynti ja markkinoille saattaminen Suomessa. Tulkinnan muutoksen jälkeen muita kuin edelleen lääkelain piiriin kuuluvia nikotiinipusseja saa tilata ja tuoda Suomeen ilman määrä- tai vahvuusrajoituksia. Nikotiinipusseihin ei enää kohdistu Tullin lääkelain maahantuontisäännösten noudattamiseen kohdistuvaa valvontaa.
Hallitusohjelmassa linjataan myös tupakkalain tulevaa nikotiinipusseja koskevaa sääntelyä. Hallitusohjelman mukaan nikotiinipussien myynti sallitaan noudattaen niille asetettuja sääntöjä, joilla pyritään ehkäisemään nuorisokäyttöä, harmaatuontia ja laitonta kauppaa sekä torjumaan järjestäytynyttä rikollisuutta. Vähittäismyynti säädetään luvanvaraiseksi, tuotteille säädetään naapurimaissa käytössä olevat nikotiinirajat ja tuotteissa sallitaan vain aikuisille tarkoitetut maut. Sosiaali- ja terveysministeriö on käynnistänyt nikotiinipusseja koskevan säädösvalmistelun (STM029:00/2023).
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 28.8.—13.9.2023. Lausuntoa pyydettiin esityksen kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta, elinkeinoelämältä ja muilta sidosryhmiltä, yhteensä 22 taholta, minkä lisäksi myös muilla oli mahdollisuus antaa esitysluonnoksesta lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi-palvelussa. Lausuntopyyntö julkaistiin myös valtiovarainministeriön julkisella verkkosivulla.
Lausuntopyyntö, lausuntotiivistelmä ja saadut lausunnot ovat nähtävillä julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM090:00/2023.
Esityksen kiireellisyyden vuoksi on jouduttu poikkeamaan kuulemista koskevista säädösvalmisteluohjeista.
2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Lainsäädäntö
Kansallinen lainsäädäntö
Tupakkaverolaissa määritellään verotettavat tupakkatuotteet ja säädetään veron määräämisen perusteista. Tupakkaveroa kannetaan savukkeista, sikareista ja pikkusikareista sekä irtotupakasta. Irtotupakka on verotuksellisesti jaettu kahteen eri tuoteryhmään, jotka ovat savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka, jäljempänä kääretupakka, sekä muu piippu- ja savuketupakka. Tupakkaveroa kannetaan myös muista tupakkaa sisältävistä tuotteista ja savukepaperista. Vuoden 2017 alusta tupakkavero laajennettiin koskemaan myös sähkösavukkeissa käytettäviä nesteitä. Veron piirissä ovat sekä nikotiinittomat että nikotiinipitoiset nesteet. Vuoden 2022 alusta tupakkaveron piiriin otettiin kuumennettavat tupakkatuotteet.
Tupakkaverolakiin kirjatun tavoitteen mukaan tupakkaveron tarkoituksena on muun ohella edistää niitä terveyspoliittisia tavoitteita, joista säädetään tupakkalaissa. Tupakkalain tavoitteena on puolestaan ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen.
Tupakkavero määrätään arvoperusteisena verona eli prosenttiosuutena tuotteen vähittäismyyntihinnasta sekä yksikköverona eli kappale- tai kilogrammaperusteisena verona. Vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan verovelvollisen ilmoittamaa vähittäismyyntihintaa. Halpahintaisista savukkeista, kääretupakasta, sikareista ja pikkusikareista kannetaan hintaan perustuvan veron osan ja yksikköveron sijaan yksikköperusteista vähimmäisveroa. Sähkösavukenesteistä kannetaan ainoastaan yksikköveroa nesteen määrän perusteella ja kuumennettavista tupakkatuotteista samoin yksikköveroa niiden painon perusteella. Muita tupakkaa sisältäviä tuotteita sekä savukepaperia verotetaan ainoastaan hintaan sidotulla verolla.
Tupakkaverotusta koskevista verotus- ja veronkantomenettelyistä ja verovalvonnasta säädetään valmisteverotuslaissa (182/2010) sekä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa (768/2016). Valmisteverotus, mukaan lukien tupakkaverotus, ja sen verovalvonta kuuluvat Verohallinnon tehtäviin. Tullilla on kuitenkin valmisteverotusta koskeva valvontatehtävä ja rikostutkinta. Lisäksi Tulli vastaa Euroopan unionin ulkopuolelta maahantuotavien valmisteveron alaisten tuotteiden verotuksesta tietyissä tilanteissa.
Euroopan unionin lainsäädäntö
Euroopan unionin yhdenmukaistetun valmisteverolainsäädännön piiriin kuuluvat savukkeet, sikarit ja pikkusikarit, kääretupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka, joista säädetään valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annetussa neuvoston direktiivissä 2011/64/EU, jäljempänä tupakkaverodirektiivi. Direktiivi ei kata sähkösavukenesteitä, kuumennettavia tupakkatuotteita, savukepapereita eikä muun tupakkaa sisältävän tuotteen tuoteryhmää, vaan näistä kannetaan Suomessa kansallista valmisteveroa.
Euroopan komissio julkaisi helmikuussa 2020 tupakkaverodirektiivin arviointiraportin, jossa esiteltiin tehdyn selvityksen pohjalta komission näkemys direktiivin nykytilasta. Kesällä 2020 hyväksyttiin neuvoston päätelmät, joissa jäsenvaltiot kehottivat komissiota jatkamaan valmistelua arviointiraportin pohjalta. Raportissa mainittiin myös niin sanotut uudet tuotteet, joita voimassa oleva direktiivi ei tunnista, kuten sähkösavukenesteet ja kuumennettavat tuotteet sekä nuuskan kulutus pohjoisissa EU-maissa. Komissio on aiemmin kertonut valmistelevansa tupakkaverodirektiivin muutosesityksen, joka oli tarkoitus antaa alkuvuodesta 2022. Muutosesitystä ei ole annettu.
2.2
Käytäntö
Nikotiinipussien kulutus ja hinnat
Nikotiinipusseja on jo markkinoilla, ja niitä on enenevästi tarjolla sekä erikoisliikkeissä että tavallisissa ruokakaupoissa, kioskeissa ja huoltoasemilla. Nikotiinipussien hintataso näyttää vähittäismyynnissä asettuneen tällä hetkellä noin 5–7 euroon rasialta. Rasioiden sisältämien nikotiinipussien määrä, paino ja nikotiinisisältö vaihtelevat kuitenkin merkittävästi. Tyypillisesti rasioiden kokonaispaino vaihtelee kymmenestä aina yli kahteenkymmeneen grammaan rasialta. Ainoa lääkelain alaisuuteen kuuluva Suomessa myynnissä oleva nikotiinipussivalmiste maksaa noin 5–7 euroa rasialta.
