2.1.1  Euroopan komission direktiiviehdotus

Euroopan komissio antoi 22.3.2017 direktiiviehdotuksen, joka koskee kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovaltuuksia, itsenäisyyttä ja resursseja. Direktiiviehdotus koskee tärkeimpien EU:n kilpailusääntöjen eli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) artiklojen 101 ja 102 tehokasta täytäntöönpanoa jäsenmaissa sekä esteiden poistamista sisämarkkinoiden tehokkaalta toiminnalta. Tavoitteena on muun muassa kilpailusääntöjen tehokas ja riittävän yhdenmukainen soveltaminen jäsenmaissa. Direktiivi tehostaisi kansallista kilpailuvalvontaa tutkinta-, päätöksenteko- ja sanktiointimenettelyjen osalta. Direktiiviehdotuksella on liityntä myös kansalliseen kilpailulakityöryhmän mietintöön (TEM julkaisuja 16/2017), jossa kilpailulakiin ehdotetaan useita muutoksia. Direktiiviehdotus on samansuuntainen, mutta pidemmälle menevä kuin kilpailulakityöryhmän muutosehdotukset ja toisaalta kansallisessa kilpailulakityöryhmän mietinnössä on ehdotuksia, joilla ei ole liityntää direktiiviehdotukseen. Kilpailusääntöjen tehokas täytäntöönpano kaikissa EU:n jäsenmaissa on olennainen asia kilpailun toimivuuden ja tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi sisämarkkinoilla.  

Direktiiviehdotuksen neuvostokäsittely alkoi toukokuussa 2017 ja se jatkui vuonna 2018. Neuvostotyöryhmätyön aikana työ- ja elinkeinoministeriö teki yhteistyötä erityisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston kanssa, mutta myös jossain määrin oikeusministeriön kanssa.  

2.1.2  Sähköisen tarkastuksen jatkaminen kilpailuviranomaisen tiloissa

Suurin osa Euroopan kilpailuviranomaisten verkostoon kuuluvista kansallisista kilpailuviranomaisista jatkaa sähköistä tarkastusta omissa tiloissaan. Oikeus niin sanottuun jatkettuun sähköiseen tarkastukseen on esimerkiksi Ruotsin, Norjan, Tanskan, Saksan ja Ison-Britannian kilpailuviranomaisilla. Ruotsissa kilpailuviranomainen on usean vuoden ajan jatkanut tarkastuksia sähköisen materiaalin osalta omissa tiloissaan tarkastuksen kohteen suostumuksella. Tammikuussa 2016 kyseinen käytäntö kirjattiin Ruotsin kilpailulakiin (konkurrenslagen 2008:579, Regeringens proposition 2014/15:96). Toisin kuin Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa tarkastuksen jatkaminen sähköisen materiaalin viranomaisen tiloissa ei edellytä tarkastuksen kohteen suostumusta.  

2.1.3  Yrityskauppavalvonnan käsittelymääräajat

Euroopan komissiossa ja muissa Pohjoismaissa kilpailuviranomaisten yrityskauppojen ensimmäisen vaiheen tutkintaan on käytettävissä 25 työpäivää. Käsittelyaika on siten määritelty työpäivissä toisin kuin voimassa olevassa kilpailulaissa.  

2.1.4  Väliaikaismääräykset

Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston suosituksen mukaan kilpailuviranomaisilla tulisi olla mahdollisuus käyttää väliaikaismääräyksiä, jotka ovat kestoltaan sellaisia, että vakavan haitan aiheutuminen kilpailulle vältetään. Väliaikaismääräys tulee usein kyseeseen markkinoilla, joiden tilan ja kehityksen arvioiminen edellyttää huomattavaa asiantuntemusta. Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston väliaikaismääräyksiä koskevan selvityksen perusteella useimmissa jäsenvaltioissa väliaikaismääräysten kestoa ei ole laissa rajattu tai väliaikaismääräyksen voimassaolo päättyy asiaratkaisun antamiseen. Niissä jäsenvaltioissa, joissa väliaikaismääräyksen kesto on laissa säädetty, ajanjakso on pituudeltaan pääsääntöisesti kolmesta kuukaudesta vuoteen. Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston väliaikaismääräyksiä koskevassa suosituksessa jäsenvaltiot on väliaikaismääräysten osalta jaettu karkeasti kolmeen luokkaan: 1) jäsenvaltioihin, joissa väliaikaismääräysten kesto on rajattu esimerkiksi kolmeen tai kuuteen kuukauteen taikka yhteen vuoteen, 2) jäsenvaltioihin, joissa aikaa ei ole laissa rajattu, mutta ajanjakso määritetään yleensä väliaikaismääräyksestä annettavassa päätöksessä sekä 3) jäsenvaltioihin, joissa päätös väliaikaismääräyksestä on voimassa kunnes menettely on saatettu päätökseen tai kunnes viranomainen on antanut asiassa ratkaisun. 

Väliaikaismääräys on voimassa asiaratkaisun antamiseen saakka muun muassa Ruotsissa ja tutkinnan loppuun saattamiseen asti esimerkiksi Isossa-Britanniassa. Asetuksen (EY) N:o 1/2003 8 artiklassa komission väliaikaismääräystä koskeva päätös on säädetty sovellettavaksi määrätyn ajanjakson aikana, ja sen voimassaoloa voidaan jatkaa sikäli kuin se on tarpeen ja asianmukaista. Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston raportin mukaan väliaikaismääräyksen kesto on rajattu kolmeen kuukauteen Bulgariassa ja Portugalissa. Portugalissa määräyksen voimassaoloaikaa voi perustellulla päätöksellä jatkaa, niin ikään enintään 90 päivän pituisella ajanjaksolla. Tutkinta tulee kuitenkin saattaa päätökseen 180 päivän kuluessa, joten väliaikaismääräys voi enimmillään olla voimassa kahden 90 päivän jakson ajan. Saksassa väliaikaismääräyksen voimassaolo on pääsääntöisesti rajattu yhteen vuoteen, joskin voimassaolo voi poikkeustapauksissa olla vuotta pidempikin. Esimerkiksi Belgiassa ja Ranskassa väliaikaismääräyksen voimassaolo ulottuu asiaratkaisuun saakka, joskin kesto voidaan väliaikaismääräystä koskevassa päätöksessä erikseen määrittää. 

2.2.1  Ensimmäiset kilpailulain muutosehdotukset

Työ- ja elinkeinoministeriössä on jatkovalmistelussa arvioitu, mitkä kilpailulakityöryhmän ehdotuksista olisi tarkoituksenmukaista antaa ennen direktiiviehdotuksen lopputulosta. Direktiiviehdotuksen lopputulos selviää vuoden 2018 aikana. Työ- ja elinkeinoministeriössä ehdotukset on jaettu kahteen ryhmään. Ensimmäiset kilpailulain muutosehdotukset annetaan osana tätä hallituksen esitystä ja loput kun direktiiviehdotuksen lopputulos on selvillä ja siitä seuraavat muutosehdotukset on valmisteltu hallituksen esitykseksi.  

2.2.2  Kilpailulain soveltamisalan rajoitukset

Kilpailulain 2 § 2 momentti sisältää niin sanotun kilpailulain soveltamisen maatalouspoikkeuksen. Kilpailulain uudistamista koskevassa väliraportissaan (TEM raportteja 20/2016) työryhmä päätyi siihen, että maatalouspoikkeuksen osalta kilpailulakia ei ehdoteta muutettavaksi sisällöllisesti. Työryhmä esitti kuitenkin teknisluonteisena muutoksena, että kilpailulain 2 §:n maatalouspoikkeusta selvennettäisiin siten, että 2 §:n 2 momentista poistettaisiin lause, joka viittaa vanhan markkinajärjestelyasetuksen mukaisiin yhteistyömuotoihin, ja jatkossa muotoilu kattaisi selkeämmin kaikki EU-lainsäädännössä sallitut järjestelyt. Kilpailulain 2 §:n 2 momentin mukaan lain 5 §:ää ei sovelleta sellaisiin maataloustuottajien, tuottajien yhteenliittymien, toimialakohtaisten yhteenliittymien ja tällaisten yhteenliittymien muodostamien yhteenliittymien järjestelyihin, jotka koskevat maataloustuotteiden tuotantoa tai myyntiä taikka yhteisten varastointi-, käsittely- tai jalostuslaitosten käyttöä, jos järjestely täyttää SEUT 42 artiklan mukaisesti vahvistetut sisällölliset edellytykset, joiden perusteella mainitun sopimuksen 101 ja 102 artiklan kilpailusäännöt eivät tule sovellettaviksi. Maatalouspoikkeuksen mukaan tietyt maataloustuottajien yhteistyöjärjestelyt jäävät kilpailulain 5 §:n soveltamisalan ulkopuolelle.  

Maatalouspoikkeuksen esitöissä on EU-säännösten osalta viitattu SEUT 42 ja 43 artiklaan sekä niiden nojalla annettuihin neuvoston asetuksiin (EY) N:o 1234/2007 maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteista koskevista erityissäännöksistä sekä (EY) N:o 1184/2006 tiettyjen kilpailusääntöjen soveltamisesta maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan. Asetus (EY) N:o 1234/2007 on sittemmin kumottu ja korvattu asetuksella (EU) N:o 1308/2013 maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä (jäljempänä markkinajärjestelyasetus). Markkinajärjestelyasetus sisältää maataloutta koskevan yleispoikkeuksen (209 artikla), jota nykyinen kilpailulain maatalouspoikkeus asiallisesti vastaa. Lisäksi markkinajärjestelyasetuksen 206 artiklan nojalla asetuksessa voidaan säätää erikseen sellaisista järjestelyistä, joihin ei sovelleta SEUT 101 artiklaa. Markkinajärjestelyasetuksen erilliset soveltamisalapoikkeukset koskivat maito- ja maitotuotealaa (149 artikla) sekä oliiviöljyä, naudanlihaa ja tiettyjä peltokasveja (169–171 artikla). Markkinajärjestelyasetuksen erityispoikkeukset mahdollistivat kyseisten toimialojen osalta laajamittaisemman yhteistyön kuin 209 artiklan yleispoikkeus. Lisäksi tuottajaorganisaatioihin tuli sovellettavaksi markkinajärjestelyasetuksen 222 artikla. 

Kilpailulain maatalouspoikkeus ei kuitenkaan vastannut uuden markkinajärjestelyasetuksen 149 ja 169–171 artiklan erityispoikkeuksia, joten sanamuotonsa mukaisesti tulkittuna maatalouspoikkeus ei soveltunut erityispoikkeussäännösten kattamiin järjestelyihin. Työryhmä ehdotti maatalouspoikkeusta muutettavaksi siten, että se vastaisi uuden markkinajärjestelyasetuksen mahdollistamia säännöksiä. Esityksessä ehdotetaankin, että maatalouspoikkeukseen tehtäisiin teknisluonteinen muutos, jotta se selkeämmin kattaisi kaikki EU -lainsäädännössä sallitut järjestelyt. 

EU:ssa on hyväksytty ns. Omnibus-asetus, jolla muiden asioiden ohella muutetaan maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä annettua asetusta (EU) No 1308/2013. Omnibus-asetusehdotuksella tarkoitetaan ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1299/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, EU N:o 1304/2013, (EU) N:o 1305/2013, (EU) N:o 1306/2013, (EU) N:o 1307/2013, (EU) N:o 1308/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014, (EU) N:o 652/2014 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta. Ehdotus sisälsi maatalouden osalta useita tuottajien asemaan liittyviä muutoksia. Ehdotuksen toteutuminen laajentaisi maatalouspoikkeuksia kilpailuoikeuden soveltamisessa ja mahdollistaisi tietyssä määrin muun muassa hintayhteistyön. Asetusehdotuksen maatalouspuolen muutokset tulivat voimaan vuoden 2018 alusta. Markkinajärjestelyasetuksen vuoden alussa voimaan tulleet 152 artiklan muutokset koskevat sallittua tuottajien välistä yhteistyötä. Samassa yhteydessä edellä mainitut markkinajärjestelyasetuksen 169-171 artiklat kumottiin. Kilpailulakiin esitetyn maatalouspoikkeuksen teknisluonteisen muutoksen jälkeen kilpailulain 2 §:n poikkeuksen on tarkoitus kattaa myös muutokset, jotka liittyvät kilpailuoikeuden soveltamiseen Omnibus-asetuksen voimaantulon jälkeen.  

Kilpailulain muuttamisesta erillisenä asia Maa- ja metsätalousministeriö on asettanut syyskuun lopussa 2017 työryhmän, jonka tehtävänä on luoda pohja hallituksen esitykselle elintarvikemarkkinalaiksi. Työryhmän toimeksiantoon sisältyy myös ruoka-asiamiehen viran valmistelu sekä asiamiehen oikeudellisen aseman, tehtävien ja sijaintipaikan määrittäminen. Työryhmän tulee ottaa kantaa elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan ja erityisesti sopimuskäytäntöihin sekä epäreiluihin kauppatapoihin. Työryhmä sai työnsä päätökseen tammikuun 2018 lopussa ja lain olisi tarkoitus tulla voimaan vuoden 2019 alusta. Työryhmä esitti elintarvikemarkkinavaltuutetun viran perustamista. Hyvien kauppatapojen varmistamiseksi työryhmä päätyi esittämään myös velvoitetta tehdä maataloustuotteiden ostosopimukset kirjallisesti ja valtuutetulle mahdollisuutta antaa huomautus tai julkinen varoitus, jos sopimuskäytäntöjä ei noudateta. 

2.2.3  Lyhennetty hakemus

Seuraamusmaksusta vapautumisesta ja seuraamusmaksun alentamisesta kartellitapauksissa säädetään kilpailulain 14–17 §:ssä. Lyhennettyjä hakemuksia koskee kilpailulain 17 §:n 2 momentti, jonka mukaan silloin kun elinkeinonharjoittaja on samassa, 14 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa asiassa, jättänyt tai jättämässä Euroopan komissiolle tai toisen Euroopan unionin jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle hakemuksen seuraamuksista vapautumiseksi, ehdollinen vapautus voidaan myöntää lyhennetyn hakemuksen perusteella. Kilpailulain 14 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella elinkeinonharjoittajalle ei määrätä seuraamusmaksua kartellitapauksessa, jos kartelliin osallistunut elinkeinonharjoittaja toimittaa yrityslausunnon sekä tietoja ja todisteita, joiden perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi toimittaa 35 tai 36 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen. Kilpailulain perusteella lyhennetty hakemus ei siten ole mahdollinen 14 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisissa tilanteissa, joissa kilpailuviranomainen on jo suorittanut tarkastuksen elinkeinonharjoittajan tiloissa ja elinkeinonharjoittaja haluaa hakea seuraamusmaksusta vapautumista. Lyhennettyä hakemusta ei myöskään voi tehdä lain 15 §:n mukaista seuraamusmaksun alentamista haettaessa. 

Kilpailulain esitöiden mukaan lyhennetyn hakemusmenettelyn tavoitteena on vähentää elinkeinonharjoittajalle aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Hallituksen esityksen mukaan lyhennetyn hakemuksen tulee sisältää hakijan nimi ja osoite, kartellin osapuolet, kartellin kohteena olevat hyödykkeet, kartellin maantieteellinen ulottuvuus, kartellin ajallinen kesto, kartellin luonne, jäsenvaltiot, joissa kilpailulain 14 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut tiedot ja todisteet sijaitsevat sekä tiedot kartelliin liittyvistä aiemmista ja mahdollisista tulevista seuraamuksista vapautumista ja seuraamusten lieventämistä koskevista hakemuksista. Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston leniency-malliohjelman mukaan lyhennetyt hakemukset koskevat tilanteita, joissa joko komissio tai useamman jäsenvaltion kilpailuviranomainen mahdollisesti soveltuisi käsittelemään tiettyä kilpailunrajoitustapausta. 

Työryhmä arvioi sakkovapautusjärjestelmää koskevia sääntöjä ottaen huomioon etenkin Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston sakoista vapauttamista ja sakkojen alentamista koskeva leniency-malliohjelma (ECN Model Leniency Programme, 2012). Kansainvälisten kartellien tapauksessa seuraamusmaksusta vapautumista tai seuraamusmaksun alentamista hakevat yritykset saattavat tehdä täysiä hakemuksia useiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille silloinkin, kun komissio soveltuisi parhaimmin käsittelemään tapausta. Varmuuden vuoksi tehdyt hakemukset aiheuttavat turhaa taakkaa sekä komissiolle että kansallisille viranomaisille. Tällaisia tilanteita varten päivitettyyn malliohjelmaan on lisätty kansallisille kilpailuviranomaisille lyhennettyjen hakemusten käsittelyyn tarkoitettu etusijailmoitus (application marker), jonka perusteella lyhennetyn hakemuksen tehnyt elinkeinonharjoittaja saa etusijan seuraamusmaksusta vapautumiselle tai seuraamusmaksun alentamiselle kansallisen viranomaisen menettelyssä, mikäli kyseinen viranomainen päätyy tutkimaan hakemukseen liittyvää tapausta. 

