2.1.1  Työttömyyskassojen tehtävä ja toimialue

Työttömyyskassat ovat yksityisoikeudellisia yhteisöjä, jotka hoitavat julkista lakisääteistä tehtävää. Työttömyyskassojen toiminnasta säädetään työttömyyskassalaissa (603/1984). Työttömyyskassa on keskinäisen vastuun perusteella toimiva yhteisö, jonka jäseninä on joko palkkatyöntekijöitä (palkansaajakassa) tai yrittäjiä (yrittäjäkassa). Työttömyyskassojen tarkoituksena on työttömyysturvalaissa (1290/2002) tarkoitetun ansioturvan ja siihen liittyvien ylläpitokorvausten järjestäminen jäsenilleen. Työttömyyskassat eivät saa harjoittaa muuta kuin työttömyyskassalaissa tarkoitettua toimintaa. Työttömyyskassoille on kuitenkin annettu muualla lainsäädännössä etuuksien toimeenpanotehtäviä. Työttömyyskassat toimeenpanevat vuorotteluvapaalaissa (1305/2002) tarkoitettua vuorottelukorvausta sekä työttömyysturvalaissa tarkoitettua liikkuvuusavustusta ja muutosturvarahaa. 

Työttömyyskassan toimialueena on koko maa. Palkansaajakassoja on 13 ja yrittäjäkassoja yksi. Työttömyyskassojen lukumäärä on lukuisten yhdistymisten johdosta vähentynyt tasaisesti viime vuosina. Työttömyyskassojen jäsenmäärä ei ole muuttunut merkittävästi vuosien saatossa. Työttömyyskassoissa oli vuoden 2022 lopussa noin kaksi miljoonaa jäsentä. Taulukossa 1 on kuvattu työttömyyskassojen jäsenmäärät ja etuudensaajien määrät 31.12.2022. Työttömyyskassat eroavat merkittävästi kooltaan ja sen suhteen kuinka suuri osa jäsenistöstä on etuudensaajina. Vuonna 2022 pienimmissä kassoissa on ollut alle 20 000 jäsentä ja suurimmassa yli 500 000. Yli 100 000 jäsenen kassoja on vuonna 2022 ollut seitsemän. Työttömyyskassat eroavat myös sen suhteen ketkä voivat kassaan liittyä. Osa työttömyyskassoista on kaikille palkansaajille avoimia ja osa kassoista on toimialakohtaisia. Yrittäjiä vakuuttaa yksi työttömyyskassa.  

Taulukosta ilmenevien etuuden saajien lisäksi osa työttömyyskassan jäsenistä saa etuutta Kansaneläkelaitoksesta joko työmarkkinatukena tai peruspäivärahana. Kyse on työttömistä työnhakijoista, jotka eivät ole vielä täyttäneet palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa työttömyyskassan jäsenyysaikana, tai pitkäaikaistyöttömistä eli henkilöistä, jotka ovat saaneet työttömyyskassan maksamaa ansiopäivärahaa enimmäisajan ja ovat siksi siirtyneet työmarkkinatuelle.  

Taulukko 1. Työttömyyskassojen jäsenmäärä ja etuudensaajien määrät 31.12.2022. Lähde: Työttömyyskassojen yhteisjärjestö TYJ.  

2.1.2  Työttömyyskassojen toiminnan rahoitus

Työttömyyskassojen rahoitus muodostuu jäsenmaksuista, Työllisyysrahaston maksamasta osuudesta sekä valtionosuudesta. Työttömyyskassalain 2 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan kassan säännöissä on mainittava jäsenmaksujen laskemisen perusteet sekä se, miten jäsenmaksujen suuruutta muutetaan. Jäsenmaksuvelvollisuus on kassan jäsenen keskeisimpiä velvollisuuksia. Osa työttömyyskassoista perii jäseniltään jäsenmaksua, joka on tietty prosentti palkkatuloista, mutta suurin osa kassoista perii kiinteää kuukausi- tai vuosimaksua. 

Työttömyyskassalla tulee olla tasoitusrahasto, johon kassan jäsenmaksujen vuotuinen ylijäämä siirretään. Tasoitusrahaston tarkoitus on turvata kassan rahoitusta ja maksuvalmiutta, ja sen varoja käytetään kassan vastuulla olevan ansio-osasta muodostuvan menon rahoittamiseen ja työttömyyskassan toiminnan rahoittamiseen. Työttömyyskassan tasoitusrahastossa tulee olla vähintään vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokuluja vastaava määrä, ja yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan tasoitusrahastossa tulee olla vähintään kahden ja puolen vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä. Taloudellisista suhteista johtuvien jäsenmaksuvaihteluiden tasaamiseksi palkansaajia vakuuttava työttömyyskassa voi kerätä tasoitusrahastoa enintään neljän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaavan määrän, ja yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa enintään seitsemän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaavan määrän. Tasoitusrahastoon kerätyt varat on kerätty kassan jäsenmaksuilla ja niiden tuotolla. 

Työttömyyskassat rahoittavat jäsenmaksutuotolla valtaosan hallintokuluista. Hallintokulut muodostuvat henkilöstökuluista, poistoista, toiminnan valvonnan kuluista, jäsenmaksukuluista ja muista hallintokuluista. Keskeisiä etuuksien maksamiseen liittyviä hallintokulua aiheuttavia henkilöstökuluja ovat etuuskäsittelytyötä tekevien ja etuuksien maksamiseen liittyviä työtehtäviä tekevien palkat ja palkkiot sekä suoraan tällaisesta työstä maksetun palkan perusteella määräytyvät henkilöstösivukulut. Välittömästi etuuksien maksamiseen liittyvät poistot koskevat etuuskäsittelyyn liittyvän aineellisen omaisuuden kuten koneiden hankintamenosta tehtäviä poistoja ja aineettomien oikeuksien kuten esimerkiksi maksatusta varten hankittavien tietojärjestelmien käyttöoikeuksien hankintamenosta tehtäviä poistoja. Muita etuuksien maksamiseen liittyviä hallintokuluja ovat etuuksien maksamiseen ja takaisinperintään liittyvät laskutettavat tietojärjestelmäkulut ja esimerkiksi päätösten lähettämisestä syntyvät kulut. Etuuksien maksamiseen voi liittyä myös muita toimistokuluja ja lisäksi tilakuluja. 

Työttömyyskassojen hallintokulut rahoitetaan valtion ja Työllisyysrahaston osuuksilla hallintokuluihin sekä kunkin työttömyyskassan omista varoista. Hallintokuluihin osoitettavista valtion ja Työllisyysrahaston rahoitusosuuksista säädetään työttömyyskassalain (603/1984) 26 §:ssä. Hallintokuluihin kohdistuvana valtion osuutena ja Työllisyysrahaston osuutena maksetaan työttömyysturvalain 6 luvun 1 §:ssä säädettyä peruspäivärahaa vastaava määrä kutakin alkavaa 100 jäsentä kohti ja 0,35 prosenttia niistä kassan viimeksi kuluneen kalenterivuoden aikana maksamista työttömyyspäivärahoista, vuorotteluvapaalaissa (1305/2002) tarkoitetuista vuorottelukorvauksista ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 9 luvun 1 §:n mukaisista kulukorvauksista, joihin suoritetaan valtion osuus tai Työllisyysrahaston osuus. Lisäksi Työllisyysrahaston osuutena suoritetaan palkansaajakassoille 2 euroa jokaista ansiopäivärahapäätöstä kohden. Hallintokuluihin kohdistuvat osuudet eivät yhteensä kuitenkaan saa olla enempää kuin neljä viidesosaa kassan kohtuullisista hallintokuluista. 

Se osuus hallintokuluista, joka ei tule katetuksi edellä todetuilla valtion ja Työllisyysrahaston osuuksilla, rahoitetaan työttömyyskassan omista varoista. Tätä rahoitusvastuuta varten työttömyyskassa kerää työttömyyskassalain 19 §:n perusteella jäsenmaksua, joka on määrättävä siten, että jäsenmaksun tuotto palkansaajakassassa yhdessä valtionosuuden ja Työllisyysrahaston osuuden kanssa ja yrittäjäkassassa yhdessä valtionosuuden kanssa voidaan pitää riittävinä kassan sitoumusten täyttämiseen.  

Finanssivalvonta vahvistaa kunkin työttömyyskassan jäsenmaksun vuosittain kassan tekemän esityksen pohjalta ottaen huomioon, mitä työttömyyskassalain 20 §:ssä säädetään tasoitusrahastosta ja lain 20 a §:ssä säädetään työttömyyskassan taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelmasta.  

Työttömyyskassalain täytäntöönpanosta annetun valtioneuvoston asetuksen (272/2001) 9 §:ssä säädetään tarkemmin jäsenmaksun vahvistamisesta. Asetuksen mukaan, kun työttömyyskassa hakee jäsenmaksun vahvistamista Finanssivalvonnalta, sen on liitettävä hakemukseensa seuraavaa vuotta koskeva talousarvio sekä laskelma jäsenmaksun riittävyydestä huomioon ottaen työttömyyskassan maksamat etuudet, hallintokulut ja siirrot tasoitusrahastoon ja, jos työttömyyskassa haluaa jäsenmaksua vahvistettaessa huomioitavaksi taloutensa tervehdyttämissuunnitelman, myös sanottu suunnitelma. 

Menettelystä seuraa, että jos työttömyyskassan jäsenmaksuesitys ei Finanssivalvonnan kannan mukaan ole riittävä työttömyyskassan vastuista huolehtimiseen, se ei voi vahvistaa työttömyyskassan jäsenmaksua kassan esityksen mukaisena. 

2.1.3  Työttömyyskassojen valvonta

Työttömyyskassojen valvonnasta säädetään työttömyyskassalaissa ja Finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008). Työttömyyskassalain 58 §:n mukaan työttömyyskassojen valvonta kuuluu Finanssivalvonnalle. Finanssivalvonnasta annetun lain 4 § mukaan työttömyyskassat ovat niin kutsuttuja muita valvottavia. Säännökset eroavat osittain niin kutsuttuja toimilupavalvottavia koskevista säännöksistä. 

Finanssivalvonta valvoo, että työttömyyskassat noudattavat niiden toiminnasta annettuja säännöksiä sekä säännösten nojalla annettuja Finanssivalvonnan määräyksiä.  

Finanssivalvonnasta annetussa laissa on yleiset säännökset valvojan valvontavaltuuksista kuten oikeudesta saada valvonnan kannalta tarpeellisia tietoja, tarkastusoikeudesta sekä valvojan käytettävissä olevista hallinnollisista seuraamuksista. Työttömyyskassalaissa on puolestaan toimialakohtaiset erityissäännökset Finanssivalvonnan tehtävistä ja toimivallasta.  

Työttömyyskassalain nojalla Finanssivalvonta muun muassa rekisteröi työttömyyskassat niitä perustettaessa ja vahvistaa niiden säännöt sekä sääntöjen muutokset. Finanssivalvonta pitää työttömyyskassarekisteriä. Finanssivalvonnan on vahvistettava työttömyyskassan säännöt, jos ne ovat lainmukaiset ja rekisteröitävä työttömyyskassa, jos rekisteri-ilmoitus täyttää laissa sille asetetut vaatimukset. Koska työttömyyskassojen toiminta poikkeaa vakuutusyhtiöiden ja työeläkeyhtiöiden toiminnasta, rekisteröinnille ei ole tarpeen asettaa toimiluvan myöntämistä vastaavia vaatimuksia. Työttömyyskassojen toiminta rajoittuu laissa säädettyyn toimintapiiriin.  

Finanssivalvonta antaa tarkempia määräyksiä muun muassa työttömyyskassojen sijoitus-, riskienhallinta- ja tervehdyttämissuunnitelmasta. Työttömyyskassan sulautuminen ja jakautuminen edellyttävät Finanssivalvonnan lupaa. 

