1
1 Lakiehdotusten perustelut
2 §.Yhtiöntehtävät. Pykälän 2 momenttia koskevaan yhtiön tehtäviä koskevaan luetteloon lisättäisiin hankintoihin liittyvien tietopalvelujen tuottaminen sekä niihin liittyvien teknisten ratkaisujen tarjoaminen. Hankintatiedon käsittely ei ole 2 momentissa tarkoitettua yhteishankintatoimintoa tai hankintojen tukitoimintoa, minkä vuoksi niiden tuottamisesta olisi säädettävä erikseen.
Valtiolla ei ole ollut kattavaa ja seikkaperäistä hankintatietojen tietovarantoa ja sitä hyödyntävää tietotuotantoa, vaan tieto on hajautunut ja sitä pitää kerätä useista lähteistä ja järjestelmistä. Käytännössä tiedon tarkkuus on jäänyt valtion keskuskirjanpitotiedon tasoon. Säännös mahdollistaisi yhtenäisen ja kattavan tietovarannon kokoaminen ja tietotuotantopalvelun rakentamisen valtion hankintatoimen ohjauksen ja hankintojen toteuttamisen tueksi. Keskitetty tietopalvelu pystyisi tukemaan kaikkia valtion hankintayksikköjä ja vähentää täten virastojen omaa hallinnollista taakkaa ja erillisjärjestelmien tarpeita. Hansel Oy valtion yhteishankintayksikkönä toimisi luontevana tiedon kokoajana ja tietovarannon ylläpitäjänä ja kehittäjänä.
Hankintatiedon käsittelyllä tarkoitettaisiin hankintayksiköiden hankintoihin liittyvien tietojen, kuten laskutus- ja tilaustietojen, toimittaja- ja tuotetietojen, hankintamäärien ja hintojen sekä hankintasuunnitelmien ja hankintailmoitusten tietojen käsittelyä. Näiden tietojen analysoimisen tuloksena saadaan tietoja esimerkiksi hankintayksikön varainkäytöstä, hankintojen sisällöstä, toimittajista sekä laskujen ja tilausten lukumääristä. Tietoja voidaan hyödyntää hankintayksiköiden sekä konsernitason hankintatoimen organisoimisessa ja johtamisessa, hankintojen kategorisoimisessa, suunnittelussa, seurannassa sekä ennustamisessa. Hankintatiedon käsittely on siten välttämätöntä hankintatoimen kehittämiseen liittyvien palvelujen tuottamisessa. Hankintatiedon käsittely ja analysointi toteutetaan hyödyntäen mahdollisimman paljon digitaalisia ratkaisuja kuten tekoälyä ja robotiikkaa.
Yhtiö voisi lisäksi tarjota asiantuntijapalveluja datan hyödyntämisessä hankinnoissa ja hankintojen johtamisessa. Hankintatoimen kehittämisen lisäksi hankintatiedon käsittely on tarpeen hankintasuunnitelmien laatimisessa, tulevien hankintojen ennakoinnissa sekä yhteishankintamahdollisuuksien kartoittamisessa. Tavoitteena hankintatiedon käsittelyllä sekä hankintatoimen kehittämisen palveluilla on parantaa julkisten varojen tehokasta ja suunnitelmallista tietoon perustuvaa käyttöä.
Yhtiö voisi tarjota hankintatietoon liittyviä palveluja kaikille asiakkailleen. Siten nykyisten asiakkaidensa lisäksi palvelua voitaisiin tarjota myös maakunnille ja niiden hankintayksiköille. Lähtökohtana kuitenkin olisi, että maakunnat harkitsevat itsenäisesti tarpeensa hankintatoimen kehittämisen palvelujen käyttöön. Maakunnat ja sen hankintayksiköt joutuvat suunnittelemaan ja rakentamaan hankintatoimensa organisaation ja ohjausmallit ja tarvitsevat tähän hankintatoimen kehittämisen asiantuntijapalveluja. Tarkoituksena on tukea maakuntien hankintatoimen ohjausmallien synnyttämistä, hankintatoimen kehittämistä ja suunnitelmallista hankintatointa. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan luoda Hanselille yksinoikeutta hankintatiedon käsittelyyn ja analysointiin, vaan mahdollistaa palvelun käyttö.
Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin myös maininta siitä, että yhtiö voi tarjota asiakkailleen myös hankintasopimuksiin liittyvää asiantuntijapalvelua. Palvelu sisältäisi muun muassa sopimusten laatimista, oikeudellista tulkinta-apua sekä neuvontaa erimielisyystilanteissa. Palvelu liittyy esimerkiksi hankintasopimuksiin, jotka on kilpailutettu asiakkaiden puolesta ja niiden nimissä. Muutoksella selkeytetään nykyistä lainsäädäntöä, jossa ei ole otettu kantaa olemassa oleviin hankintasopimuksiin liittyvään tukeen.
Pykälän 3 momentin mukaan yhtiö toteuttaa puitejärjestelyjä siten kuin valtion talousarviolaissa (423/1988) ja sen perusteella säädetään. Momenttiin ei ehdoteta muutoksia. Säännös ei koske maakuntia, sillä maakunnat eivät kuulu talousarviolain soveltamisalaan.
Hankintalain 4 §:n 12—14 kohdissa on yhteishankintayksikön sekä yhteishankinta- ja hankintojen tukitoimintojen määritelmät. Hankintalain 20 §:ssä on säädetty yhteishankintayksiköltä tehtävistä hankinnoista. Pykälän 4 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintayksikön ja yhteishankintayksikön väliseen yhteishankintatoimintojen tai hankintojen tukitoimintojen tuottamista koskevaan palvelusopimukseen. Siten Hanselin asiakkaina olevat hankintayksiköt voivat hankintalain mukaisesti tehdä edellä mainittuja palvelusopimuksia ilman kilpailuttamista. Muiden hankintojen tekeminen edellyttää hankintalain soveltamista, ellei esimerkiksi hankintojen arvo alita hankintalain 25 §:n mukaisia kansallisia kynnysarvoja tai ellei muu hankintalain soveltamisalan rajaus sovellu hankintaan.
Pykälän 4 momentti olisi uusi. Tarkoituksena on ajanmukaista nykyisen lainsäädännön mukaista yhtiön tehtävää ja poistaa kansallisen lain este kansainvälisiin yhteishankintoihin osallistumiselle. Vuoden 2017 alussa voimaan tulleen hankintalain 22 §:ssä säädetään toisen Euroopan unionin jäsenvaltion yhteishankintayksiköltä tehtävistä hankinnoista sekä jäsenvaltioiden hankintayksiköiden yhteisistä hankinnoista. Hankintalain 22 § perustuu hankintadirektiiviin ja sen tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioiden hankintayksiköitä rajat ylittävään yhteistyöhön sekä tehdä mahdolliseksi toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhteishankintayksikön palvelujen käyttäminen. Rajat ylittäviä hankintayksiköiden yhteisiä hankintoja voidaan tehdä monenlaisin oikeudellisin järjestelyin. Hansel-laki edellyttää Hanselin toiminnan kohdistumista laissa määriteltyyn asiakaspiiriin, mikä rajoittaa yhtiön mahdollisuuksia osallistua muiden hankintayksiköiden kanssa tehtävään yhteistyöhön. Pykälässä säädettäisiin siten, että yhtiö voi osallistua hankintalain 22 §:n mukaiseen yhteistyöhön ja toisaalta myös sellaisiin järjestelyihin, joissa poikkeusluonteisesti yhteistyön tuloksen käyttäjinä olisivat myös muut kuin 3 §:n mukaiset hankintayksiköt. Asiakkaina voisivat tällöin olla myös esimerkiksi muiden yhteistyöhön osallistuvien hankintayksiköiden asiakkaat.
Yhtiön osallistuminen 4 momentin mukaisiin yhteishankintoihin mahdollistaisi rajat ylittäviin hankinta-aloitteisiin osallistumisen, kuten muiden Pohjoismaiden kanssa toteutettavan polttonesteiden hankkimisen jäänmurtajien käyttöön eri maiden satamissa sekä yhteistyössä muiden eurooppalaisten yhteishankintayksiköiden kanssa toteutettavan lisenssihankinnan, jolloin yhteisen neuvotteluvoiman etuna voisi mahdollisuus neuvotella entistä paremmat ehdot globaaleilta toimittajilta. Yhteistyön kohteena voisivat olla myös erilaiset innovatiiviset hankinnat sekä digitalisaatioon liittyviin kehityshankkeisiin osallistuminen. Euroopan komissio on kannustanut jäsenvaltioita ja erityisesti yhteishankintayksiköitä erilaisiin yhteishankkeisiin. Komissio on korostanut rajat ylittävän kaupan lisääntymistä sekä ammattiosaamisen parantamiseen ja uusien toimintatapojen leviämiseen liittyviä tekijöitä.