Malliohjelman perusteella lyhennetty hakemus on mahdollista tehdä seuraavissa tilanteissa: i) hakijan toimittaessa kilpailuviranomaiselle tietoa, jonka perusteella se voi suorittaa tarkastuksen kartelliin liittyen, ii) hakijan toimittaessa kilpailuviranomaiselle tietoa tarkastuksen suorittamisen jälkeen, jonka perusteella se voi tehdä SEUT 101 artiklan rikkomista koskevan päätöksen kartellitapauksessa tai iii) hakijan hakiessa seuraamusmaksun alentamista tapauksessa, joissa hakija ei täytä seuraamusmaksusta vapautumisen edellytyksiä. Malliohjelman mukaan kansalliset kilpailuviranomaiset eivät myönnä ehdollista vapautumista tai vapautumista seuraamusmaksusta lyhennetyn hakemuksen perusteella, vaan hakija saa etusijailmoituksen. Etusijailmoituksen tarkoitus on turvata hakijan asema kansallisessa leniency-menettelyssä sillä aikaa, kun tapauksen käsittelevä viranomaistaho päätetään. Mikäli lyhennetty hakemus jätetään usealle asiaa käsittelemään soveltuvalle viranomaiselle, malliohjelman mukaan jokaisen viranomaisen tulee myöntää hakijalle etusijailmoitus. Mikäli asia ohjataan kansalliselle viranomaiselle ja hakija täydentää tietoja myöhemmässä vaiheessa, täydentävät tiedot katsotaan saaduiksi etusijailmoituksen myöntämishetkellä. Mikäli komissio ottaa asian käsiteltäväkseen, kansalliset viranomaiset menettävät toimivaltansa selvittää asiaa ja kansallisesti myönnetyt etusijailmoitukset menettävät merkityksensä.  

Kilpailulain lyhennettyjä hakemuksia koskeva 17 §:n 2 momentti eroaa malliohjelmasta siten, että malliohjelman mukaan lyhennetyt hakemukset seuraamusmaksusta vapautumiseksi ovat mahdollisia myös sekä tarkastuksen jälkeisessä tilanteessa että seuraamusmaksun alentamista haettaessa ja malliohjelman mukaan hakijalle myönnetään lyhennetyn hakemuksen perusteella vain etusijailmoitus. Kilpailulakiin ei myöskään sisälly lyhennettyjä hakemuksia koskevia erityisiä menettelysäännöksiä. Kilpailulain 17 §:n 2 momenttia voidaan pitää myös tulkinnanvaraisena. Säännöksen sanamuoto ”voidaan myöntää” on omiaan luomaan mielikuvan siitä, että lyhennetyn hakemuksen ja sillä toimitettujen tarkoituksellisesti puutteellisten tietojen perusteella ehdollisen vapautuksen saaminen on mahdollista. Kilpailulain tulkinnanvaraisuus aiheuttaa ongelmia erityisesti ehdollisen vapautuksen myöntämisen edellytyksissä. Ongelmana ehdollisen vapautuksen myöntämisessä lyhennetyn hakemuksen perusteella on erityisesti se, että ehdollinen vapautus myönnetään tällöin heikommin perustein kuin kilpailulain 14 § edellyttää eli ennen 14 §:ssä tarkoitetun yrityslausunnon, tietojen ja todisteiden toimittamista. 

Kilpailulain lyhennettyjä hakemuksia koskeva sääntely ei vastaa Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston leniency-malliohjelmassa lyhennetyistä hakemuksista säädettyä. Koska lyhennetyt hakemukset on luotu tilanteisiin, joissa kartelli on toiminut tai ulottanut vaikutuksensa useamman jäsenvaltion alueelle, olisi tärkeää, että lyhennettyjä hakemuksia koskeva menettely vastaisi malliohjelman säännöksiä. Työryhmä esitti siten kilpailulakia muutettavaksi vastaamaan voimassa olevan malliohjelman sisältöä.  

Pykälän 17 muutos liittyy myös direktiiviehdotuksen lievempää kohtelua koskevaan VI lukuun ja erityisesti lyhennettyjä hakemuksia koskevaan 21 artiklaan. Pykälämuutos on linjassa direktiiviehdotuksen kanssa, mutta direktiiviehdotuksen lopullisen muotoilun selvittyä pykälään tehdään tarvittaessa täydentäviä muutoksia. Artiklan 21 mukaan lyhennettyä hakemusta voisi käyttää myös haettaessa sakkojen lieventämistä kartellitapauksessa. Direktiiviehdotuksen 16 artiklan mukaan sakoista vapauttaminen voitaisiin myöntää myös tapauksessa, jossa yritys toimittaa ensimmäisenä todisteita, joiden avulla kansallinen kilpailuviranomainen katsoo pystyvänsä toteamaan, että kilpailuoikeutta on rikottu, edellyttäen, että kansallisella kilpailuviranomaisella ei ollut vielä hallussaan todisteita rikkomisen toteamiseksi. Lisäedellytyksenä on, että muu yritys ei ole aiemmin saanut saman kartellin yhteydessä sakoista vapautusta sillä perusteella, että se toimitti ensimmäisenä tietoa, joka mahdollisti tarkastuksen tekemisen. 

Edellä mainituilla perusteilla ja leniency-järjestelmän EU:n laajuisen yhdenmukaisen toimivuuden varmistamiseksi katsotaan tarpeelliseksi laajentaa lyhennettyjen hakemusten käyttöalaa siten, että se voitaisiin tehdä haettaessa seuraamusmaksun alentamista kartellitapauksissa sekä silloin, kun kilpailuviranomainen jo suorittanut asiassa tarkastuksen. 

2.2.4  Yrityskauppavalvonnan käsittelymääräajat

Kilpailulain 26 §:n mukaiset yrityskauppavalvonnan käsittelymääräajat lasketaan kalenterikuukausina riippumatta kuukauden pituudesta tai sen sisältämistä pyhäpäivistä. Jotta voitaisiin varmistaa riittävän perusteellinen tutkinta kaikissa tapauksissa riippumatta ilmoituksen jättämisen ajankohdasta, työryhmässä arvioitiin yrityskauppatutkinnan ensimmäisen vaiheen käsittelymääräajan ilmoittamista kalenterikuukauden sijaan työpäivinä.  

Kilpailulain 26 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto tutkii yrityskauppaa koskevan ilmoituksen välittömästi. Ensi vaiheessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto ratkaisee, onko asiassa ryhdyttävä jatkoselvitykseen. Jos Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei anna päätöstä jatkoselvitykseen ryhtymisestä kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta, yrityskaupan katsotaan tulleen hyväksytyksi. Määräaika ei ala kulua, jos ilmoitus on olennaisesti puutteellinen. Kilpailulain yrityskauppojen niin sanotun ensimmäisen käsittelyvaiheen määräaika päättyy kuukauden kuluttua ilmoituksen tekemisestä, järjestysnumeroltaan ilmoituksen tekopäivää vastaavana päivänä virka-ajan päättyessä. Jos kyseisessä kuukaudessa ei ole vastaavaa päivää, määräaika päättyy kuukauden viimeisenä päivänä. Kalenterikuukausiin kytketyn käsittelymääräaikojen laskentatavan vuoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolla yrityskauppatutkintaan kuukaudessa käytettävissä olevien työpäivien määrä vaihtelee 18 ja 23 välillä yrityskaupan ilmoitusajankohdan mukaan. Kilpailulain 26 §:n 2 momentin mukaan jollei Kilpailu- ja kuluttajavirasto aseta ehtoja eikä tee esitystä yrityskaupan kieltämisestä kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se päätti jatkoselvitykseen ryhtymisestä, yrityskaupan katsotaan tulleen hyväksytyksi. Markkinaoikeus voi pidentää määräaikaa enintään kahdella kuukaudella. 

Kilpailulain määräajat lasketaan säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain (150/1930) mukaisesti. Yhden kalenterikuukauden pituinen määräaika alkaa kulua yrityskauppailmoituksen saapumisesta virastoon. Määräaika päättyy kuukauden kuluttua, järjestysnumeroltaan vastaavana päivänä virka-ajan päättyessä. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla yrityskauppatutkintaan käytettävissä oleva aika vaihtelee yrityskauppailmoituksen toimitusajankohdan mukaan. Kalenterikuukausi voi enimmillään sisältää 23 arkipäivää, jolloin valtion virastot ovat avoinna. Käytännössä yrityskauppatutkinnan ensimmäiseen vaiheeseen käytettävissä olevia työpäiviä voi olla selvästi vähemmän riippuen kalenterikuukauden pituudesta ja siitä, sisältyykö kalenterikuukauden ajalle kirkollisia juhlapäiviä tai muita arkipäivälle osuvia vapaapäiviä. Työryhmä ehdotti ensimmäisen vaiheen käsittelymääräajan laskemista työpäivissä ja niiden määräksi 23 työpäivää.  

Riittävän perusteellisen tutkinnan varmistamiseksi kaikissa tapauksissa riippumatta ilmoituksen jättämisen ajankohdasta sekä käsittelymääräaikojen yhdenmukaisen laskentatavan varmistamiseksi on tarpeen muuttaa sekä ensimmäisen että toisen vaiheen yrityskaupan käsittelymääräaika työpäiviksi.  

2.2.5  Kilpailulain neutraliteettisääntöjen soveltuminen maakuntien taloudelliseen toimintaan

Valtakunnallisen sosiaali- ja terveyspalvelu- sekä maakuntauudistuksen keskeisenä tavoitteena on perustaa uudet maakunnat ja säätää niiden hallinnosta ja taloudesta sekä siirtää sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu kunnilta maakunnille 1.1.2020. Maakuntauudistuksessa noin 400 eri kunnallisen tai valtion viranomaisen tehtävät kootaan 18 maakunnalle. Esityksen (HE 15/2017 vp) keskeiset lait ovat maakuntalaki, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki, voimaanpanolaki, maakuntien rahoituslaki ja kuntien peruspalvelujen valtionosuuslaki. Asiakkaan valinnanvapautta koskeva muokattu esitys (HE 16/2018 vp) annettiin eduskunnalle 8.3.2018. 

Kasvupalvelun ja aluekehittämisen uudistaminen on myös osa maakuntauudistusta. Jatkossa kilpailulain neutraliteettisääntöjen tulee soveltua myös maakunnan ja maakunnan määräysvallassa olevan yhteisön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan kuten maakuntalakiesityksen 117 §:ssä esitetäänkin. Kasvupalvelut liittyvät muun muassa työ- ja elinkeinopalveluihin ja yrityspalveluihin. Aluekehittämis- ja kasvupalvelulakiluonnos on työ- ja elinkeinoministeriössä jatkovalmistelussa, ja se on tarkoitus antaa eduskunnalle kevään 2018 aikana. Työ- ja elinkeinoministeriö on 5.3.2018 lähettänyt lausuntokierrokselle luonnoksen hallituksen esitykseksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi. 

Kilpailulain 4 a luvun säännökset kilpailun tasapuolisuuden turvaamisesta julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä soveltuvat kunnan, kuntayhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan. Kun jatkossa myös maakunta on julkisyhteisö, joka voi harjoittaa taloudellista toimintaa, tulee kilpailulain 4 a luvun neutraliteettisäännökset ulottaa koskemaan myös maakuntien ja niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaa taloudellista toimintaa. Maakunta-sana tulisi siten lisätä kilpailulain 30 a ja 30 c pykäliin sekä uuteen kirjanpidon eriyttämistä koskevaan 30 d pykälään. Koska tietojenantovelvollisuuden Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tulisi kattaa myös maakunnat, kilpailulain 33 pykälään tulisi lisätä maakuntien ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden tietojenantovelvollisuus.  

Näistä teknisluonteisista muutoksista erillisenä asiana jatkossa voidaan arvioida tarvetta erillisille sosiaali- ja terveyssektoria koskeville kilpailusäännöille.  

2.2.6  Kirjanpidon eriyttäminen

Kilpailuneutraliteettia koskevat säännökset lisättiin kilpailulakiin vuonna 2013 (laki 595/2013) uutena 4 a lukuna. Samassa yhteydessä kuntalakia muutettiin säätämällä kunnan toiminnasta markkinoilla, eräiden toimintojen yhtiöittämisvelvollisuudesta sekä markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksesta yhtiöittämisvelvollisuuden poikkeustilanteita varten. Säännökset ovat voimassa olevan kuntalain (410/2015) 15 luvussa. Kilpailulain 4 a luvun säännösten mukaisesti Kilpailu- ja kuluttajavirasto puuttuu neutraliteettivajeeseen, jos kunnan, kuntayhtymän tai valtion toiminta joko menettelynä tai toiminnan rakenteen vuoksi vääristää tai on omiaan vääristämään taikka estää tai on omiaan estämään kilpailua tai on ristiriidassa kuntalaissa säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston on ensisijaisesti neuvoteltava kunnan, kuntayhtymän tai valtion kanssa tarvittavista toimenpiteistä ongelman poistamiseksi. Jos neuvottelu ei johda tulokseen, virasto voi kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamiselle ehtoja. Sekä kilpailulaissa että kuntalaissa kavennetaan kuitenkin viraston mahdollisuuksia puuttua asiaan eräin poikkeussäännöksin sekä tilanteissa, joissa toiminnan harjoittaminen perustuu lainsäädäntöön. 

Eduskunnan talousvaliokunta on antanut mietinnön (TaVM 20/2016 vp), joka koski kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskevaa hallituksen esitystä (HE 83/2016 vp). Mietinnössä valiokunta katsoo, että jatkossa on syytä tutkia tarvetta ulottaa ehdotetun kaltainen sääntely koskemaan myös kilpailulain 4 a luvun mukaisia tilanteita ja arvioida, tuleeko samalla kilpailulain 4 a luvun kilpailuneutraliteettisäännöksiä täsmentää tai selkeyttää.  

Kilpailuneutraliteettisääntöjen käytännön valvonta on osoittautunut useistakin syistä hitaaksi vaarantaen lainsäädännön tavoitteiden tyydyttävän saavuttamisen. Kuntalain yhtiöittämisvelvollisuuden ja kilpailulain kilpailuneutraliteettisääntelyn voimaantulon jälkeen havaittiin, toisin kuin oli alun perin ajateltu, että jotkut viranomaiset yhtiöittivät samaan yhtiöön sekä taloudellisen että ei-taloudellisen toiminnan. Kilpailuneutraliteetin valvonnassa eri toimintojen erottelu aiheutti siten ylimääräistä hallinnollista työtä. Julkisyhteisöjen elinkeinotoimintaa on siten yhtiöitetty, mutta monissa tapauksissa yhtiö hoitaa sekä kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa että muuta toimintaa, eikä markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan kirjanpitoa ole eriytetty muusta toiminnasta. Tästä syystä markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen valvonta voi osoittautua erittäin vaikeaksi ja työlääksi eri toimintojen välisen ristisubvention sekä tuottojen ja kustannusten kohdistamistavan oikeellisuuden selvittämisen jäädessä valvontaviranomaisen tehtäväksi. Läpinäkyvyyden puuttuessa julkisomistaja saattaa päätyä tukemaan hyvinkin tehotonta markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa. Tämä johtuu siitä, että markkinaehtoisen toiminnan kirjanpitoa ei ole eriytetty muusta toiminnasta. Lisäksi julkisomistaja saattaa tukea hyvinkin tehotonta toimintaa julkisin varoin päästämättä yhtiötä konkurssiin, eikä yhtiöittäminen riitä poistamaan näin syntyvää kilpailun vääristymää. Edelleen yhtiöittäminen ei riitä ongelman ratkaisemiseen esimerkiksi tilanteissa, joissa julkisen elinkeinonharjoittajan rahoituksen hinta poikkeaa tavanomaisesta tai se saa käyttöönsä julkisin varoin kustannettuja tiloja tai laitteita alihintaan.  