Käytännössä työttömyyskassojen valvonnassa noudatetaan pitkälti menettelytapaa, jossa säännönmukaisten kassatarkastusten ja taloudellisen valvonnan ohella tarkastustoimintaa ja toimeenpanon ohjausta suunnataan sellaisiin asiakokonaisuuksiin, joilla on merkitystä hyvän hallinnon toteuttamisessa sekä jäsenten oikeusturvan ja yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Taloudellisessa valvonnassa kohteena on työttömyyskassojen kyky suoriutua sitoumuksistaan eli lakisääteisten etuuksien rahoituksesta, minkä lisäksi on varmistuttava työttömyyskassojen itsenäisestä asemasta ja siitä, että työttömyyskassojen varoja käytetään vain laissa säädettyyn tarkoitukseen. 

Työttömyyskassojen julkisten tehtävien hoitamisen vuoksi myös oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen yleinen laillisuusvalvonta ulottuu työttömyyskassojen toimintaan niiden hoitaessa tehtäviä, jotka koskevat lakisääteisten etuuksien hoitamista. Myös hallintolakia sovelletaan työttömyyskassoissa niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. 

2.2.1  Yleistä

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädetään julkisista työvoima- ja yrityspalveluista. Työ- ja elinkeinoviranomainen, sekä käynnissä oleva työllisyyden edistämisen kuntakokeilu tarjoaa julkisena työvoima- ja yrityspalveluna työnvälityspalveluja, tieto- ja neuvontapalveluja, osaamisen kehittämispalveluja sekä yritystoiminnan käynnistämis- ja kehittämispalveluja. Julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin kuuluvat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit sekä palveluihin ja asiantuntija-arviointeihin liittyvät taloudelliset etuudet sekä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaiset tuet ja korvaukset. 

Henkilöasiakkaille tarjottavat julkiset työvoima- ja yrityspalvelut ovat maksuttomia. Myös työnantajalle tarjottavat palvelut ovat maksuttomia, lukuun ottamatta yhteishankintana järjestettävää työvoimakoulutusta. Yrityksille tarjottavat yritystoiminnan kehittämispalvelut ovat maksullisia.  

2.2.2  Työnvälityspalvelut

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaan työnvälityspalveluihin kuuluu avoimia työpaikkoja koskevien tietojen julkaiseminen ja välittäminen, avoimeen työpaikkaan sopivien työnhakijoiden esitteleminen työnantajalle, sekä työnhakijan ohjaaminen hakemaan hänelle sopivaa työpaikkaa. Työ- ja elinkeinotoimisto arvioi työpaikan sopivuutta työnhakijalle ottamalla huomioon työnhakijan työkokemuksen, koulutuksen ja muun osaamisen sekä työkyvyn. Lisäksi osaksi työnvälityspalveluita kuuluu työ- ja elinkeinoviranomaisen tarjoama mahdollisuus työnhakijalle julkaista tämän laatima työllistymistä tukeva esittely siihen tarkoitetussa verkkopalvelussa.  

2.2.3  Tieto- ja neuvontapalvelut

Työ- ja elinkeinopalvelujen ja käynnissä olevan työllisyyden kuntakokeilun tehtävänä on tukea kansalaisia ammatillisten tavoitteiden työstämisessä ja toteuttamisessa. Työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus välittävät tietoa ja antavat neuvontaa avoimista työpaikoista ja työnhausta, työvoiman saatavuudesta ja hankinnasta, koulutusmahdollisuuksista ja muista osaamisen kehittämismahdollisuuksista, työmarkkinoista, aloista ja ammateista, yritystoiminnan käynnistämisestä ja kehittämismahdollisuuksista sekä muutosturvan toteuttamiseksi tarjolla olevista palveluista, tuista ja korvauksista. 

2.2.4  Asiantuntija-arvioinnit

Henkilöasiakkaan osaamisen, ammattitaidon, soveltuvuuden sekä työ-, yritystoiminta- ja koulutusvaihtoehtojen selvittämiseksi työ- ja elinkeinotoimisto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voivat hankkia asiantuntija arviointeja. Asiantuntija-arviointeina hankitaan osaamis- ja ammattitaitokartoituksia, työkyvyn tutkimuksia ja arviointeja, yrittäjävalmiuksien ja yritystoiminnan edellytysten arviointeja ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettuja alkukartoituksia. Laki mahdollistaa myös muiden asiantuntija-arviointien hankkimisen.  

2.2.5  Ammatinvalinta- ja uraohjaus

Ammatinvalinta ja uraohjauksella tuetaan henkilöasiakasta ammatinvalinnassa, ammatillisessa kehittymisessä, työelämään sijoittumisessa ja elinikäisessä oppimisessa. Ammatinvalinta- ja uraohjauksessa voidaan tarvittaessa käyttää asiakkaan suostumuksella asianmukaisia psykologisia arviointimenetelmiä. 

2.2.6  Valmennus

Valmennuksena tarjotaan työnhaku-, ura- ja työhönvalmennusta. Työnhakuvalmennuksella tuetaan ja ohjataan henkilöasiakasta työn hakemisessa. Uravalmennuksella tuetaan ja ohjataan henkilöasiakasta ammatinvalinta- ja uravaihtoehtojen selkiyttämisessä, ammatilliseen koulutukseen hakeutumisessa ja työelämävalmiuksien kehittämisessä. Työhönvalmennuksen tavoitteena on tukea ja ohjata henkilöasiakasta työhön sijoittumisessa ja työpaikalla suoritettavassa koulutuksessa. Valmennusten enimmäiskestoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. 

2.2.7  Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirto kunnille

Laissa työvoimapalveluiden järjestämisestä (380/2023) säädetään julkisten työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtämisestä työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille. Laki astuu voimaan 1.1.2025 alkaen. Kunnille siirtyvät julkiset työvoimapalvelut vastaavat pääosin työ- ja elinkeinotoimiston nykyisin tarjoamia työvoima- ja yrityspalveluita. Lain muutoksen myötä kansallisen lain sisältö säilyy siten, että muutoksia ei aiheudu yksityisen työvoimapalveluiden määritelmän, yksityisen työnvälityksen tiedonantovelvollisuuden, sekä yksityisen työnvälityksen maksukiellon osalta. Lisäksi työnvälitystä, tieto- ja neuvontapalveluita, ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennuksia, sekä asiantuntija-arviointeja koskeva lainsäädännön sisältö säilyy lähes muuttumattomana. 

2.3.1  Yleistä

Työnvälitystä sääntelee erityisesti yksityisiä työnvälitystoimistoja koskeva Kansainvälisen työjärjestö ILO:n yleissopimus (nro 181) vuodelta 1997 sekä EU:n vuokratyödirektiivi. Merialaa koskee merityöyleissopimus, joka sisältää sekä julkista että yksityistä merivälitystä ja merenkulkijoiden työllisyyden edistämistä koskevia määräyksiä. Lisäksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa ja sen 1.1.2025 korvaavassa työvoimapalvelujen järjestämisestä annetussa laissa on säännöksiä yksityisistä työvoimapalveluista, jotka pohjautuvat ILO:n yleissopimukseen.  

Yksityisellä työvoimapalvelulla tarkoitetaan työ- ja elinkeinoviranomaisesta riippumattomia yksityisen tai oikeushenkilön tarjoamia työnvälityspalveluja ja muita työnhakuun liittyviä palveluja sekä työvoiman vuokrausta. Yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavien on noudatettava julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaista tasapuolisuutta, eikä niissä saa tarjota alaikäistä työvoimaa työhön, johon sen ottaminen nuorista työntekijöistä annetun lain (998/1993) mukaan on kiellettyä. 

Suomessa yksityistä työnvälitystä edustavat henkilöstöalan yritykset sekä työllisyyttä edistävät valmennus-, koulutus- ja työllisyyspalvelut. Lisäksi muun muassa järjestöt, ammattiliitot, ja muut työnvälitystä harjoittava yritykset harjoittavat yksityistä työnvälitystä. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset hankkivat julkisen TE-palveluiden vahvistamiseksi vuosittain 200 miljoonalla eurolla työvoima- ja yrityspalveluita, joiden tuottamisessa myös yksityisellä sektorilla on merkittävä rooli. Työnvälitys sekä osaamisen kehittämispalveluista ammatinvalinta- ja uraohjaus ovat lähtökohtaisesti työ- ja elinkeinotoimiston itse tuottamia palveluja. Ulkopuolisilta palveluntuottajilta hankitaan muun muassa työvoimakoulutusta, valmennuspalveluja ja asiantuntija-arviointeja. 

2.3.2  Yksityisiä työvoimapalveluita tarjoavien tiedonantovelvollisuus

Yksityisiä työvoimapalveluita koskevasta tiedonantovelvollisuudesta on säädetty niin kansainvälisessä yleissopimuksessa kuin kansallisessa laissa. Työ- ja elinkeinoministeriöllä on yksityisten työvoimapalveluiden seuraamiseksi oikeus saada yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavilta tai niitä edustavalta yhteisöltä yksityisiä työvoimapalveluja koskevia tietoja. Yksityisten työnvälitystoimistojen on toimivaltaisen viranomaisen määräämin väliajoin toimitettava viranomaiselle sen pyytämät tiedot, joita tarvitaan, jotta toimivaltainen viranomainen kansallisten ehtojen ja käytäntöjen edellyttämällä tavalla olisi selvillä yksityisten työnvälitystoimistojen rakenteesta ja toiminnoista. Lisäksi tietoja tarvitaan tilastollisiin tarkoituksiin.  

Valtioneuvoston asetuksen mukaan yksityisten työvoimapalveluiden tarjoajan on pyynnöstä annettava työ- ja elinkeinoministeriölle tiedot:  

1) työhön välitettyjen henkilöiden määrästä ammattiryhmittäin;  

2) vuokrattujen henkilöiden määrästä ja vuokratyösuhteiden keskimääräisestä kestosta; 

3) työnvälityspalveluja käyttäneiden ja työvoimaa vuokranneiden asiakkaiden määrästä; 

4) muista tarjoamistaan työnhakuun liittyvistä palveluista. 

Tiedot on toimitettava työ- ja elinkeinoministeriölle sen tarkemmin määräämällä tavalla. Tietoja voidaan kerätä esimerkiksi kyselyjä tai erinäisiä rekisteritietoja hyödyntäen. Tietoja on viimeksi pyydetty yksityisistä työvoimapalveluista vuonna 2005.  

2.3.3  Yksityisen työnvälityksen maksukielto

Yksityisiä työvoimapalveluita koskevasta työnvälityksen maksukiellosta on säädetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa, työvoimapalvelujen järjestämisestä annetussa laissa sekä ILO:n yleissopimuksessa.  

Yksityisen työnvälityksen maksukiellon piirissä ovat työnvälityspalvelut, eli avoimiksi ilmoitettujen työpaikkojen julkaiseminen ja välittäminen työnantajan toimeksiannon mukaisesti, avoimeen työpaikkaan sopivan henkilön esitteleminen työnantajalle tämän kanssa sovitulla tavalla, työnhakijan laatiman työllistymistä tukevan esittelyn julkaisemisen mahdollistaminen verkkopalvelussa, työnhakijan ohjaaminen hakemaan hänelle sopivia työpaikkoja, sekä työpaikan sopivuuden arvioiminen ottamalla huomioon työnhakijan työkokemuksen, koulutuksen ja muun osaamisen ja työkyvyn. Yksityisen työnvälityksen maksukiellon piirissä ovat myös avoimien työpaikkojen ja työnhaun koskevan tiedon välittäminen ja neuvonta, sekä työnhakijaksi rekisteröiminen. Maksua ei saa periä myöskään vuokratyöntekijältä, joka toimeksiannon päättymisen jälkeen siirtyy työsopimuslaissa tarkoitetun käyttäjäyrityksen palvelukseen. Rangaistus työnvälityksen maksukiellon rikkomisesta säädetään rikoslain (39/1889) 47 luvun 6 §:ssä. Rangaistuksena työnvälityksen maksukiellon rikkomisesta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään yhdeksi vuodeksi. 