Nikotiinipussien kulutuksen kokonaismäärästä ei ole olemassa luotettavaa tietoa. Kulutus on todennäköisesti lisääntynyt kuluneen vuoden aikana, kun tarjonta on lisääntynyt, ja lisääntynee edelleen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on selvittänyt nikotiinipussien käyttöä. Tiedot kerättiin syyskuun 2022 ja maaliskuun 2023 välisenä aikana, jolloin nikotiinipussien myynti vielä edellytti lääkelain mukaista vähittäismyyntilupaa. Tutkimuksen mukaan nikotiinipusseja käytti 20–64-vuotiaista miehistä 8,1 prosenttia ja saman ikäisistä naisista 1,9 prosenttia. Päivittäinen käyttö oli vähäisempää, miehillä 2,5 prosenttia ja naisilla 0,5 prosenttia.
Myöskään tupakkaa sisältävän nuuskan kulutusmäärästä ei ole olemassa muuta kuin kyselytutkimuksiin perustuvaa nuuskan käytön yleisyyttä koskevaa tietoa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tupakkatilaston mukaan päivittäin nuuskaavien 20–64-vuotiaiden osuus oli neljä prosenttia ja satunnaisesti nuuskaavien kolme prosenttia vuonna 2020. Kyselytutkimuksen mukaan nuuskaaminen on lisääntynyt. Yleisintä nuuskaaminen on nuorten miesten keskuudessa. Vuonna 2021 nuuskaa käytti päivittäin 14–20-vuotiaista nuorista viisi prosenttia ja satunnaisesti neljä prosenttia.
Matkustajatuonti ja salakuljetus
Kotimaisten tupakka- tai nikotiinituotteiden korkea hintataso luo helposti kannustimia sekä verovapaalle matkustajatuonnille että salakuljetukselle ja muulle verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnille.
Toistaiseksi Suomessa verottamattomien perinteisten tupakkatuotteiden kulutus on ollut suhteellisen vakaata. Savukkeiden salakuljetus on vuosien saatossa laskenut ja myös suomalaisten matkustajien mukanaan tuomien savukkeiden määrä on vähentynyt verollisen myynnin tapaan. Nuuskan matkustajatuonti on sen sijaan merkittävästi korkeammalla tasolla kuin esimerkiksi kymmenen vuotta sitten. Haastattelututkimuksen mukaan nuuskan matkustajatuonti on 10 vuodessa kasvanut alle yhdeksästä miljoonasta rasiasta lähes 15 miljoonaan rasiaan vuonna 2022. Toistaiseksi haastattelututkimuksessa on vastaajilta kysytty ainoastaan nuuskan matkustajatuonnista, joten luvuista ei voida arvioida, sisältävätkö ne myös nikotiinipussien matkustajatuontia ja miten suurelta osin.
Lisäksi nuuskan laiton välittäminen on yleistynyt. Tullin tekemät nuuskan ja nikotiinipussien takavarikkomäärät ovat kasvaneet, mutta takavarikkomäärien perusteella ei voida arvioida salakuljetuksen määrää.
2.3
Nykytilan arviointi
Nikotiinipussien myynti vapautui keväällä 2023 lääkelakia koskevan tulkinnanmuutoksen seurauksena, ja tuotteet ovat nyt markkinoilla tupakkalaissa tarkoitettuina tupakan vastikkeina ilman tupakkalaissa tupakkatuotteille säädetyn kaltaisia rajoituksia. Nikotiinipusseja koskeva sääntely ja tulkinnanmuutos ilmenevät tarkemmin jaksosta 1.1. Nikotiinipusseista ei kanneta tupakkaveroa, mikä ei ole tupakkaverolain valtiontaloudellisen eikä tupakkaverolain tupakkalakiin liittyvän tavoitteen mukaista.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on sisällyttää nikotiinipussit hallitusohjelman mukaisesti tupakkaverotuksen piiriin. Tämä vastaisi tupakkaverolain valtiontaloudellisen tavoitteen ohella tupakkaverolakiin kirjattua tavoitetta tukea tupakkalain tavoitteita. Tupakkalailla tavoitellaan paitsi tupakkatuotteiden myös muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppumista.
Nikotiinipussien myynnin vapauduttua lääkelain tulkinnanmuutoksen seurauksena nikotiinipussit on perusteltua sisällyttää tupakkaverotuksen piiriin. Nikotiinipussien tupakkaverolla tavoitellaan nikotiinipussien hintojen nousua ja siten niiden kulutuksesta aiheutuvien haittojen ehkäisemistä.
Sekä valtiontaloudellisten että terveyspoliittisten syiden vuoksi tavoitteena on toteuttaa hallitusohjelman kirjaus nikotiinipusseille säädettävästä tupakkaverosta mahdollisimman pikaisesti ja riippumatta sosiaali- ja terveysministeriön nikotiinipusseja koskevan lainsäädäntöhankkeen aikataulusta.
Nikotiinipussien verotuksen toteutustavassa huomioitaisiin se, että tällä hetkellä myytävistä nikotiinipusseista ei kanneta tupakkaveroa. Hallitusohjelmakirjausten mukaisesti verotason asettamista ohjaa veron tuottotavoitteen ohella tasapainoilu sen välillä, että liian korkeaksi asetettu verotaso ohjaa kulutuksen siirtymistä pois verollisesta myynnistä ja että liian matalaksi asetettu verotaso ei vähennä nikotiinipussien kulutuksesta aiheutuvia haittoja. Tavoitteena onkin asettaa verotaso alkuvaiheessa maltilliselle tasolle ja pyrkiä ohjaamaan kulutusta kotimaiseen verolliseen myyntiin. Tämä on tavoiteltavaa verotuoton ohella tupakkalain terveydellisten tavoitteiden kannalta, koska laiton välittäminen ja siihen liittyvä rikollisuus on yhteiskunnan kannalta muutoinkin ongelmallista.
On kuitenkin haastavaa arvioida, minkä suuruinen vero parhaiten yhteen sovittaisi eri näkökohdat. Nikotiinipussien laillisen myynnin markkinat eivät ole vielä vakiintuneet eikä hintamuutosten vaikutusta kulutukseen tunneta. Lisäksi nikotiinipussien kaltaisen nuuskan laittoman välittämisen kanavat ovat vakiintuneet, joten kotimaisen hintatason muutokset voivat merkittävästi vaikuttaa siihen, kuinka suuri osuus kulutuksesta on kotimaista verollista myyntiä.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että nikotiinipusseille säädettäisiin tupakkavero. Tupakkavero kannettaisiin sekä vähittäismyyntihintaan perustuvana arvoverona että yksikköverona. Arvovero olisi 10 prosenttia tuotteen vähittäismyyntihinnasta ja yksikkövero 10 senttiä grammalta. Lisäksi nikotiinipusseille asetettaisiin vähimmäisvero, joka olisi 14 senttiä grammalta. Nikotiinipusseista kannettaisiin aina vähintään vähimmäisveron suuruista veroa.