Työryhmä katsoi keskustellessaan kilpailuneutraliteettisäännösten terävöittämistarpeesta ja -mahdollisuudesta, että kilpailuneutraliteettia koskevia säännöksiä voidaan pitää tavoitteiltaan onnistuneina. Työryhmä ehdotti, että kilpailulain 4 a lukuun lisättäisiin säännös kirjanpidon eriyttämistä koskevasta velvollisuudesta. Ehdotetussa eriyttämissäännöksessä säädettäisiin kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetun toimijan velvollisuudesta pitää erillistä kirjanpitoa eri toiminnoista silloin, kun se harjoittaa sekä kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa että muuta toimintaa.  

Sääntely voitaisiin toteuttaa eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annetun lain (19/2003, jäljempänä avoimuuslaki) periaatteiden mukaisesti. Sääntely loisi edellytyksiä elinkeinotoiminnan kannattavuuden ja hinnoittelun kustannusperusteisuuden varmistamiseen julkisen elinkeinotoiminnan sisäisessä päätöksenteossa. Samalla sääntely tehostaisi kilpailuneutraliteetin valvontaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston saadessa kirjanpitoon ja kustannuslaskentaan perustuvaa tietoa. Sääntely tehostaisi markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen toteutumista ja valvontaviranomaisen kilpailuneutraliteettivalvontaa mahdollistamalla kirjanpitoon ja kustannuslaskentaan perustuvan tiedon saamisen. 

Käytännön valvonnassa on havaittu, että julkisyhteisöjen elinkeinotoiminnan yhtiöittäminen ei ole riittävä toimenpide kilpailuneutraliteetin ja markkinaehtoisen hinnoittelun varmistamiseksi. Yhtiöitettäessä eri toiminnot samaan yhtiöön toimijat eivät usein ota riittävästi huomioon toimintansa vaikutuksia kilpailuneutraliteetille. Riittävää huomiota ei ole kiinnitetty esimerkiksi eri toimintojen tuottoihin ja kustannuksiin eikä siten myöskään markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuvan taloudellisen toiminnan kannattavuuteen. Asettamalla velvoite eriyttää toiminnot kirjanpidollisesti siten, että markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuva taloudellinen toiminta on eriytettävä muusta toiminnasta, voitaisiin lisätä toiminnan läpinäkyvyyttä ja vähentää kilpailuneutraliteettiongelmia. 

Kirjanpidon eriyttämisvelvollisuus tehostaisi valvontaa, sillä Kilpailu- ja kuluttajavirasto pystyisi tehokkaammin arvioimaan julkisyhteisöjen kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan markkinaehtoisuutta ilman perusteettoman työläitä ja hitaita selvityksiä. 

Kirjanpidon eriyttämisen tausta liittyy Euroopan unionin valtiontukisääntelyssä vakiintuneeseen periaatteeseen, joka ilmaistaan muun muassa komission valtiontuen käsitettä koskevassa tiedonannossa (2016/C 262/01) ja tiedonannossa, joka koskee puitteita tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle (2014/C 198/01, ns. T&K&I tiedonanto). Valtiontuen käsitettä koskevan tiedonannon infrastruktuuri-osiossa kohdassa 206 asia todetaan seuraavasti: ”Jos yksikkö harjoittaa sekä taloudellista että muuta kuin taloudellista toimintaa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että muulle kuin taloudelliselle toiminnalle annettua julkista rahoitusta ei käytetä taloudellisen toiminnan ristiintukemiseen. Tämä voidaan varmistaa rajoittamalla julkinen rahoitus muun kuin taloudellisen toiminnan nettokustannuksiin (pääomakulut mukaan luettuina), jotka on yksilöitävä selvästi erillisen kirjanpidon avulla.” Valtiontuen käsitettä koskevan tiedonannon kohdassa 12 todetaan taloudellisesta toiminnasta: ”Taloudellisen ja muun kuin taloudellisen toiminnan välisen eron selventämiseksi unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla.” T&K&I tiedonannon kohdassa 18 todetaan seuraavaa: ”Jos sama yksikkö harjoittaa sekä taloudellista että muuta toimintaa, muun kuin taloudellisen toiminnan julkinen rahoittaminen ei kuulu perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos taloudellinen ja muu toiminta sekä niiden kustannukset, rahoitus ja tulot voidaan selkeästi erottaa toisistaan ja näin estää tehokkaasti ristikkäistuen siirtyminen taloudelliseen toimintaan. Kustannusten, rahoituksen ja tulojen asianmukainen jako voidaan osoittaa kyseisen yhteisön tilinpäätöksen avulla.” 

Erilliskirjanpitovelvollisuudesta säädetään myös EU:n jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta annetussa komission direktiivissä 2006/111/EY (jäljempänä avoimuusdirektiivi). Direktiivin mukaan erityis- tai yksinoikeuksia saaneita taikka yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita tuottavia julkisia ja yksityisiä yrityksiä koskee tiettyjen edellytysten täyttyessä erilliskirjanpitovelvollisuus. Erilliskirjanpidon avulla komissio voi tarvittaessa varmistua siitä, ettei julkisella rahoituksella taikka erityis- tai yksinoikeuden mahdollistamalla erityisasemalla tueta yrityksen muuta toimintaa. Direktiivin mukaan kilpailusääntöjen tasapuolinen ja tehokas soveltaminen näihin yrityksiin voidaan parhaiten varmistaa erillistä kirjanpitoa koskevalla velvoitteella.  

Avoimuusdirektiivi on kansallisesti pantu täytäntöön avoimuuslailla. Avoimuuslain 6 §:n mukaan erilliskirjanpitovelvollinen yritys on velvollinen pitämään erillistä kirjanpitoa eri toiminnoista ja sen on esitettävä tilinpäätökseen sisältyvänä liitetietona eriytettyjen toimintojen tuloslaskelmat, joista käyvät ilmi kaikki toimintokohtaiset tulot ja menot. Kustannuslaskennassa käytetyt periaatteet on kuvattava selkeästi, niiden on oltava objektiivisesti perusteltavissa ja niitä on sovellettava johdonmukaisesti. 

Avoimuuslaissa säädetyn erilliskirjanpitovelvollisuuden tavoitteena on varmistaa sekä kilpailuviranomaisten että palveluvelvoitteen toimeksi antaneen viranomaisen mahdollisuudet valvoa palvelun tuottamisesta maksettujen korvausten käyttöä. Avoimuuslain muutoksen esitöiden (HE 217/2009) mukaan kilpailuneutraliteetin turvaaminen edellyttää, että yritykselle maksettava korvaus ei ylitä sitä, mikä on tarpeen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseksi mukaan luettuna kohtuullinen voitto. Käytännössä tämän valvominen edellyttää väistämättä sitä, että on saatavissa luotettavaa tietoa siitä, mitä kustannuksia yritykselle aiheutuu julkisen palveluvelvoitteen täyttämisestä ja mitä tuloja se kyseisestä toiminnasta saa. 

Kilpailulain kirjanpidon eriyttämissäännöksellä olisi yhteys myös muuhun kansalliseen voimassa olevaan ja tulevaan lainsäädäntöön. Voimassa olevassa kansallisessa lainsäädännössä kirjanpidon eriyttämisestä on säädetty muun muassa ammattikorkeakouluista annetussa laissa (932/2014). Ammattikorkeakoulujen omistajia ovat kunnat, yliopistot, osakeyhtiöt, yhdistykset ja säätiöt. Lain 55 §:ssä säädetään, että jos ammattikorkeakoulu harjoittaa liiketoimintaa muutoin kuin erikseen kirjanpitovelvollisen yksikön muodossa, tätä liiketoimintaa koskevat tuloksellisuustiedot tulee esittää erikseen tuloslaskelman muodossa tilinpäätöksen liitetiedoissa. Säännöksen perustelujen (HE 26/2014) mukaan: ”Taloudellinen toiminta tulee ammattikorkeakouluissa pystyä pitämään kirjanpidollisesti erillään sen julkisoikeudellisista perustehtävistä, joiksi on erityisesti katsottava tutkinto-opetus ja siihen liittyvä julkinen kehitys- ja tutkimustoiminta. EU:n kilpailu- ja valtiontukisääntöjen mukaan valtiontuet taloudelliseen toimintaan ovat pääsääntöisesti kiellettyjä. Mikäli julkinen tuki taloudelliseen toimintaan ei ole EU:n hyväksymää, katsotaan se laittomaksi tueksi. Tämän takia julkisella rahoituksella toteutettava toiminta on kyettävä erittelemään taloudellisesta toiminnasta.”  

Yliopistolain (558/2009) 62 §:ssä säädetään liiketoimintaa koskevista tiedoista. Pykälässä todetaan, että jos yliopisto harjoittaa liiketoimintaa muutoin kuin erikseen kirjanpitovelvollisen yksikön muodossa, tätä liiketoimintaa koskevat tuloksellisuustiedot tulee esittää erikseen tuloslaskelman muodossa tilinpäätöksen liitetiedoissa toiminnoittain. Kansallisgalleria on puolestaan valtion määräysvallassa oleva itsenäinen julkisoikeudellinen säätiö, jonka kirjanpidosta säädetään Kansallisgalleriasta annetun lain (889/2013) 23 §:ssä. Kansallisgalleriaa koskevan pykälän sisältö vastaa edellä todetun yliopistolain 62 §:ää. Kirjanpidon eriyttämisestä on säädetty myös sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (68/2018, voimaan 1.6.2018, voimassa oleva laki on tietoyhteiskuntakaari (917/2014)) 10 luvun 70 §:ssä. Pykälän mukaan Viestintävirasto voi päätöksellään asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden eriyttää kirjanpidossa säännelty toiminta teleyrityksen muusta palvelun tarjonnasta, jos se on tarpeen syrjimättömyysvelvollisuuden valvomiseksi. Lain 10 luvussa säädetään myös hinnoittelusta ja siihen liittyvästä selvittämisvelvollisuudesta sekä kustannuslaskentajärjestelmästä. Tietoyhteiskuntakaaren esitöissä (HE 221/2013) todetaan, että kirjanpidollinen eriyttäminen lisää toiminnan läpinäkyvyyttä ja sen tarkoituksena on mahdollistaa ristisubvention havaitseminen teleyrityksen eri toimintojen välillä. 

Postilain (415/2011) 5 luvussa säädetään yleispalvelun tarjoajan hinnoittelusta ja kustannuslaskennasta. Postilain 29 §:ssä säädetään kustannusten kohdentamisesta mm. yleispalvelun ja muiden palveluiden välillä, 30 §:ssä kustannuslaskentajärjestelmän valvonnasta ja 31 §:ssä hinnoittelua koskevasta yleispalvelun tarjoajan selvittämisvelvollisuudesta.  

Valmisteilla on myös useampia kirjanpidon eriyttämistä koskevia säännöksiä. Sosiaali- ja terveysministeriön sosiaali- ja terveysuudistukseen liittyvä muokattu lakiesitys valinnanvapauslaiksi oli lausunnolla marras- joulukuussa 2017. Lausuntokierroksen ja sen perusteella tehtyjen muokkausten jälkeen hallituksen esitys eduskunnalle laiksi asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 16/2018 vp) annettiin eduskunnalle 8.3.2018. 

Esityksen mukaan maakunnan ei tarvitsisi perustaa sote-keskustoimintaa varten erillistä yhtiötä, vaan sote-keskus voisi olla osa maakunnan liikelaitoksen organisaatiota. Tämän takia esityksen 57 §:ssä säädettäisiin maakunnan liikelaitoksen tuottamien suoran valinnan palvelujen kirjanpidollisesta eriyttämisestä. Pykälän mukaan maakunnan tulee kirjanpidossaan eriyttää suoran valinnan palvelut muusta liikelaitoksen toiminnasta siten, että toiminnan tulot ja menot sekä varat ja pääomat pidetään erillään maakunnan muusta toiminnasta ja taloudesta siten, että tiedoista voidaan osoittaa suoran valinnan palvelujen kohdentuminen tavalla jolla kilpailu ei vääristy. Valinnanvapauslakiesityksen 61 §:ssä säädettäisiin maakunnan palvelujen markkinaperusteisesta hinnoittelusta maakunnan liikelaitoksen tuottamissa suoran valinnan palveluissa. Esityksen 58 §:ssä säädettäisiin yksityisen palveluntuottajan toiminnan taloudellisesta eriyttämisestä. Pykälän mukaan yksityisen palveluntuottajan on kirjanpidossaan eriytettävä suoran valinnan palvelujen kustannukset ja palveluihin saatu julkinen rahoitus. Pykälässä edellytettäisiin siten yksityisten sote-keskusten toiminnan eriyttämistä yrityksen tarjoamista muista sote-palveluista, kuten työterveyspalveluista.  

Valinnanvapausesityksen 62 §:n mukaan julkisen ja yksityisen palvelutuotannon tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamisesta säädettäisiin kilpailulaissa. Valinnanvapautta koskevan esityksen 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: ”Kilpailu- ja kuluttajaviraston rooli kilpailuneutraliteetin valvojana on valinnanvapausjärjestelmän toimivuuden kannalta merkittävä. Tästä syystä myös valinnanvapauslakiin on otettu selkeä säännös Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei toimisi pelkästään markkinaehtoisen hinnoittelun valvojana vaan myös kaikkien muidenkin kilpailuneutraliteettia vaarantavien ehtojen ja menettelyiden valvojana. Tämän lisäksi kilpailulakiin on lisättävä myös valinnanvapauslain kattamaa toimintaa koskeva sanktiomahdollisuus kilpailuneutraliteettisäännösten rikkomisesta sekä mahdollisuus siitä aiheutuneen vahingon korvaamiseen.” Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi, että ”työ- ja elinkeinoministeriön toimivaltaan kuuluvaa kilpailulakia tullaan maakuntauudistuksen yhteydessä muuttamaan siten, että myös maakunta lisättäisiin kilpailulain 30 a, 30 c ja 30 d §:ään.” 

Tulevan maakuntalain 114 §:ssä säädettäisiin hallituksen esityksen 15/2017 vp mukaan, että maakunnan toimiessa 113 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla sen olisi hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti sekä eriytettävä toimintaa koskeva kirjanpito. Lakiesityksen 113 §:ssä säädettäisiin yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista. Pykälässä säädettäisiin tilanteista, joissa maakunta voisi hoitaa yhtiöittämisvelvollisuuden estämättä omana toimintanaan 112 §:ssä tarkoitettua tehtävää. Siten maakunnan tulisi hinnoitella toimintansa markkinaperusteisesti ja eriyttää toimintaa koskeva kirjanpito toimiessaan kilpailutilanteessa markkinoilla tilanteissa, joita yhtiöittämisvelvollisuus ei koskisi. Esityksen 112 §:ssä säädettäisiin yhtiöittämisvelvollisuudesta maakunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla. Lakiehdotuksessa tai sen perusteluissa ei todeta nimenomaisesti, että eriyttämisvelvollisuus koskisi myös tilanteita, joissa toiminta on yhtiöitetty, mutta samassa yhtiössä harjoitettaisiin sekä kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa toimintaa että muuta toimintaa. Taloudellisen toiminnan eriyttämisvelvollisuuden koskiessa maakuntaa kokonaisuutena maakunnan tasolla eriytetyt tiedot eivät antaisi oikeaa ja riittävää kuvaa kunkin kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan yksikön taloudellisesta tilanteesta ja kannattavuudesta. 

Lakiesityksen 117 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua maakunnan tai maakunnan määräysvaltaan kuuluvan yhteisön harjoittamaan kilpailulain vastaiseen menettelyyn tai toiminnan rakenteeseen säädettäisiin kilpailulaissa. Pykälän 117 perusteluissa todetaan, että kilpailulaki on uudistuksen yhteydessä tarkoitus muuttaa siten, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivalta ulotettaisiin maakunnan kilpailulain vastaiseen toimintaan puuttumiseen. Maakuntalain eriyttämistä koskevaa säännöstä täsmennettäneen julkisen hallinnon suosituksilla (JHS), joissa käsiteltäisiin kustannusten kohdentamiseen liittyviä seikkoja. 

Maakuntalakiesityksen 114 §:n perustelujen mukaan vastaavaa säännöstä ei ole vielä kuntalaissa, mutta EU-komissio on edellyttänyt vastaavan säännöksen ottamista kuntalakiin. Perustelujen mukaan taloudellista eriyttämistä ei tarvitsisi tehdä, jos ulosmyynnin arvo ja vaikutukset jäisivät erittäin vähäiseksi. Valtiovarainministeriö on todennut 12.5.2017 mietinnöstä antamassaan lausunnossa, että kuntalain 128 §:n mukaan kunnan tai kuntayhtymän toimiessa kuntalain 127 §:ssä tarkoitetuissa yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa poikkeustapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla, niiden on hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti. Lausunnon mukaan Suomen valtio on sitoutunut komissiolle em. lainsäädännön yhteydessä käymissään keskusteluissa ja kirjeissä, että kuntalakiin lisätään säännökset kunnan yhtiöittämispoikkeuksien perusteella tapahtuvan toiminnan kirjanpidollisesta eriyttämisestä. Suomi on lausunnon mukaan lupautunut tekemään sen käynnissä olevan Kuntatieto -ohjelman valmistuttua tai viimeistään 1.1.2019. Kuntalain säännökset on tarkoitus valmistella osana Tulevaisuuden kunta -hanketta edellytetyssä aikataulussa.  