4.2.1  Vaikutukset kotitalouksiin

Työttömyyskassoille ehdotettava palvelutehtävä perustuisi vapaaehtoisuuteen eli työttömyyskassan omaan valintaan siitä, tarjoaako kassa työllisyyttä tukevia palveluja vai ei. Vaikutukset kotitalouksiin riippuvatkin siitä kuuluuko henkilö kassaan vaiko ei. Kassan kuulumattomat henkilöt eivät pystyisi hyödyntämään esimerkiksi kassan tarjoamia ohjauspalveluita, asiantuntija-arviointeja tai valmennuksia. Myös kassaan kuuluvien kohdalla vaikutukset ovat kassakohtaisia, sillä kaikki kassat eivät välttämättä tarjoaisi palveluita ollenkaan ja myös palveluiden taso ja laajuus vaihtelisi todennäköisesti kassoittain. Muutos voi johtaa ainakin joissakin tapauksissa työttömyyskassojen jäsenmaksun nousemiseen. Tämä nostaisi työttömyysvakuutuksen kustannuksia.  

Työttömyyskassaan kuulumattomista henkilöistä on tehty jonkin verran tutkimusta Katso mm. seuraavat tutkimukset:Maczulskij, 2016, ”Työttömyyskassoihin kuulumattomilla on suuri työttömyysriski”, Talous- ja yhteiskunta, 3/2016Maczulskij, 2016b. ”Ketkä eivät kuulu työttömyyskassojen ulkopuolelle?”, Palkansaajien tutkimuslaitos, työpapereita 304.Kauhanen Merja, 2021. ”Ketkä eivät kuulu työttömyyskassaan?”, Palkansaajien tutkimuslaitos, raportteja 44.Grimm-Vikman Susanna 2019. ”Työttömyyskassaan kuulumattomat – miksi vakuutus ei kelpaa?” Ammatillinen lisensiaattitutkielma, Sosiaalitieteiden laitos, Turun Yliopisto. . Suomessa kassaan kuulumattomat ovat todennäköisemmin matalatuloisia, matalan koulutustason omaavia ja työhistorian perusteella korkeamman työttömyysriskin omaavia. Työttömyyskassoihin kuulumattomat ovat myös useammin miehiä, naimattomia, nuoria ja yrittäjiä.  

Tutkimusten tulokset ovat kaksijakoisia. Vaikka kassaan kuulumattomien kohdalla monet taustatekijät viittaavat heikkoon työelämään kiinnittymiseen, on tutkimuksissa kuitenkin havaittu positiivinen korrelaatio työttömyysriskin ja kassaan kuulumisen välillä (Maczulskijn, 2016b ja Kauhanen 2021). Työttömyyskassaan kuulumattomuus on liitetty yksilöiden preferensseihin, sillä työttömyyskassaan kuulumattomien on havaittu olevan vähemmän turvallisuushakuisia ja heillä olevan suurempi usko siihen, ettei työttömyys ole todennäköistä omalla kohdalla (Grimm-Vikman 2019). 

Työttömyyskassojen tarjoamat palvelut täydentäisivät julkisia työvoimapalveluja. Henkilöillä, jotka eivät olisi oikeutettuja kassan järjestämiin palveluihin olisi edelleen mahdollisuus saada työvoimaviranomaisen järjestämiä palveluja samoilla edellytyksillä kuin ennen muutosta. 

Työttömyyskassojen tarjoamat palvelut eivät lisäisi työttömien velvoitteita eikä niihin osallistumisella olisi vaikutuksia henkilön saamaan työttömyysetuuteen. Palveluiden laiminlyönnistä ei voitaisi asettaa korvauksetonta määräaikaa eikä palveluun osallistumisen ajalta maksettaisi työttömyyspäivärahan korotusosia tai kulukorvauksia. 

4.2.2  Taloudelliset vaikutukset

Työttömyyskassojen laajentuvien tehtävien taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyy huomattavaa epävarmuutta. Palveluiden tarjoaminen on kassoille vapaaehtoista, mistä syystä on vaikeaa ennakoida, millaisia palveluita lakimuutoksen seurauksena syntyy ja missä laajuudessa. 

Yleisesti ottaen työvoimapalveluiden vaikuttavuudesta on olemassa paljon tutkimusnäyttöä. Esimerkiksi Alasalmi ym. (2020) sisältää kirjallisuuskatsauksen aktiivisen työvoimapolitiikan vaikuttavuudesta, mukaan lukien työnhaun ohjelmien työllisyysvaikutuksista. Alasalmi Busk, Kauhanen, Leinonen, Solovieva, Valkonen, Viikari-Juntura 2020, ”Työpolitiikka ja työllisyysaste tutkimukseen perustuvia johtopäätöksiä”, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:33. Tutkimustulosten perusteella työvoimapoliittiset toimenpiteet voivat olla vaikuttavia. Vaikuttavuus kuitenkin riippuu muun muassa toimenpiteestä, kohdejoukosta, suhdanteesta ja aikavälistä, jolla vaikuttavuutta mitataan (Card ym. 2018 Card, Kluve, Weber, 2018, ”What works? A meta analysis of recent active labor market program evaluations” Journal of the European Economic Association, 16(3), 394–931. .)  

Työvoimapalveluiden vaikuttavuutta koskevat tutkimustulokset soveltuvat osittain työttömyyskassojen laajentuvien tehtävien potentiaalisen vaikuttavuuden arviointiin. Työttömyyskassojen laajentuviin tehtäviin voi lukeutua esimerkiksi työnhaussa avustaminen. Tältä osin on tärkeää huomioida, että kassat eivät voi velvoittaa tai sanktioida työnhakijoita. Näin ollen tutkimustulokset ohjelmista, jotka sisältävät sanktiointielementin, eivät suoraan sovellu kassojen tekemän työnhaussa avustamisen vaikuttavuuden arviointiin. 

Card ym. (2018) kokoavat estimaatit työnhaussa avustaville ohjelmille (”job search assistance”), jotka sisälsivät työnhaussa avustamista sekä monitorointia ja sanktiointia, jos työnhaku ei ole riittävän aktiivista. Näiden ohjelmien keskimääräinen työllisyysvaikutus on lyhyellä aikavälillä (alle 1 vuosi ohjelman päättymisestä) 1,1 prosenttiyksikköä, keskipitkällä aikavälillä (1–2 vuotta ohjelman jälkeen) 2,0 prosenttiyksikköä ja pitkällä aikavälillä (yli 2 vuotta ohjelman jälkeen) 1,1 prosenttiyksikköä Card ym. (2018) taulukko 3a. . Nämä vaikutukset todennäköisesti yliarvioivat kassojen palveluiden vaikutuksia, koska ohjelmiin voi sisältyä myös sanktioelementti. Samalla on syytä huomata, että ohjelmien vaikuttavuus vaihtelee, ja esimerkiksi Suomessa 1990-luvun lopussa toteutetut työnhakuvalmennuskokeilut eivät vaikuttaneet osallistujien työllisyyteen (Hämäläinen ym. 2008 Hämäläinen, Uusitalo, Vuori, 2008, ”Varying biases in matching estimates: Evidence from two randomised jobsearch training experiments”, Labour Economics, Volume 15, Issuen 4. ).  

Palveluiden potentiaalisen vaikuttavuuden arvioinnin kannalta on tärkeää tarkastella toimenpiteen kohdejoukkoa. Card ym. (2018) tulosten mukaan työvoimapalveluiden vaikutukset ovat suurempia pitkäaikaistyöttömille ja/tai heikossa työmarkkina-asemassa (esimerkiksi pienituloisuuden perusteella) oleville henkilöille. Kassan järjestämien palveluiden ydinkohderyhmässä olisivat kassaan kuuluvat työttömät työnhakijat. Suomessa kassaan kuulumattomat ovat todennäköisemmin matalatuloisia, matalan koulutustason omaavia ja työhistorian perusteella korkeamman työttömyysriskin omaavia (Maczulskij 2016 Maczulskij, 2016 “Työttömyyskassoihin kuulumattomilla on suuri työttömyysriski”, Talous ja yhteiskunta, 3/2016. ). Toisaalta Suomessa kassaan kuulumisen ja työttömyysriskin välillä on Suomessa positiivinen korrelaatio (Kauhanen 2021 Kauhanen, 2021, ”Ketkä eivät kuulu työttömyyskassaan?”, Palkansaajien tutkimuslaitos, raportteja 44. ), mistä päätellen työttömyyskassan jäseneksi valikoituu korkeamman työttömyysriskin henkilöitä. Näiden seikkojen perusteella on vaikeaa sanoa, olisiko palveluiden vaikuttavuus kassaan kuuluvien kohdalla keskimääräistä alhaisempaa vai korkeampaa.  

Ehdotetun uudistuksen myötä valikoitumista tapahtuisi kassaan kuulumisen ohella myös palveluihin valikoitumisen osalta. Palveluihin valikoitumisen kohdalla on tärkeää huomioida, miten palvelut rahoitetaan. Jos palvelut rahoitetaan osallistumismaksuilla, palveluihin valikoituisi henkilöitä, jotka odottaisivat hyötyvänsä palveluista, koska ovat valmiita niistä maksamaan. Tästä syystä osallistumismaksut tukisivat palveluiden vaikuttavuutta verrattuna tilanteeseen, jossa palvelut rahoitetaan jollain muulla tavalla. Toisaalta palveluiden piiriin todennäköisesti valikoituisi henkilöitä, joilla on paremmat taloudelliset edellytykset maksaa palveluista. Tällöin palveluihin valikoituminen mahdollisesti valikoisi osallistujiksi henkilöitä, jotka ovat vahvemmin kiinnittyneitä työmarkkinoille, minkä seurauksena valikoituminen mahdollisesti heikentäisi vaikuttavuutta. 

Palveluiden rahoittaminen jäsenmaksuilla voisi aiheuttaa valikoitumista palveluita tarjoavan kassan jäseneksi. On mahdollista, että kassan jäseniksi valikoituisi henkilöitä, joilla on suurempi riski jäädä työttömäksi, sillä palveluista koituvan hyödyn odotusarvo ennen työttömäksi jäämistä olisi suurempi korkean työttömyysriskin omaavilla. Työttömyysriskin mukaista valikoitumisesta paremmalle työttömyysturvalle on evidenssiä esimerkiksi Ruotsista (Landais ym. 2021 Landais, Nekoei, Nilsson, Seim, Spinnewiin, 2021, “Risk-Based Selection in Unemployment Insurance: Evidence and Implications”, American Economic Review, 111(4): 1315–55. ) Päätös liittyä joko kassan jäseneksi tai jääminen kassan ulkopuolelle on yksi päätöksenteon vaihe. Valikoituminen voi kuitenkin olla profiililtaan erilaista kassan jäseniksi valikoituneiden joukossa eli seuraavassa päätöksenteon vaiheessa. Eli tilanne, jossa henkilö on päättänyt liittyä kassan jäseneksi ja pohtii, minkä kassan jäseneksi liittyisi. Tällöin kalliimpi jäsenyys kassassa, joka tarjoaa palveluita voi olla houkuttelevampi henkilölle, jolla on korkeampi työttömyysriski. Tästä ei ole erikseen evidenssiä, ja Ruotsissa havaittu valikoituminen viittaa siihen, että riskin mukainen valikoituminen on mahdollista. ja Suomesta (Kauhanen 2021). Tässä tilanteessa palveluiden tarjoaminen voisi olla kassalle taloudellisesti kannattamatonta, koska jäseniksi valikoituisi korkeamman työttömyysriskin omaavia, ja kassan ansiopäivärahan rahoitusosuus, joka on pääsääntöisesti 5,5 prosenttia Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta, 4 §. , heikentäisi kassan taloudellista asemaa. Palvelujen rahoittaminen jäsenmaksuilla voisi tämänkaltaisen valikoitumisen seurauksena heikentää palveluiden syntymisen edellytyksiä.  