Hintaan perustuvan veron takia veron määrä nousisi tuotteen hinnan kasvaessa, jolloin verorasitus kohdistuisi voimakkaammin keskihintaa kalliimpien tuotteiden katteisiin. Tämä on ollut Suomen keskittyneillä perinteisten tupakkatuotteiden markkinoilla etu, koska verorakenne on rajannut mahdollisuuksia kasvattaa katteita kalliimpien tuotteiden osalta. Toistaiseksi on vaikea arvioida nikotiinipussimarkkinoiden osalta tilannetta, koska eri hintaisten nikotiinipussien myyntimääristä ei ole tietoa. Vähimmäisverolla puolestaan turvattaisiin halpahintaisten tuotteiden riittävän suuruinen verorasitus.
Esimerkiksi 5–7 euron hintaisilla ja 12 gramman painoisilla nikotiinipussirasioilla tupakkaveron määrä olisi noin 1,75–2,25 euroa rasialta kuten jäljempänä taulukosta 1 ilmenee. Vähimmäisvero olisi 12 gramman rasialta 1,68 euroa, jota kannettaisiin tupakkaverottomalta hinnaltaan alle 2,72 euron hintaisilta rasioilta.
Tupakkaveron osuus hinnasta jäisi perinteisiin tupakkatuotteisiin verrattuna selvästi alhaisemmaksi, koska ehdotetun verotason mitoituksessa on pyritty asettamaan nikotiinipussien verotaso maltilliselle tasolle. Suomessa perinteisten tupakkatuotteiden tupakkaverotus on varsin kireää ja vaihtelee tupakkatuotteesta riippuen. Kireintä se on savukkeissa, joissa tupakkaveroa on keskimäärin yli 70 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Tarkoituksena on ohjata nikotiinipussien kulutusta ensi vaiheessa verolliseen, kotimaiseen myyntiin. Vastaavasti on toimittu nikotiininesteiden ja kuumennettavien tupakkatuotteiden kohdalla. Tavoitteena oli tuolloinkin varmistaa, että niiden kulutus tulee mahdollisimman kattavasti verotuksen piiriin, mikä on matalasta verosta huolimatta toistaiseksi ollut erityisesti nikotiinittomien sähkösavukenesteiden osalta ongelmallista. Tästä syystä nikotiinipussien verotasoa ei myöskään pyritä mitoittamaan saman suuruiseksi perinteisten tupakkatuotteiden verotasojen kanssa, koska tämä johtaisi nykyisten tupakkaverottomien hintojen suuriin korotuksiin. Eri tupakkatuotteiden verotasot eivät tälläkään hetkellä ole mistään näkökulmasta saman suuruisia, ja niiden heterogeenisyyden sekä erilaisten käyttötapojen takia vertailtavuus on hyvin hankalaa.
Nikotiinipussien verollisen kulutuksen, matkustajatuonnin ja laittoman välittämisen kehitystä on kuitenkin syytä seurata ja asetettua verotasoa tarkastella tarpeen mukaan. Seuranta toteutuisi osana Verohallinnon ja Tullin verotus- ja verovalvontatehtäviä.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Taloudelliset vaikutukset
Nikotiinipussien sisällyttämisen tupakkaverotuksen piiriin arvioidaan kasvattavan tupakkaveron tuottoa vuositasolla noin 50 miljoonaa euroa. Vuonna 2024 verotuoton arvioidaan olevan noin 38 miljoonaa euroa. Pienempää verotuottokertymää selittää se, että toimijat todennäköisesti varastoivat merkittäviä määriä nikotiinipusseja ennen kuin ne tulevat tupakkaveronalaisiksi. Lisäksi valmisteverojen tilitysjaksot vaikuttavat kertymän ajoittumiseen.
Nikotiinipussien verottaminen voi myös lisätä arvonlisäveron tuottoa siltä osin kuin kulutusta siirtyisi verottomasta matkustajatuonnista ja muusta verotuksen ulkopuolisesta kulutuksesta kotimaiseen verolliseen kulutukseen.
Tuottoarvioon sisältyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia. Verotuottolisäyksen arviointia vaikeuttaa tiedon puuttuminen nikotiinipussien nykyisestä kulutusmäärästä sekä veron ja saatavuuden muutosten vaikutuksesta kulutukseen. Myynnin laillistumisella ja jakeluteiden lisääntymisellä on todennäköisesti huomattava merkitys kulutukseen. On kuitenkin mahdollista, että kulutuksen ja siten verotuoton muutos syntyy vasta pidemmällä aikavälillä. Lisäksi on mahdollista, että eri nikotiinipussien kulutuksen kasvu korvaa muiden tupakkaveron piiriin kuuluvien tuotteiden kulutusta, mikä vähentää kokonaisuudessaan tupakkaverotuoton kasvua.
Nikotiinipussien tupakkavero olisi arvioidulla keskimääräisellä noin kuuden euron hinnalla esimerkiksi 12 gramman rasiaa kohden noin kaksi euroa. Hinta nousisi noin 2,5 euroa rasialta. Kahden euron suuruisella keskimääräisellä tupakkaverolla tuottotavoite täyttyisi, jos verotettu nikotiinipussien määrä olisi noin 25 miljoonaa rasiaa, jolloin 2,2 prosenttia 20–64-vuotiaista aikuisista käyttäisi rasian nikotiinipusseja päivittäin. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että päivittäin nuuskaa käyttää kyselytutkimuksen mukaan neljä prosenttia aikuisista, mutta päivittäistä kulutusmäärää ei ole tiedossa.
Nikotiinipussien hinnannousu voi myös pienentää kotimaisen verollisen myynnin määrää. Veron seurauksena tyypillisten nikotiinipussirasioiden hinnat nousisivat noin 40–50 prosenttia, jos vero siirtyisi täysimääräisinä hintoihin, kuten alla olevasta esimerkkitaulukosta nähdään. Näin suurella hinnannousulla voidaan olettaa olevan merkittävä vaikutus kulutukseen, mutta tätä on mahdoton arvioida tarkemmin, koska ei tiedetä nikotiinipussien hinnan vaikutusta niiden kulutukseen.
