PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Esityksen taustana on Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005, jäljempänä kuntoutuslaki) osalta pääministeri Orpon hallituksen ohjelman kohta 4.2 Työelämän kehittäminen ja hyvinvointi, jonka Osatyökykyisten työelämään osallistumisen vahvistamista koskevan alakohdan kirjauksen mukaan hallitus uudistaa kuntoutuksen tukia siten, että nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärä lasketaan kuntoutusrahan vähimmäismäärän tasolle. Kuntoutusrahan määrä lasketaan ammatillisen kuntoutuksen ajalta samalle tasolle kuin kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi ollut oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi.Pääministeri Orpon hallituksen ohjelma, s. 64, 67.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun yhteydessä on kuultu Kansaneläkelaitosta.
Valmistelun yhteydessä on kuultu keskeisiä työmarkkinaosapuolia 29.8.2023 järjestetyssä kuulemistilaisuudessa.
Hallituksen esityksestä on käyty kuntalain (410/2015) 11 §:n mukainen neuvottelu ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.
Esityksen valmistelun yhteydessä on järjestetty lausuntokierros ajalla 6.9.2023-18.9.2023. Lausuntoaika oli tavanomaista lyhyempi johtuen budjettilakien valmisteluaikataulusta.
Esityksen valmisteluun liittyvät asiakirjat ja lausuntokierroksen lausunnot ovat saatavilla sosiaali- ja terveysministeriön hankeikkunassa https://stm.fi/hanke?tunnus=STM055:00/2023.
2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Nykytilan kuvaus
2.1.1
Kuntoutusetuudet
Kansaneläkelaitos järjestää ja korvaa kuntoutusta ja turvaa kuntoutuksen aikaista toimeentuloa siten kuin Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetussa laissa (566/2005, jäljempänä kuntoutuslaki) säädetään. Kansaneläkelaitos järjestää ammatillista kuntoutusta, vaativaa lääkinnällistä kuntoutusta ja harkinnanvaraista kuntoutusta ja korvaa kuntoutuspsykoterapiaa. Kuntoutuslain toimeenpanosta vastaa Kansaneläkelaitos, joka myös päättää etuuksien myöntämisestä ja maksaa etuudet.
Kansaneläkelaitos järjestää vakuutetuille työ- ja ansiokyvyn tukemiseksi tai parantamiseksi taikka työkyvyttömyyden estämiseksi tarkoituksenmukaista ammatillista kuntoutusta, jos asianmukaisesti todettu sairaus, vika tai vamma on aiheuttanut tai sen arvioidaan aiheuttavan lähivuosina vakuutetun työ- tai opiskelukyvyn ja ansiomahdollisuuksien olennaisen heikentymisen. Työelämään vakiintuneen asiakkaan ammatillisesta kuntoutuksesta vastaa työeläkelaitos. Kansaneläkelaitos järjestää työelämässä oleville kuitenkin ammatillisena kuntoutuksena työkykyä ylläpitävää ja parantavaa valmennusta (KIILA-kuntoutus), jonka tavoitteena on mahdollistaa kuntoutujan työssä jatkaminen.
Asiakkaalla ei kuntoutuslain tai muun lain mukaan kuitenkaan ole velvollisuutta osallistua ammatilliseen kuntoutukseen, vaikka etuuden myöntämisedellytykset asiakkaan kohdalla täyttyisivätkin ja ammatillisen kuntoutuksen voitaisiin katsoa olevan asiakkaan tilanteessa tarkoituksenmukainen toimenpide.
Nuoren ammatillinen kuntoutus (kuntoutuslain 7 a §) lisättiin kuntoutuslakiin vuoden 2019 alussa. Nuoren ammatilliseen kuntoutukseen ei ole vaatimusta diagnosoidusta sairaudesta tai vammasta, vaan myöntämisedellytykset ovat erilaiset kuin ammatillisen kuntoutuksen myöntämisedellytykset. Tavoitteena oli, että 16—19-vuotiaiden ammatilliseen kuntoutukseen ohjautuminen nopeutuisi. Tavoitteena oli myös tarjota kevyempää, valmennuksellista kuntoutuspalvelua, jonka avulla nuori voi pohtia omaa tulevaisuuttaan ja opiskelu- ja työ-polkuaan. Nuoren ammatillisen kuntoutuksen edellytyksenä on kuitenkin toimintakyvyn olennainen heikentyminen ja kuntoutuksen tarve. Lisäksi kuntoutuksen tulee olla tarkoituksenmukaista toimintakyvyn, elämänhallinnan sekä opiskelu- tai työllistymisvalmiuksien tukemiseksi ja edistämiseksi (HE 133/2018 vp, s. 11).
Ammatillisen kuntoutumisen varmistamiseksi ja työllistymisen edistämiseksi kuntoutusrahaa myönnetään myös 16 vuotta täyttäneelle vakuutetulle, jonka työ- ja opiskelukyky ja ansiomahdollisuudet tai mahdollisuudet valita ammatti ja työ ovat sairauden, vian tai vamman vuoksi olennaisesti heikentyneet 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla ja joka tehostetun työkyvynarvioinnin perusteella tarvitsee tehostettua kuntoutusta (nuoren kuntoutusraha). Lisäksi edellytetään, että vakuutetulle on hyvinvointialueella laadittu henkilökohtainen opiskelu- ja kuntoutumissuunnitelma. Nuoren kuntoutusrahaa maksetaan enintään sen kuukauden loppuun, jona vakuutettu täyttää 20 vuotta. Jos vakuutettu 20 vuotta täyttäessään on kuntoutuksessa, kuntoutusrahan maksamista jatketaan sen kuukauden loppuun, jona meneillään oleva kuntoutus päättyy. Tällä tarkoitetaan koko sen opiskelu- ja kuntoutumissuunnitelman mukaisen tutkinnon suorittamista, johon vakuutettu on hyväksytty ennen kuin hän on täyttänyt 20 vuotta.
Nuoren kuntoutusrahan taustalla ovat useimmiten mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöt. Nuoren kuntoutusrahan myöntämisen sairausperusteet liittyvätkin yleisimmin mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöihin, hermoston sairauksiin tai synnynnäisiin epämuodostumiin ja kromosomipoikkeavuuksiin. Tietopaketti nuoren kuntoutusrahasta.