Kassojen mahdollisuus rahoittaa palveluita jäsenmaksuilla tai osallistumismaksuilla riippuu jäsenten maksuhalukkuudesta. Jos jäsenet reagoivat nouseviin jäsenmaksuihin esimerkiksi siirtymällä toisen kassan jäseneksi, rajoittaa se kassojen mahdollisuutta rahoittaa palveluita jäsenmaksuilla. 

Palveluiden rahoittamiseen voitaisiin käyttää myös kassan tasoitusrahastoon kerättyjä varoja. Tasoitusrahaston käyttäminen voi ainakin lyhyellä tähtäimellä lieventää painetta korottaa jäsenmaksuja. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että palvelutoiminnan kulut huomioitaisiin tasoitusrahaston riittävyyttä arvioitaessa. Tällä osaltaan pyritään turvaamaan kassan vakavaraisuus kaikissa tilanteissa. 

Kassojen laajentuvia tehtäviä voidaan tarkastella työvoimaviranomaisten resurssien näkökulmasta. Työvoimaviranomaisten resursseilla voi olla vaikutusta työllistymispalveluiden vaikuttavuuteen. Esimerkiksi Saksassa julkisten työvoimatoimistojen virkailijoiden määrän lisääminen suhteessa työnhakijoihin lyhensi työttömyyden kestoa ja edisti työllistymistä (Hainmueller ym. 2016 Hainmueller, Hofmann, Krug, Wolf, 2016, ”Do Lower Caseloads Improve the Performance of Public Employment Services? New Evidence from German Employment Offices”, Scand. Journal of Economics 118: 941–974. ). Resurssien kasvun myötä virkailijat määräsivät enemmän sanktioita työnhakijoille, jotka eivät hakeneet riittävän aktiivisesti töitä. Lisäksi virkailijat rekisteröivät enemmän avoimia työpaikkoja. Työttömyyskassojen laajentuneiden tehtävien kannalta on epäselvää, missä määrin uudistus kasvattaisi kokonaisresursseja, joita käytetään työnhakijoiden tukemiseen. Vaikutusten takana olevien mekanismien osalta avoimien työpaikkojen rekisteröinti mahdollisesti sisältyisi kassojen keinovalikoimaan, kun taas sanktiot eivät. Tästä päätellen resurssien lisäämisen vaikutukset kassojen kontekstissa olisivat todennäköisesti tutkimuksen löydöksiä pienemmät.  

Hainmuellerin ym. (2016) tutkimustulosten soveltamisen kannalta on tärkeää huomata, että Suomessa kassat hyötyisivät työllistymisestä jonkin verran alentuneiden ansiopäivärahamenojen kautta, mutta eivät juuri palkkahyödyn kautta, koska kassojen jäsenmaksut ovat pääasiassa kiinteitä ja riippumattomia kassan jäsenten palkoista. Työttömyyskassojen yhteisjärjestöjen tietojen mukaan 11 kassalla 13:sta (pois lukien Yrittäjän työttömyyskassa) on kiinteä jäsenmaksu vuonna 2024. Kahdella kassalla maksu on 0,3 prosenttia palkasta. Kassojen tulisi kantaa kaikki kustannukset palveluiden lisäämisestä, mutta etuuksiin liittyvistä hyödyistä kassat saisivat noin 5,5 prosenttia. Kassan kannusteiden näkökulmasta voidaan arvioida, että työvoimaintensiivisen toimenpiteen kustannushyöty-suhde olisi kassojen näkökulmasta alhainen. Yhden keskimääräisen ansiopäivärahaa saavan työttömän työllistyminen hyödyttäisi työttömyyskassaa noin 900 eurolla vuodessa. Vuonna 2022 keskimääräisen ansiopäivärahan suuruus oli noin 65 euroa päivässä eli 65*21,5=1 400 euroa kuukaudessa. Työttömyyskassa hyötyisi noin 5,5 prosentin osuudella henkilön siirtymisestä työttömästä työlliseksi eli 0,055*1 400*12 = 924 euroa vuodessa. Tilanteessa, jossa kassan jäsenyys maksaisi 0,3 prosenttia palkasta, ja olettamassa 3 000 euron kuukausipalkan, hyöty olisi 3 000*0,03*12+924=1 032 euroa. Esimerkiksi Hainuellerin ym. (2016) tutkimuksessa vaikuttavuutta mitataan toimenpiteelle, jossa virkailijoiden määrää suhteessa työttömiin kasvatettiin 1:100:sta 1:40:een. Toimenpiteen vaikutus työllistymisasteeseen oli noin 1,47 prosenttiyksikköä vuodessa. Lukuja yksinkertaistamalla voidaan havainnollistaa vastaavan toimenpiteen kannattavuutta yksittäisen kassan näkökulmasta. Oletetaan, että 1 työntekijä vastaa aluksi 100 työttömän työllistymispalveluista, ja kassa palkkaa toisen virkailijan, jolloin virkailijoiden suhde suhteessa työttömiin laskisi 1:100:sta 1:50:een. Tutkimuksen mukaisen vaikuttavuuden perusteella kassa hyötyisi toimenpiteestä työllistymisen parantumisen kautta noin 1 300 eurolla vuodessa. Toisen virkailijan palkkaamisen vaikutus työllistymistodennäköisyyteen * työllistymisen hyöty kassan näkökulmasta ’ työttömien määrä eli 0,0147*924*100=1 255 euroa. Tilanteessa, jossa kassan jäsenys maksaisi 0,3 prosenttia pakasta, ja olettamalla 3 000 euron kuukausipalkan, vaikutus olisi 0,0147*1 032*100=1 517 euroa. Yhden työntekijän palkkaamisen kustannus on kuitenkin vähintään noin 36 000 euroa vuodessa. Lisäksi tulee huomata, että palvelun vaikuttavuus olisi todennäköisesti sovellettua tutkimustulosta heikompi, koska tutkimuksen perusteella sanktiot ovat yksi keskeinen mekanismi vaikuttavuuden taustalla, ja sanktiot eivät ole mukana kassojen keinovalikoimassa.  

Kokonaistyöllisyyden kannalta on merkitystä myös sillä, onko tarjottavilla palveluilla niin kutsuttu syrjäyttämisvaikutus, joka tarkoittaa sitä, että palveluiden avulla työllistynyt syrjäyttää paikasta jonkin toisen työttömän. Tällöin yhden kassan tarjoamat palvelut heikentäisivät muiden työttömien työllistymistä. Crepon ym. (2013) Crepon, Duflo, Gurgand, Rathelot, Zamora, 2013, “Do labor market policies have displacement effects? Evidence from a clustered randomized experiment”, Quarterly journal of Economics 531–580. tutkivat nuorille tarjottuja työnhakupalveluita siten, että he satunnaistavat osallistujien osuuden alueen mukaan ja alueen sisällä satunnaistavat henkilöt joko kohde- tai kontrolliryhmään, jolloin he voivat tutkia syrjäyttämisvaikutusta. Satunnaistamisstrategian avulla tutkijat voivat tehdä erilaisia vertailuja. Esimerkiksi: 1) palvelua saavan ryhmän työllisyys verrattuna ryhmään, joka ei saa palvelua alueella, jossa palvelua saavien ryhmä on suuri, ja 2) sama vertailu alueella, jossa palvelua saavien ryhmä on pieni. Tutkijoiden estimaatit viittaavat syrjäyttämisvaikutukseen, mutta vaikutukset eivät ole tilastollisesti kovin tarkkoja. Vastaavasti Cheung ym. (2019) Cheung, Egebark, Forslund, Laun, Rödin, Vikström, 2019, ”Does job search assistance reduce unemployment? Experimental evidence on displacement effects and mechanisms”, IFAU working paper 2019:25. tutkivat työnhakuavustuksen syrjäytysvaikutuksia, ja heidän tulostensa mukaan ohjelma alensi työttömyyttä ohjelmaan osallistuneilla, mutta heikensi sitä ohjelmaan osallistumattomilla hieman vähemmän, minkä perusteella merkittävä osa positiivisista vaikutuksista katoaa syrjäyttämisvaikutuksen vuoksi. Myös Gautier ym. (2018) Gautier, Muller, van der Klaauw, Rosholm, Svarer, 2018, ”Estimating equilibrium effects of job search assistance”, Journal of Labor Economics, 36(4), 1 073–1 125. mukaan tanskalaisella työnhakuohjelmalla oli syrjäytysvaikutuksia.  

Kokonaisuutena arvioituna voidaan todeta, että työnhakua edistävien palveluiden vaikuttavuus on keskimäärin maltillista. Lisäksi sanktio- ja velvoite-elementtien puuttumisen vuoksi vaikuttavuus jäisi todennäköisesti arvioitua alhaisemmaksi. Lisäksi vaikuttavuutta kokonaistyöllisyyteen voi heikentää mahdollinen syrjäyttämisvaikutus. Näistä syistä kassojen palveluiden vaikutus työllisyyteen on todennäköisesti nolla tai vähäisesti positiivinen. 

Julkisen talouden kannalta vaikutukset jäisivät todennäköisesti vähäisiksi, koska kalliiden toimenpiteiden järjestäminen ei ole kassoille houkuttelevaa. Kassojen jäsenmaksu on mahdollista vähentää ansiotulosta, mistä syystä korkeammat jäsenmaksut johtaisivat alhaisempaan verokertymään. Näin ollen kassojen jäsenmaksujen verovähennyskelpoisuuden vuoksi on mahdollista, että uudistuksesta koituu julkiselle taloudelle kustannuksia. Kun samalla otetaan huomioon, että työllisyysvaikutukset ovat joko nolla tai vähäiset, on mahdollista, että julkisen talouden kannalta uudistus tuottaisi myös negatiivisen vaikutuksen. Kokonaisuutena arvioiden on kuitenkin todennäköistä, että julkisen talouden vaikutus olisi nolla, vähäisesti negatiivinen tai vähäisesti positiivinen. 

4.2.3  Vaikutukset yrityksiin

Monet yksityiset yritykset tarjoavat yksityisiä työvoimapalveluja tai tuottavat työvoimaviranomaiselle ostopalveluna työllisyyttä tukevia ja edistäviä työllisyys- koulutus- ja valmennuspalveluita. Henkilöstöpalvelualalla toimii noin 1 700 yritystä, joista valtaosa on pieniä. Henkilöstöpalveluyritykset tuottavat monipuolisesti muun muassa rekrytointi- ja vuokrauspalveluita, työllisyys- ja muutosturvapalveluita sekä valmennus- ja koulutuspalveluita. Henkilöstöpalvelualan liikevaihdon arvo oli vuonna 2021 yhteensä noin 3,1 miljardia euroa Tilastokeskus: palvelualojen hyödyketilasto . Ylivoimaisesti merkittävin osa liikevaihdosta tulee henkilöstön vuokrauspalveluista.  

Työttömyyskassoilla on valmiiksi laaja asiakaskunta. Työttömyyskassoihin kuuluu noin kaksi miljoonaa henkilöä. Työttömyyskassoilla voidaan nähdä olevan työttömyysturvan toimeenpanotehtävänsä takia asema ja sellaista tietoa työttömistä jäsenistään, joka voisi tietyissä tilanteissa luoda kilpailuedun muihin työnvälitystoimijoihin nähden.  