Taulukko 1. Tupakkaveron määrä sekä hintamuutos eri tupakkaverottomilla hinnoilla euroa 12 gramman rasialta
Tupakkaveroton hinta (sis. alv), eur/rasia | Tupakkaveron määrä, eur/rasia | Tupakkaveroton hinta (sis. alv), eur/rasia | Tupakkaveron määrä, eur/rasia | Tupakkaveroton hinta (sis. alv), eur/rasia |
5 | 1,94 | 7,41 | 48% | 26% |
6 | 2,05 | 8,55 | 42% | 24% |
7 | 2,17 | 9,69 | 38% | 22% |
Lisäksi epävarmuuden siitä, miten suuri osa verosta menee läpi kuluttajahintoihin, voidaan arvioida olevan tavanomaista veromuutostilannetta suurempaa, koska nikotiinipussien tarjonta, kilpailu ja hinnoittelu ovat vielä vakiintumattomia. On siten mahdollista, että katteita pienennetään eikä vero mene täysimääräisesti läpi hintoihin.
Veromuutoksen vaikutusta on myös jälkikäteen hyvin vaikea arvioida, koska samanaikaisesti nikotiinipussien saatavuus on muuttunut merkittävästi ja markkinat ovat vasta sopeutumassa uuteen tilanteeseen. Veromuutoksen seurauksena hintaero matkustajatuontina tuotujen tai laittomien kanavien kautta hankittujen nikotiinipussirasioiden hintoihin nähden kasvaisi. Esimerkiksi Ruotsissa nikotiinipussien hinnat ovat nykyiselläänkin Suomen tupakkaverottomia hintoja alempia. On mahdollista, että merkittävä osa kulutuksesta olisi edelleen verotonta matkustajatuontia ja muuta verotuksen ulkopuolista kulutusta.
Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta kuluttajahintaindeksiin, koska nikotiinipussit eivät sisälly kuluttajahintaindeksin laskentaan.
Muutokset kohdistuisivat tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen siitä, mitä ja minkä hintaisia nikotiinituotteita ne tuottavat ja myyvät. Perinteisten tupakkatuotteiden markkinat ovat niin Suomessa kuin kansainvälisestikin erittäin keskittyneet, mutta nikotiinipussien osalta markkinat eivät ole vakiintuneet.
Nikotiinipussien säätäminen tupakkaveron alaisiksi tuotteiksi lisäisi jonkin verran niitä valmistavien tai maahantuovien yritysten hallinnollisia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa. Erityisesti arvovero yhdistelmäveron osana saattaisi lisätä toimijoiden hallinnollista taakkaa johtuen siitä, että veron määrän laskenta riippuu tuotteen hinnasta. Veroilmoittamisessa olisi ilmoitettava nikotiinipussien painon lisäksi niiden hinta. Lisäksi nikotiinipussien vähittäismyyntipakkauksessa olisi ilmoitettava tuotteen vähittäismyyntihinta.
Voidaan arvioida, että suurten, jo ennestään muita tupakkatuotteita maahantuovien yritysten osalta tupakkaveron laajentaminen nikotiinipusseihin ei kasvattaisi merkittävästi näiden yritysten velvoitteita nykyisestä.
Vähittäismyyntihinnan ilmoittaminen vähittäismyyntipakkauksessa jo valmistajan tai maahantuovan yrityksen toimesta tarkoittaisi myös sitä, ettei esimerkiksi nikotiinipusseja myyvä kauppa pysty myymään tuotteita muulla kuin pakkauksessa ilmoitetulla hinnalla.
Tupakkaveron laajentaminen nikotiinipusseihin lisäisi jossain määrin erityisesti Verohallinnon mutta tietyin osin myös Tullin verovelvollisten neuvontaan, lupahallintoon, veron kantamiseen, verovalvontaan ja tietojärjestelmien päivittämiseen liittyviä viranomaistehtäviä. Ehdotettujen muutosten toimeenpanoon liittyvistä tietojärjestelmäpäivityksistä aiheutuisi Verohallinnolle ja Tullille vähäisiä kertaluonteisia kustannuksia.
Yhteiskunnalliset vaikutukset
Veron seurauksena nikotiinipussien kulutuksen arvioidaan vähenevän verrattuna tilanteeseen, jossa ne eivät ole tupakkaveron piirissä. Koska nikotiinipussien kulutuksen voidaan olettaa olevan yleisintä nuorten ja nuorten aikuisten, erityisesti miesten keskuudessa, vaikutuksen voidaan olettaa keskittyvän näihin väestöryhmiin.
Veron käyttöönoton myötä tapahtuvan nikotiinipussien kulutuksen oletetun vähentymisen voidaan arvioida vaikuttavan positiivisesti väestön terveyteen. Positiivisten terveysvaikutusten oletetaan liittyvän nikotiinipussien käytön aloittamisen ehkäisyyn, mikä ehkäisisi nikotiiniriippuvuuden syntymistä.
Tupakkavero on yleisesti regressiivinen vero, eli maksettujen verojen osuus suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin on korkeampi matalimmissa tuloluokissa kuin ylemmissä. Nikotiinipussien kulutuksesta ei kuitenkaan ole saatavilla vastaavanlaista tuloryhmittäistä tai väestöryhmittäistä tietoa.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Nikotiinipussien verotaso voitaisiin asettaa ehdotettua verotasoa alemmalle tai korkeammalle tasolle. Korkeampi verotaso vähentäisi enemmän verollista kotimaista myyntiä ja voisi hillitä kulutusta etenkin sellaisten kuluttajien keskuudessa, jotka haluavat hankkia tuotteensa Suomesta laillisia kanavia pitkin. Toisaalta on tiedossa, että nikotiinipussien kaltaisen nuuskan laiton välittäminen on hyvin vakiintunutta toimintaa. Suuri verottoman kulutuksen määrä on ongelmallista paitsi valtiontalouden myös väestön terveyden kannalta, jos nikotiinipussien kokonaiskulutusta ei saada hillittyä. Lisäksi laittoman välittämisen piirissä olevat nikotiinipussit eivät ole toistaiseksi tupakka- tai kemikaalilainsäädännön mukaisen valvonnan, kuten ikärajavalvonnan tai nikotiinipitoisuuden valvonnan, piirissä. Ehdotettua matalampi verotaso voisi puolestaan ohjata suuremman osuuden kulutuksesta verollisen kulutuksen piiriin, mutta samalla matalampi tupakkavero voisi johtaa suurempaan kokonaiskulutukseen kotimaisen verollisen myynnin suuremman määrän takia. Kaiken kaikkiaan on kuitenkin hyvin vaikeaa määritellä verotasoa, jolla minimoitaisiin nikotiinipussien kokonaiskulutuksen määrää, koska ei tiedetä saatavuuden eikä hinnan vaikutusta nikotiinipussien kulutukseen ja sen jakautumiseen verollisen ja verottoman kulutuksen kesken.