3 §.Asiakkaat. Pykälän 1 momentin mukaisesti Hanselin asiakaspiiriin lisättäisiin maakunnat ja maakuntien hankintayksiköt. Maakunnalla tarkoitettaisiin maakuntalakiehdotuksen 2 §:ssä tarkoitettua julkisoikeudellista yhteisöä. Maakuntien hankintayksiköitä olisivat muun muassa maakuntien liikelaitokset ja maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset. Maakunnan liikelaitoksella tarkoitettaisiin maakuntalakiehdotuksen 52 §:ssä tarkoitettua maakunnan perustamaa liikelaitosta, joka tuottaa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja. Maakuntien valtakunnallisilla palvelukeskuksilla tarkoitettaisiin maakuntalakiehdotuksen 118 §:ssä tarkoitettuja palvelukeskusyhtiöitä. Muulla maakunnan hankintayksiköllä tarkoitettaisiin maakuntalain 4 §:ssä tarkoitettuja maakuntakonserniin kuuluvia yhteisöjä, yhtiöitä ja säätiöitä, jotka toimivat julkisista hankinnoista annetun lain mukaisina hankintayksiköinä. Momentin mukaisesti yhtiö voisi siten tarjota 2 §:n mukaisia palveluja nykyisten asiakkaidensa lisäksi maakunnille ja maakuntakonserneihin kuuluville muille hankintayksiköille. Hankintalain 4 §:n 12 kohdan mukaan yhteishankintayksikön toiminnan tulee kohdistua sen omistaviin hankintayksiköihin taikka sellaisiin hankintayksiköihin, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikön toimintoja on erikseen säädetty. Koska maakunnat eivät omista Hansel Oy:n osakkeita, on tarpeen säätää niiden asiakkuuksista.
Pykälän 2 momentin mukaisesti yhtiön asiakas voisi olla myös sellainen julkisoikeudellinen laitos, johon maakunta, maakunnan liikelaitos, maakuntien valtakunnallinen palvelukeskus tai muu maakunnan hankintayksikkö käyttää määräysvaltaa rahoituksen taikka nimittämisoikeuden perusteella. Tällainen julkisoikeudellinen laitos voi olla esimerkiksi maakunnan ja kunnan yhteisesti omistama hankintayksikkö, johon maakunta käyttää määräysvaltaa suuremman omistusoikeuden johdosta tai maakuntalakiehdotuksen 125 §:n tarkoittama valtakunnallisen palvelukeskuksen tytäryhtiö. Hankintalain ja Hansel-lain mukaan yhteishankintayksikön asiakkaita voivat olla vain hankintayksiköt. Siten esimerkiksi valinnanvapauden piiriin kuuluvat organisaatiot, sikäli kun ne eivät ole hankintayksiköitä, eivät myöskään voisi olla yhtiön asiakkaita, vaikka ne muuten täyttäisivät 2 momentin edellytykset.
Maakuntien hankintayksiköillä tarkoitettaisiin myös maakuntien perustamisesta vastaavaa väliaikaishallintoa. Yhtiön asiakkaina voisivat siten toimia myös maakuntien perustamisvaiheen organisaatiot, kuten väliaikaiset valmistelutoimielimet ja niiden jaostot. Maakuntauudistuksessa perustettavien väliaikaisten valmistelutoimielinten on tarkoitus johtaa maakunnan toiminnan ja hallinnon käynnistämisen valmistelua ja käyttää sitä koskevaa päätösvaltaa maakuntavaltuuston toimikauden alkuun asti. Maakuntalakiehdotuksen ja siihen liittyvän voimaanpanolakiehdotuksen mukaan tarkoituksena on, että valmistelutoimielimellä olisi oikeus tehdä maakuntaa sitovia määräaikaisia sopimuksia, jotka voivat olla voimassa enintään vuoden 2019 loppuun saakka. Väliaikaishallinto voisi Hansel Oy:n asiakkaana tehdä hankintoja perustettavan maakunnan käyttöön sekä käyttää hankintatoimen asiantuntijapalveluja esimerkiksi maakunnan hankintatoimen organisointi-, johtamis- ja suunnittelumallien luomiseksi.
Maakuntien hankintayksiköillä olisi oikeus käyttää Hanselin kilpailuttamia yhteishankintoja vaihtoehtona omille kilpailutuksille taikka muiden yhteishankintayksiköiden käyttämiselle edellyttäen, että hankintayksiköllä on oikeus yhteishankintayksikön käyttämiseen. Toisaalta Hanselilla olisi oikeus suunnitella maakuntien tarpeisiin perustuen tukipalvelujen tuottaminen sekä ne tuote- ja palvelualueet, joista yhteishankintoja toteutetaan.