Jos alle 20-vuotias hakee työkyvyttömyyseläkettä, Kansaneläkelaitoksen on ensin selvitettävä oikeus nuoren kuntoutusrahaan (kansaneläkelaki 568/2007, 16 §). Jos sekä nuoren kuntoutusrahan että työkyvyttömyyseläkkeen myöntöedellytykset täyttyvät, asiakas ei voi tehdä valintaa etuuksien välillä. Poikkeuksen muodostaa kansaneläkelain 12 § 4 momentin mukainen työkyvyttömyyseläke (pysyvästi sokea, liikuntakyvytön tai avuton). Sitä voi saada samanaikaisesti nuoren kuntoutusrahan kanssa. Työkyvyttömyyseläke voi alkaa aikaisintaan nuoren kuntoutusrahan päättymistä seuraavan kuukauden alusta.
2.1.2
Kuntoutusrahaetuudet
Kuntoutuksen ajalta maksetaan kuntoutusrahaetuutta kuntoutuksen toteutumisen turvaamiseksi ja kuntoutujan kuntoutuksen aikaisen toimeentulon varmistamiseksi. Kuntoutuslain 2 §:n mukaisesti kuntoutuslain mukaisia kuntoutusrahaetuuksia ovat kuntoutusraha, ylläpitokorvaus ja harkinnanvarainen kuntoutusavustus. Kuntoutusrahaetuuden määräytymisperusteista säädetään kuntoutuslain 3 luvussa. Kuntoutuslain 17 §:n mukaan kuntoutusrahaan oikeuttavan kuntoutuksen tarkoituksena tulee olla kuntoutujan työelämään tulo, työelämässä pysyminen tai sinne palaaminen. Kuntoutusrahaetuuteen on oikeus 16—67-vuotiaalla kuntoutujalla. Kuntoutusrahaan on oikeus kuntoutujalla ajalta, jona hän on kuntoutukseen osallistumisen vuoksi estynyt tekemästä omaa tai toisen työtä kuntoutuslain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kuntoutuslain mukaiseen kuntoutusrahaan oikeuttavaa kuntoutusta järjestetään paitsi kuntoutuslain, myös muiden, kuntoutuslain 18 ja 19 §:ssä tarkemmin mainittujen lakien ja lainkohtien nojalla.
Kuntoutusrahaa maksetaan kuntoutuslain 23 §:n mukaan omavastuuaikaa lukuunottamatta kuntoutukseen osallistumisen ajalta jokaiselta arkipäivältä, jona vähintään neljä tuntia matkoineen kestävä kuntoutus tosiasiallisesti estää kuntoutujaa tekemästä työtä ja saamasta toimeentuloa kyseiseltä päivältä. Pykälän 2 ja 3 momenteissa säädetään poikkeukset 1 momentin pääsäännöstä.
Kuntoutusraha on määrältään vähintään yhtä suuri kuin se kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava kuntoutusraha lasketaan kuitenkin eri kaavalla. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta kuntoutusrahan määrä päivältä on 75 prosenttia vakuutetun sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:ssä tarkoitetun vuositulon kolmassadasosasta. Kuntoutusrahan määrä on aina vähintään sairauspäivärahan vähimmäismäärän suuruinen. Vuoden 2023 indeksitasossa kuntoutusrahan vähimmäismäärä on 31,91 euroa arkipäivältä. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä on 36,91 euroa arkipäivältä. Kuntoutusrahaa maksetaan keskimäärin 25 arkipäivältä kuukaudessa. Käytännössä kuntoutus kuitenkin toteutuu usein eri mittaisissa jaksoissa, joiden ajalta kuntoutusrahaa maksetaan edellytysten täyttyessä.
Nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärä on säädetty takuueläkkeen tasoiseksi vuoden 2017 alusta lukien. Tavoitteena on ollut tukea ja kannustaa osatyökykyisiä nuoria ja työelämään kiinnittymättömiä osatyökykyisiä aikuisia ammatilliseen kuntoutumiseen, opiskeluun ja työllistymiseen sekä ehkäistä työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisiä. Lisäksi tavoitteena on ollut parantaa nuorten, joilla on opiskelukykyyn vaikuttava sairaus tai vamma, mahdollisuuksia suorittaa ammatillinen tutkinto ja siten edistää heidän pääsyään työelämään, itsenäistä selviytymistään, osallistumistaan ja sosiaalista hyvinvointiaan (HE 216/2016 vp, s. 11). Nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärää on korotettu viimeksi vuoden 2020 alusta lukien voimaan tulleella lainmuutoksella, jolloin tarkoituksena on ollut, että kuntoutusrahan vähimmäismäärä säilyy jatkossakin takuueläkkeen tasolla (HE 43/2019 vp, s. 8).
Maksussa olevat kuntoutusrahat tarkistetaan vuosittain indeksillä. Kuntoutusraha, joka määräytyy kuntoutuslain 32 §:n mukaan, tarkistetaan kalenterivuosittain työntekijän eläkelain 98 §:ssä tarkoitetulla työeläkeindeksillä. Vastaavasti 35 §:n mukaan määräytyvä kuntoutusraha sekä 35 §:ssä tarkoitettu rahamäärä tarkistetaan noudattaen kansaneläkeindeksistä annettua lakia.
Vuonna 2022 kuntoutusrahaetuuksien saajia oli yhteensä 51 900. Näistä nuoren kuntoutusrahan saajia oli yhteensä 15 106, ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan saajia oli yhteensä 21 337. Sairauspäivärahan vähimmäismäärän suuruista kuntoutusrahaa sai yhteensä 1 777 asiakasta. Nuoren kuntoutusrahaa maksettiin noin 125 milj. euroa. Tästä arviolta 0,5 milj. maksettiin vähimmäismääräistä suurempana alle 100 henkilölle. Vähimmäismäärän saajia voidaan arvioida olevan noin 15 000. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärän saajia oli yhteensä 14 527. Kuntoutusrahan saajista 92,1 prosenttia sai kuntoutuspalvelua Kansaneläkelaitokselta ja 8,2 prosenttia muualta. Kuntoutusrahaa maksettiin 2022 yhteensä 243 milj. euroa, josta vähimmäismääräisiä oli noin 199 miljoonaa. Sairauspäivärahan vähimmäismäärän suuruisia kuntoutusrahoja maksettiin yhteensä 1,6 miljoonaa euroa. Ammatillisen kuntoutuksen osalta vähimmäismääräisiä kuntoutusrahoja maksettiin yhteensä 72,7 miljoonaa euroa. Harkinnanvaraisia ylläpitokorvausta ja kuntoutusavustusta maksettiin noin 892 000 euroa.