Nikotiinipussien verotuksen rakenteeksi on vaihtoehtoja. Veron perusteena voi olla esimerkiksi tuotteen paino tai sen hinta tai jokin yhdistelmä näistä. Kiinteä grammaperusteinen vero olisi saman suuruinen kaikille tuotteille. Muun muassa viimeisimmäksi tupakkaverolain piiriin lisätyillä sähkösavukenesteillä ja kuumennettavilla tupakkatuotteilla on vastaavanlainen kiinteä yksikköperusteinen vero. Arvoperusteisen veron etuna on puolestaan se, että kalliimmat tuotteet tulisivat euromääräisesti korkeammin verotetuiksi ja tupakkaveron suhteellinen osuus tuotteen hinnasta olisi sama kaiken hintaisilla tuotteilla. Tällöin tupakkavero kohdistuisi myös keskihintaa kalliimpien tuotteiden katteisiin. Toisaalta puhtaasti arvoveroon perustuvassa verorakenteessa tupakkaveron määrään voisi vaikuttaa pienentävästi alentamalla hintaa, ja veron euromäärä voisi jäädä halvoilla tuotteilla alhaiseksi. Verotuksen tason alarajaa voitaisiin tällöin rajata halutulle tasolle asettamalla grammaperusteinen vähimmäisvero.
Esityksessä on päädytty ehdottamaan, että nikotiinipussien verorakenne perustettaisiin useimpien muiden tupakkatuotteiden tapaan grammaperusteisen ja hintaan sidotun veron yhdistelmään, minkä lisäksi säädettäisiin nikotiinipussien vähimmäisverosta. Nikotiinipussit ovat muita uusia tupakkatuotteita standardoidumpi tuote, mikä mahdollistaa paremmin yhdistelmärakenteen soveltamisen. Näin veron taso voitaisiin asettaa sekä euromääräisesti että suhteessa hintaan riittäväksi katsotulle tasolle kaiken hintaisille tuotteille. Vähimmäisverolla puolestaan turvattaisiin halpahintaisten tuotteiden riittävän suuruinen verorasitus.
Nikotiinipussien veron yhtenä perusteena voisi myös olla nikotiinipussien sisältämä nikotiinin määrä. Ehdotettu yhtenäinen verotaso nikotiinipitoisuudesta riippumatta saattaa kannustaa korkeamman nikotiinipitoisuuden tuotteiden myyntiin. Toisaalta muissakaan tupakkatuotteissa tupakkaveron määrä ei perustu tuotteen nikotiinisisältöön. Tuotteiden nikotiinisisällön selvittäminen vaatisi myös laboratoriotutkimuksia, mikä olisi hallinnollisesti ja valvonnallisesti työlästä.
5.2
Tupakkaverotus muissa EU-maissa
Nikotiinipusseja on tarjolla markkinoilla vaihtelevasti eri EU-jäsenvaltioissa. Kysyntään vaikuttaa myös se, mitä muita suussa käytettäviä tuotteita eri jäsenvaltioissa on sallittua olla markkinoilla.
Nikotiinipusseja koskevan yhdenmukaistetun tupakkaveron puuttuessa osa jäsenvaltioista on säätänyt tuotteille kansallisen valmisteveron. Nikotiinipusseja verotetaan ainakin Ruotsissa, Tanskassa, Virossa, Latviassa, Unkarissa ja Italiassa. Verotasot ovat selvästi matalampia kuin tässä esityksessä ehdotettavat verotasot. Korkeimmat verotasot ovat tällä hetkellä Virossa ja Latviassa, joissa verotaso on 0,11–0,12 euroa grammalta eli 1,30–1,40 euroa 12 gramman rasialta. Ruotsissa verotaso on noin 0,02 euroa grammalta eli 0,2 euroa 12 gramman rasialta ja Tanskassa noin 0,01 euroa grammalta eli 0,12 euroa rasialta.
Tupakkaverotus vaihtelee jäsenvaltioissa, ja erot ovat kasvaneet viimeisen kymmenen vuoden aikana johtuen maiden välisistä eroista hintatasossa ja tupakkapolitiikassa. Myös erot naapurimaiden välillä ovat suuria erityisesti pohjoisessa ja läntisessä Euroopassa.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnoksesta annettiin lausuntokierroksella 32 lausuntoa.
Valtaosa lausunnonantajista kannatti nikotiinipussien sisällyttämistä tupakkaveron piiriin. Viranomaistahot ja monet terveysjärjestöt myös puolsivat veron asettamista ensi vaiheessa maltilliselle tasolle. Useat maltillista verotasoa puoltaneista kuitenkin katsoivat, että veron tasoa tulisi korottaa jatkossa. Muutama terveysjärjestö kannatti veron tason asettamista ehdotettua korkeammaksi, kun taas elinkeinoelämän edustajat pitivät ehdotettua verotasoa liian korkeana. Osa elinkeinoelämän edustajista katsoi, ettei esitys vastaa hallitusohjelman kirjauksia.
Viranomaistahot ja terveysjärjestöt pitivät ehdotettua verorakennetta perusteltuna, kun taas elinkeinoelämän edustajat pitivät sitä hallinnollista raskaana ja kannattivat painoon perustuvaa yksikköveroa. Lisäksi muutama lausunnonantaja ehdotti, että vero perustuisi tuotteen nikotiinisisältöön.
Verohallinto ja Fimea katsoivat, että ehdotetun verovapauden osalta laissa tulisi viitata suoraan lääkelakiin lääkinnällisen tarkoituksen sijaan.
Verohallinnon näkemyksen mukaan voimaantulosäännöksessä ei ole tarpeen erikseen säätää valtuutetun varastonpitäjän tai rekisteröidyn vastaanottajan luvan hakemisesta. Verohallinto myös totesi käsittelevänsä mainitut lupahakemukset kiireellisinä. Lisäksi Verohallinto ehdotti harkittavaksi siirtymäsäännöstä, jossa asetettaisiin takaraja sille, miten kauan vähittäismyynnissä saa olla sellaisia savuttomia nikotiinituotteita, jotka on maahantuotu tai valmistettu ennen lain voimaantuloa ja joista ei ole maksettu tupakkaveroa.
Muutama elinkeinoelämän edustaja totesi, että jos ehdotettu verorakenne toteutuu, toimijat tarvitsevat riittävän pitkän siirtymäajan toteuttaa tuotteiden hintatietojen merkitsemistä koskevat muutokset.
Useampi lausunnonantaja piti tärkeänä, että veromuutoksen vaikutuksia seurataan.