Hansel toimisi siten nykyisten asiakkaidensa lisäksi myös maakuntien hankintojen ammattimaisena julkisten hankintojen kilpailuttajana ja hankinta-asiantuntijana sekä hankintoja koskevien sopimusten ja toimittajatiedon hallinnoijana. Hansel yhdistäisi maakuntien ja muiden asiakkaidensa hankintavolyymejä kilpailutilanteen huomioivissa kokonaisuuksissa ja edistäisi maakuntien hankintatoimen laadukasta toteuttamista ja varojen tehokasta käyttöä sekä tukisi maakuntia myös vaativien hankintojen suunnittelussa ja kilpailutuksissa.
5 §.Tiedonsaantioikeusja tietojen tuottaminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös hankintatiedon käsittelyyn liittyvästä tietojensaanti- ja käsittelyoikeudesta. Säännös on tarpeellinen 2 §:n 2 momentin mukaisen hankintatieto- ja analysointitehtävän toteuttamiseksi.
Pykälän 1 momentin mukaan 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on luovutettava salassapitosäännösten estämättä yhtiölle hankintojen tehokkaan ja taloudellisen toteuttamisen ja tiedon analysoinnin kannalta välttämättömät laskutus-, tilaus- ja toimittajatiedot sekä tiedot hankintamääristä, hinnoista ja hankintasuunnitelmista. Tiedot saataisiin pääsääntöisesti automaattisesti erilaisista tietojärjestelmistä, kuten tilaus- ja ostolasku-, matka- ja maksukorttitietojen käsittelyyn tarkoitetuista tietojärjestelmistä. Hankintasuunnitelmia koskevat tiedot asiakkaat lähtökohtaisesti itse antaisivat tietojärjestelmän välityksellä. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole, että yhtiölle luovutetaan tai että se käsittelisi henkilötietoja.
Luovutusvelvoitteen kohteena olevat tiedot olisivat välttämättömiä tietopalvelun toteuttamiselle sekä hankintatoimen kehittämiselle. Pääsääntöisesti tehtyjä hankintoja koskevat tiedot ja tulevia hankintoja koskevien hankintasuunnitelmien tiedot ovat julkisia viranomaisen tietoja, joten niiden luovuttaminen yhtiölle on mahdollista kyseisen viranomaisen suostumuksella. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 26 §:n mukaan viranomainen voi antaa tietoja myös salassa pidettävistä asiakirjoista, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaan säädetty taikka jos se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa. Tietoihin liittyvistä salassapitoperusteiden osalta sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:ää. Hankintayksiköt vastaisivat tietojen merkitsemisestä salassa pidettäviksi taloushallinnon järjestelmiinsä noudattaen asiaan liittyviä säädöksiä ja määräyksiä, kuten talousarviotalouden piirissä olevia valtion organisaatioita koskevia Valtiokonttorin määräyksiä luottamuksellisen tiedon käsittelystä ostolaskujärjestelmässä.
Pykälään sisältyvä tietojenluovutusvelvollisuus koskisi myös maakuntia ja niiden hankintayksiköitä. Maakuntalakia koskevassa esityksessä ehdotetaan, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki koskisi myös maakuntien viranomaisia, joten niiden hankintatiedot ovat lähtökohtaisesti julkisia. Keskitetyn tietovarannon ylläpitämisen kannalta ja tietojen analysoinnin kannalta olisi tärkeää, että tiedot saadaan mahdollisimman täydellisinä ja yhteismitallisina valtion lisäksi myös maakunnilta ja niiden hankintayksiköiltä, joten tietojenluovutusvelvollisuus koskisi myös salassa pidettäviä tietoja. Maakuntien hankintatietoja tarvitaan muun muassa maakuntien toiminnan ja investointien ohjauksessa ja seurannassa. Yhtiöön rakennettava tietotuotantopalvelu pystyisi siten tukemaan maakuntien hankintadatan analysointia. Maakuntien hankintatietojen analysointitarve on nostettu esille sote- ja maakuntauudistusta koskevissa hallituksen kannanotoissa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin salassa pidettävien tietojen käsittelyyn oikeutetuista henkilöistä, salassa pidettäviin tietoihin liittyvästä vaitiolovelvollisuudesta sekä kiellosta hyödyntää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai vahingoksi. Tietoja luovuttaessaan