Kuntoutusmenojen rahoituksesta säädetään sairausvakuutuslaissa. Sairausvakuutuslain mukaan sairausvakuutus on rahoituksellisesti jaettu työtulovakuutukseen ja sairaanhoitovakuutukseen. Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuudet kuuluvat työtulovakuutukseen, joka rahoitetaan valtion osuudella, työnantajien ja palkansaajien sekä yrittäjien vakuutusmaksuilla. Kuntoutuspalvelut puolestaan kuuluvat sairaanhoitovakuutukseen, jonka rahoituksesta vastaavat valtio, palkansaajat ja yrittäjät sekä etuudensaajat.
2.2
Nykytilan arviointia
Ammatillisen kuntoutuksen ja nuoren kuntoutusrahan ajalta maksettava, tavallista kuntoutusrahaa korkeampi kuntoutusrahan vähimmäismäärän taso on perusteltu sillä, että ammatillinen kuntoutus on usein pitkäkestoisempaa kuin kuntoutus, jonka ajalta maksetaan tavallista kuntoutusrahaa. Pitkäkestoisempaan kuntoutukseen sitoutumista on haluttu tukea turvaamalla kuntoutuksen aikaista toimeentuloa. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän tavallisen kuntoutusrahan vähimmäismäärää korkeampaa tasoa on perusteltu sillä, että takuueläkkeen kanssa saman suuruinen vähimmäismäärä kannustaa nuorta mieluummin kuntoutumaan nuoren kuntoutusrahalla ja suorittamaan toisen asteen koulutuksen työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumisen sijaan. Kansaneläkelain 16 §:n mukaisesti, mikäli asiakkaalla on oikeus sekä työkyvyttömyyseläkkeeseen että nuoren kuntoutusrahaan, asiakkaalle myönnetään nuoren kuntoutusraha, eikä asiakkaalla ole oikeutta valita etuuksien välillä.
Myös työikäisillä ammatillisen kuntoutuksen kuntoutusrahan vähimmäismäärän tavallista kuntoutusrahaa korkeampi taso kannustaa hakemaan ammatilliseen kuntoutukseen. Vähimmäismäärän ylittävän eli tuloperusteisesti laskettavan kuntoutusrahan määrä on nykyisin korkeampi kuin sairauspäivärahan määrä, mikä kannustaa hakeutumaan sairauspäivärahalta ammatilliseen kuntoutukseen. Vaikutuksia työkyvyttömyyseläkkeisiin ei kuitenkaan ole tällä hetkellä mahdollista arvioida.
Kuntoutusrahojen osalta sekä eri tavoin määräytyviä vähimmäismääriä että tuloperusteisesti määräytyvien kuntoutusrahojen toisistaan poikkeavia laskukaavoja on siten pidetty perusteltuina. Toisaalta on kuitenkin myös niin, että eri määräytymisperusteet monimutkaistavat kuntoutusrahan etuuskokonaisuutta ja asettavat kuntoutusrahan saajat keskenään erilaiseen asemaan, kun tiettyjen kuntoutuspalvelujen ajalta maksettava kuntoutusraha on määrältään muita korkeampi.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on tasapainottaa valtion taloutta ja tuoda säästöjä julkiselle sektorille pääministeri Orpon hallituksen ohjelman mukaisesti. Lisäksi esityksellä tavoitellaan Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuusjärjestelmän yksinkertaistamista ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksia saavien saattamista keskenään yhdenvertaiseen asemaan.
Ehdotetut muutokset Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaan lisäävät kuntoutusrahan samankaltaisuutta suhteessa erityisesti sairausvakuutuslain mukaiseen sairauspäivärahaan, koska mainitut etuudet olisivat jatkossa saman suuruiset. Tältä osin esitystä voidaan pitää yhdensuuntaisena hallitusohjelmaan sisältyvien sosiaaliturvan uudistamista ja niin kutsuttua yleistukea koskevien tavoitteiden kanssa.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläkelaitoksen ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä laskettaisiin nykyiseltä tasolta kuntoutuslain 32 §:n vähimmäismäärän tasolle.
Kansaneläkelaitoksen ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahaetuuden laskukaavaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että kuntoutusrahaetuus ammatillisen kuntoutuksen ajalta olisi sama kuin kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi ollut oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1
Vaikutukset julkiseen talouteen
Nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentaminen vähentäisi valtion rahoittamia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 30 miljoonaa euroa, mutta lisäsi toimeentulotukimenoja 2,5 miljoonaa euroa ja yleisen asumistuen menoja 2 miljoonaa euroa. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan tuloperusteisen kuntoutusrahan alentaminen sairauspäivärahan tasolle alentaisi kuntoutusrahamenoja vuositasolla 3 miljoonaa euroa, josta valtion osuus olisi 0,2 miljoonaa euroa. Loppuosa kuntoutusrahoista rahoitetaan vakuutusmaksuilla. Lisäksi indeksimuutos alentaa vakuutusmaksuilla rahoitettavia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 0,04 miljoonaa euroa. Vaikutukset työnantajien sairausvakuutusmaksuun sekä palkansaajien ja yrittäjien päivärahamaksuun ovat vähäisiä.
Säästövaikutus ei toteudu kokonaisuudessaan heti vuonna 2024, koska aiemmin myönnetyt kuntoutusrahat maksetaan myöntämisajankohtana voimassa olleiden säännösten mukaisesti eli kuntoutusrahan määrä ei kesken myöntökauden voi muuttua. Nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentamisen arvioidaan vähentävän kuntoutusrahoja vuonna 2024 noin 11 miljoonaa euroa ja vuonna 2025 noin 24 miljoonaa euroa. Lisäksi ehdotuksen arvioidaan lisäävän vuonna 2024 toimeentulotukimenoja noin miljoona euroa ja asumistukimenoja 0,7 miljoonaa euroa sekä vuonna 2025 toimeentulotukimenoja 2 miljoonaa euroa ja asumistukimenoja 1,6 miljoonaa euroa. Tuloperusteisen kuntoutusrahan alentamisen sairauspäivärahan tasolle arvioidaan alentavan kuntoutusrahamenoja noin 1,2 miljoonaa euroa vuonna 2024.