Edellä käsitelty kansallinen sääntely ei olisi kaikilta osin keskenään täysin yhdenmukaista sisällöltään ja yksityiskohtaisuuden tasoltaan. Eriyttämisvelvollisuuden rikkomiseen ei liittyisi sanktiota tai toimenpiteitä, joilla voitaisiin varmistaa eriyttämisen toteutuminen. Valmisteltava muu sääntely ei myöskään kattaisi kaikkia valtion tai sen määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaa taloudellista toimintaa. Muun sääntelyn ulkopuolelle jäisi lisäksi tilanteita, joissa kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa harjoitettaisiin sellaisessa yhtiössä, jolla on myös julkisin varoin rahoitettua luonteeltaan ei-taloudellista toimintaa. Kirjanpidon eriyttämisen asianmukaisen toteutumisen ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehokkaan kilpailuneutraliteettivalvonnan varmistamiseksi olisi tarkoituksenmukaista säätää vähintään mahdollisuudesta asettaa uhkasakko eriyttämisvelvoitteen toteutumisen varmistamiseksi. Tätä tukisi myös valinnanvapauslakiesityksen toteamus, jonka mukaan kilpailulakiin olisi lisättävä valinnanvapauslain kattamaa toimintaa koskeva sanktiomahdollisuus kilpailuneutraliteettisäännösten rikkomisesta.  

Edellä todettu huomioiden katsotaan tarkoituksenmukaiseksi esittää, että kirjanpidon eriyttämisestä ja sen valvonnasta säädettäisiin kilpailulaissa, joka on taloudellista toimintaa harjoittavia tahoja sääntelevä yleislaki. Kun eriyttämisen valvonnasta säädettäisiin kilpailulaissa, samat velvoitteet koskisivat toiminnan organisointitavasta ja oikeudellisesta muodosta riippumatta tasapuolisesti kaikkia kilpailutilanteessa markkinoilla taloudellista toimintaa harjoittavia julkisen sektorin toimijoita, valtio ja sen määräysvallassa olevat toimijat mukaan lukien.  

Kilpailulain esitysluonnoksen lausuntokierroksella eriyttämistä koskeva pykäläluonnos oli järjestysnumeroltaan 30 e §. Koska voimassa olevan lain neutraliteettiasioiden tietojenantovelvollisuutta koskeva 30 d §:n sisältö siirrettäisiin tässä esityksessä ehdotettavalla tavalla osaksi yleisempää tietojenantovelvollisuutta koskevaa 33 §:ää, uudesta eriyttämistä koskevasta pykälästä tulisi 30 d §. 

Julkisen sektorin elinkeinotoimintaa, ehdotettavan säännöksen soveltamisalaan kuuluvia tahoja ja säännöksen myönteisiä vaikutuksia ja toisaalta vaikutuksia muun muassa hallinnollisen taakan osalta käsitellään taloudellisia vaikutuksia ja yritysvaikutuksia koskevassa luvussa. Ehdotettavan säännöksen soveltamisalan rajausta pienimuotoisen toiminnan osalta käsitellään toteuttamisvaihtoehtoja koskevassa luvussa.  

2.2.7  Asioiden tärkeysjärjestys ja tutkimatta jättäminen

Kilpailulain 32 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Virasto jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kilpailulain 5 tai 7 §:ssä taikka SEUT 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus; kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana; asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton; tai ei ole todennäköistä, että 30 a §:ssä tarkoitetun menettelyn tai toiminnan rakenteen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät. 

Voimassa oleva säännös ei kiinnitä huomiota kilpailunrajoituksen merkittävyyteen tutkimatta jättämisen edellytyksenä. Viranomaisen rajalliset resurssit tulisi kuitenkin kohdentaa kansantalouden suorituskyvyn ja taloudellisen kasvun kannalta kaikkein vahingollisimpiin kilpailunrajoituksiin. 

Työryhmä käsitteli ehdotusta täsmentää kilpailulain 32 §:ää siten, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston olisi mahdollista jättää asia tutkimatta, mikäli ei voida pitää todennäköisenä, että epäilty kilpailunrajoitus vaikuttaisi merkittävästi kilpailulain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin. Työryhmä piti ehdotusta kannatettavana ja myös jatkovalmistelussa ehdotusta päätettiin esittää. Lisäksi 32 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä täydennettäisiin sanalla ”voi” sen selkiyttämiseksi, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on harkintavaltaa kilpailulain 32 §:n soveltamisessa. 

Pykälä liittyy myös direktiiviehdotuksen riippumattomuutta koskevaan 4 artiklaan. Artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla hallinnollisilla viranomaisilla on valtuudet asettaa painopisteensä, jotka liittyvät 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin, SEUT 101 ja 102 artiklan soveltamiseen liittyviin tehtäviin. Direktiiviehdotuksen 4 artiklan 2 kohdan e alakohdassa todetaan lisäksi, että siltä osin kuin kansallisilla hallinnollisilla kilpailuviranomaisilla on velvollisuus tutkia virallisesti esitetyt kantelut, tähän sisältyy kyseisten viranomaisten toimivalta hylätä kantelut sillä perusteella, että ne eivät pidä niitä ensisijaisina. Tämä ei rajoita kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa hylätä kantelut kansallisessa lainsäädännössä määritellyillä muilla perusteilla. Direktiiviehdotuksen mukaan kansallisella hallinnollisella kilpailuviranomaisella tulee siten olla oikeus asettaa SEUT 101 ja 102 artiklan soveltamiseen liittyvissä tehtävissä painopisteensä ja oikeus hylätä kantelut joita se ei pidä ensisijaisena. Direktiiviehdotuksessa ei säänneltäisi tarkemmin priorisointiperusteita, vaan se jätettäisiin kansalliseen harkintavaltaan. 

Myös Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston antamien suositusten mukaan kilpailuviranomaisilla tulee olla oikeus asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen sekä määritellä tärkeysjärjestykseen asettamisen kriteerit. Suosituksen mukaan kilpailuviranomaisilla tulisi lisäksi olla mahdollisimman laaja oikeus jättää asioita tutkimatta katsoessaan, että asia ei ole merkittävä (ECN Recommendation on the power to set priorities, 2013).  

2.2.8  Tietojenantovelvollisuus ja viranomaisten välinen tietojenvaihto

Voimassa olevassa kilpailulaissa on säännöksiä sekä yksityisten ja julkisten toimijoiden tietojenantovelvollisuudesta että viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Tietojenantovelvollisuudesta säädetään lain 33 ja 30 d §:ssä. Lain 33 §:ssä asetetaan elinkeinonharjoittajalle ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle velvollisuus Kilpailu- ja kuluttajaviraston kehotuksesta antaa sille kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi ja 4 luvussa tarkoitetun yrityskaupan arvioimiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat. Tietojenantovelvollisuus koskee myös tietoja ja asiakirjoja, joita Kilpailu- ja kuluttajavirasto tarvitsee sen selvittämiseksi, onko elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä määräävä markkina-asema. Kilpailulaissa elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä sekä yhtä tai useampaa yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa. 

Julkisten toimijoiden ja niiden määräysvaltaan kuuluvien yksiköiden tietojenantovelvollisuudesta säädetään kilpailulain 4 a luvun 30 d §:ssä. Kyseisen säännöksen mukaan 4 a luvun mukaisessa kilpailuneutraliteetin valvonnassa kunnan, kuntayhtymän ja valtion sekä niiden määräysvallassa olevien yksiköiden velvollisuuteen antaa tietoja sovelletaan, mitä 33 §:ssä säädetään elinkeinonharjoittajan tietojenantovelvollisuudesta. Lain 30 d §:n mukainen tietojenantovelvollisuus koskee ainoastaan kilpailuneutraliteetin valvontaan liittyviä asioita. Muissa kuin kyseisissä asioissa Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole toimivaltaa vaatia tietoja ja asiakirjoja julkisilta toimijoilta tai niiden määräysvaltaan kuuluvilta yksiköiltä lukuun ottamatta niitä toimintoja, jotka ovat elinkeinon harjoittamista. Kilpailulain 46 §:n nojalla Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa 33 tai 30 d §:n nojalla asettamansa velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. 

Voimassa olevassa kilpailulaissa Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja muiden viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta säädetään puolestaan 39 §:ssä. Säännöksen mukaan sen lisäksi, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään, Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on oikeus luovuttaa kilpailulaissa säädettyjen tehtävien hoitamisen yhteydessä saamansa tai laatimansa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettu salassa pidettävä asiakirja Finanssivalvonnalle, Energiamarkkinavirastolle, Viestintävirastolle ja Patentti- ja rekisterihallitukselle, jos se on näiden tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole oikeutta velvoittaa toista viranomaista tai julkista tehtävää hoitavaa tahoa luovuttamaan salassa pidettäviä tietoja eikä oikeutta luovuttaa tietoja muille kuin kilpailulain 39 §:ssä nimetyille tahoille. 

Julkisten toimijoiden ja niiden määräysvaltaan kuuluvien yksiköiden sekä yksityisten toimijoiden tietojenantovelvollisuuden sisältö riippuu nykysääntelyssä Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsittelemän kilpailulain vastaisen toiminnan luonteesta. Vastaavasti Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeus saada tietoja ja asiakirjoja tutkintaansa varten vaihtelee epäillyn menettelyn mukaan. Selvittäessään kartelleja tai tehdessään yrityskauppavalvontaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole oikeutta velvoittaa julkisia toimijoita ja niiden määräysvaltaan kuuluvia yksiköitä toimittamaan tietoja muutoin kuin siltä osin kuin toiminta on elinkeinon harjoittamista. Siten virasto voi velvoittaa julkisen toimijan määräysvallassa olevan yhtiön toimittamaan tietoja esimerkiksi kartellitutkinnassa. 

Tutkiessaan lain 4 a luvun neutraliteettiasiaa virastolla ei puolestaan ole oikeutta velvoittaa yksityistä elinkeinonharjoittajaa luovuttamaan tietoja. Neutraliteettiasioissa virastolla on siten voimassa olevan lainsäädännön perusteella oikeus saada tietoja muun muassa julkisen toimijan määräysvallassa olevalta yhtiöltä, mutta ei yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta lain 33 §:n nojalla. 

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle jäävät myös hankintayksiköt. Kilpailulain mukaisia valvontatehtäviä hoitaessaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole oikeutta saada tietoja hankintalainsäädännön mukaisilta hankintayksiköiltä. Kuitenkin silloin, kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto suorittaa hankintalain mukaista valvontatehtäväänsä, sillä on oikeus saada tietoja hankintayksiköltä, tämän sopimuskumppanilta, hankintayksikössä määräysvaltaa käyttävältä taholta ja hankintamenettelyyn osallistuneelta elinkeinonharjoittajalta kuten julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 142 §:ssä säädetään.  

Nykysääntely on johtanut siihen, että niin Kilpailu- ja kuluttajaviraston tietojensaantioikeuksissa kuin mahdollisuuksissa tehdä tietojenvaihtoa muiden viranomaisten kanssa on merkittäviä katvealueita, jotka ovat omiaan hidastamaan kilpailunrajoitusten ja yrityskauppojen selvittämistä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tietotarpeet kohdistuvat usein jo olemassa oleviin asiakirjoihin. Kyse on tyypillisesi toisen viranomaisen omassa valvontatehtävässään keräämistä tiedoista tai julkisen toimijan hankintatoimintaan liittyvistä asiakirjoista. Kun virastolla ei ole oikeutta saada tarvitsemaansa toisen viranomaisen hallussa olevaa tietoa suoraan tältä viranomaiselta, virasto joutuu keräämään vastaavan tietokokonaisuuden lukuisilta elinkeinonharjoittajilta.  

Nykysääntely asettaa haasteita erityisesti yrityskauppavalvonnalle, jota Kilpailu- ja kuluttajavirasto toteuttaa tiukkojen lakisääteisten määräaikojen rajoissa. Olennainen osa yrityskauppojen tutkintaa Kilpailu- ja kuluttajavirastossa on asiakkaiden kuuleminen yrityskaupan kilpailuvaikutuksista sekä asiakkaille osoitetut tietopyynnöt kilpailuprosessista kyseisillä markkinoilla. Virasto pyytää esimerkiksi tietoja siitä, miltä maantieteellisestä alueelta asiakas hankkii tuotteita tai palveluita ja mitä tuotteita tai palveluita asiakas pitää hankintoja tehdessään korvaavina. Markkinatoimijoilta selvityspyynnöillä saatavat tiedot ovat usein perusta myös yrityskaupan taloustieteelliselle vaikutusarvioinnille, joka on keskeinen osa nykyaikaista yrityskauppavalvontaa. Taloustieteellisen vaikutusarvioinnin toteuttaminen edellyttää, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on käytössään riittävät ja oikeat tiedot, joihin analyysi voidaan perustaa. Tyypillisesti kyse on myynnin määrää, hintoja, tarjoajien lukumäärää, tarjoajien henkilöllisyyttä, kapasiteettia ja muita keskeisiä kilpailun parametrejä koskevista tiedoista.  

Osan yrityskaupan kilpailuvaikutusten arvioinnissa tarvitsemistaan tiedoista Kilpailu- ja kuluttajavirasto saa yrityskaupan osapuolilta. Virasto tarvitsee kuitenkin aina tietoja myös yrityskaupan osapuolten kilpailijoilta tai asiakkailta. Useilla markkinoilla tarvittavat tiedot ovat saatavissa luotettavasti vain yrityskaupan osapuolten asiakkailta. Viraston käytännössä ongelmallisiksi ovat osoittautuneet markkinat, joilla asiakas on kunta tai muu julkisyhteisö, jota virasto ei lain 33 §:n nojalla voi velvoittaa luovuttamaan tarvitsemaansa salassa pidettävää tietoa. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole oikeutta saada tietoja myöskään 39 §:n nojalla. Erityisen ongelmallista tämä on markkinoilla, joilla julkinen sektori on merkittävä tilaajataho ja siten keskeisin tietolähde. Esimerkkinä voidaan mainita sosiaali- ja terveyspalvelut, joita kunnat ja tulevaisuudessa maakunnat hankkivat yksityisiltä palveluntarjoajilta.  

Tietojenantoa ja tietojenvaihtoa koskevien säännösten puuttuessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto pyytää tietoja julkisilta oikeushenkilöiltä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain nojalla. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kokemuksen mukaan tietojen kerääminen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisin tietopyynnöin on kuitenkin hidasta ja usein tuloksetonta. Tietojen saaminen kohtuullisessa ajassa on osoittautunut ongelmalliseksi erityisesti kuntien osalta. Oikeutta viranomaisen julkisten asiakirjojen saamiseen ei voida pitää riittävänä kilpailuvalvonnan toteuttamiseksi. 

Sen lisäksi, että muilla viranomaisilla voi olla hallussaan tietoja, jotka ovat välttämättömiä Kilpailu- ja kuluttajaviraston yksittäisen tutkinnan selvittämisessä, muilla viranomaisilla voi olla hallussaan myös tietoja viraston toiminnan kannalta merkityksellisistä markkinoiden toimintaan liittyvistä ilmiöistä ja mahdollisista väärinkäytöksistä. Tällaisten tietojen avulla Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimintaa voitaisiin suunnata kilpailulain tavoitteiden mukaisesti.  

Myös Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitystoiminnassa kertyy tietoa, joka voi olla välttämätöntä toisen viranomaisen tehtävän hoitamiseksi. Esimerkiksi julkisiin hankintoihin liittyviä kartelliepäilyjä koskevissa selvityksissä on havaittu virastossa viitteitä epätarkoituksenmukaisesta kilpailuttamisesta, yksittäisten tarjoajien suosimisesta ja joskus myös mahdollisesta lahjonnasta tai virkavelvollisuuksien laiminlyönnistä. Tällaiset ilmiöt saattavat merkitä julkisten varojen epätarkoituksenmukaista käyttöä tai suoranaista väärinkäyttöä, joka voi olla laitonta sekä johtaa kansantalouden näkökulmasta yleiseen tehokkuustappioon. Voimassa olevan lain nojalla Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei kuitenkaan voi luovuttaa tietoja muille kuin 39 §:ssä nimetyille viranomaisille. 