Työttömyyskassa ei ehdotettujen muutosten jälkeenkään voisi tarjota henkilöstön vuokrauspalveluja. Työttömyyskassa voisi kuitenkin tarjota työnvälityspalveluita, joihin kuuluu yhteistyön tekeminen henkilöstön vuokrauspalveluja tarjoavan yrityksen kanssa.  

Työttömyyskassa voisi kuitenkin tarjota jäsenilleen työnvälityksenä esimerkiksi työnhakuun liittyvää tietoa ja neuvontaa, julkaista itse tietoja avoimista työpaikoista sekä välittää tietoa muualla avoimeksi ilmoitetuista työpaikoista. Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa voi kassan kokouksen päätöksellä tukea jäsentensä työllisyyttä tarjoamalla tarkemmin laissa määriteltyjä palveluja. Palvelujen kohde on siis kassan jäsenet eli henkilöasiakkaat. Työttömyyskassa ei täten voisi ottaa vastaan yrityksiltä esimerkiksi rekrytointitoimeksiantoja, jotka eivät ole jäsenten palvelua. 

Ehdotettujen muutosten voidaan arvioida lisäävän joiltain osin kysyntää markkinoilla erilaisiin valmennuspalveluihin, kuten työnhaku- tai uravalmennukseen. On todennäköistä, että työttömyyskassa ei järjestäisi tällaisia palveluita itse, vaan hankkisi palveluita markkinoilta jäsenilleen. 

Työttömyyskassan harjoittaessa taloudellista toimintaa, määritellään se EU-oikeudellisesti yritykseksi ja jos valtiontuen tunnusmerkit täyttyvät tulisivat EU:n valtiontukisäännöt sovellettaviksi. Työttömyyskassan palvelutoimintaan ei liittyisi valtion myöntämää tai valtionvaroista myönnettävää tukea. Palveluita ei rahoitettaisi julkisilla varoilla eli valtion rahoitusosuuksilla tai työttömyysvakuutusmaksujen tuotoilla. Palvelut rahoitettaisiin täysimääräisesti kassan omin varoin, käytännössä pääasiallisesti työttömyyskassan jäsenmaksuilla. 

4.2.4  Vaikutukset toimeenpanijoihin

Esityksellä on suurimmat vaikutukset työttömyyskassojen toimintaan. Koska esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassan järjestämät palvelut olisivat julkisia työvoimapalveluita täydentäviä palveluita, joihin ei liittyisi velvoittavuutta ja joilla ei lähtökohtaisesti tulisi olla vaikutuksia julkisten työvoimapalvelujen tarjoamiseen, ei esityksellä arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia työvoimaviranomaiseen. Työttömyyskassan järjestämä palvelu ei ole työnhakijaa velvoittava. Työnhakijoiden neuvonta muun muassa tästä asiasta on myös työvoimaviranomaisen vastuulla. Tämä todennäköisesti näkyy myös työvoimaviranomaisessa lisääntyvinä neuvontatilanteina. 

Uuden palvelutehtävän aloittaminen edellyttäisi kassan kokouksen päätöstä ja tehtävän kirjaamista kassan sääntöihin. Laajamittainen palveluiden tarjoaminen edellyttäisi myös muun muassa siihen budjetoituja varoja. Käytännössä tämä tarkoittaisi todennäköisesti sitä, että, palvelutoiminta voisi käynnistyä kunnolla aikaisintaan vuoden 2025 alusta.  

Esityksessä ei ehdoteta kassoille lakisääteistä velvoitetta palvelujen tarjoamiseen. Tästä syystä vaikutukset työttömyyskassoihin ovat kassakohtaisia ja riippuvat muun muassa siitä ryhtyykö kassa järjestämään lain mahdollistamia palveluita vaiko ei. Myös tarjottavan palvelun laajuus todennäköisesti tulee eroamaan kassoittain.  

Esityksellä mahdollistettaisiin työttömyyskassoille kokonaan uusi tehtävä. Uuden tehtävän hoitaminen edellyttäisi uudenlaista osaamista ja lisäisi työttömyyskassojen hallinnollista työtä. Työttömyyskassojen yleinen ohjaus- ja neuvonta laajenisi koskemaan kassan maksamien etuuksien lisäksi myös kassojen tarjoamia palveluita. Myös kassan viestintä laajenisi ja monipuolistuisi. Esityksessä ehdotetaan, että henkilötietojen käsittely palvelutoiminnassa perustuisi asiakkaan suostumukseen. Tästä seuraisi tietosuojaan liittyviä uudenlaisia tehtäviä, joka edellyttäisi muun muassa henkilöstön perehdyttämistä. Palveluiden käyttöönotto edellyttäisi myös tietojärjestelmien kehittämistyötä ja muutoksia kassojen jäsenrekisteriin. Ainakin joissakin kassoissa muutos tarkoittaisi tarvetta palkata lisää työvoimaa. Kustannus- ja henkilöstövaikutukset ovat kassakohtaisia ja riippuvat kassojen nykyisistä resursseista ja siitä missä laajuudessa uusia tehtäviä ryhdytään harjoittamaan. 

Etuuksien maksamiseen liittyvät asiat ovat tarkasti laissa ja asetuksissa säädeltyjä, eivätkä kassat pysty kilpailemaan toisia paremmilla etuuksilla. Tällä hetkellä kassat voivat kilpailla jäsenmaksun suuruudella, joskin jäsenmaksu perustuu pääosin työttömyyskassan jäsenten työttömyydestä syntyviin kustannuksiin, ja jossain määrin myös kassan tarjoamalla palvelulla eli kassan etuuksiin liittyvällä neuvonnalla ja etuushakemusten käsittelyajoilla.  

Työllisyyden tukemisesta saattaa muodostua uusi kilpailutekijä työttömyyskassoille. Tällä voi olla vaikutuksia kassakenttään sikäli, kun kaikilla kassoilla ei olisi yhtäläisiä resursseja tai halua ottaa uutta tehtävää hoitaakseen. Kassojen määrän kehityksen trendi on ollut laskeva viime vuosikymmeninä, kun kassat ovat yhdistyneet aiempaa suuremmiksi yksiköiksi. On mahdollista, että kassojen tehtävien laajeneminen vahvistaisi osaltaan tällaista kehitystä, jos työllistymistä tukevien palveluiden järjestäminen osoittautuu myönteiseksi kilpailutekijäksi ja jos suuremmilla kassoilla olisi paremmat edellytykset tarjota palveluita. Mahdollisen vaikutuksen suuruus riippuu muun muassa siitä, millaiseksi ihmiset kokevat työttömyyskassojen palveluiden antaman lisäarvon ja olisiko niillä vaikutusta jäsenyyspäätöksiin. Asiaan vaikuttaa myös se, miten suuria eroja kassojen palveluvalikoimiin muodostuu, ja mahdollisesti myös se, miten palveluiden tarjoaminen vaikuttaisi kassan jäsenmaksuun. 

Työttömyyskassojen valvonta

Työttömyyskassalain 58 §:n mukaan työttömyyskassojen toimintaa valvoo Finanssivalvonta. Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena on Finanssivalvonnasta annetun lain mukaan muun muassa vakuutettujen etujen turvaaminen. Nyt kassojen tehtäväksi ehdotetuissa jäsenten työllisyyttä edistävissä palveluissa ei ole kysymys itse lakisääteiseen työttömyysvakuutukseen liittyvästä tehtävästä (ansioturvan järjestäminen), vaan mm. työnvälitykseen liittyvästä asiasta, jonka valvonta ei sovi yhteen Finanssivalvonnan nykyisten valvontavastuiden ja toiminnan tavoitteiden kanssa. Sen valvontavastuuta ei esitetä laajennettavaksi koskemaan työnvälityspalvelujen järjestämisen ja toteuttamisen laillisuuden valvontaa.  

ILOn työnvälitystä koskevat yleissopimukset sekä merityöyleissopimus edellyttävät kuitenkin yksityisen työnvälityksen valvontaa ja seurantaa. Yksityisiä työnvälitystoimistoja koskevan yleissopimuksen 13 artiklan mukaan yksityisten työnvälitystoimistojen on toimivaltaisen viranomaisen määräämin väliajoin toimitettava viranomaiselle sen pyytämät tiedot, joita tarvitaan, jotta toimivaltainen viranomainen kansallisten ehtojen ja käytäntöjen edellyttämällä tavalla olisi selvillä yksityisten työnvälitystoimistojen rakenteesta ja toiminnoista, sekä tilastollisiin tarkoituksiin.  

Olemassa olevasta sääntelystä seuraa, että työttömyyskassoille nyt ehdotettavaa uutta vapaaehtoista tehtävää valvottaisiin noudattaen mitä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 143 §:n 3 momentissa säädetään. Säännöksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriöllä on yksityisten työvoimapalvelujen seuraamiseksi oikeus saada yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavilta tai niitä edustavalta yhteisöltä yksityisiä työvoimapalveluja koskevia tietoja. Työ- ja elinkeinoministeriö voi yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa käsitellä työvoimaviranomaisten ja yksityisten työvoimapalvelujen välistä yhteistyötä ja tietojenantovelvollisuuden toimeenpanoa koskevia asioita. Säännös sisältää myös asetusvaltuuden antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia määräyksiä annettavista tiedoista, tietojen käsittelystä ja muusta yhteistyöstä. 

Siltä osin kuin kyse olisi maksukiellon valvonnasta, tehtävä ei kohdistuisi Finanssivalvonnalle, vaan kyse on rikoslain 47 luvun 6 §:n perusteella rangaistavasta teosta. Myöskään henkilötietojen käsittelyn valvonta työllisyyttä tukevissa palveluissa ei olisi Finanssivalvonnan tehtävä, vaan tältä osin noudatettaisiin tietosuoja-asetusta ja tietosuojalakia (1050/2008). Tietosuojavaltuutetun toimisto on kansallinen valvontaviranomainen, joka valvoo tietosuojalainsäädännön noudattamista. 

Finanssivalvonta ottaisi kuitenkin puheena olevasta palvelusta aiheutuvat kustannukset huomioon valvoessaan työttömyyskassojen vakavaraisuutta ja vahvistaessaan niiden jäsenmaksuja. Lisäksi Finanssivalvonta valvoisi sitä, etteivät työttömyyskassat harjoittaisi muuta kuin työttömyyskassalaissa tarkoitettua toimintaa. Finanssivalvonta siis valvoisi työttömyyskassojen uusia tehtäviä osana tavanomaista vakavaraisuuden ja hallinnon valvontaa, mutta ei itse palvelujen toteuttamista tai menettelytapoja asiakkaita kohtaan eikä myöskään asiakkaiden henkilötietojen käsittelyä. 

Työttömyyskassojen tehtävien laajeneminen lisäisi Finanssivalvonnan työmäärää. Esityksessä ehdotetaan, että uuden palvelutehtävän aloittaminen edellyttäisi kassan kokouksen päätöstä ja tehtävän kirjaamista kassan sääntöihin. Finanssivalvonnan tehtäviin kuuluu työttömyyskassan sääntöjen vahvistaminen. Finanssivalvonnalle sääntömuutoshakemuksista aiheutuva työmäärän lisääntyminen ja sääntömuutoshakemusten käsittelyaikojen mahdollinen pidentyminen normaalista riippuvat siitä, kuinka moni työttömyyskassa päättää näitä uusia palveluita tarjota, millä aikataululla ja haetaanko samalla mahdollisesti muidenkin sääntömuutosten vahvistamista.  

Lisäksi Finanssivalvonta tarvitsee valvontatyössä ja jäsenmaksuja vahvistettaessa tietoa myös uusista tehtävistä aiheutuvista kuluista. Tämä voi aiheuttaa muutoksia myös Finanssivalvonnan työttömyyskassoille antamiin määräyksiin ja ohjeisiin sekä tietojärjestelmiin. 