Kuntien rahoittaessa puolet toimeentulotukimenoista, kuntien menojen arvioidaan lisääntyvän vuositasolla 1,3 miljoonaa euroa. Kuntien rahoitusosuus toimeentulotukimenoista toteutetaan vähentämällä kuntien valtionosuuksia määrällä, joka vastaa kuntien osuutta vuositasolla maksetusta perustoimeentulotuesta. Rahoitussäännöksistä johtuen vaikutukset toteutuvat kahden vuoden viiveellä siten, että vaikutus vuonna 2026 on 0,5 miljoonaa euroa ja vuonna 2027 1 miljoonaa euroa.
4.2.2
Yhteiskunnalliset vaikutukset
4.2.2.1
Vaikutukset kotitalouksiin
Kuntoutusrahaan ehdotetut muutokset voivat heikentää kotitalouksien taloudellista tilannetta. Ammatillinen kuntoutus on usein pitkäkestoista ja edellyttää asiakkaalta sitoutumista kuntoutuspalveluun sen keston ajaksi. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärän tason laskeminen sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan vähimmäismäärän tasolle voi heikentää kotitalouksien toimeentuloa. Ammatillisen kuntoutuksen saajissa on myös aikuisia henkilöitä, jotka eivät kuulu työeläkekuntoutuksen piiriin ja joilla on alaikäisiä huollettavia. Nuoren ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan saajissa on nuoria henkilöitä, joskin nuorillakin henkilöillä voi olla huollettavia. Ehdotetut muutokset voivat siten vaikuttaa kotitalouksien taloudelliseen tilanteeseen heikentävästi.
Kuntoutusraha maksetaan vakuutetulle eli asiakkaalle itselleen, jos hänen työnantajansa ei maksa palkkaa kuntoutusajalta eikä kuntoutusrahaa ole esitetty maksettavaksi edunvalvojalle tai viranomaiselle. Esityksessä ehdotetut muutokset tulisivat koskemaan käytännössä useimmiten sellaisia tilanteita, joissa kuntoutusraha maksetaan asiakkaalle itselleen eikä työnantajalle. Siten ehdotetut muutokset tulisivat vaikuttamaan suoraan kotitalouksiin.
4.2.2.2
Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset
Kuntoutusraha on etuus, jota maksetaan asiakkaalle kuntoutuksen aikaisen toimeentulon turvaamiseksi. Etuuteen kohdistuvat muutokset koskevat suoraan kuntoutusrahan saajia. Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa kuntoutusrahalle olisi vain yksi vähimmäismäärä, joka olisi sama kuin sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan vähimmäismäärä. Vähimmäismäärän ylittävä kuntoutusraha olisi jatkossa myös ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavassa kuntoutusrahassa saman suuruinen kuin asiakkaalle maksettavaksi tuleva sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, mikäli asiakas olisi tullut työkyvyttömäksi kuntoutuksen alkaessa.
Heikennykset rahaetuuden tasossa voivat vaikuttaa heikentävästi asiakkaan motivaatioon osallistua kuntoutukseen. Heikennykset voivat vaikuttaa asiakkaan toimeentuloon. Asiakkaalla ei ole laissa säädettyä velvollisuutta osallistua Kansaneläkelaitoksen ammatilliseen kuntoutukseen, joten heikennykset kuntoutuksen ajalta maksettavan rahaetuuden tasoon voivat lisätä haluttomuutta osallistua kuntoutukseen. Heikentynyt rahaetuuden taso voi laskeneen motivaation ohella vähentää kuntoutujan sitoutumista ammatilliseen kuntoutukseen, joka on usein pitkäkestoista. Välillisesti haluttomuus osallistua kuntoutukseen vaikuttaa asiakkaan mahdollisuuksiin siirtyä tai palata työelämään, mikä voi vaikuttaa työllisyystavoitteisiin negatiivisesti.
Kuntoutusrahan saajien keskinäisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta voi toisaalta olla perusteltua, että kaikki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahat ovat keskenään saman suuruisia vähimmäismäärältään riippumatta siitä, onko kuntoutuja ammatillisessa vai lääkinnällisessä kuntoutuksessa. Sama yhdenvertaisuusnäkökulma koskee Kansaneläkelaitoksen tuloperusteisten kuntoutusrahojen laskukaavoja. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan saajien keskinäisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta voi toisaalta olla perusteltua, että kaikki ammatillisen kuntoutuksen kuntoutusrahat ovat keskenään saman suuruisia vähimmäismäärältään. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän pysyttämistä muita kuntoutusrahoja korkeammalla tasolla voisi perustella tietyn erityisryhmän positiivisella erityiskohtelulla, mutta toisaalta on kuitenkin huomioitava, että nuoren kuntoutusrahan saajat ovat usein vielä huoltajiensa luona asuvia nuoria. Sen sijaan niin sanotun tavallisen ammatillisen kuntoutuksen kuntoutusrahan saajista suuri osa on jo aikuisia, jotka asuvat omaa talouttaan ja joilla voi olla huollettavia lapsia. Heidän kannaltaan olisi epäyhdenvertaista, jos 16—19-vuotiaat nuoren kuntoutusrahan saajat saisivat parempaa kuntoutusrahaa.
4.2.2.3
Vaikutukset lapsiin ja nuoriin
Osa kuntoutuslain mukaisten nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavien kuntoutusrahojen saajista on 16—18-vuotiaita. Alle 18-vuotiaat kuuluvat YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1991) soveltamisalan piiriin. Lisäksi osa kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahojen saajista on alle 30-vuotiaita nuoria henkilöitä. Ehdotetut leikkaukset kuntoutusrahojen tasossa tulisivatkin koskemaan myös lapsia ja nuoria. Toisaalta esitetyt muutokset koskisivat samanlaisina nuoren kuntoutusrahaa ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavaa kuntoutusrahaa, jolloin eri kuntoutusetuuksien saajat eivät olisi keskenään erilaisessa asemassa kuntoutusetuuden määräytymisen perusteella.
Nuorten kuntoutusraha on aikanaan korotettu takuueläkkeen tasolle, jotta työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen sijaan edistettäisiin työelämään siirtymistä kuntoutumisen kautta. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän jäädessä takuueläkkeen tason alle, työkyvyttömyyseläkettä saavien nuorten lukumäärä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyyskehitystä. (HE 216/2016 vp, s. 5—6). Toisaalta nuoren kuntoutusraha on kansaneläkelain 16 §:n mukaisesti aina ensisijainen työkyvyttömyyseläkkeeseen nähden, mikäli asiakkaalla on oikeus molempiin etuuksiin.