Kilpailu- ja kuluttajavirastoon liittyviä tietojenvaihtosäännöksiä on useissa säädöksissä. Esimerkiksi tietoyhteiskuntakaaren 318 §:n mukaan Liikenne- ja viestintäministeriöllä, Viestintävirastolla, tietosuojavaltuutetulla, Kilpailu- ja kuluttajavirastolla sekä markkinavalvonta- ja tuoteturvallisuusviranomaisilla on oikeus eräin rajoituksin luovuttaa asiakirjoja ja ilmaista salassa pidettäviä tietoja toisilleen. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 27 §:n mukaan Energiavirastolla on oikeus tehdä toimivaltaansa kuuluvissa asioissa valvontayhteistyötä muun muassa Kilpailu- ja kuluttajaviraston kanssa ja 28 §:n mukaan Energiavirastolla on oikeus luovuttaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sähkö- ja maakaasumarkkinalain valvontatehtävässään saamiaan salassa pidettäviä tietoja. Finanssivalvontalain (878/2008) 71 §:n mukaan Finanssivalvonnalla on rajattu oikeus luovuttaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle salassa pidettäviä tietoja. Salassa pidettävien tietojen luovutus virastolle sen kilpailuasioihin liittyvien valvontatehtävien hoitamiseksi tulee kyseeseen lähinnä vain sähkön ja maakaasun toimitus- ja johdannaissopimuksiin liittyvistä liiketoimista. Tekijänoikeuden yhteishallinnoinnista annetun lain (1494/2016) 55 §:ssä säädetään yleisellä tasolla Patentti- ja rekisterihallituksen ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston yhteistyöstä yhteishallinnointiorganisaatioihin liittyvissä asioissa. Kyseisen lain säätämisen yhteydessä kilpailulain 39 §:ään lisättiin Patentti- ja rekisterihallitus niihin viranomaisiin, joille Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on oikeus luovuttaa kilpailulaissa säädettyjen tehtävien hoitamisen yhteydessä saatu tai laadittu salassa pidettävä asiakirja, jos se on Patentti- ja rekisterihallituksen tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä.  

Kilpailulain uudistamista valmistelleessa työryhmässä käsiteltiin viranomaisten tietojenvaihtoa koskevan 39 §:n muuttamista. Työryhmän mukaan kansallisten viranomaisten mahdollisuuksia torjua lainvastaista toimintaa voidaan parantaa nykyistä tehokkaammalla viranomaisten välisellä tietojenvaihdolla. Viranomaisvalvonnan kokonaisvaltaisen tehokkuuden varmistamiseksi olisi perusteltua säätää viranomaisten tietojenvaihto-oikeuksista niin, että viranomaisten välinen tietojenvaihto olisi mahdollista sekä pyynnöstä että oma-aloitteisesti. Toimenpiteet viranomaisten välisen tietojenvaihdon parantamiseksi ja tämän mahdollistavan lainsäädännön kehittämiseksi vastaavat valtioneuvoston periaatepäätöksessä vuonna 2016 asetettuja strategisia tavoitteita (Valtioneuvoston periaatepäätös kansalliseksi harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategiaksi 2016–2020).  

Työryhmässä oli esillä myös vaihtoehto, jossa Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeus tietojensaantiin koskisi viranomaisten lisäksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 5 §:ssä ja vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalveluiden alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 5 §:ssä määriteltyjä hankintayksikköjä. Työryhmän näkemyksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeus saada tietoja hankintayksiköiltä olisi perusteltu erityisesti kartelliepäilyjen selvittämiseksi. Työryhmässä käsiteltiin sitä, tulisiko kyseisestä oikeudesta säätää lain 39 §:n sijaan lain 33 §:ssä.  

Työryhmän enemmistön näkemyksen mukaan erityissäännökset viranomaisten välisen tietojenvaihdon kohteena olevien asiakirjojen luottamuksellisuudesta eivät ole tarpeellisia, sillä kaikki viranomaiset soveltavat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, jossa säädetään asiakirjojen salassapidosta. Työryhmässä kiinnitettiin huomioita myös siihen, että elinkeinonharjoittajalla, jota koskevaa tutkintaa varten Kilpailu- ja kuluttajavirasto saa asiakirjoja muilta viranomaisilta, on oikeus saada tieto kyseistä asiakirjoista. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään viranomaisten julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä ja kilpailulain 38 §:n 2 momentissa, jossa säädetään tutkinnan kohteena olevan elinkeinonharjoittajan oikeudesta saada tieto tutkintaa koskevista asiakirjoista ja asian käsittelyvaiheesta. 

2.2.9  Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastusoikeus

Voimassa olevan kilpailulain 35 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on kilpailulain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi sekä yrityskauppojen arvioimiseksi oikeus toimittaa tarkastus elinkeinonharjoittajan hallinnassa olevissa liike- ja varastotiloissa, maa-alueilla ja kulkuneuvoissa. Kilpailulain säätämisen yhteydessä vuonna 2011 Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastusoikeus ulotettiin kattamaan liiketilojen ohella myös muita tiloja. Kilpailulain 36 §:n 1 momentin nojalla tarkastus voidaan toimittaa myös muissa kuin 35 §:n mukaisissa tiloissa, jos voidaan perustellusti epäillä, että niissä säilytetään kirjanpitoa tai muita liiketoimintaan ja tarkastuksen kohteeseen liittyviä asiakirjoja, joilla voi olla merkitystä todistettaessa kilpailurikkomusta. Voimassa olevan kilpailulain mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee toimittaa tarkastus kokonaisuudessaan tarkastuskohteessa. 

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on tehnyt vuonna 2014 kuusi ja vuosina 2015 ja 2016 viisi tarkastusta. Tarkastukset on toteutettu samanaikaisesti keskimäärin kolmessa eri yrityksessä. Vuonna 2016 viidessä tutkittavana olleessa kilpailunrajoitusepäilyssä suoritettiin tarkastukset yhteensä noin 20 eri kohteessa. Vuonna 2017 tehtiin kaksi tarkastusta, joissa kohteena oli yhteensä 10—20 tarkastuskohdetta. 

Kilpailuviranomaisen kilpailunrajoituksesta keräämä näyttö muodostuu pitkälti yritysten sähköisessä muodossa olevasta aineistosta eli data-aineistosta. Sähköisellä eli tietoteknisellä tarkastuksella tarkoitetaan kyseisten data-aineistojen läpikäyntiä tutkittavan asian selvittämisen kannalta merkityksellisten tietojen löytämiseksi. Sähköinen tarkastus aloitetaan tarkastuksen kohteen tietoteknisen ympäristön kartoituksella, jonka tarkoituksena on saada kuva elinkeinonharjoittajan käyttämistä tietojärjestelmistä ja tallennusalustoista.  

Tietoteknisen ympäristön kartoituksen perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirasto päättää, mitkä aineistot tarkastetaan niistä laadittavia tilapäisiä kopioita hyödyntäen ja mitkä suoraan tarkastuksen kohteena olevan elinkeinoharjoittajan laitteista. Suurin osa aineistosta tarkastetaan tilapäisiä kopioita hyödyntäen. Suoraan elinkeinonharjoittajan laitteista tarkastetaan yleensä sellainen aineisto, josta ei ole mahdollista tehdä tilapäistä kopiota sekä aineisto, jonka tarkastaminen suoraan elinkeinonharjoittajan laitteesta on nopeampaa kuin tilapäisen kopion laatiminen ja sen tarkastaminen. 

Tilapäisillä kopioilla tarkoitetaan esimerkiksi ulkoisten palvelinten varmuuskopioita, sähköpostiaineistoja ja työryhmäpalvelinten tietoja. Jokaisessa tarkastuskohteessa tutkittavaa dataa on tyypillisesti useita satoja tuhansia tiedostoja. Tilapäisten kopioiden toimittaminen IT-palveluntarjoajalta viraston tarkastettavaksi elinkeinonharjoittajan tiloihin kestää useimmiten muutaman päivän ja joissakin tapauksissa jopa useita viikkoja. 

Tilapäisten kopioiden tarkastaminen edellyttää teknistä valmistelua, jossa tilapäiset kopiot kootaan yhdeksi kokonaisuudeksi. Tilapäisten kopioiden sisältämät pakatut tiedostot ja mahdolliset salaukset puretaan ja aineiston sisältämä tekstimuotoinen tieto kootaan tietokantaan myöhemmin tehtävien hakujen nopeuttamiseksi. Tilapäisten kopioiden tekninen valmistelu vaatii erityisiä ohjelmistoja, laitteistoja sekä tietoteknisen aineiston käsittelyyn koulutetun henkilön kussakin tarkastuskohteessa. Tekninen valmistelu edellyttää myös turvatun, tarkastajien kontrolloiman tilan, jossa on riittävä ilmanvaihto laitteiden ylikuumenemisen estämiseksi.  

Kilpailu- ja kuluttajaviraston virkamiehet hakevat aineistosta relevanteilla hakusanoilla ja muilla valintakriteereillä arvioitavaksi tiedot, joilla voi olla merkitystä tutkittavan asian selvittämisen kannalta. Tarkastamisen aikana tunnistetut, tutkittavan asian kannalta merkitykselliset tiedostot kopioidaan osaksi viraston tutkinta-aineistoa. Tarkastusaineiston eheyden varmistamiseksi virastossa otettiin vuonna 2017 käyttöön elektroninen varmenne. Osaksi viraston tutkinta-aineistoa kopioitavista tiedostoista laaditaan identtinen kopio yritykselle. Muut tiedostot ja sähköistä tarkastusta varten laaditut tilapäiset kopiot tuhotaan. 

Hallintolain (434/2003) 39 §:n edellyttämällä tavalla asianosaisella on oikeus olla läsnä Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimittamassa tarkastuksessa sekä esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista. Kilpailu- ja kuluttajavirasto suorittaa tarkastuksen aiheuttamatta tarkastuksen kohteelle kohtuutonta haittaa ja laatii tarkastuksesta kirjallisen tarkastuskertomuksen, joka annetaan tiedoksi asianosaiselle. 

Kilpailuviranomaisen – niin Euroopan komission kuin Kilpailu- ja kuluttajaviraston – kilpailunrajoituksesta keräämä näyttö muodostuu nykyään pitkälti yritysten sähköisessä muodossa olevasta aineistosta ja tarkastukset ovat kilpailuviranomaisten tärkeimpiä työkaluja kilpailuvalvonnan toteuttamisessa. Useilla muilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus ottaa haltuunsa tarkastettava aineisto tai siitä valmistettu jäljennös muualla tapahtuvaa tarkastusta varten ja lähes kaikilla eurooppalaisilla kilpailuviranomaisilla on oikeus jatkaa sähköistä tarkastusta toimitiloissaan. Sähköisen aineiston tilapäisten kopioiden tarkastaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa ei muuttaisi sähköisen tarkastuksen toteutustapaa, vaan ehdotettu muutos vaikuttaisi vain tarkastuksen toteutuspaikkaan. 

Työryhmä käsitteli ehdotusta tehostaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastustoimintaa mahdollistamalla sähköisen tarkastuksen tekeminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa. Työryhmä arvioi kilpailulain ajantasaisuutta Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston antamien tutkintavaltuuksia ja puuttumiskeinoja koskevien suositusten valossa. Kyseisen verkoston vuonna 2013 antaman suosituksen mukaan kilpailuviranomaisilla tulisi olla mahdollisuus jatkettuun sähköiseen tarkastukseen viranomaisen toimitiloissa (ECN Recommendation on the Power to Collect Digital Evidence, including by Forensic Means). Työryhmä päätyi esittämään jatketun tarkastuksen mahdollistavaa säännöstä korostaen kuitenkin yrityksen edustajan läsnäolomahdollisuutta myös jatketulla tarkastuksella.  

Jatkettua tarkastusta koskeva muutosehdotus on linjassa kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovaltuuksia koskevan direktiiviehdotuksen kanssa. Kyseisen direktiivin toimitilojen tarkastuksia koskevan 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kansallisten kilpailuviranomaisten tarkastuksen suorittamiseen valtuuttamilla virkamiehillä ja muilla mukana olevilla henkilöillä on vähintään valtuudet ottaa ja saada missä tahansa muodossa jäljennöksiä ja otteita kirjanpidosta tai asiakirjoista ja tarvittaessa jatkaa hakujen tekemistä jäljennöksistä tai otteista omissa tiloissaan tai muissa tarkoitukseen varatuissa tiloissa. Mikäli direktiiviehdotus toteutuu ehdotetussa muodossa, Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitilojen tarkastuksen suorittamiseen valtuuttamilla henkilöillä tulee siten olla oikeus jatkaa hakujen tekemistä jäljennöksistä tai otteista tiloissaan. Direktiiviehdotuksen mukaan tarkastuksen jatkamisen edellytyksenä ei ole tarkastuksen kohteena olevan yrityksen suostumus. Direktiiviehdotuksessa ei myöskään edellytetä, että yrityksen toimitiloihin kohdistuvia tarkastuksia edeltäisi tuomioistuimen lupa tai että tarkastuspäätöksestä tulisi voida erikseen valittaa. Euroopan parlamentti ei ole ehdottanut muutosta maaliskuussa 2018 antamassaan raportissa komission alkuperäiseen direktiiviehdotukseen jatketun tarkastuksen osalta (European Parliament, Committee on Economic and Monetary Affairs, Report, (COM(2017)0142 – C8-0119/2017 – 2017/0063(COD)). 

Direktiiviehdotuksen muiden tilojen tarkastuksia koskevan 7 artiklan 3 kohdan mukaan virkamiehillä ja muilla mukana olevilla henkilöillä, jotka kansalliset tuomioistuimet ovat valtuuttaneet suorittamaan muiden tilojen tarkastuksen, on oltava vähintään 6 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdassa ja 6 artiklan 2 kohdassa esitetyt valtuudet. Siten 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetty kilpailuviranomaisen oikeus jatkaa hakujen tekemistä jäljennöksistä tai otteista omissa tiloissaan tai muissa tarkoitukseen varatuissa tiloissa koskisi myös muiden tilojen tarkastamista. Direktiiviehdotuksen mukaan tarkastuksen jatkamisen viranomaisen tiloissa tulisi siten olla mahdollista sekä yrityksen toimitiloihin että muihin tiloihin tehtävissä tarkastuksissa.  

2.2.10  Menettely tarkastusta toimitettaessa

Kilpailulain 37 §:n 1 momentin nojalla kilpailuviranomaisilla on oikeus tutkia elinkeinonharjoittajan ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän liikekirjeenvaihto, kirjanpito, tietojenkäsittelyn tallenteet, muut asiakirjat ja data, joilla voi olla merkitystä kilpailulain tai sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvonnassa, ja ottaa niistä jäljennöksiä. Kilpailulain ja sen esitöiden perusteella merkitystä ei ole sillä, onko aineisto kirjallisessa vai sähköisessä muodossa. Pykälässä ei mainita nimenomaisesti mobiililaitteiden tarkastamista. Nykyisessä tietoteknisessä toimintaympäristössä on tärkeää selkiyttää, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto tutkii kaikki tarkastuksen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan käytössä olevat tallennusvälineet. 

Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailunrajoituksesta tarkastuksella keräämä näyttö muodostuu pitkälti yritysten sähköisessä muodossa olevasta aineistosta eli data-aineistosta. Samalla kun tarkastettavan aineiston painopiste on siirtynyt paperisista asiakirjoista sähköiseen dataan, tarkastettavan aineiston määrä on kasvanut. Myös erilaisten tallennusvälineiden määrä on kasvanut ja tallennusvälineiden väliset erot kaventuneet. Laitteiden luokittelu esimerkiksi tietokoneeksi, tablet-laitteeksi tai matkapuhelimeksi on menettänyt merkityksensä, sillä käytännössä modernit tallennusvälineet muistuttavat ominaisuuksiltaan toisiaan. Myös yritysten viestintäratkaisut kehittyvät ja muuttuvat jatkuvasti. 