Lausuntojen perusteella lääkinnällisiin tarkoituksiin tarkoitettuja tuotteita koskevaa säännöstä on tarkennettu. Lisäksi lakiehdotukseen on lisätty vuoden 2023 puolella kulutukseen luovutettuja tuotteita koskeva siirtymäsäännös, jota sovellettaisiin siirtymäajan jälkeen. Ehdotetusta valtuutetun varastonpitäjän ja rekisteröidyn vastaanottajan luvan hakemista koskevasta siirtymäsäännöksestä on luovuttu tarpeettomana.
Esityksen perusteluita on myös täydennetty ja täsmennetty eräiltä osin, mutta muutoin esitystä ei ole muutettu lausuntojen johdosta esityksestä ilmenevillä perusteilla.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 §. Pykälässä määritellään tupakkatuotteet, joista kannetaan tupakkaveroa. Savuttomat nikotiinituotteet ehdotetaan otettaviksi tupakkaveron piiriin, joten pykälän 2 momenttiin lisättäisiin maininta siitä, että tupakkatuotteilla tarkoitetaan tässä laissa myös savuttomia nikotiinituotteita.
7 §. Pykälän 1 momentissa määritellään savukepaperi, 2 momentissa muu tupakkaa sisältävä tuote, 3 momentissa sähkösavukeneste ja 4 momentissa kuumennettava tupakkatuote. Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa määriteltäisiin, mitä savuttomalla nikotiinituotteella laissa tarkoitetaan. Savuton nikotiinituote olisi tuote, joka ei sisällä lainkaan tupakkakasvia, mutta johon on lisätty joko tupakkakasvista uutettua tai synteettisesti valmistettua nikotiinia. Määritelmän muotoilulla tavoitellaan muun ohella sitä, että tupakkavero kohdistettaisiin tupakkalain kattamiin eikä sen ulkopuolelle jääviin tuotteisiin. Tästä syystä savuttomaksi nikotiinituotteeksi ei katsottaisi nestemäistä tuotetta. Jotta veron piiriin eivät tulisi lääkelain alaiset savuttomat nikotiinituotteet, pykälään otettaisiin säännös, jonka mukaan lääkelain alaisia savuttomia nikotiinituotteita ei pidettäisi veron piiriin kuuluvina tupakkatuotteina. Fimean verkkosivuilla olevasta lääkehausta löytyvät lähtökohtaisesti kaikki sellaiset lääkevalmisteet, joilla on myyntilupa Suomessa. Tietyissä tilanteissa Verohallinto ja Tulli voisivat jatkossakin pyytää Fimealta lausuntoa tuotteiden lääkelain alaisuudesta. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tuotteet, jotka tulevat luokitelluksi lääkkeiksi niille esitetyn käyttötarkoituksen tai niiden ihmisen elimistössä aikaan saavan vaikutuksen perusteella.
Tupakkaverolaki ei sisältäisi veronalaisten tuotteiden nikotiinipitoisuutta koskevia rajauksia. Tämä tarkoittaa, että savuttomat nikotiinituotteet olisivat veronalaisia nikotiinipitoisuudesta riippumatta.
Käytännössä savuttomia nikotiinituotteita olisivat Fimean tulkinnan muutoksen jälkeen markkinoille tulleet nikotiinipussit. Laissa ei kuitenkaan käytettäisi nikotiinipussin käsitettä, sillä veronalaisiksi ei olisi tarkoituksenmukaista rajata yksinomaan markkinoilla tällä hetkellä esimerkiksi annospusseissa olevia tupakkaa sisältämättömiä nikotiinituotteita. Määritelmällä varauduttaisiin siihen, että markkinoille mahdollisesti tuotaisiin nikotiinipusseja vastaavia nikotiinituotteita, kuten muussa muodossa kuin annospusseissa myytäviä tuotteita, jotka määritelmän muotoilu kuitenkin kattaisi.
8 §. Tupakkaveron määrät sisältyvät lain liitteen verotaulukkoon, mistä säädetään pykälän 1 momentissa. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin savuttomista nikotiinituotteista savukkeita, sikareita ja pikkusikareita sekä savukkeiksi käärittävää hienoksi leikattua tupakkaa vastaavasti, että tuotteista kannettaisiin yksikköveron lisäksi arvoveroa ja että vero olisi aina vähintään verotaulukossa säädetyn vähimmäisveron suuruinen.
Koska savuttomien nikotiinituotteiden vero perustuisi osaksi tuotteiden vähittäismyyntihintaan, 11 §:n säännös hintalipukkeista koskisi myös niitä. Säännösten vastaisesti tai muuten kuin kaupallista myyntiä varten maahantuotujen tuotteiden vähittäismyyntihintana pidettäisiin 9 §:n 2 momentin nojalla vastaavien tuotteiden vähittäismyyntihintaa Suomessa kuten muidenkin tupakkatuotteiden kohdalla. Jollei vastaavia tuotteita olisi, Verohallinto vahvistaisi mainitussa momentissa säädetysti tuotteille vähittäismyyntihinnan painotetun keskiarvon, joka laskettaisiin 13 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Lain voimaantulovuonna, jolloin savuttomista nikotiinituotteista ei olisi vielä saatavilla 13 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tietoja, verotusarvona pidettäisiin kuitenkin tuoteryhmän keskimääräistä vähittäismyyntihintaa, jonka Verohallinto vahvistaisi. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksessä.
Liite. Lain liitteen verotaulukossa säädetään tupakkatuotteista suoritettavasta tupakkaverosta. Verotaulukkoon lisättäisiin savutonta nikotiinituotetta varten uusi tuoteryhmä 9. Tuoteryhmän yksikkövero olisi 10 senttiä grammalta savutonta nikotiinituotetta, minkä lisäksi tuoteryhmän tuotteista kannettaisiin arvoveroa 10 prosenttia tuotteiden, kuten 12 grammaa savutonta nikotiinituotetta annospusseina sisältävän rasian, vähittäismyyntihinnasta. Savuttomalle nikotiinituotteelle säädettäisiin myös vähimmäisvero, jota varten verotaulukkoon lisättäisiin uusi tuoteryhmä 9A. Savuttomista nikotiinituotteista aina vähintään kannettavan vähimmäisveron määrä olisi 14 senttiä grammalta. Vähimmäisvero kannettaisiin arvo- ja yksikköveron sijaan, jos tuotteen yhteenlaskettu arvo- ja yksikköveron määrä jäisi vähimmäisveron määrää pienemmäksi.
Muilta osin verotaulukko vastaisi voimassa olevan lain liitteen verotaulukkoa D, jota on sovellettu 1.7.2023 lähtien.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2024.