Työttömyysturvalain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö antaa yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi työttömyysetuuksissa yleiset ohjeet, jotka Finanssivalvonta valmistelee. Säännöstä ei esitetä muutettavaksi, vaikka työttömyyskassojen tehtäviä esitetäänkin laajennettavaksi. Tästä seuraa, että sosiaali- ja terveysministeriö ei anna työttömyyskassoille ohjeita työllisyyden tukemiseen liittyvistä palveluista tai niiden järjestämisestä 

5.1.1  Palvelutehtävän määrittely

Valmistelun aikana on arvioitu erityisesti sitä, millaista kassalle mahdollistettava työllisyyttä tukeva toiminta olisi. Valmistelun aikana on harkittu erilaisia tapoja säätää palveluiden sisällöstä ja laajuudesta. 

Valmistelun aikana on harkittu suppeampaa ratkaisua, jossa kassan mahdollisiin tehtäviin lukeutuisi vain tieto- ja neuvontapalvelut. Tällöin kassan tarjoamat palvelut voitaisiin määritellä laissa esimerkiksi siten, että palvelu koskisi tiedon välittämistä ja neuvonnan antamista 1) avoimista työpaikoista ja työnhausta, 2) koulutusmahdollisuuksista ja muista osaamisen kehittämismahdollisuuksista, 3) työmarkkinoista, aloista ja ammateista, sekä 4) yritystoiminnan kartoittamisesta, käynnistämisestä ja kehittämismahdollisuuksista. 

Tällainen määrittely ei mahdollistaisi kassoille esimerkiksi tätä laajempien ohjaus- ja valmennuspalveluiden tarjoamista ja rajaisi myös mahdollisuuksia harjoittaa työnvälitystoimintaa. Liian tiukasti rajatun palvelutehtävän voidaan nähdä myös heikentävän palvelun tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Työttömyyskassat ovat valmistelun aikana tuoneet esiin, että kassat haluaisivat tarjota niitä palveluita, jotka parhaiten sopivat kunkin kassan toiminnan luonteeseen ja jäsenistön tarpeisiin. Rajaamalla palvelutarjontaa liian tiukasti ei sillä välttämättä saavutettaisi sitä potentiaalia, joka kassojen työllisyyden tukemisella voisi muutoin olla. Kaikkien kassojen taloudelliset resurssit ja kannustimet tarjota palveluita eivät ole samanlaiset. Voidaan arvioida, että suppeampi ja vähemmän resursseja vaativa palvelutoiminta oletettavasti pienentäisi niitä eroja, joita kassojen palvelutarjonnan välille syntyisi.  

Valmistelussa on myös harkittu sääntelytapaa, jossa mahdollisuudesta järjestää työvoimapalveluja säädettäisiin ehdotettua ratkaisutapaa väljemmin. Tämä mahdollistaisi käytännössä hyvinkin vapaat mahdollisuudet kassalle järjestää tarkoituksenmukaiseksi katsomaansa toimintaa. Valmistelun aikana on kuitenkin arvioitu, ettei työttömyyskassan tarjoamia palveluita voida jättää täysin avoimiksi, vaan tulee olla selvää mitä kassa saa tehdä ja mihin jäsenten varoja voidaan käyttää. Sääntelyn tarkkarajaisuutta on pidetty tärkeänä myös työttömyyskassojen valvonnan näkökulmasta. Tarkemmalla sääntelyllä pystytään myös paremmin varmistamaan, että työllisyyttä tukeva toiminta on selkeästi alisteisessa asemassa kassan pääasialliseen tarkoitukseen ja lakisääteiseen tehtävään eli ansioturvan järjestämiseen kassan jäsenille. 

5.1.2  Suhde julkisiin työvoimapalveluihin

Yksi vaihtoehtoinen ratkaisutapa olisi ollut rinnastaa työttömyyskassoille mahdollistettavat palvelut julkisiin työvoimapalveluihin.  

Työ- ja elinkeinotoimistot ja työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevat kunnat sekä vuoden 2025 alusta lukien kunnat työvoimaviranomaisen ominaisuudessa järjestävät työnhakijoille työllistymistä tukevia palveluja. Lisäksi työllisyyspalveluja järjestetään nykyisin myös niissä kunnissa, jotka eivät ole mukana työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa. 

Osallistuminen työllistymistä tukeviin palveluihin opiskelua lukuun ottamatta ei vaikuta työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta. Päätoimisella opiskelijalla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta työttömyysetuuteen. 

Työttömyysturvalaissa säädetään erikseen niistä työllistymistä tukevista palveluista, joilla on vaikutusta työnhakijan työttömyysturvaoikeuteen. Näistä palveluista käytetään työttömyysturvalaissa nimitystä työllistymistä edistävä palvelu. Keskeistä näissä palveluissa on se, että niiden järjestämisen perusteista säädetään lainsäädännössä. Näitä palveluja ovat työvoimakoulutus, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu opiskelu, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu kotoutumiskoulutus, työnhakuvalmennus, uravalmennus, työkokeilu, koulutuskokeilu ja kuntouttava työtoiminta. 

Näiden palveluiden ajalta työttömyysetuus maksetaan 200 päivän ajalta määrältään korotettuna. Lisäksi työnhakijan omaehtoista työttömyysetuudella tuettua opiskelua lukuun ottamatta työnhakijalla voi olla oikeus kulukorvaukseen, jonka määrä on yleensä yhdeksän euroa päivässä. Julkisiin työvoimapalveluihin osallistuminen on omaehtoista työttömyysetuudella tuettua opiskelua lukuun ottamatta velvoittavaa ja palvelun laiminlyönti voi johtaa työttömyysetuusoikeuden menettämiseen määräajaksi tai toistaiseksi. Palveluun osallistumisen velvoittavuus työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä on kytköksissä siihen, maksetaanko palvelun ajalta kulukorvausta, jos palveluun osallistumisesta aiheutuu välttämättömiä kustannuksia.  

Työttömyyskassojen järjestämien palvelujen rinnastaminen julkisiin työvoimapalveluihin johtaisi monimutkaiseen tilanteeseen, jossa työvoimaviranomaisen järjestämisvastuulla oleva palveluiden tarjoaminen jaettaisiin työvoimaviranomaisen ja työttömyyskassojen kesken. Työvoimapalveluiden järjestämisessä valmistaudutaan järjestämisvastuun siirtymiseen valtiolta kunnille ja työllisyysalueille vuoden 2025 alusta lukien, mikä tulee muuttamaan julkisten työvoimapalvelujen kokonaisuutta merkittävällä tavalla. Velvoittavuuden ja etuusvaikutusten kytkemisestä kassan palveluihin osallistumiseen olisi myös seurannut ehdotettuun sääntelytapaan verrattuna merkittävästi suuremmat yksilöihin liittyvät oikeusvaikutukset. Tähän sääntelyratkaisuun liittyisi täten ratkaistavia perustuslaillisia näkökohtia, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön tehtävän toimeenpanossa työttömyyskassan toimesta, joka ei ole viranomainen. Palveluiden järjestäminen julkisilla varoilla ja korotusosien sekä kulukorvausten maksaminen kassan tarjoamiin palveluihin osallistumisesta myös kasvattaisi julkisen talouden menoja verrattuna ehdotettuun ratkaisuun, jossa lähtökohtana on, ettei toimintaan käytetä julkista rahoitusta. 

5.2.1  Tanska

Tanskassa on 24 työttömyyskassaa, jotka ovat yleensä toimialakohtaisia ja sidoksissa ammattiliittoihin. Kassat ovat kuitenkin itsenäisiä muista tahoista riippumattomia toimijoita. Tanskassa työttömyyskassoilla on merkittävä rooli. Työttömyyskassojen rooli on vahva myös jäsenten työllisyyden tukemisessa. Vaikka kaikkiin kassoihin sovelletaan samaa lainsäädäntöä, niiden palvelutehtävissä saattaa olla suuriakin eroja, sillä työttömyyskassat voivat lakisääteisten tehtäviensä lisäksi tarjota jäsenilleen myös vapaaehtoisia palveluja.  

Kassan lakisääteisiin tehtäviin kuuluu ansiopäivärahan maksaminen työttömyyden aikana, ilmoitusten lähettäminen työvoimatoimistoille, neuvontakeskustelujen pitäminen jäsenten kanssa sekä kohdennettujen toimenpiteiden tekeminen työttömien työllistämiseksi. Työttömyyskassojen tehtäviin kuuluu myös esimerkiksi työttömyysturvaseuraamusten asettaminen, joka Suomessa on katsottu kuuluvan viranomaistehtäväksi. Lisäksi tytöttömyyskassat voivat lakisääteisten palveluiden lisäksi tarjota vapaaehtoisesti myös muita palveluja, joiden tavoitteena on avustaa omia työttömiä jäseniään työpaikan löytämisessä. Työttömyyskassat voivat tarjota myös työnvälityspalveluita yrityksille. 

Käytännössä työttömyyskassan vapaaehtoisesti tarjoamia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi erilaiset työnhakukurssit ja täydennyskoulutukset, neuvonta- ja ohjauspalvelut, verkostoitumistapaamiset sekä työpajat ja luennot. 

Monet kassat tarjoavat vain pakollisia lakisääteisiä palveluita, mutta vapaaehtoista tarjontaa on myös tarjolla monissa kassoissa. 

5.2.2  Ruotsi

Ruotsissa on 24 itsenäistä työttömyyskassaa, jotka kattavat eri ammattialoja ja toimivat yleensä ammattiliiton yhteydessä. Työttömyyskassojen toimintaa säätelevät työttömyysvakuutuslaki (lag 1997:238 on arbetslöshetsförsäkring) ja työttömyyskassalaki (lag 1997:239 om arbetslöshetskassor). Työttömyyskassoja valvoo työttömyysvakuutustarkastusvirasto (Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen IAF). 

Ruotsissa työttömyyskassojen tehtäviin kuuluu ansioturvan järjestäminen jäsenilleen työttömyysaikana. Ruotsissa kassat eivät tarjoa työvoimapalvelua, vaan palvelut hoitaa työvoimaviranomainen. Jotta työttömyyskorvauksen hakijalla olisi oikeus työttömyyskassan maksamaan työttömyysetuuteen, tulee hakijan olla ilmoittautunut työvoimapalveluihin ja hakea aktiivisesti uutta työtä. Lisäksi hakijan tulee olla yhteydessä työvoimatoimistoon ja osallistua sovittuihin tapaamisiin. Työnhaun laiminlyönti tai työttömyysajan pidentäminen katkaisee oikeuden työttömyyskorvaukseenRuotsin työttömyyskassalaissa työttömyyskassojen tehtävät ovat määritelty tyhjentävästi, ja kassoja on kielletty harjoittamasta muuta kuin laissa tarkoitettua toimintaa. 

Työllistymistä edistävien palvelujen ajalta henkilö ei ole oikeutettu työttömyyskassan maksamaan ansiopäivärahaan, vaan henkilölle maksetaan saman suuruista tukea Försäkringskassasta. 

6.1.1  Uuden palvelutehtävän sisältö ja tavoitteet

Finanssivalvonta totesi lausunnossaan pitävänsä erittäin tärkeänä, että laissa määritellään hyvin tarkasti ne palvelut, joita työttömyyskassa voisi lakimuutoksen perusteella tarjota jäsenilleen. Finanssivalvonta piti tältä osin esitystä tulkinnanvaraisena. Lausunnon perusteella täydennettiin lakiehdotuksen 1 §:n säännöskohtaisia perusteluja. 

Oikeusministeriön käsityksen mukaan nyt ehdotettua työttömyyskassan tehtävien laajentamista tulisi esityksessä käsitellä myös suhteessa työttömyyskassalain 1 §:ään sekä sen taustalla oleviin tavoitteisiin. Työttömyyskassalain 1 §:n mukaan työttömyyskassojen tarkoituksena on ansioturvan järjestäminen jäsenilleen. Esityksen jaksoon 3 Tavoitteet on lausunnon perusteella sisällytetty teksti siitä, ettei kassojen pääasiallista tarkoitusta ja lakisääteistä ydintehtävää olla muuttamassa. Kassojen palvelutehtävä on alisteinen itse päätehtävälle. 