Työryhmä arvioi kilpailulain ajantasaisuutta Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston antamien tutkintavaltuuksia ja puuttumiskeinoja koskevien suositusten valossa. Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston vuonna 2013 antaman sähköistä tarkastusta koskevan suosituksen mukaan kilpailuviranomaisella tulisi olla oikeus sähköisen aineiston keräämiseen tarkastuksilla riippumatta siitä, missä muodossa aineisto on tai mihin se on tallennettu (Recommendation on the Power to Collect Digital Evidence, including by Forensic Means, 2013). Työryhmä ehdotti kilpailulain 37 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi siten, että tarkastusoikeus olisi riippumaton tallennusvälineestä. Työryhmässä kiinnitettiin kuitenkin huomiota siihen, että mobiililaitteiden tarkastamisessa tulisi noudattaa erityistä huolellisuutta, sillä ne saattavat sisältää muita tarkastettavia laitteita enemmän yksityisyyden suojan piiriin kuuluvaa aineistoa. 

Kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovaltuuksia koskevan direktiiviehdotuksen 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset hallinnolliset kilpailuviranomaiset voivat SEUT 101 ja 102 artiklaa sovellettaessa suorittaa kaikki tarvittavat ennalta ilmoittamattomat tarkastukset yrityksissä ja yritysten yhteenliittymissä. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisten kilpailuviranomaisten tarkastuksen suorittamiseen valtuuttamilla virkamiehillä ja muilla mukana olevilla henkilöillä on vähintään valtuudet mm: 

b) tutkia kirjanpitoa ja muita liikeasiakirjoja riippumatta siitä, missä muodossa ne on tallennettu, mukaan lukien oikeus saada tietoja, jotka ovat tarkastuksen kohteena olevan yrityksen saatavilla;  

c) ottaa tai saada missä tahansa muodossa jäljennöksiä tai otteita kirjanpidosta tai asiakirjoista ja tarvittaessa jatkaa hakujen tekemistä jäljennöksistä tai otteista omissa tiloissaan tai muissa tarkoitukseen varatuissa tiloissa. 

Ehdotus asian selventämisestä kansallisessa laissa on siten linjassa direktiiviehdotuksen kanssa.  

Edellä mainittujen syiden perusteella kilpailulain 37 §:n sanamuotoa on syytä selventää siten, että tarkastusoikeus on tallennusvälineestä riippumaton. 

2.2.11  Väliaikaismääräykset

Kilpailulain 45 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi antaa väliaikaisen kiellon, jos kilpailunrajoituksen soveltaminen tai toimeenpaneminen on tarpeen estää välittömästi. 

Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi myös väliaikaisesti velvoittaa elinkeinonharjoittajan toimittamaan hyödykkeitä toiselle elinkeinonharjoittajalle vastaavanlaisilla ehdoilla kuin se tarjoaa niitä muille elinkeinonharjoittajille. Kilpailulain 45 §:n 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston on tehtävä pääasiaa koskeva päätöksensä ja mahdollinen seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle 60 päivän kuluessa väliaikaismääräyksen antamisesta. Markkinaoikeus voi Kilpailu- ja kuluttajaviraston edellä tarkoitettuna määräaikana tekemästä hakemuksesta pidentää tätä aikaa. Jos Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei tee pääasiaa koskevaa päätöstä tai esitystä säädetyssä määräajassa, kielto tai velvoite raukeaa. Kilpailulain 45 §:n 3 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen väliaikaismääräyksen antamista, jollei asian kiireellisyydestä tai muusta erityisestä syystä muuta johdu. 

Lyhyt 60 päivän määräaika on johtanut siihen, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto ole koskaan antanut väliaikaismääräystä. Kilpailuvalvonnassa on tilanteita, joissa vakavan ja peruuttamattoman vahingon aiheutuminen kilpailulle on vältettävissä vain ripein ja oikea-aikaisin toimenpitein. Väliaikaismääräysten käyttäminen voisi tulla kyseeseen esimerkiksi sähköisen viestinnän, energian taikka liikenteen kaltaisilla sektoreilla. Kilpailunrajoitusepäilyn tutkiminen edellä mainituilla toimialoilla on usein työlästä ja siten hitaasti etenevää. Pääasiaa koskevan päätöksen ja mahdollisen markkinaoikeusesityksen tekeminen 60 päivän kuluessa väliaikaismääräyksen antamisesta ei ole osoittautunut realistiseksi päätöksen edellyttämä analyysi huomioon ottaen. Väliaikaismääräysten käyttämisen mahdollisuus on noussut Suomessa esille muun muassa olennaisiin toimintaedellytyksiin (essential facilities) liittyvissä tapauksissa. Säännöksen käyttäminen ei kuitenkaan määräajan lyhyyden vuoksi ole ollut mahdollista.  

Työryhmä arvioi kilpailulain väliaikaismääräyksen tekemiselle asetetun 60 päivän määräajan riittävyyttä ja työryhmässä käsiteltiin ehdotusta väliaikaismääräyksiä koskevan 60 päivän määräajan poistamisesta tai vähintäänkin sen pidentämisestä. Työryhmän mukaan olisi perusteltua, että väliaikaismääräykset olisivat Kilpailu- ja kuluttajavirastolle nykyistä käyttökelpoisempi työkalu kilpailuvalvonnassa. Työryhmässä kiinnitettiin huomiota kuitenkin myös siihen, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on mahdollisuus hakea markkinaoikeudelta pidennystä 60 päivän määräaikaan. Työryhmä päätyi ehdottamaan 60 päivän määräajan pidentämistä 90 päivään. 

Väliaikaismääräyksillä on liityntä direktiiviehdotuksen välitoimia koskevaan 10 artiklaan, vaikkakaan artiklassa ei määriteltäisi tiettyä aikaa välitoimien käytölle. Direktiiviehdotuksen 10 artiklan mukaan kansallisten hallinnollisten kilpailuviranomaisten olisi voitava omasta aloitteestaan määrätä päätöksellään yrityksille väliaikaisia toimenpiteitä. Väliaikaisia toimenpiteitä tulisi voida määrätä ainakin kiireellisissä tapauksissa, joissa vaarana on, että kilpailulle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta vahinkoa, jos ensi näkemältä on todettavissa, että kyse on SEUT 101 tai 102 artiklan rikkomisesta. Ehdotetun artiklan mukaan tällaista päätöstä sovelletaan määrätyn ajanjakson ajan ja sen voimassaoloa voidaan jatkaa sikäli kun se on tarpeen ja asianmukaista.  

3.2.1  Muutostarpeet kilpailulain muuttamiseksi ja toteuttamisvaihtoehdot

Kilpailulain muutostarpeita ja toteuttamisvaihtoehtoja on arvioitu kilpailulakityöryhmän työssä ja sen tuloksena maaliskuussa 2017 julkaistussa laajassa mietinnössä (Kilpailulain uudistamista koskevan työryhmän mietintö, työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 16/2017). Työryhmä päätyi ehdottamaan kilpailulakiin muutamaa kokonaan uutta pykälää ja lukuisia pykälämuutoksia. Kaikkien muutostarpeiden arviointi ei johtanut muutosehdotukseen mietinnössä. Liiketoimintakieltoa ja sitoumuspäätösten noudattamatta jättämisen sanktiointia työryhmä ei päätynyt ehdottamaan.  

Muutosehdotuksia jatkovalmisteltiin ja täsmennettiin mietintöä koskevan lausuntokierroksen jälkeen ja komission julkaistua direktiiviehdotuksensa. Tässä vaiheessa päätettiin myös, ettei mietinnön kotitarkastuksella kuulemista koskevaa ehdotusta tulla esittämään. Päätös perustui lausuntopalautteeseen ja siihen, että asiaa ei esitetä myöskään komission direktiiviehdotuksessa. 

Työ- ja elinkeinoministeriössä on jatkovalmistelussa arvioitu, mitkä kilpailulakityöryhmän ehdotuksista olisi tarkoituksenmukaista antaa ennen direktiiviehdotuksen lopputuloksen selviämistä. Ministeriössä on päädytty siihen, että ensimmäiset kilpailulain muutosehdotukset annetaan osana tätä hallituksen esitystä ja loput direktiiviehdotuksen lopputuloksen ollessa selvillä. Työ- ja elinkeinoministeriö on päätynyt kaksivaiheiseen etenemistapaan, jotta direktiiviehdotukseen ja sen lopulliseen sanamuotoon kiinteästi liittyvät ehdotukset annettaisiin turhien jatkomuutosten välttämiseksi vasta kun direktiivin lopputulos on selvillä. Ehdotukset, jotka liittyvät puhtaasti kansalliseen muutostarpeeseen ja sellaiset direktiiviin liittyvät ehdotukset, jotka eivät ole riippuvaisia ehdotuksen tarkasta sanamuodosta, annettaisiin osana tätä esitystä, jotta niiden antaminen ei lykkääntyisi tarpeettomasti. 

3.2.2  Yrityskauppavalvonnan määräaika

Työryhmä kannatti Kilpailu- ja kuluttajaviraston yrityskauppojen käsittelymääräajan muuttamista työpäiviksi. Työpäivien määrän osalta esillä oli muun muassa komissiossa ja muissa Pohjoismaissa käytössä oleva 25 työpäivän vaihtoehto ja 23 työpäivän vaihtoehto. Ensimmäisen vaiheen työpäivien määräksi päädyttiin esittämään 23 työpäivää, koska kalenterikuukausi sisältää enimmillään 23 työpäivää.  

3.2.3  Kilpailuneutraliteetti

Osa työryhmän jäsenistä piti ongelmallisena kilpailulaissa omaksuttua neuvotteluperiaatetta, johon ei liity pakottavia normeja tai sanktioita. Neuvotteluperiaatteen on katsottu johtavan siihen, että julkisyhteisö saattaa käytännössä harjoittaa elinkeinotoimintaa kilpailua estävällä tai vääristävällä tavalla, kunnes Kilpailu- ja kuluttajavirasto kieltää toiminnan tai asettaa sille ehtoja.  

Työryhmässä keskusteltiin myös sellaisen alihinnoittelun kieltämisestä, jossa myyntihinta ei vastaa kustannuksia. Säännöstä ei kuitenkaan päätetty esittää tässä yhteydessä. Mikäli asiaa päätetään arvioida myöhemmin, edellyttää sen valmistelu lukuisten avointen kysymysten ja vaikutusten arviointia.  

Voimassa oleva kilpailulain 4 a luku perustuu sääntelyyn, jossa ei tarkkarajaisesti määritellä kielletyn ja sallitun toiminnan rajoja. Neutraliteettivajeeseen puuttuminen perustuu pitkälti julkisen toimijan elinkeinotoiminnan vaikutusten todentamiseen. Sääntelytapa on siinä mielessä perusteltu, että se antaa valvontaviranomaiselle mahdollisuuden joustavuuteen käsittelyyn otettavien tapausten ja puuttumiskeinojen valinnassa. Nykyisestä valvontaviranomaisen toimivallan määrittelystä seuraa, että lain nykyiseen tunnusmerkistöön olisi vaikea liittää erityistä vahingonkorvausvelvollisuutta tai sanktiointia esimerkiksi hallinnollisen seuraamusmaksun muodossa. Niistä säätäminen edellyttäisi todennäköisesti tarkkarajaisempaa kielletyn toiminnan määrittelemistä kilpailulain 4 a luvussa. 

Työryhmä päätyi ehdottamaan neutraliteettisäännöksiin kirjanpidollista eriyttämistä, jota on perusteltu tarkemmin nykytilan arviointi -luvussa. Työryhmässä käytiin keskustelua myös vaihtoehdosta, että sääntelyyn harkittaisiin liitettäväksi seuraamuksia eriyttämisvelvollisuuden laiminlyöntien varalle esimerkiksi hallinnollisen seuraamusmaksun tai näyttötaakan kääntymisen muodossa. Esitysluonnoksessa kirjanpidolliseen eriyttämiseen päätettiin jatkovalmistelussa ehdottaa lisättäväksi uhkasakkosäännös. Seuraamusmaksun liittäminen neutraliteettisäännökseen olisi edellyttänyt todennäköisesti neutraliteettisääntelyn muuttamista yksityiskohtaisempaan suuntaan siten, että menettelyn joustavuus olisi menetetty. 

Jatkovalmistelussa huomioitiin myös muu valmisteilla oleva tai esitetty kansallinen sääntely kirjanpidon eriyttämisestä. Valmistelussa todettiin, että tuleva kansallinen sääntely eriyttämisestä ei olisi kaikilta osin keskenään täysin yhdenmukaista eikä eriyttämisvelvollisuuden rikkomiseen liittyisi sanktiota tai toimenpiteitä, joilla voitaisiin varmistaa eriyttämisen toteutuminen. Jatkovalmistelussa todettiin tarve yleiseen, kaikkiin julkisiin toimijoihin ja niiden määräysvallassa oleviin yksiköihin soveltuvaan sääntelyyn, johon liittyisi uhkasakon asettamismahdollisuus. Kilpailulaki on markkinoiden toimintaa turvaava yleislaki, joka soveltuu taloudellista toimintaa harjoittaviin tahoihin. Tämän perusteella katsottiin, että kilpailulakiin olisi syytä esittää kirjanpidon eriyttämissäännöstä, jolloin voitaisiin turvata Kilpailu- ja kuluttajaviraston mahdollisuus valvoa kilpailuneutraliteetin toteutumista kattavasti ja tehokkaasti.  

Eriyttämisvelvollisuuden synnyttävää liikevaihtorajaa määritettäessä on otettu huomioon tehokkaan valvonnan ja sääntelyn ennaltaehkäisevyyden tarpeet sekä toisaalta sääntelyn aiheuttaman sääntelytaakan suhde liiketoiminnan kokoon. Yhtäältä on siten arvioitu tarpeelliseksi asettaa liikevaihtoraja riittävän alhaiseksi siten, että sääntely tukee mahdollisimman hyvin tehokkaan viranomaisvalvonnan onnistumista ja ennaltaehkäisee kilpailuneutraliteettiongelmien syntymistä. Nämä tavoitteet puoltavat liikevaihtorajan asettamista mahdollisimman alhaiseksi. Mahdollisimman alhainen liikevaihtoraja tukisi viranomaisvalvonnan tehokkuutta, koska valvovalla viranomaisella olisi tällöin lähes kaikissa epäiltyjä kilpailuneutraliteettiongelmia koskevissa selvityksissään mahdollisuus tukeutua kirjanpitolain tai kyseessä olevaa toimijaa koskevien muiden kirjanpitosäännösten mukaisesti laadittuun kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavan taloudellisen toiminnan tuottoja ja kustannuksia sekä niiden kohdistamista koskevaan aineistoon ilman työläitä ja aikaa vieviä selvityksiä.  

Myös ehdotetun sääntelyn kilpailuneutraliteettiongelmia ennaltaehkäisevän tavoitteen toteutuminen puoltaisi mahdollisimman alhaista liikevaihtorajaa, sillä paikallisten kilpailuneutraliteettiongelmien syntymiseksi on usein riittävää myös sellainen julkisyhteisöjen tai niiden määräysvallassa olevien yksiköiden kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva taloudellinen toiminta, jolla on koko maan mittakaavassa arvioituna vain vähäinen liikevaihto. Liikevaihtorajan ollessa mahdollisimman alhainen kunnat, kuntayhtymät, maakunnat, valtio sekä niiden määräysvallassa olevat yksiköt kiinnittäisivät myös liikevaihdoltaan vähäisen toimintansa osalta huomiota tuottojen ja kustannusten kohdistamiseen sekä toiminnan kannattavuuteen, jolloin sääntely ehkäisisi tehokkaasti myös paikallisia kilpailuneutraliteettiongelmia. Liikevaihtorajan ollessa mahdollisimman alhainen valvova viranomainen voisi lisäksi keskittyä omassa valvontatoiminnassaan aiempaa enemmän markkinavaikutuksiltaan merkittävien tapausten selvittämiseen, koska julkisyhteisöille ja niiden määräysvaltaan kuuluville yksiköille asetettu liikevaihtorajaltaan alhainen eriyttämisvelvollisuus olisi omiaan ennaltaehkäisemään neutraliteettiongelmien syntymistä. 

Toisaalta on kuitenkin arvioitu, että mittakaavaltaan hyvin vähäiseksi arvioitavan toiminnan kuuluminen eriyttämisvelvollisuuden piiriin olisi omiaan johtamaan tilanteeseen, jossa eriyttämisvelvollisuuden aiheuttama hallinnollinen taakka olisi suuri verrattuna liiketoiminnan kokoon sekä sen mahdollisesti aiheuttamien kilpailuneutraliteettiongelmien merkittävyyteen.  

Liikevaihtorajan suuruutta määritettäessä on kiinnitetty huomiota erityisesti pieniin yrityksiin sekä niiden liikevaihdon määrään, koska julkisyhteisöjen ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden kilpailuneutraliteettia vääristävän toiminnan vaikutukset kohdistuvat vaikutuksiltaan suhteellisesti voimakkaimpina usein juuri pieniin yrityksiin. Lisäksi kilpailuneutraliteettia vääristävät julkisyhteisöjen ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden toimintatavat estävät usein nimenomaisesti pienten yritysten toiminnan käynnistymistä ja vähentävät siten merkittävästi markkinoille tulon kannusteita.  