Nuoren kuntoutusrahaa ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavaa kuntoutusrahaa, eritoten nuoren ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavaa kuntoutusrahaa on myös kritisoitu nuoreksi luettavien kuntoutusrahan saajien osalta etuuden korkeasta tasosta varsinkin suhteessa opintoetuuksiin. Rahaetuuden tasossa onkin suurehko ero kuntoutusrahan ja opintotukeen sisältyvän opintorahan tasoa verrattaessa. Kuntoutusrahaetuuksien korkeampaa tasoa on pidetty perusteltuna, koska kuntoutuksen piirissä olevat nuoret eivät välttämättä voi hankkia lisätuloja esimerkiksi työskentelemällä opintojen ohessa sairauden tai vamman vuoksi, jolloin kuntoutusrahan korkeammalla tasolla on haluttu tukea toimeentuloa kuntoutuksen aikana. Toisaalta on huomionarvoista, että useat nuoret kuitenkin asuvat huoltajien luona, varsinkin toisen asteen opintojen aikana ja alle 18-vuotiaat ovat vielä huoltajien elatusvelvollisuuden piirissä. Tästä näkökulmasta käsin arvioiden leikkauksia ei voi pitää kohtuuttomina, vaikkakin on huomioitava rahaetuuden tason laskun mahdolliset negatiiviset vaikutukset kuntoutukseen osallistumishalukkuudessa.
Lisäksi mainittujen kuntoutusrahojen vähimmäismäärän laskeminen takuueläkkeen tasolta tavallisen kuntoutusrahan, sairauspäivärahan ja vanhempainpäivärahojen vähimmäismäärän tasolle säilyttäisi edelleen vähimmäismääräisen kuntoutusrahan tason selvästi korkeampana kuin opintotukeen sisältyvän opintorahan taso on. Kuukausitasolla vähimmäismääräisen kuntoutusrahan taso olisi myös nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta sama kuin työttömyysturvan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen taso.
4.2.2.4
Vaikutukset vammaisiin henkilöihin
Vammaisia henkilöitä on ammatillisen kuntoutuksen kontekstissa erityisesti nuoren kuntoutusrahan saajissa. Takuueläkkeen suuruisen nuoren kuntoutusrahan tavoitteena on ollut kannustaa osatyökykyisiä nuoria ja työelämään kiinnittymättömiä osatyökykyisiä aikuisia hakeutumaan ammatilliseen kuntoutukseen työkyvyttömyyseläkkeen sijaan ja siten parantaa työllistymisen edellytyksiä. Etuuden tason alentaminen voi vaikuttaa asiakkaan motivaatioon suuntautua työelämään tähtäävään kuntoutukseen. Toisaalta kansaneläkelain 16 §:n mukaisesti nuoren kuntoutusraha on ensisijainen etuus, mikäli asiakkaalla olisi oikeus sekä nuoren kuntoutusrahaan että työkyvyttömyyseläkkeeseen. On mahdotonta arvioida, tulisivatko nyt esitetyt leikkaukset vaikuttamaan työkyvyttömyyseläkehakemusten lisääntymiseen. Luultavaa on, että jonkin suuruista siirtymää voi tapahtua, mikäli nuoren kuntoutusrahan tasoa lasketaan ehdotetun mukaisesti.
4.2.2.5
Vaikutukset työnantajiin
Kuntoutusrahaa koskevat ehdotukset eivät juurikaan vaikuttaisi työnantajiin. Kuntoutusraha voidaan maksaa asiakkaalle itselleen tai Kansaneläkelaitos voi maksaa kuntoutusrahan työnantajalle, jos tämä maksaa kuntoutuksen ajalta palkkaa. Palkanmaksu perustuu työnantajan ja työntekijän väliseen sopimukseen.
4.2.2.6
Vaikutukset viranomaisten toimintaan
Kuntoutusrahaetuuksien vähimmäismäärien ja laskukaavojen yhtenäistäminen tuo ensi vaiheessa lisätyötä Kansaneläkelaitoksessa järjestelmiin vaadittavien muutosten, etuuskäsittelyn ohjaamisen ja asiakkaiden tiedottamisen kautta. Toisaalta pidemmällä tähtäimellä yhtenäistetyt vähimmäismäärä ja laskukaava voivat selkeyttää etuuskäsittelyä ja kuntoutusrahaetuuksien toimeenpanoa. Indeksitarkistusten ehdotettu muutos KEL-indeksiin kaikkien kuntoutusrahojen osalta tuo ensi vaiheessa työtä toimeenpanon näkökulmasta, mutta pidemmällä aikavälillä selkeyttää toimeenpanoa.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
Hallitusohjelmassa tavoitellaan julkisen talouden tasapainottamista ja tähän liittyen on sovittu useista toimenpiteistä. Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksia koskevat muutosehdotukset perustuvat hallitusohjelmaan, joten niiden osalta esitystä valmisteltaessa ei ole tehty vaihtoehtoisten toteuttamistapojen arviointia.
6
Lausuntopalaute
Esityksestä on järjestetty lausuntokierros ajalla 6.9.2023-18.9.2023. Lausuntoaika oli tavanomaista lyhyempi johtuen budjettilakien valmisteluaikataulusta.
Lausunnon antoi yhteensä 33 tahoa. Lausunnon antoivat Hyvinvointiala HALI ry, Gynekologinen potilasjärjestö Korento ry, Omaishoitajaliitto ry, Kuntoutussäätiö, FDUV, Vammaisfoorumi ry, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Akava ry, Kuulovammaisten Lasten Vanhempien Liitto ry, Tehy ry, Ihmisoikeusliitto, FinFami ry, Kunta- ja hyvinvointialue-työnantajat KT, Invalidiliitto ry, Lapsiasiainvaltuutetun toimisto, Amnesty International Suomen osasto, Kuuloliitto ry, Suomen Kuurosokeat ry, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Ammattiin Opiskelevien Liitto – Sakki ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Näkövammaisten liitto ry, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Kansaneläkelaitos, SAK ry, STTK ry, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö ja neljä yksityishenkilöä.