6.1.2  Palveluiden rahoitus

Akava ja AKI-liitot ry lausuivat, että ennen uudistuksen voimaantuloa tasoitusrahastoihin kertyneitä tuloja ei tulisi saada käyttää palveluiden rahoittamiseen, koska nämä varat on tarkoitettu käytettäväksi pelkästään etuuksien maksamiseen ja siihen liittyvään hallintoon.  

Finanssivalvonta nosti lausunnossaan esiin työttömyyskassan taloutta koskevia näkökulmia. Finanssivalvonta katsoi, että työttömyyskassan vakavaraisuus ei saa vaarantua uusien tehtävien seurauksena. Siksi mm. ehdotettuihin tehtäviin käytettävän työmäärän, rahoituksen ja aseman suhteessa päätehtävään tulisi Finanssivalvonnan kannan mukaan olla tarkkaan rajattua ja vähäistä. Finanssivalvonta esitti lausunnossaan, että työttömyyskassan uusien palvelujen järjestämiseen käytettäville varoille olisi syytä asettaa selvä yläraja, ja uusien palvelujen järjestämiseen ja hankkimiseen käytettävien menojen huomioimista tasoitusrahaston riittävyyttä arvioitaessa tulisi selkeyttää. Finanssivalvonta piti erittäin tärkeänä, että työttömyyskassat erittelevät uuteen ehdotettuun tehtävään liittyvät menot talousarviossaan ja tilinpäätöksessään ja että ne huomioidaan esimerkiksi jäsenmaksua vahvistettaessa. 

Tasoitusrahastoon liittyen esitystä on lausuntojen perusteella täydennetty siten, että esityksessä ehdotetaan muutettavan työttömyyskassalain 20 §:ää, jossa säädetään tasoitusrahaston vähimmäis- ja enimmäismääristä. Palveluista aiheutuvat kulut otettaisiin muutoksen jälkeen huomioon tasoitusrahaston riittävyyttä arvioitaessa. Lisäksi esityksen lukua 8 Alemman asteinen sääntely on täydennetty tuomalla esiin ne muutostarpeet, jotka kohdistuvat työttömyyskassalain täytäntöönpanosta annettuun valtioneuvoston asetukseen (272/2001). Sen sijaan siltä osin kuin kyse on uusien palveluiden järjestämiseen kohdistettavien varojen enimmäismäärästä, enimmäismäärästä säätämistä ei kuitenkaan pidetä perusteltuna. Tämä johtuu siitä, että ensinnäkin työttömyyskassan kokous päättää siitä, alkaako työttömyyskassa järjestää muutoksessa tarkoitettua palvelua jäsenilleen. Toiseksi kassan kokouksen valitsema hallitus päättää talousarvioesitystä ja jäsenmaksuesitystä laatiessaan siitä, minkä verran kassan varoja tähän toimintaan kohdistettaisiin. Palveluiden järjestämiseen kohdistettavien varojen määrittelyn katsotaan näin ollen olevan työttömyyskassan jäsenistön päätettävissä vastaavalla tavalla kuin jäsenistö tai sen valitsemat edustajat päättävät kulloinkin ansiopäivärahan ja muiden etuuksien järjestämistä varten tarvittavien muun hallinnon rahoituksen kohtuullisuudesta. Finanssivalvonta voi lisäksi antaa tarkempia määräyksiä siitä, miten tehtävään liittyvät menot eritellään työttömyyskassan talousarviossa ja tilinpäätöksessä. 

AKI-liitot ry toteaa lausunnossaan, että mikäli työttömyyskassojen tehtäviä laajennetaan esitysluonnoksessa tarkoitetulla tavalla, olisi syytä mahdollistaa työttömyysvakuutusmaksuilla tai muulla julkisella rahoituksella siten, että kassan palvelut olisivat vaihtoehtoisia työvoimaviranomaisen järjestämille julkisille työvoimapalveluille. Palvelualojen ammattiliitto PAM ry suosittelee, että työttömyyskassojen palveluihin osallistumisesta maksettaisiin työttömyyspäivärahan korotusosaa ja kulukorvauksia.  

Työttömyyskassojen järjestämien palvelujen rinnastaminen julkisiin työvoimapalveluihin johtaisi monimutkaiseen tilanteeseen, jossa työvoimaviranomaisen järjestämisvastuulla oleva palveluiden tarjoaminen jaettaisiin työvoimaviranomaisen ja työttömyyskassojen kesken. Työvoimapalveluiden järjestämisessä valmistaudutaan järjestämisvastuun siirtymiseen valtiolta kunnille ja työllisyysalueille vuoden 2025 alusta lukien, mikä tulee muuttamaan julkisten työvoimapalvelujen kokonaisuutta merkittävällä tavalla. Velvoittavuuden ja etuusvaikutusten kytkemisestä kassan palveluihin osallistumiseen olisi myös seurannut ehdotettuun sääntelytapaan verrattuna merkittävästi suuremmat yksilöihin liittyvät oikeusvaikutukset. Tähän sääntelyratkaisuun liittyisi täten ratkaistavia perustuslaillisia näkökohtia, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön tehtävän toimeenpanossa työttömyyskassan toimesta, joka ei ole viranomainen. Palveluiden järjestäminen julkisilla varoilla ja korotusosien sekä kulukorvausten maksaminen kassan tarjoamiin palveluihin osallistumisesta myös kasvattaisi julkisen talouden menoja verrattuna ehdotettuun ratkaisuun, jossa lähtökohtana on, ettei toimintaan käytetä julkista rahoitusta. 

Lausunnot eivät antaneet aihetta muutoksiin, mutta esityksen jaksoa 5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset on täydennetty uudella alaluvulla 5.1.2 Suhde julkisiin työvoimapalveluihin. 

AKI-liitot ry lausui, että on ongelmallista, että yksityisten työvoimapalveluiden rahoitukseen osallistuivat kaikki kassan jäsenet ja tulisi olla mahdollista osallistua ainoastaan etuuden rahoittamiseen. AKI-liitot ry ehdottaa, että kassojen tulisi voida tarjota erikseen perustasoista jäsenyyttä, joka oikeuttaisi pelkkään työttömyysetuuteen. Akavan mukaan on jatkossakin tulisi olla mahdollisuus ansioturvaan haluamastaan kassasta ilman, että mahdolliset uudet palvelut oleellisesti vaikuttaisivat jäsenmaksun hintaan. Tästä syystä Akava esittää ylärajan asettamista sille osuudella, joka jäsenmaksusta saa mennä uusien tehtävien hoitamiseen. 

Tältä osin todetaan, että uusiin tehtäviin ryhtyminen edellyttää kassan kokouksen päätöstä. Kassan kokous voi myös päättää palvelutehtävien lopettamisesta. Kassan jäsenillä on siis mahdollisuus vaikuttaa siihen, tarjoaako kassa palveluja vai ei. Lisäksi todettakoon, että kassan toiminta perustuu jäsentensä keskinäiseen vastuuseen. Tämä huomioon ottaen useamman erilaisen jäsenyyskategorian luomista tai palveluihin käytettävien jäsenmaksuosuuksien rajoittamista ei nähdä tarkoituksenmukaiseksi. 

6.1.3  Työttömyyskassojen valvonta

Finanssivalvonta toteaa, että ehdotettujen tehtävien valvonta ei sovi kaikilta osin yhteen Finanssivalvonnan nykyisten tehtävien ja toiminnan tavoitteiden kanssa. Se katsoo, että valvontavastuista olisikin tarpeen säätää tarkemmin. Myös Palvelualojen ammattiliitto PAM ry (PAM) piti epämääräisenä kassojen työvoimapalveluiden valvontavastuita. Lausunnon perusteella on täydennetty työttömyyskassojen valvontaa koskevaa nykytilan kuvausta. Lisäksi esitykseen on lisätty kuvausta siitä, miten kassojen uuden palvelutehtävän osalta valvontavastuut jakautuvat. Valvontavastuista ei kuitenkaan ole katsottu tarpeelliseksi säätää erikseen työttömyyskassalaissa. 

6.1.4  Palveluiden velvoittavuus ja suhde julkisiin työvoimapalveluihin

Pääosa lausunnonantajista kannatti sitä, että työnhakijalla ei olisi velvollisuutta osallistua työttömyyskassan tarjoamiin palveluihin työttömyysetuuden menettämisen uhalla. Samalla moni tästä asiasta lausunut kiinnitti huomiota siihen, että työnhakijalla tulee olla tiedossaan, mikä palvelu on häntä velvoittavaa ja mihin osallistumista hän voi vapaasti harkita ilman, että tällä on vaikutusta oikeuteen saada työttömyysetuutta. Säännöskohtaisia perusteluja täydennettiin tältä osin lausuntokierroksen jälkeen. STTK ry totesi lausunnossaan, että neuvontatyötä ja informointia ei pidä jättää ainoastaan työttömyyskassojen tehtäväksi, vaan myös valtion tulee varata tähän riittävät resurssit. Tältä osin todetaan, että työttömyyskassojen lisäksi myös työvoimaviranomaisella on rooli palveluiden velvoittavuuteen liittyvässä neuvonnassa. Tämä on osa työvoimaviranomaisen tehtäviä, eikä tähän kassojen palvelutehtävän johdosta esitetä lisäresursseja. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi lausunnossaan, että työttömyyskassan järjestämien palveluiden vapaaehtoisuudesta tulisi selkeyden vuoksi säätää työttömyysturvalaissa. Hallituksen esitystä ei tältä osin muutettu, koska osittain tällainen säännös olisi lakiteknisesti tarpeeton ja toiseksi säännös saattaisi aiheuttaa epäselvyyksiä palvelun velvoittavuudesta työnhakijalle, joka osallistuu jonkin muun tahon kuin työ- ja elinkeinohallinnon tai työttömyyskassan järjestämään palveluun. 

6.1.5  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Muun muassa oikeusministeriö, oikeuskansleri ja apulaisoikeusasiamies kiinnittävät huomiota siihen, että säätämisjärjestysosion tulee sisältää selkeä kannanotto siitä, onko esitetty tehtävä hallituksen näkemyksen mukaan julkinen hallintotehtävä vai ei. Oikeusministeriön käsityksen mukaan ehdotetuissa tehtävissä ei ole kyse viranomaisen järjestämisvastuulla olevan lakisääteisen palvelutehtävän siirtämisestä työttömyyskassoille ja viranomaiselle laissa säädettyjen velvollisuuksien toteuttamisesta. Oikeusministeriö ja oikeuskansleri toteavat, että jos linjanvetoon liittyy sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan epävarmuuksia, voidaan tämä todeta esityksessä ja lisätä esityksen lausuma, jonka mukaan on suotavaa, että perustuslakivaliokunta antaisi esityksestä lausunnon. Apulaisoikeusasiamies toteaa, että esitysluonnoksen perusteluiden, työttömyyskassoja ja niiden nykyisiä tehtäviä sekä vielä voimassa olevan ja tulevan työvoimapalveluja koskevan sääntelyn perusteella ei olisi poissuljettua päätyä siihen, ettei kassoille ehdotetuissa uusissa tehtävissä olisi kyse julkisesta hallintotehtävästä. Apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan kyseessä on kuitenkin sellainen perustuslain 124 §:n tulkintatilanne, johon ei ole saatavissa täysin selvää ja yksiselitteistä vastausta perustuslakivaliokunnan aiemman lausuntokäytännön perusteella, mikä puoltaisi sitä, että esityksestä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan lausunto. Myös oikeusministeriö pitää perustuslakivaliokunnan lausuntoa suotavana. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksoon on lisätty selkeämpi kannanotto siitä, ettei työttömyyskassoille mahdollistettavassa uudessa tehtävässä ole kyse julkisesta hallintotehtävästä. Lisäksi osion loppuun on lisätty lausuma siitä, jonka mukaan hallitus pitää suotavana, että perustuslakivaliokunta lausuu esityksestä. 