Lakia sovellettaisiin lain voimaantulon jälkeen Suomessa kulutukseen luovutettuihin tuotteisiin. Valmisteverotuslain 7 §:n mukaan veron suorittamisvelvollisuus syntyy, kun valmisteveron alainen tuote luovutetaan kulutukseen Suomessa. Kulutukseen luovuttamisesta säädetään valmisteverotuslain 8 §:ssä. Käytännössä kaikista lain voimaantulon jälkeen verottomasta varastosta kulutukseen luovutetuista tai Suomeen toimitetuista savuttomista nikotiinituotteista tulee suorittaa valmisteveroa, ellei niitä ole erikseen säädetty verottomiksi. Lisäksi ehdotetaan, että lakia sovellettaisiin kuuden kuukauden kuluttua lain voimaantulosta myös niihin savuttomiin nikotiinituotteisiin, jotka on luovutettu kulutukseen hallituksen esityksen antamispäivänä tai sen jälkeen mutta ennen kuin laki on tullut voimaan. Savuttomat nikotiinituotteet, kuten nikotiinipussit, säilyvät avaamattomassa rasiassa suhteellisen pitkään, mikä tarkoittaa, että ilman ehdotettua siirtymäsäännöstä saatavilla voisi lain voimaantulon jälkeen olla pitkään sekä verottamattomia että verotettuja tuotteita. Siirtymäsäännös olisi perusteltu verovalvonnan sekä samanaikaisesti markkinoilla olevien tuotteiden yhdenmukaisen verokohtelun kannalta. Ehdotettu kuuden kuukauden mittainen siirtymäaika mahdollistaisi esimerkiksi vähittäismyyjien myydä ennen lain voimaantuloa hankkimansa varastot loppuun. Verotuksen kohdistumista ennen lain voimaan tuloa kulutukseen luovutettuihin tuotteisiin rajaisi kuuden kuukauden mittaisen siirtymäajan lisäksi se, että siirtymäajan jälkeen veronalaisiksi tulisivat vain ne tuotteet, jotka on luovutettu kulutukseen Suomessa hallituksen esityksen antamisen jälkeen, jolloin toimijat voisivat varautua veromuutokseen tuotteita hankkiessaan.
Lain voimaan tulon jälkeen savuttomia nikotiinituotteita voidaan valmistaa, jalostaa tai varastoida verottomasti väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä ainoastaan verottomassa varastossa, mikä edellyttää Verohallinnon lupaa. Valmisteverolupaa koskeva hakemus voitaisiin jättää Verohallinnolle jo ennen lain voimaantuloa. Siihen asti kun Verohallinto on käsitellyt lupahakemuksen ja antanut siihen päätöksensä, verovelvolliset toimisivat oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa tarkoitettuina valmisteverotuksessa satunnaisesti verovelvollisina. Verohallinto käsittelisi lupahakemukset ilmoittamansa mukaisesti kiireellisinä siten, että päätös annettaisiin 1–2 kuukauden sisällä hakemuksen saapumisesta.
Lain voimaantulovuonna 9 §:n 2 momentissa tarkoitettuna sellaisten säännösten vastaisesti tai muuten kuin kaupallista myyntiä varten maahantuotujen tuotteiden verotusarvona, joita vastaavia tuotteita ei ole, pidettäisiin savuttomien nikotiinituotteiden tuoteryhmän keskimääräistä vähittäismyyntihintaa, jonka Verohallinto vahvistaisi. Säännös olisi joustava ja mahdollistaisi Verohallinnon ottaa tuotteiden hintakehitys huomioon keskimääräistä vähittäismyyntihintaa vahvistaessaan. Säännös vastaisi 9 §:n 2 momentissa muun tupakkaa sisältävän tuotteen verotusarvosta säädettyä.
Lain täytäntöönpanotoimet, kuten lupien myöntämisen valmistelu, voitaisiin aloittaa ilman erillistä säännöstä jo ennen lain voimaantuloa.
9
Suhde muihin esityksiin
Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2024 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ehdotettua lakia sovellettaisiin rajoitetusti myös ennen lain voimaantuloa kulutukseen luovutettuihin savuttomiin nikotiinituotteisiin. Lakia sovellettaisiin tuotteisiin, jotka on luovutettu kulutukseen hallituksen esityksen antamispäivänä tai sen jälkeen, kuuden kuukauden kuluttua lain voimaantulosta eli 1.7.2024 alkaen. Koska laki voisi tietyin edellytyksin koskea myös ennen lain voimaantuloa Suomessa valmistettuja tai vastaanotettuja tuotteita, on ehdotusta valmistelun aikana arvioitu myös veron taannehtivuutta koskevan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa.
Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion veroista säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Perustuslakiin ei sisälly yleistä taannehtivan verolain kieltoa. Verolakeja, joilla on taannehtivaa vaikutusta, on pidetty mahdollisena säätää tietyin edellytyksin (mm. PeVL 8/1990 vp ja siinä viitatut lausunnot PeVL 12/1986 vp, PeVL 3/1983 vp ja PeVL 2/1977 vp sekä PeVL 1/2009 vp ja PeVL 97/2022 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut käytännössään, että yleisistä oikeusperiaatteista — kuten ennakoitavuuden ja kohtuullisuuden vaatimuksista — lähtien voidaan muotoilla lähtökohta, jonka mukaan taannehtivaa verolainsäädäntöä tulee välttää (mm. PeVL 1/2009 vp ja PeVL 97/2022 vp). Tästä huolimatta yksittäisiin tapauksiin saattaa valiokunnan mukaan liittyä sellaisia erityispiirteitä, että taannehtivankaan verolainsäädännön hyväksyminen ei muodostu suorastaan valtiosäännön vastaiseksi.
Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan tarkastellut taannehtivaa verolainsäädäntöä perustuslain 15 §:n 1 momentissa säädetyn omaisuudensuojan kannalta. Lausunnossaan PeVL 97/2022 vp valiokunta viittaa perusoikeusuudistusta koskevaan hallituksen esitykseen, jonka mukaan omaisuudensuojasäännöksestä on johdettavissa konfiskatorisen verotuksen kielto. Valiokunta viittaa myös perusoikeusuudistusta edeltäneeseen lausuntokäytäntöönsä, jonka mukaan arvioitaessa sitä, milloin vero on katsottava konfiskatoriseksi, on kiinnitettävä huomiota veron kohteeksi joutuneen omien valintojen merkitykseen, veron taannehtivuuteen ja siihen, onko kyseessä omaisuuden korvaukseton ottaminen valtiolle. Valiokunta on katsonut, että vaikka taannehtivaa verolainsäädäntöä ei voida rinnastaa esimerkiksi yksityisten henkilöiden välisten sopimussuhteiden taannehtivaan sääntelyyn, myös verolakeihin liittyy oikeus luottaa verovelvollisuuden kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi verovelvollisen oikeusasemaa (esim. PeVL 39/2006 vp ja PeVL 56/2005 vp). Taloudellisilla toimijoilla on valiokunnan mielestä oikeus odottaa verolainsäädännöltä sellaista ennakoitavuutta, että he pystyvät etukäteen kohtuullisessa määrin arvioimaan verolainsäädännön merkityksen toimintaansa suunnitellessaan.
Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan loukkauksen arviointi voidaan liittää kansallisen tason suhteellisuusperiaatteen mukaiseen kokonaisarviointiin (ks. Eero Männistö: Takautuvan verolainsäädännön hyväksyttävyys – erityisesti EU-oikeuden ja perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta tarkasteltuna, Kauppakamari 2018, s. 284-285).
Taannehtivan verolainsäädännön hyväksyttävyyttä hallituksen esityksen antamisajankohdasta on arvioitu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 1998:53, joka koski työsuhdeoptioiden verokohtelua. Korkein hallinto-oikeus katsoi ensinnäkin, ettei vero ollut sillä tavalla konfiskatorinen, että sillä olisi loukattu perustuslakia edeltäneessä hallitusmuodossa säädettyä omaisuuden suojaa. Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että menettelyn ei voitu katsoa loukkaavan hallitusmuodossa säädettyä yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta, vaikka optiotodistusten myynnistä saatuun tuloon oli sovellettu aikaisempaa ankarampaan verotukseen johtaneita säännöksiä. Verolain säännökset ovat tarkoittaneet, että samoin edellytyksin kaikkiin hallituksen esityksen antamispäivänä tai sen jälkeen tapahtuneisiin työsuhdeoptioiden luovutuksiin on ollut sovellettava samoja, ankarampaan verotukseen johtaneita säännöksiä. Asia eteni myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, joka katsoi taannehtivan verolainsäädännön olleen hyväksyttävää, koska menettelyllä turvattiin muun ohessa veronmaksajien tasapuolista kohtelua (M.A. and 34 others v. Finland, 10.6.2003).
Tupakkaverotuksessa on tyypillistä, että toimijat varautuvat tuleviin veronkorotuksiin luovuttamalla tupakkatuotteita kulutukseen tavanomaista suurempia määriä ennen veronkorotuksen voimaantuloa. Tähän nähtiin perustelluksi puuttua lainsäädännöllisesti tupakkaverolakia säädettäessä vuonna 1994. Lain mukaan valtioneuvostolla oli oikeus hallituksen esityksen antamisen jälkeen määrätä, että tuotteista kannetaan hallituksen esityksen mukainen vero jo ennen lain voimaantuloa. Säännös kumottiin vuoden 2011 alusta, koska perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan verosta tulee säätää laissa, ei valtioneuvoston päätöksessä.
Ehdotetussa lain soveltamisessa rajatusti myös ennen lain voimaantuloa Suomessa valmistettuihin ja vastaanotettuihin tuotteisiin ei ole kyse vastaavanlaisesta taannehtivasta verotuksesta kuin edellä mainitussa legaliteettiperiaatteen vastaisena vuoden 2011 alusta kumotussa säännöksessä. Ehdotettu säännös ei tarkoita, että savuttomat nikotiinituotteet, jotka on valmistettu tai vastaanotettu Suomessa vuoden 2023 puolella hallituksen esityksen jälkeen, tulisivat taannehtivasti veronalaisiksi hallituksen esityksen antamisella. Verotus olisi mahdollista vasta kuuden kuukauden siirtymäajan jälkeen lain voimaantulosta. Toimijat tulisivat tietoisiksi taannehtivaa soveltamista koskevasta säännöksestä hallituksen esityksen antamispäivänä, ja säännöstä sovellettaisiin vasta kuuden kuukauden jälkeen lain voimaantulosta eli 1.7.2024 lukien. Käytännössä toimijoille jäisi reilu kahdeksan kuukautta aikaa varautua verolain taannehtivaan soveltamiseen. Voidaan arvioida, että vähittäismyyjät ja maahantuojat ehtisivät mainitussa ajassa myydä aiemmat varastonsa loppuun sekä huomioida veron vaikutuksen keskinäisissä sopimuksissaan, joten vuoden 2023 puolella varastoissa tai vähittäismyynnissä olevia tuotteita ei pääsääntöisesti tulisi verotettaviksi heinäkuussa 2024. Verolain soveltamisen ei ehdotetussa muodossa arvioida näin ollen olevan ongelmallinen verotuksen ennustettavuuden kannalta. On myös huomattava, että savuttomien nikotiinituotteiden eli käytännössä nikotiinipussien ottaminen tupakkaverotuksen piiriin perustuu hallitusohjelmaan, joka on julkaistu kesäkuussa 2023 ja että hallituksen esityksen luonnos – vaikkakin ilman ehdotettua siirtymäsäännöstä – on lähetetty julkiselle lausuntokierrokselle elokuun 2023 lopussa, joten suunnitelma saattaa nikotiinipussit veronalaisiksi on ollut esillä jo ennen hallituksen esityksen antamista.
Ehdotettu kuuden kuukauden mittainen siirtymäaika ei toisaalta olisi niin pitkä, että se vaarantaisi siirtymäsäännöksen tavoitteiden saavuttamisen. Ilman siirtymäsäännöstä markkinoilla voisi olla hyvinkin pitkään sekä vuoden 2024 puolella kulutukseen luovutettuja verotettuja tuotteita että loppuvuodesta 2023 hankittuja kokonaan veron ulkopuolella olevia samanlaisia tuotteita. Kyse ei siis ole vastaavanlaisesta tilanteesta kuin veronkorotusten kohdalla, vaan kyse on jo Suomen markkinoilla olevan tuotteen ottamisesta veron piiriin ensimmäistä kertaa. Samanlaisten tuotteiden yhdenmukainen verotus kohtuullisen siirtymäajan jälkeen varmistaisi verovelvollisten yhdenvertaisen verokohtelun. Säännös on perusteltu myös verojärjestelmän selkeyden sekä verovalvonnan näkökulmasta: laissa asetetun takarajan jälkeen kaikki myynnissä olevat tuotteet olisivat verotettuja ja niissä olisi merkintä verotuksen perusteena olevasta vähittäismyyntihinnasta. Lisäksi tuotteita voisi takarajan jälkeen varastoida verottomina ainoastaan verottomassa varastossa, joka edellyttää Verohallinnon lupaa. Ehdotettu siirtymäsäännös varmistaisi osaltaan savuttomien nikotiinituotteiden verolle asetetun valtiontaloudellisen ja kansanterveydellisen tavoitteen saavuttamista.
Siirtymäajan arvioidaan olevan suhteellisuusperiaatteen mukainen sekä verovelvollisen että yleisen edun kannalta.
Edellä mainituilla perusteilla hallitus katsoo, että lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.