Esitettyjä muutoksia pidettiin lausunnoissa pääosin kielteisinä. Tuotiin esiin kuntoutusrahan merkitystä kuntoutujan toimeentuloon ja kuntoutukseen sitoutumiseen. Lausunnoissa tuotiin esiin myös niitä perusteluita, joiden nojalla ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä on aikanaan nostettu takuueläkkeen tasolle. Esitettyä tason laskemista sairauspäivärahan vähimmäismäärän tasolle pidettiin selkeänä heikennyksenä. Muutamat lausujat kannattivat muutoksia. Kansaneläkelaitos totesi lausunnossaan, että muutokset voivat selkeyttää ja yksinkertaistaa kuntoutusrahaetuuksien kokonaisuutta ja niiden toimeenpanoa. Valtiovarainministeriön lausunnossa tuotiin esiin, että nuorten osalta työkyvyttömyyseläke ei välttämättä ole ainoa merkityksellinen vertailukohta, vaan nuorten kannalta myös muut etuuspolut voivat olla työllistymisen ja työelämään pääsyn kannalta merkityksellisiä.
Lausunnoissa kannettiin huolta myös siitä, että nyt esitetyt muutokset tulisivat kohdentumaan sekä nuoriin että kaikista heikoimmassa asemassa oleviin, pienituloisiin henkilöihin. Nuorten osalta pidettiin tärkeänä, että ammatillista kuntoutusta ja työelämään pääsyä tuettaisiin ja kuntoutusrahan toimeentulon turvaavaa tasoa pidettiin tästä näkökulmasta tärkeänä tekijänä, joka nyt esitettyjen muutosten myötä tulisi heikkenemään. Heikoimmassa asemassa olevien ja pienituloisten osalta, erityisesti perheellisten kuntoutujien osalta tuotiin esiin, että syksyllä 2023 annettavaksi aiotut hallituksen esitykset muun muassa yleistä asumistukea ja indeksien jäädytystä koskien tulevat kaikki vaikuttamaan erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin ja pienituloisiin henkilöihin. Eri esityksissä esitettyjen muutosten osalta toivottiin yhteisvaikutusten arviointia.
Lausuntopalautteen johdosta on tehty muutamia täsmennyksiä ja korjauksia hallituksen esitykseen. Kansaneläkelaitoksen lausunnon johdosta on vielä täsmennetty indeksitarkistusta koskevaa säännöstä ja sen säännöskohtaisia perusteluita sekä voimaantulosäännöstä lain toimeenpanon kannalta selkeämpään muotoon.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 §.Lain soveltamisala. Pykälässä säädetään kuntoutuslain soveltamisalasta. Pykälään on lisätty uusi 3 momentti sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistuksen yhteydessä (L 561/2022, HE 56/2021 vp ja HE 18/2022 vp). Kyseisen 3 momentin mukaan mitä 11, 45, 48 ja 59 §:ssä säädetään hyvinvointialueesta, koskee vastaavasti myös Ahvenanmaan maakuntaa ja Ahvenanmaan maakunnan kuntaa. Momentin lisäämisen yhteydessä siitä on vahingossa jäänyt puuttumaan viittaus kuntoutuslain 20 §:ään, jossa on myös säädetty hyvinvointialueita koskien henkilökohtaisen opiskelu- ja kuntoutussuunnitelman laatimisesta nuoren kuntoutusrahaa varten. Soveltamisalapykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisätään viittaus kuntoutuslain 20 §:ään, jolloin kyseisen pykälän soveltamisalasta olisi säädetty myös Ahvenanmaan maakunnan osalta.
31 §.Ylläpitokorvaus. Pykälässä säädetään kuntoutujalle maksettavasta ylläpitokorvauksesta kuntoutuksesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten korvaamiseksi ja kuntoutukseen osallistumisen varmistamiseksi. Pykälän 3 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaus lain 35 §:ään, joka esitetään kumottavaksi.
32 §.Kuntoutusrahan määrä. Pykälässä säädetään kuntoutusrahan määrän määräytymisestä. Pykälän 1 momentissa säädetään niin sanotun tavallisen kuntoutusrahan määräytymisperusteesta ja 2 momentissa ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan määräytymisperusteesta. Pykälän 2 momentin mukaisesti määräytyvä kuntoutusraha on pääsääntöisesti suurempi kuin 1 momentin mukaan määräytyvä, millä on haluttu kannustaa asiakasta osallistumaan ja sitoutumaan pitkäkestoisempaan ammatilliseen kuntoutukseen. Pykälän 3 momentissa säädetään kuntoutusrahan vähimmäismäärästä.
Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Jatkossa myös ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava kuntoutusraha määräytyisi samoin perustein kuin muu kuntoutusraha ollen näin saman suuruinen kuin kuntoutujalle maksettava sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi ollut oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi. Poikkeuksena tästä ovat kuntoutuslain 32 a §:ssä säädetyn osakuntoutusrahan määräytymisperuste ja 34 §:ssä säädetyn eläkkeensaajan kuntoutusrahan määräytymisperuste. Muilta osin pykälä pysyisi ennallaan.
32 a §.Osakuntoutusrahan määrä. Pykälässä säädetään osakuntoutusrahan määräytymisperusteesta. Pykälän mukaan osakuntoutusrahana maksettavan kuntoutusrahan määrä on puolet kuntoutuslain mukaisten asiakkaalle maksettavaksi tulevien kuntoutusrahaetuuksien täydestä määrästä, johon kuntoutujalla olisi ollut oikeus estyessään kuntoutuksen vuoksi työstä kokopäiväisesti.
Pykälästä ehdotetaan poistettavaksi viittaukset kuntoutuslain 33 ja 35 §:iin. Kuntoutuslain 33 § on kumottu jo aikaisemmin (L 536/2019 vp—HE 296/2018 vp), joten viittaus 33 §:ään on ilmeisen tarpeeton. Viittaus 35 §:ään ehdotetaan kumottavaksi, koska mainittu pykälä ehdotetaan kumottavaksi.
34 §.Eläkkeensaajan kuntoutusraha. Pykälässä säädetään kuntoutusrahan määräytymisperusteesta tilanteissa, joissa kuntoutuja saa työeläkelakien mukaista työkyvyttömyyseläkettä tai työuraeläkettä, kansaneläkelain (568/2007) 12 §:n perusteella maksettavaa työkyvyttömyyseläkettä lukuun ottamatta 4 momentin mukaista työkyvyttömyyseläkettä, tai takuueläkkeestä annetun lain mukaista takuueläkettä.
Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaukset lain 33 ja 35 §:iin. Lain 33 § on kumottu jo aikaisemmin (L 536/2019 vp—HE 296/2018 vp). Viittaus 35 §:ään ehdotetaan kumottavaksi, koska mainittu pykälä ehdotetaan kumottavaksi.
35 §.Ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä. Pykälässä säädetään ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärästä, joka on määrältään tavallista kuntoutusrahan vähimmäismäärää korkeampi, jollei kuntoutujalla ole oikeutta tätä korkeampaan kuntoutusrahaan aiempien tulojensa perusteella.
Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Jatkossa kuntoutuslaissa olisi vain yksi kuntoutusrahan vähimmäismäärä, joka olisi kaikille kuntoutuslain mukaista kuntoutusrahaa saaville saman suuruinen. Vähimmäismäärän mukainen kuntoutusraha olisi myös ammatillisessa kuntoutuksessa olevalle ja nuoren kuntoutusrahan saajalle sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan vähimmäismäärän suuruinen kuntoutuslain 32 §:n 3 momentissa säädetyn mukaisesti. Vähimmäismäärää korkeamman kuntoutusrahan määräytymisestä säädettäisiin jatkossakin kuntoutuslain 32 §:n 1 momentissa. Kuntoutusraha ammatillisessa kuntoutuksessa olevalle ja nuoren kuntoutusrahan saajalle olisi sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan suuruinen.
46 §.Kuntoutusetuuden ja kuntoutusrahaetuuden maksaminen ja korvaaminen. Pykälässä säädetään kuntoutusetuuden ja kuntoutusrahaetuuden maksamiseen ja korvaamiseen liittyvistä seikoista, muun muassa kuntoutusrahan maksueriin ja -päiviin liittyen. Pykälän 2 momentin viimeistä virkettä ehdotetaan muutettavaksi. Virkkeen mukaan kuntoutusrahaa ei makseta, jos kuukaudelta maksettava erä olisi pienempi kuin 35 §:n mukaan päivää kohti laskettava vähimmäismäärä. Kuntoutuslain 35 § ehdotetaan kumottavaksi tässä hallituksen esityksessä, joten siinä säädetyn mukainen vähimmäismäärä ei enää jatkossa voisi olla kuntoutusrahaetuuden kuukaudessa maksettavan erän perusteena. Valmistelun yhteydessä on todettu, että pienintä maksettavaa erää koskeva säännös ei ole ollut etuuksien toimeenpanon kannalta tarpeellinen tai välttämätön, joten pienintä maksettavaa erää koskeva kohta ehdotetaan kumottavaksi tässä yhteydessä. Myöskään sairausvakuutuslaissa ei ole sääntelyä pienimmästä maksettavasta erästä, joten kun kuntoutusrahat jatkossa olisivat sairauspäivärahan suuruisia, olisi luontevaa, että kuntoutusrahankaan osalta ei jatkossa olisi sääntelyä pienimmästä maksettavasta erästä.
67 §.Indeksitarkistus. Pykälässä säädetään kuntoutusrahan tarkistamisen perusteena olevista indekseistä. Indeksitarkistus kohdistuu niihin kuntoutusrahoihin, joiden maksu jatkuu vuodenvaihteen yli. Vuodenvaihteen yli jatkuviin 32 §:n mukaan määräytyviin kuntoutusrahoihin tehdään vuodenvaihteessa TyEL- eli työeläkeindeksin mukainen korotus. KEL- eli kansaneläkeindeksin mukaisesti tarkistetaan vuodenvaihteen yli jatkuvat ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavat kuntoutusrahat ja nuoren kuntoutusrahat sekä ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärät. 32 §:n 3 momentissa tarkoitetun vähimmäismäärän indeksitarkistus ei perustu 67 §:ään, vaan se on sidottu sairausvakuutuslain 11 luvun 10 §:n mukaisiin korotuksiin. Vuoden vaihteen yli jatkuvien kuntoutusrahojen tarkistuksen jälkeen kuntoutusrahan määrän tulee olla edelleen vähintään yhtä suuri kuin sairauspäivärahan vähimmäismäärän.
Indeksitarkistusta koskevaa pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa kaikki kuntoutuslain mukaiset kuntoutusrahat tarkistettaisiin KEL-indeksillä. Muutos tulisi tältä osin koskemaan myös tilanteita, joissa kuntoutus on alkanut ennen tämän lain voimaantuloa. Poistettavaksi tulisivat viittaukset lain 33 ja 35 §:iin. Lain 33 § on kumottu jo aikaisemmin (L 536/2019 vp—HE 296/2018 vp). Viittaus 35 §:ään ehdotetaan kumottavaksi, koska mainittu pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Samalla indeksitarkistuksia yksinkertaistettiin sitomalla kaikki 32 §:n mukaiset maksussa olevat kuntoutusrahat KEL- eli kansaneläkeindeksiin. KEL-indeksiin sitominen olisi yhdenmukainen ratkaisu sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien kanssa ja varmistaisi, ettei maksussa oleva vähimmäismääräinen kuntoutusraha nousisi vuodenvaihteen indeksitarkistuksen yhteydessä sairauspäivärahan vähimmäismäärää korkeammalle tasolle. Muutos yksinkertaistaisi indeksitarkistusten toimeenpanoa ja selkeyttäisi lainsäädäntöä.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2024.
Ehdotettuja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain muutoksia Kansaeläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksiin sovellettaisiin silloin, kun kuntoutus on alkanut 1.1.2024 tai tämän jälkeen. Jos kuntoutus on alkanut ennen tämän lain voimaantuloa, sovellettaisiin tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Muutosten soveltaminen kuntoutuksen alkamisajankohdan perusteella on linjassa kuntoutuslain 32 §:n 1 momentin mukaisen kuntoutusrahan määräytymisperusteen kanssa. Indeksitarkistusta koskevaa kuntoutuslain 67 §:ää sovellettaisiin kuitenkin myös silloin, kun kuntoutus on alkanut ennen tämän lain voimaantuloa. Tämä olisi toimeenpanon selkeyttämisen kannalta perusteltua.