Vaikka liikevaihtorajaa asetettaessa on otettu huomioon, että mittakaavaltaan hyvin vähäiseksi arvioitavan toiminnan ei tule kuulua eriyttämisvelvollisuuden piiriin, liikevaihtorajan tulee kuitenkin olla mitoitettu riittävän alhaiseksi suhteessa pienten yritysten tavanomaiseen liikevaihtoon. Eriyttämisvelvollisuuteen liittyvää liikevaihtorajaa määritettäessä tulee siten ottaa huomioon, että liikevaihtorajan tulee olla alhaisempi kuin pienen yrityksen tavanomaisena pidettävä liikevaihto, sillä muutoin julkisyhteisöjen ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden sallittaisiin harjoittaa elinkeinotoimintaansa ilman eriyttämisvelvollisuutta sellaisessa mittakaavassa, joka vastaa tavanomaista yksityisen elinkeinotoiminnan mittakaavaa. Tällöin julkisyhteisöjen ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden sallittaisiin harjoittaa elinkeinotoimintaa pienten yritysten tavanomaista toiminnan volyymia vastaavassa mittakaavassa tavalla, joka valvovan viranomaisen havaintojen perusteella mahdollistaa kilpailuneutraliteettiongelmien syntymisen mm. yksikön sisäisen ristisubvention seurauksena. Tällainen liikevaihtorajan määrittely ei edesauttaisi eriyttämisvelvoitteen säätämiseen liittyvien tavoitteiden saavuttamista. Näin ollen liikevaihtoraja tulee asettaa tasolle, joka on alhaisempi kuin tavanomaisena pidettävä pienen yrityksen liikevaihto.  

Toimiala Online-palvelusta saatavien tietojen mukaan alle 5 henkilöä työllistävien yritysten lukumäärä on n. 100 000 ja mediaaniliikevaihto tällaisissa yrityksissä n. 60 000 euroa. Tarkasteltaessa tällaisia pieniä yrityksiä riippumatta niiden toimialasta voidaan todeta, että eriyttämisvelvollisuuden synnyttävän liikevaihtorajan tulisi siten olla alle edellä todetun mediaaniliikevaihdon 60 000 euroa. Toimialakohtaisesti voidaan todeta, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuosina 2015—2016 tekemien selvitysten mukaan kunnat ja kuntayhtymät toimivat kilpailutilanteessa markkinoilla muun muassa ruoka- ja ateriapalveluissa, kiinteistöhuollon ja logistiikan palveluissa, taloushallinnon palveluissa, toimitilojen vuokrauksessa, työterveyspalveluissa, jätehuolto-, koulutus- ja kulttuuripalveluissa sekä liikunta-, laboratorio- ja kuvantamispalveluissa. 

Toimiala Online-palvelusta saatujen tietojen mukaan monilla näillä toimialoilla on paljon pieniä, alle 5 henkilöä työllistäviä yrityksiä. Näiden toimialojen alle 5 henkilöä työllistävien yritysten liikevaihdon mediaani vaihteli vuosina 2012—2016 30 000 euron ja 160—000 euron välillä. Koulutuksessa ja jätehuollossa mediaani ylitti selvästi 100 000 euroa, mutta muilla toimialoilla mediaani vaihteli eri vuosina useimmin 30 000 euron ja 75 000 euron välillä.  

Eriyttämisvelvollisuuden synnyttävän liikevaihdon tulee olla alhaisempi kuin sellaisen tavanomaisena pidetyn yksityisen elinkeinotoiminnan, joka toimii kilpailutilanteessa julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yksiköiden kanssa, jotta julkisyhteisöjen ei sallittaisi kilpailla yksityisten elinkeinonharjoittajien kanssa tavalla, johon sisältyy valvontatoiminnassa havaittu riski kilpailuneutraliteettiongelmien syntymisestä. Edellä todetun perusteella esityksessä ehdotetaan, että 1-4 momentissa säädettyä ei sovellettaisi silloin, kun kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan liikevaihto olisi alle 40 000 euroa vuodessa. 

3.2.4  Sähköisen tarkastuksen jatkaminen kilpailuviranomaisen tiloissa

Työryhmässä keskusteltiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastustoimivaltuuksien muuttamisesta tavalla, joka mahdollistaisi sähköisen tarkastuksen jatkamisen Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitiloissa. Elinkeinoelämän ja asianajajakunnan edustajien mukaan tarkastukset tulisi ensisijaisesti suorittaa elinkeinonharjoittajien tiloissa ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa tehtävän sähköisen tarkastuksen tulisi edellyttää tarkastuksen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan suostumusta. 

Työryhmässä nousi esiin myös kilpailulain vuonna 2010 valmistunut uudistus, jonka yhteydessä käsiteltiin jatkettua sähköistä tarkastusta. Hallituksen esityksessä HE 88/2010 todetaan, että tarkastukset lyhenisivät olennaisesti, jos tarkastusta voitaisiin jatkaa muualla kuin yrityksen tiloissa. Hallituksen esityksen mukaan jatkettu tarkastus tehostaisi kilpailuviranomaisten resurssien käyttöä ja tarkastustoimintaa sekä minimoisi tarkastuksesta yrityksen toiminnalle aiheutuvan häiriön. Hallituksen esitys ei kuitenkaan sisältänyt jatketun tarkastuksen mahdollistavia säännöksiä, sillä kyseiseen tarkastustapaan katsottiin liittyvän epävarmuustekijöitä. Hallituksen esityksessä pidettiin yritysten oikeusturvan kannalta selkeämpänä, että tarkastus toteutetaan kokonaisuudessa yrityksen tiloissa.  

Hallituksen esityksessä HE 88/2010 mainituilla epävarmuustekijöillä viitattiin siihen, että valmistelun yhteydessä pidettiin mahdollisena tulkintaa, jonka mukaan jatketussa tarkastuksessa olisi kyse pakkokeinolain (806/2011) mukaisesta takavarikosta. Tältä osin esitöissä viitataan korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 2009:4. Tapauksessa oli kyse siitä, että poliisi oli tehnyt takavarikoidun tietokoneen tietosisällöstä kopion, joka oli jäänyt tietokoneen samana päivänä tapahtuneen takavarikon kumoamisen jälkeen poliisin haltuun. Korkein oikeus katsoi, että kopioon kohdistui takavarikon kumoamisesta huolimatta edelleen takavarikko. 

Pakkokeinolain 7 luvun mukainen takavarikko on rikosprosessuaalinen pakkokeino, jolla esine otetaan esitutkintaviranomaisen haltuun tai erotetaan muuten haltijan määräysvallasta. Takavarikoimisen edellytyksistä säädetään pakkokeinolain 7 luvun 1 §:ssä. Pakkokeinolain 7 luvun 1 §:n mukaisesta takavarikosta on erotettava asiakirjan jäljentäminen, josta säädetään pakkokeinolain 7 luvun 2 §:ssä. Kyseisen säännöksen mukaan asiakirjan takavarikoiminen pakkokeinolain 7 luvun 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti todisteena käytettäväksi on korvattava sen jäljentämisellä, jos jäljennös on riittävä todistelun luotettavuuden kannalta. Asiakirja on jäljennettävä ilman aiheetonta viivytystä sen haltuun ottamisen jälkeen. Jäljentämisen jälkeen asiakirja on viipymättä palautettava sille, jolta se on otettu haltuun. Jos asiakirjaa ei voida viivytyksettä jäljentää asiakirjan tai asiakirja-aineiston laadun tai laajuuden vuoksi, asiakirja on takavarikoitava. Jäljennettyyn asiakirjaan ei sovelleta esimerkiksi takavarikoidun esineen säilyttämistä tai palauttamista eikä takavarikon kumoamista koskevia pakkokeinolain 7 luvun säännöksiä. 

Asiakirjan jäljentämistä koskeva säännös on lisätty pakkokeinolakiin kilpailulain säätämisen jälkeen vuonna 2011. Pakkokeinolain esitöissä asiakirjan jäljentämisen todetaan olevan vaihtoehto takavarikolle. Esitöissä asiakirjan jäljentämisen erottamista omaksi, takavarikosta erilliseksi toimenpidetyypikseen, perustellaan sillä, että jäljennökseen kohdistuvan poliisin suorittaman hallussapidon luonne on oikeuskäytännön valossa ollut epäselvä. Tältä osin esitöissä viitataan muun muassa edellä mainittuun korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 2009:4. Esitöissä todetaan, että asiakirjan jäljentäminen on toimenpiteen kohteena olevan henkilön kannalta usein parempi vaihtoehto kuin alkuperäisen asiakirjan takavarikoiminen, koska silloin viimeksi mainittu asiakirja pysyy sen omistajan tai muun haltijan hallussa ja on tarvittaessa hänen käytettävissään. 

Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeus tarkastaa elinkeinonharjoittajan data omissa toimitiloissaan olisi rajoitettu ainoastaan datasta tehtyihin jäljennöksiin. Alkuperäinen data olisi elinkeinonharjoittajan hallussa ja käytettävissä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston omissa toimitiloissa suorittama datan tilapäisen jäljennöksen tarkastaminen vastaisi siten työryhmän käsityksen mukaan menettelynä pakkokeinolain 7 luvun 2 §:n mukaista asiakirjan jäljentämistä, ei pakkokeinolain 7 luvun 1 §:n mukaista takavarikkoa. Sähköisen tarkastuksen jatkamiseen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tilassa ei siten enää katsottu liittyvän sellaista oikeudellista epävarmuutta kuin vuonna 2010.  

Työryhmässä oli esillä myös vaihtoehto, jossa sähköisen tarkastuksen jatkaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitiloissa edellyttäisi kohteena olevan elinkeinonharjoittajan suostumusta silloin, kun se on ainoa tarkastuksen kohde. Lisäksi työryhmässä keskusteltiin vaihtoehdosta, jossa jatkettu sähköinen tarkastus olisi mahdollista ainoastaan, kun kyse on kartelliepäilystä. Ehdotettujen rajausten katsottiin kuitenkin olevan käytännön tarkastustoiminnan näkökulmasta ongelmallisia. Työryhmässä todettiin, että suorittaessaan tarkastuksia Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei yleensä taktisista syistä voi paljastaa elinkeinonharjoittajalle, tehdäänkö tarkastuksia samanaikaisesti myös muiden elinkeinonharjoittajien tiloissa. Toiseksi kiinnitettiin huomiota siihen, että vaikka tarkastuksen kohteena olisi vain yksi elinkeinonharjoittaja, tarkastus saattaa silti olla hyvin laaja, mikäli tarkastettavia toimipisteitä on paljon, tarkastuksen kannalta relevantteja henkilöitä useita ja tarkastettavaa materiaalia mittavasti. Tarkastus saattaa myös kesken tutkinnan laajentua koskemaan muita elinkeinonharjoittajia.  

Jatketun tarkastuksen mahdollisuuden rajaamista ainoastaan kartelliepäilyihin voitiin työryhmän näkemyksen mukaan puolestaan pitää ongelmallisena siitä syystä, että elinkeinonharjoittajan menettelyä voidaan joissain tilanteissa samanaikaisesti tarkastella epäiltynä kartellina ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Ehdotetut rajaukset olisivat tarkoittaneet myös sitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulisi – samalla kun se kehittäisi viraston toimitiloissa tapahtuvaa jatkettua tarkastusta – ylläpitää kohteessa tapahtuvaan sähköiseen tarkastukseen soveltuvaa laitteistoa ja resursseja. Edellä mainituista syistä työryhmä ei kannattanut suostumusedellytyksen asettamista tilanteisiin, joissa tarkastuksen kohteena on vain yksi elinkeinonharjoittaja, eikä jatketun tarkastuksen sallimista vain kartelliepäilyä selvitettäessä. 

Työryhmä päätyi edellä mainittujen syiden perusteella esittämään, että sähköisen aineiston tarkastamisen jatkaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitiloissa tulisi olla mahdollista kaikissa tapauksissa ilman erillistä elinkeinonharjoittajan suostumusta ja riippumatta tarkastettavien kohteiden määrästä. 

3.2.5  Ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suoja ja menettelysäännöt

Voimassa olevan kilpailulain 38 §:n 3 momentissa säädetään, että elinkeinonharjoittajalla ei ole velvollisuutta toimittaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle asiakirjoja, jotka sisältävät ulkopuolisen oikeudellisen neuvonantajan ja asiakkaan välistä luottamuksellisena pidettävää kirjeenvaihtoa. Kilpailulain esitöiden mukaan lain voimassa olevan 38 §:n 3 momentin ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon luottamuksellisuutta koskeva säännös on luonteeltaan informatiivinen ja vastaa EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojasta, jonka voidaan esitöiden mukaan katsoa olevan voimassa olevaa oikeutta myös kansallisia kilpailuasioita koskevissa menettelyissä. Voimassa olevassa kilpailulaissa ei ole säädetty yksityiskohtaisemmin ulkopuoliseen oikeudelliseen neuvonannon suojaan liittyvästä menettelystä. 

Työryhmässä käsiteltiin ehdotusta kilpailulain muutoksesta, jonka mukaan elinkeinonharjoittajan esittäessä todennäköisiä syitä sille, että tietyt asiakirjat sisältävät ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin kuuluvaa kirjeenvaihtoa, Kilpailu- ja kuluttajavirasto sinetöisi riidanalaiset asiakirjat ja toimittaisi ne markkinaoikeuteen. Kilpailu- ja kuluttajaviraston hakemuksesta markkinaoikeus päättäisi, onko asiakirjoja pidettävä ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin kuuluvina. Ehdotuksesta työryhmässä käydyssä keskustelussa tuotiin esiin ensinnäkin näkemyksiä, joiden mukaan ei olisi perusteltua, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto joutuu turvautumaan tuomioistuimeen laissa säädettyjä viranomaistehtäviä hoitaakseen. Myös tuomioistuinten kuormittamista kritisoitiin ja todettiin, että kysymys asiakirjan kuulumisesta ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin tulee käsiteltäväksi pääasian käsittelyn yhteydessä. Toisaalta tuotiin esiin näkemyksiä, joiden mukaan menettelyn selkiyttäminen on tarpeellista ja toivottiin mahdollisuutta saattaa asiat tuomioistuimen käsiteltäväksi. Edellä todetuista syistä työryhmän enemmistö ei pitänyt kannatettavana ehdotusta siitä, että markkinaoikeus tekisi ratkaisun asiakirjan kuulumisesta ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin. 

Työryhmässä käsiteltiin yhtenä vaihtoehtona nykyistä Kilpailu- ja kuluttajaviraston menettelyä muistuttavaa, mutta sitä selventävää menettelyä, jossa väitteen asiakirjan kuulumisesta ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin voisi käsitellä markkinaoikeuden sijaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston virkamies, joka ei työskentele viraston kilpailuvastuualueella. Työryhmä päätyi ehdottamaan tätä vaihtoehtoa.  

Kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovaltuuksia koskevassa direktiiviehdotuksessa ei ehdoteta nimenomaisia säännöksiä ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojasta. Direktiiviehdotuksen suojatoimia koskevassa 3 artiklassa on todettu yleisellä tasolla, että direktiivissä tarkoitettuun kansallisten kilpailuviranomaisten valtuuksien käyttöön sovelletaan unionin lainsäädännön ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan yleisten periaatteiden mukaisesti asianmukaisia suojatoimia, mukaan lukien yritysten puolustautumisoikeuksien ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen noudattaminen. Euroopan parlamenttikaan ei ole ehdottanut maaliskuussa 2018 antamassaan raportissa, että direktiivissä säädettäisiin ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojasta (European Parliament, Committee on Economic and Monetary Affairs, Report, (COM(2017)0142 – C8-0119/2017 – 2017/0063(COD)). 