Valtioneuvoston oikeuskansleri lausui asiassa erityisesti säätämisjärjestysperustelujen näkökulmasta. Oikeuskansleri totesi, että säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tulee arvioida riittävän kattavasti perustuslain perusoikeussäännösten, EU:n perusoikeusvelvoitteiden ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden toteutumisen kannalta. Oikeuskansleri huomauttaa, että esityksessä on viitattu muun muassa ILO:n yleissopimukseen nro 181, EU:n vuokratyödirektiiviin ja merityöyleissopimukseen. Lisäksi lainvalmistelussa tulee ottaa huomioon eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytäntö sekä muun muassa EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö.  

Oikeuskanslerin lausunnon perusteella Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksoa, on täydennetty perustuslain 18 §:n mukaista julkiseen valtaan kohdistuvaa velvoitetta koskevalla arvioinnilla ja lisäksi eräitä kansainvälisiä sopimuksia koskevalla arvioinnilla. Lisäksi oikeuskanslerin lausunnon perusteella, on täydennetty jakson osiota, joka koskee työttömyyskassoille esitettyä työllisyyden edistämisen mahdollisuutta suhteessa julkisen hallintotehtävän hoitamiseen. 

Apulaisoikeusasiamies huomautti, että työttömyyskassojen nykyisinkin hoitamaan työttömyysturvan toimeenpanoon liittyvään julkiseen hallintotehtävään sovelletaan hallinnon yleislakeja, kuten hallintolain sääntelyä neuvonnasta. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa on vakiintuneesti katsottu, että jos jokin saman toimijan ylläpitämä palvelu (esimerkiksi puhelinneuvonta) on yhteisesti käytössä niin julkisen hallintotehtävän hoitamisessa kuin tämän toiminnan ulkopuolelle jäävässä yksityisluonteisessa toiminnassa, koko palvelua on tarkasteltava julkisen hallintotehtävän vaatimusten näkökulmasta sikäli kuin palvelua ei ole mahdollista järjestää erikseen kutakin toiminnan lohkoa (julkinen hallintotehtävä/yksityinen toiminta) varten.  

Esityksen säännöskohtaisia perusteluja on täydennetty siten, että perusteluissa kiinnitetään erityistä huomiota työttömyyskassojen neuvontapalvelun järjestämiseen siten, että perusteluissa on huomioitu laillisuusvalvojan relevantti lausuntokäytäntö. 

6.1.6  Henkilötietojen käsittely

Oikeuskansleri katsoo, että suostumusta henkilötietojen käsittelyn perusteena olisi aiheellista tarkastella vielä tarkemmin yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan kohdan 43 näkökulmasta, jossa käsitellään suostumuksen vapaaehtoisuutta. 

Tietosuojavaltuutettu kiinnitti huomiota siihen, että suostumuksen soveltuvuutta käsittelyperusteeksi arvioitaessa tulisi ottaa huomioon mahdollinen epäsuhta rekisterinpitäjän ja rekisteröidyn välisessä suhteessa. Tietosuojavaltuutettu katsoi, että kyseisen alakohdan soveltuvuus käsittelyperusteeksi näyttäisi pitkälti riippuvan siitä, voidaanko työttömyyskassan uuden palvelutehtävän katsoa olevan yksityisoikeudellista toimintaa. Tietosuojavaltuutetun mukaan olisi tärkeä varmistua siitä, että työttömyyskassan voidaan katsoa toteuttavan uudessa tehtävässään yksityisoikeudellista tehtävää.  

Oikeusministeriö katsoi, että suostumuksen soveltuvuutta käsittelyn oikeusperusteeksi on arvioitu kattavasti. Myös oikeusministeriö kuitenkin katsoi, että arvio koskien sitä, liittyisikö työttömyyskassojen uuteen palvelutehtävään julkisen vallan käyttöä ja olisiko tehtävässä kyse perustuslain 124 §:n mukaisesta julkisesta hallintotehtävästä, olisi huomioitava henkilötietojen käsittelyyn sovellettavaa käsittelyn oikeusperustetta koskevassa arviossa. Tämä on merkityksellistä nimenomaan rekisteröidyn ja rekisterinpitäjän välisen epäsuhdan näkökulmasta.  

Lausuntojen perusteella esityksen perusteluja tarkennettiin henkilötietojen käsittelyn oikeusperustetta koskevien perustelujen osalta erityisesti liittyen rekisteröidyn ja rekisterinpitäjän väliseen epäsuhtaan. 

Oikeusministeriö totesi, että jatkovalmistelussa olisi arvioitava onko esitysluonnoksen 60 a §:n 1 momentin sisällyttäminen esitykseen vai olisiko henkilötietojen käsittelyyn sovellettavan käsittelyn oikeusperusteen arviointi esityksen perusteluissa riittävää. Suostumukseen käsittelyperusteena ei liity kansallisen lainsäätäjän liikkumavaraa ja mainittu säännös olisi informatiivinen. Mikäli säännöksen sisällyttäminen esitykseen katsotaan kuitenkin tarpeelliseksi, olisi tämä perusteltava esityksessä ja säännöksestä tulisi ilmetä, että kyse on yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesta suostumuksesta. 

Apulaisoikeusasiamies totesi lausunnossaan, että siltä osin, kuin säätämisjärjestysjaksossa arvioidaan ehdotusta perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta, jaksosta puuttuvat kokonaan viittaukset perustuslakivaliokunnan relevanttiin lausuntokäytäntöön. Jaksossa ei ole myöskään kuvattu, sisältääkö EU:n yleinen tietosuoja-asetus kansallista liikkumavaraa ehdotetun kaltaiselle henkilötietojen suojaa koskevalle kansalliselle sääntelylle. Oikeuskansleri totesi, että olisi asianmukaista perustella laajemmin miksi ehdotettavan sääntelyn katsotaan täyttävän yleisen tietosuoja-asetuksen vaatimukset ja vastaavan siten myös perustuslain vaatimuksia. 

Lausuntojen perusteella päädyttiin siihen, ettei työttömyyskassalakiin lisättäisi säännöksiä liittyen henkilötietojen käsittelyyn palveluja tarjottaessa. Tältä osin yleinen tietosuoja-asetus on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, eikä kansallista liikkumavaraa ole käytettäessä suostumusta käsittelyn oikeusperusteena. Henkilötietojen käsittelyä käsitellään vain esityksen perusteluissa. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksoa täydennettiin perustuslakivaliokunnan relevantilla lausuntokäytännöllä. 

6.1.7  Muuta

Akavan mukaan esitykseen pitäisi sisällyttää arvioita tai esimerkkilaskelmia siitä, missä määrin uusien palveluiden järjestäminen vaikuttaisi lyhyellä ja pitkällä aikavälillä kassojen jäsenmaksun suuruuteen eri kokoisissa kassoissa. Vaikutusten arviointiin liittyy huomattavaa epävarmuutta erityisesti siksi, että ehdotettu lainsäädäntö on luonteeltaan mahdollistavaa. Palveluiden tarjoaminen on kassoille vapaaehtoista, mistä syystä on vaikeaa ennakoida, millaisia palveluita kassat ryhtyvät tarjoamaan ja missä laajuudessa. Pyydettyjen arvioiden informaatioarvoa ei voitaisi pitää kovin suurena, koska arvioiden tekeminen edellyttäisi sellaisten oletusten tekemistä palveluiden laajuudesta ja kustannuksista, joita ei voitaisi perustaa mihinkään olemassa olevaan tietoon. Tästä johtuen lausunto ei antanut aihetta täydentää esitystä. 

PAM ei yhtynyt hallituksen esitysluonnoksen arvioihin siitä, että kassojen jäsenmaksun verovähennyskelpoisuuden vuoksi uudistuksesta koituisi julkiselle taloudelle lisää kustannuksia. PAM:n mukaan verovähennystä koskeva kohta arvioissa on epämääräinen. Esityksen vaikutusarvioita on tarkennettu tältä osin mahdollisen verovähennysvaikutuksen tarkemmalla kuvauksella. 

Työttömyyskassojen yhteisjärjestö ry katsoi, että esitykseen tulisi lisätä lakimuutos siitä, että myös työttömänä voisi liittyä työttömyyskassaan. Esitystä perusteltiin sillä, että syyskuusta alkaen työssäoloehto kertyy maksuperusteisesti ja työssäoloehtoa voi toisin sanoen kerryttää myös sellaiselta kuukaudelta, jolla työskentelyä ei tapahdu. Näin ollen katsottiin, että työttömyyskassaankin pitäisi voida liittyä, vaikka ei olisikaan liittymishetkellä työssä. Muutos olisi TYJ:n mukaan looginen myös työllistymistä tukevien palveluiden ja kokonaisuuden kannalta. Tältä osin lausunto ei antanut aihetta muuttaa esitystä. 

Työttömyyskassojen yhteisjärjestö ja YTK Työttömyyskassa toivat lausunnoissaan esille tarpeen selventää maksukiellon piiriin kuuluvien palveluiden saatavuutta maksuttomasti. Lausuntojen perusteella työttömyyskassojen suunnitelmissa ei ole omien työnvälitysalustojen rakentaminen, vaan jo olemassa olevien kaikille avoimien palveluiden hyödyntäminen siten, että työttömyyskassan omilta verkkosivuilta luodaan linkkejä avoimiin kaikille saataviin työnvälityspalveluihin. Työttömyyskassojen yhteisjärjestön mukaan olemassa olevia palvelualustoja voidaan hyödyntää esimerkiksi siten, että työttömyyskassat tuovat jäsenpalveluissaan jäsenen tiedoksi avoimia työpaikkoja, joiden tarkempia tietoja jäsen pääsee tarkastelemaan linkin kautta kaikille avoimilta työnvälityksen verkkosivuilta. Säännöskohtaisia perusteluita on täydennetty edellä mainitut käytännöt huomioon ottaen.  

6.1.8  Voimaantulo

YTK Työttömyyskassan mukaan lakitekstissä tai perusteluissa olisi tarkoituksenmukaista todeta, että työttömyyskassat voivat ryhtyä sääntömuutosten valmisteluun jo ennen lain voimaantuloa, ja että työttömyyskassa voisi ehdollisesti päättää työllistymistä tukevien palveluiden tarjoamisesta ja sitä koskevasta sääntömuutoksesta kassan kokouksessa jo ennen kuin laki on vahvistettu ja voimassa. Tältä osin todetaan, että erityisten täytäntöönpanoa koskevien valtuutusten ottamista säädökseen on pidetty vakiintuneesti pidetty tarpeettomana ja niitä on perusteltua välttää, koska säädöksen täytäntöönpanon edellyttämiä toimia on pidetty vastuullisen viranomaisen velvollisuutena, jolloin toimiin ryhtyminen ei edellytä erillistä valtuutusta.  

YTK Työttömyyskassa toivoo myös, että lakiin kirjattaisiin, että palvelun tarjoaminen voidaan aloittaa aikaisintaan 1.1.2025. Uuden palvelutehtävän aloittaminen edellyttäisi kassan kokouksen päätöstä ja tehtävän kirjaamista kassan sääntöihin. Esityksessä todetaan, että laajamittainen palveluiden tarjoaminen edellyttäisi myös muun muassa siihen budjetoituja varoja. Tämä tarkoittaisi käytännössä todennäköisesti sitä, että, palvelutoiminta voisi käynnistyä kunnolla aikaisintaan vuoden 2025 alusta. Lausunto ei antanut aihetta muuttaa esitystä.