hankintayksiköiden tulisi antaa yhtiölle tieto siitä, mitkä hankintatiedot ne katsovat salassa pidettäviksi. Salassa pidettäviä tietoja saisivat yhtiössä käsitellä vain ne henkilöt, joiden työtehtäviin hankintatiedon käsittely kuuluu. Salassa pidettävien tietojen käsittelyyn osallistuvien henkilöiden luotettavuus ja nuhteettomuus tulisi varmistaa lainsäädännön mahdollistamin keinoin, kuten henkilöturvallisuusselvitysten avulla. Henkilöt tulisi myös kouluttaa tietojen asianmukaiseen käsittelyyn. Tietojen salassapito olisi turvattava myös tilanteessa, jossa tietojen käsittelyä suorittaisi yhtiön toimeksiannosta ja sen lukuun myös muu tietojen käsittelijä, kuten tietojärjestelmätoimittaja. Tällaisten tahojen kanssa olisi tehtävä turvallisuussopimukset, joilla turvataan tietojen asianmukainen käsittely ja salassapito.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tietojärjestelmien ja tietojen asianmukaisesta suojaamisesta, eheydestä sekä muista tietojen laatuun liittyvistä tekijöistä. Säännös edellyttäisi, että yhtiö toteuttaisi asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet tietojen käsittelyn turvallisuuden varmistamiseksi ottaen huomioon tekniset ratkaisut, toteuttamiskustannukset, käsittelyn luonne sekä todennäköisyydeltään ja vakavuudeltaan vaihtelevat riskit. Säännös edellyttäisi myös käsiteltävien tietoaineistojen suojaamista asianmukaisten tietoteknisten ratkaisujen lisäksi toimitilojen turvallisuuteen liittyvillä toimenpiteillä, kuten lukituksilla ja kulunvalvonnalla.
Pykälän 4 momentin mukaan yhtiö voisi tuottaa, luovuttaa ja julkaista hankintatietoa käsittävää tietoaineistoa, jos tietoaineiston luovuttaminen ei vaarantaisi tietojen salassapitoa tai henkilötietojen suojaa. Yhtiö voisi käsitellä ja jalostaa tietoa tuottaen siitä erilaisia analyysejä asiakkaidensa varainkäytöstä, hankinnoista, toimittajista sekä laskujen ja tilausten lukumääristä. Tietoja voitaisiin luovuttaa niille hankintayksiköille, joiden tiedoista on kysymys käytettäväksi esimerkiksi hankintatoimen kehittämisessä ja varojen käytön seurannassa sekä hankintojen suunnittelussa. Hankintayksiköille voitaisiin luonnollisesti luovuttaa myös niiden omat salassa pidettävät tiedot sellaisenaan taikka muilla tiedoilla rikastettuina. Tietoja voitaisiin luovuttaa myös valtiovarainministeriölle, joka vastaa valtion hankintatoimen johtamisesta ja kehittämisestä.
Julkista hankinta- ja analyysitietoa julkaistaisiin myös muille hankintayksiköille (kuten valtion kirjanpitoyksiköille) sekä yleisölle avoimena datana. Siltä osin kuin yhtiön saamiin tietoihin sisältyisi salassa pidettävää tietoa, se anonymisoitaisiin tai julkaistaisiin muokattuna siten, ettei salassapito vaarannu tietoja yhdistelmällä. Salassa pidettävää tietoa luovutettaisiin sellaisenaan vain, jos tietojen luovuttaminen perustuisi lakiin.
Tietojen käsittelyllä ja julkaisemisella on tarkoitus edistää hankintojen ja julkisten varojen käytön avoimuutta, mikä edistäisi hankintayksiköiden toiminnan ja varainkäytön seurantaa, hankintojen asianmukaista toteuttamista sekä korruption ehkäisemistä. Säännös edistäisi siten hallinnon avoimuutta ja viranomaisten taloustietojen julkisuutta.
Valtiovarainministeriö avasi vuoden 2016 syksyllä valtion talousarviodatan tarkastelua varten tutkibudjettia.fi palvelussa. Useat kaupungit julkaisevat hankintadataansa. Valtion hankintadataa voidaan avata yleisölle esim. valmiiden raporttien ja tietopalvelun muodossa. Valtion hankintatiedon tultua avatuksi yleisölle, on perusteltua, että vastaava tietojen avaaminen tehdään myös maakuntien hankintatiedolle. Tarkoituksena on, että valtion sisäisenä työnä voitaisiin tuottaa ja hyödyntää viranomaisten tietoaineistoja tilanteissa, joissa tietojen antamiseen ei ole suojeltavien intressien kannalta esteitä. Säännös edistäisi siten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 21 §:ssä esitettyjä tavoitteita tietoaineistojen hyödyntämisestä.