9
Toimeenpano ja seuranta
Esitykseen sisältyvien ehdotusten toimeenpano kuuluu kuntoutuslain toimeenpanosta vastaavalle Kansaneläkelaitokselle. Esityksen ehdotusten toimeenpano vaatii muutoksia eri tietojärjestelmiin ja toimeenpanoa koskeviin järjestelmiin. Muutoksista tiedottaminen asiakkaille ja etuusohjaus vaatii Kansaneläkelaitoksessa resursseja ja valmistautumista.
10
Suhde muihin esityksiin
Syksyllä 2023 budjettilakina annettavaksi suunniteltu KEL-indeksin mukaisten indeksitarkistusten jäädytystä koskeva hallituksen esitys liittyy kiinteästi käsillä olevaan hallituksen esitykseen. Indeksien jäädytystä koskeva esitys vaikuttaa edetessään myös Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksien indeksitarkistuksiin. Varsinkin mikäli käsillä olevassa esityksessä ehdotettu kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahojen indeksitarkistusten sitominen yksinomaan KEL-indeksiin toteutuu, tällä on vaikutuksia myös kuntoutusrahan saajiin KEL-indeksin tullessa jäädytetyksi.
10.1
Esityksen riippuvuus muista esityksistä
Esitys ei ole riippuvainen muista esityksistä.
10.2
Suhde talousarvioesitykseen
Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Suomen perustuslain (731/1999, perustuslaki) 6 §:ssä säädetään, että ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) on todettu, että pykälä ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Lailla ei voida ilman yleisesti hyväksyttävää perustetta, mielivaltaisesti, asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille sekä asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa. Perustuslakivaliokunta on käytännössään nimenomaisesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (HE 309/1993 vp ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot sekä esim. PeVL 59/2002 vp, PeVL 1/2006 vp, PeVL 38/2006 vp, PeVL 28/2009 vp, PeVL 64/2010 vp, PeVL 2/2011 vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL 11/2012 vp).
Yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkielto. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvä syyn perusteella. Momentti ei toisaalta kiellä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi syrjintäsäännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat. Säännös ei estäisi tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän (esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt) asemaa ja olosuhteita parantavia toimia (HE 309/1993 vp).
Esityksessä ehdotetut muutokset olisivat heikennyksiä ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan saajille. Toisaalta etuuden taso olisi kuitenkin edelleen sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan suuruinen ja nykyisen tavallisen kuntoutusrahan suuruinen, jolloin kuntoutusrahan saajan toimeentulo kuntoutuksen aikana olisi kuitenkin edelleen turvattu kohtuullisella tasolla.
Ehdotettujen muutosten toteutuminen toisaalta lisäisi eri Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksien saajien välistä yhdenvertaisuutta, kun kuntoutuslaissa olisi jatkossa ainoastaan yksi vähimmäismääräinen kuntoutusraha ja vähimmäismäärää suuremmat kuntoutusrahat määräytyisivät myös jatkossa ainoastaan yhden laskukaavan mukaisesti kaikkien tuloperusteista kuntoutusrahaa saavien asiakkaiden kohdalla.
Kuntoutuksen aikaiset taloudelliset etuudet liittyvät myös perustuslain 19 §:n 2 momentissa säädettyyn, lailla jokaiselle taattuun oikeuteen saada perustoimentulon turva työkyvyttömyyden ajalta. Lisäksi kuntoutusetuudet toimenpiteinä liittyvät perustuslain 18 §:ssä tarkoitettuun julkiselle vallalle kuuluvaan velvollisuuteen edistää työllisyyttä ja siihen, että julkisen vallan tulee pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Kuntoutusrahaetuuksista vähimmäismääräiset kuntoutusrahaetuudet ovat perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuja sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä. Kuntoutusrahaetuuksia on pidettävä kattavina tavalla, josta ei aiheudu väliinputoajaryhmien syntymistä. Edelleen kuntoutuksella on liittymä perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuun julkisen vallan velvollisuuteen edistää väestön terveyttä. Kansaneläkelaitoksen järjestämää kuntoutusta on kuitenkin pidettävä vain osana kokonaisuudesta, joka muodostaa väestön terveyden edistämiseen tähtäävien toimenpiteiden kokonaisuuden. Tämän vuoksi onkin pidettävä perusteltuna sitä, että Kansaneläkelaitoksen järjestämään kuntoutukseen oikeutettujen joukkoa voidaan rajoittaa. (HE 3/2005 vp).
Etuuksien saamiseen liittyy aina tietyt laissa säädetyt edellytykset, eikä esitys poikkea voimassa olevan lainsäädännön mukaisista lähtökohdista yhdenvertaisuusnäkökulmasta. Esitystä ei siten ole pidettävä perustuslain 6 §:n takaaman yhdenvertaisuuden vastaisena. Toisaalta on huomioitava kuitenkin myös se, että syksylle 2023 on suunniteltu annettavaksi useita budjettilakeja, joissa eri etuuksiin tehdään leikkauksia. Nämä eri esitykset ja niissä esitetyt muutokset liittyvät myös keskinäisvaikutuksiltaan toisiinsa. Esimerkiksi yleiseen asumistukeen esitettävät muutokset voivat vaikuttaa myös kuntoutusrahan saajiin ja toisaalta kuntoutusrahaan käsillä olevassa esityksessä esitetyt leikkaukset voivat lisätä asiakkaiden tarvetta yleiselle asumistuelle.
Julkisen talouden tilaa on merkittävästi vaikeuttanut se, että Suomen talouskasvu on ollut viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana heikkoa verrattuna aiempaan sekä muihin Pohjoismaihin ja EU:n keskiarvoon. Tulevina vuosina talouskasvun edellytyksiä heikentää väestökehitys. Julkinen taloutemme on ollut alijäämäinen vuodesta 2009 lähtien. Ilman talouspolitiikan merkittävää muutosta velkasuhteen kasvu jatkuu 2020-luvulla. Vaikka valtion velanhoitokyky on edelleen hyvä, se heikkenee jatkuvasti, jos julkista taloutta ei vahvisteta. Tulevien vuosien mahdolliset kriisit voivat johtaa tilanteeseen, jossa julkinen valta ei kykene julkisen talouden rajoitusten vuoksi reagoimaan kriisiin asianmukaisesti. Tällöin jouduttaisiin liian äkillisesti säästämään julkisista menoista ja kiristämään verotusta. Esitys on osa hallituksen julkisen talouden vahvistamiseksi valitsemaa kokonaisuutta.
Hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.