Mietintöä koskevan lausuntokierroksen jälkeen jatkovalmistelussa on kuitenkin päädytty siihen, että ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojasta ei esitetä voimassa olevaa säännöstä yksityiskohtaisempaa sääntelyä tässä yhteydessä. Ratkaisuun on vaikuttanut usea seikka. Lausuntokierroksella ehdotettu pykäläluonnos ei saanut merkittävää kannatusta lausunnonantajilta. Oikeusministeriön lausunnossa korostettiin lainsäätämiseen liittyviä näkökulmia, mutta muutoin lausunnoissa toivottiin pääasiallisesti sääntelyä, jossa tuomioistuin tekisi arvion ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan soveltumisesta tilanteeseen. Eräät lausunnonantajat esittivät, että tuomioistuimen tulisi ratkaista asian sen sijaan, että kilpailulakia selvennettäisiin ja täsmennettäisiin menettelytapasäännöillä siitä, miten Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailuvalvontaan osallistumaton virkamies tekisi arvion asiasta. Asiaa olisi mahdollista käsitellä pääasian käsittelyn yhteydessä tuomioistuimessa. Tuomioistuinten tehtävien laajentaminen kuuluu oikeusministeriön hallinnon alaan. Lisäksi jatketun tarkastuksen sisällyttäminen kilpailulakiin tässä esityksessä ehdotetulla tavalla, ja kuten myös direktiiviehdotuksessa edellytettäisiin, tulisi joka tapauksessa muuttamaan jossain määrin ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvää menettelyä Kilpailu- ja kuluttajavirastossa. Se, että asiaa ei esitetä tässä yhteydessä säänneltäväksi nykyistä yksityiskohtaisemmin ei estä sääntelytarpeen harkitsemista myöhemmin uudelleen. 

3.2.6  Tietojenvaihto viranomaisten välillä

Työryhmässä keskusteltiin siitä, tulisiko lakiin sisällyttää yksityiskohtainen lista viranomaisista, joiden välillä tietoja olisi mahdollista vaihtaa. Työryhmän enemmistön näkemyksen mukaan lakiin ei olisi tullut sisällyttää listaa viranomaisista, sillä ei ole mahdollista määrittää etukäteen kaikkia viranomaisia, joiden kanssa tietojenvaihto voi olla perusteltua. Mietinnön lausuntokierroksella tuli kuitenkin esiin näkemyksiä, joiden mukaan tietojenantoon ja tietojen vastaanottamiseen oikeutetut viranomaiset tulisi nimetä, jotta tietojen antamista ja saamista koskevat säännökset olisivat yksiselitteisiä ja tarkkarajaisia.  

Muun muassa oikeusministeriö kannatti jatkovalmistelussa vaihtoehtoa, jossa viranomaiset, joille Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi luovuttaa tietoa, nimettäisiin tyhjentävästi. Jatkovalmistelussa pykälää muokattiin siten, että siinä nimetään viranomaiset, joille tietoa voidaan luovuttaa. 

3.2.7  Väliaikaismääräykset

Kilpailulain mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi antaa väliaikaisen kiellon, jos kilpailunrajoituksen soveltaminen tai toimeenpaneminen on tarpeen estää välittömästi. Viraston on tehtävä pääasiaa koskeva päätöksensä ja esitys seuraamusmaksun määräämiseksi 60 päivän kuluessa väliaikaismääräyksen antamisesta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole antanut yhtäkään väliaikaismääräystä johtuen pääasiassa liian lyhyestä määräajasta, jonka kuluessa päätös pääasiassa tulisi tehdä. Työryhmä arvioi kahta muutosehdotusta, joista ensimmäisessä 45 §:n mukainen määräaika poistettaisiin kokonaan ja toisessa määräaikaa pidennettäisiin 60 päivästä 90 päivään. Työryhmä päätyi esittämään työryhmässä esitettyjen näkemysten kompromissina määräajan pidentämistä 90 päivään, jotta virastolla olisi nykyistä jossain määrin paremmat mahdollisuudet väliaikaismääräysten käyttämiseen.  

4.1.1  Tehokas kilpailu ja kilpailuvalvonta

Esityksen vaikutuksiltaan keskeisimmät ehdotukset liittyvät neutraliteettisäännöksiin sisällytettävään kirjanpidon eriyttämisvelvoitteeseen, tarkastuksiin ja viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon. Esitys tehostaisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston käytössä olevia valvontakeinoja ja niiden käyttömahdollisuuksia. 

Tehokas kilpailu luo edellytykset tuottavuuden ja talouden kasvulle. Siten tehokkaalla kilpailuvalvonnalla on suuri merkitys paitsi yritysten välisten tasapuolisten kilpailuedellytysten turvaamisessa, myös tuottavuuden ja talouden kasvun mahdollistamisessa. Hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti esityksellä vahvistettaisiin osaltaan kilpailukykyä elinkeinoelämän ja yrittäjyyden edellytyksiä parantamalla. 

4.1.2  Maatalouspoikkeus

Kilpailulain 2 §:n 2 momentin ns. maatalouspoikkeuksen teknisluonteinen muutos selventäisi maatalousyrittäjille ja alan sidosryhmille, että poikkeus kilpailulain soveltamisalasta kattaa kaikki EU-lainsäädännössä sallitut järjestelyt. Ehdotus vähentäisi tulkintaongelmia. 

4.1.3  Lyhennetty hakemus

Voimassa olevan kilpailulain lyhennettyä hakemusta koskevat säännökset vähentävät osaltaan elinkeinonharjoittajalle aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja ehdotettu lyhennetyn hakemuksen käyttöalan laajennus lisää vaikutusta hieman. Lyhennetyn hakemuksen käyttäjän ei tarvitse tehdä täysimääräistä hakemusta usealle viranomaiselle. Lisäksi yrityksille tulee enenevässä määrin hyötyä siitä, että lyhennettyjä hakemuksia koskevat säännöt yhdenmukaistuvat EU-tasolla. 

Ehdotettujen muutosten voidaan olettaa jossain määrin alentavan yritysten kynnystä ilmoittaa viranomaisille kielletyistä kilpailunrajoituksista. Alhaisempi kynnys viranomaisille ilmoittamiseen yhdistettynä muutoinkin toimivaan seuraamusmaksuista vapauttamista koskevaan järjestelmään saattaisi johtaa pidemmällä aikavälillä taloudellisiin hyötyihin, kun viranomaisten mahdollisuudet selvittää haitallisia kilpailunrajoituksia paranevat. Tehokas kartellivalvonta turvaa yrittäjyyden edellytyksiä ja kilpailukykyä. 

4.1.4  Kirjanpidon eriyttäminen

Kirjanpidon eriyttämisvelvollisuus kohdistuisi kunnan, kuntayhtymän, maakunnan, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluviin yksiköihin, jotka harjoittavat kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa. Kilpailulaissa säädettäväksi esitettävä eriyttämisvelvollisuus ei siten riippuisi siitä, miten taloudellisen toiminnan harjoittaminen on organisoitu tai minkälaisessa oikeudellisessa muodossa sitä harjoitetaan. Eriyttämisvelvollisuus ei koskisi kuitenkaan niitä yksiköitä, joiden kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan liikevaihto jäisi esitetyn euromääräisen rajan alle.  

Kilpailuneutraliteetin toimivuuden ja sen tehokkaan valvonnan edistäminen turvaa tehokasta kilpailuprosessia. Ehdotettu kilpailuneutraliteetin turvaamiseen liittyvä eriyttämissäännös edistäisi osaltaan taloudellista toimintaa harjoittavien tahojen välisiä tasapuolisia toimintaedellytyksiä ja siten markkinoiden toimintaa. 

Julkisen sektorin elinkeinotoiminnan voidaan arvioida olevan merkittävää. Kuntien ja kuntayhtymien vuotuinen ulkoinen myynti on arviolta lähes 800 miljoonaa euroa. Arvio perustuu Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiin, joissa kunnat ja kuntayhtymät ovat ilmoittaneet oman arvionsa ulkoisen myyntinsä määrästä. Osa kuntien ja kuntayhtymien ulkoiseen myyntiin lukemasta myynnistä voi liittyä toimintaan, joka ei ole kuntalaissa tarkoitetulla tavalla kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa. Kunnat ja kuntayhtymät ovat saattaneet laskea ulkoiseen myyntiin myös esimerkiksi lakisääteisiin tehtäviin liittyvää myyntiä tai myyntiä tytäryhteisöille. Kuntien ja kuntayhtymien markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuvan myynnin määrä saattaa siten poiketa edellä esitetystä arviosta. Yksityiset elinkeinonharjoittavat kohtaavat julkisen sektorin kilpailun nykyään yhä useammilla eri toimialoilla. Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuosina 2015-2016 tekemien selvitysten mukaan kunnat ja kuntayhtymät toimivat muun muassa ruoka- ja ateriapalveluissa, kiinteistöhuollon ja logistiikan palveluissa, taloushallinnon palveluissa, toimitilojen vuokrauksessa, työterveyspalveluissa, jätehuolto-, koulutus- ja kulttuuripalveluissa sekä liikunta-, laboratorio- ja kuvantamispalveluissa. Toimiala Online-palvelusta saatujen tietojen mukaan monilla näistä toimialoista toimii paljon pieniä, alle 5 henkilöä työllistäviä yrityksiä, joihin neutraliteettisääntelyn vastainen toiminta vaikuttaa vahingollisimmin.  

Soveltamisalaan kuuluvia yksiköitä voidaan karkeasti arvioida olevan Suomessa tuhannesta muutamaan tuhanteen. Suomessa on noin 300 kuntaa. Arvion mukaan kunnassa voi olla esimerkiksi 3–5 tässä tarkoitettua yksikköä, jossa harjoitetaan sekä markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuvaa taloudellista toimintaa että muuta kuin tällaista toimintaa.  

Valtion enemmistöomisteisia yhtiöitä on noin 50. Kunnallisessa omistuksessa olevia yhtiöitä oli vuonna 2015 Kuntaliiton Tilastokeskuksesta saamien tietojen mukaan 2031 ja niiden liikevaihto oli yhteensä noin 6,8 miljardia euroa. Osa edellä mainittujen kunnallisessa omistuksessa olevien yhtiöiden liikevaihdosta voi kuitenkin olla sidosyksikkömyyntiä, joka ei ole kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle vuosina 2014—2015 toimitettujen tietojen mukaan kuntien liikelaitoksia oli tuolloin 135 ja kuntayhtymien liikelaitoksia 30. Jatkossa soveltamisalaan tulisivat myös maakunnat sekä niiden liikelaitokset ja yhtiöt. Edellä esitettyjen kuntia ja kuntayhtymiä koskevien lukujen osalta tulee ottaa huomioon, että viraston selvityksissään saamat tiedot perustuvat kuntien ja kuntayhtymien omiin arvioihin kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan toiminnan laajuudesta.  

Kirjanpidon eriyttäminen ja eriytettyä toimintaa koskevien tietojen laatiminen olisi toteutettava vähintään ehdotetussa 30 d §:ssä säädetyn mukaisesti, ellei muussa lainsäädännössä nimenomaisesti säädetä toisin. Jos muun lainsäädännön nojalla toteutettu toiminnan eriyttäminen ja sitä koskevat tiedot eivät vastaa ehdotetun 30 d §:n vaatimuksia, 30 a §:ssä tarkoitettu julkisyhteisö olisi velvollinen eriyttämään kirjanpidon ja laatimaan eriytettyä toimintaa koskevat tiedot 30 d §:n mukaisesti. 

Eriyttämisestä aiheutuisi jonkin verran kertaluontoista hallinnollista taakkaa tässä tarkoitetuille yksiköille. Hallinnollinen taakka ei kuitenkaan lähtökohtaisesti lisäänny, jos taloudellisen toiminnan eriyttäminen on jo tehty perustuen muuhun lainsäädäntöön, jonka mukaisesti tehty eriyttäminen ja toimintaa koskevat tiedot täyttävät ehdotetussa 30 d §:ssä säädetyt vaatimukset. 

Vastaavasti kuten hallituksen esityksessä laiksi eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annetun lain muuttamisesta (HE 217/2009) todetaan yritysvaikutusten osalta, eri toiminnoista aiheutuvien kulujen ja tuottojen eritteleminen on yksinkertaisissa tapauksissa mahdollista suoraan kirjanpitoaineistosta, jolloin eriyttämislaskelman laatiminen ei mainittavasti lisää kirjanpidosta aiheutuvia kustannuksia. Joissain tapauksissa eriyttämislaskelman laatiminen voi kuitenkin edellyttää tulojen ja menojen aiempaa yksityiskohtaisempaa kohdentamista. Haastavimpia ovat tilanteet, joissa taloudellista toimintaa tuotetaan samoilla henkilö- ja tilaresursseilla kuin julkisoikeudellista perustehtävää, jolloin kohdistamiseen liittyvät ratkaisut voi joutua perustamaan erilaisiin arvioihin tai esimerkiksi työaikakirjanpitoon. 

Edellisen perusteella voidaan alustavasti arvioida, että eriyttäminen voisi yhden yksikön osalta viedä esimerkiksi yhden erityisasiantuntijan yhden viikon työajan ja johtajan yhden päivän työajan. Tämä tarkoittaisi noin 1 600 euron kertaluonteista kustannusta perustuen Tilastokeskuksen kuntasektorin mediaanipalkkoihin lisättynä yleis- ja sivukuluilla. 

Edellä laskettu alustava arvio vastaa suuruusluokaltaan arviota tilinpäätöksen laatimisen kustannuksesta. Taloushallinnon raportoinnista yrityksille aiheutuvaa taakkaa on arvioitu työ- ja elinkeinoministeriön aiemmin teettämässä selvityksessä (TEM 8/2010). Selvityksen mukaan arvio tilinpäätöksen laatimisen yritykselle aiheuttamasta hallinnollisesta kustannuksesta vaihtelee pienen yrityksen noin 1 100 eurosta suuren yrityksen 3 600 euroon, keskiarvon ollessa noin 1 400 euroa yritystä kohden. Selvitys on laskettu yksityisen sektorin palkoilla, mutta tällä ei ole tässä vertailussa merkittävää vaikutusta. Koska selvitys on tehty vuonna 2010, on perusteltua huomioida inflaatiokehitys. Elinkustannusindeksillä korjattuna edellä esitetty keskiarvokustannus 1 400 euroa olisi noin 1 600 euroa. 

Kirjanpidon eriyttäminen ja tilinpäätöksen laatiminen eivät toimenpiteinä täysin vastaa toisiaan, mutta tilinpäätöksen laatimisen kustannus antaa vertailupohjan alustavalle arviolle. Lisäksi on huomattava, että edellä mainitussa selvityksessä vain osa yritysten hallinnollisesta kustannuksesta on katsottu sääntelyn aiheuttamaksi hallinnolliseksi taakaksi. Tässä yhteydessä kustannusta on perusteltua tarkastella kuitenkin kokonaisuudessaan taakkana, jos yksikkö tekisi eriyttämisen pelkästään lain velvoittamana.  

Tilinpäätöksen laatimisen kustannus toistuu vuosittain. Tässä on arvioitu, että eriyttäminen aiheuttaa kertaluonteisesti yhden tilinpäätöksen laatimista vastaavan ylimääräisen toimenpiteen ja sen jälkeen yksikkö laatii tilinpäätöksensä normaaliin tapaan. Eriyttämisestä arvioidaan alustavasti aiheutuvan normaalin kirjanpidon ja tilinpäätöksen laatimisen yhteydessä vähäinen vuosittain toistuva taakka. 

Edellä esitetty on arvioitu siten, että eriyttämisvelvoite syntyisi yksin kilpailulain nojalla. Kuitenkin kun kilpailulain muutoksen voimaantulo ajoitetaan muun muassa maakuntalakiesityksen ja tulevan kuntalain vastaavien säännösten voimaantulon ja kuntatietoarkkitehtuurin valmistumisen kanssa, lisäys hallinnolliseen taakkaan kilpailulain osalta olisi edellä esitettyä selvästi vähäisempi. Hallinnollista taakkaa rajattaisiin myös sillä, ettei eriyttämisvelvollisuus koskisi kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan toiminnan eriyttämistä kunkin relevantin markkinan osalta erikseen ja pienimuotoisen toiminnan euromääräinen raja laskettaisiin yksikkökohtaisesti sen sijaan, että se laskettaisiin kunkin relevantin markkinan osalta erikseen.  

Eriyttämisvelvollisuutta ei olisi, jos kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan liikevaihto olisi alle 40 000 euroa vuodessa. Eriyttämisvelvollisuuden synnyttävää liikevaihtorajaa määritettäessä on otettu huomioon tehokkaan valvonnan ja sääntelyn ennaltaehkäisevyyden tarpeet sekä toisaalta sääntelyn aiheuttaman sääntelytaakan suhde liiketoiminnan kokoon. Ehdotettavan säännöksen soveltamisalan rajausta pienimuotoisen toiminnan osalta on käsitelty toteuttamisvaihtoehtoja koskevassa luvussa.  

4.1.5  Sähköisen tarkastuksen jatkaminen kilpailuviranomaisen tiloissa

Elinkeinonharjoittajan toimitiloissa toteutettava tarkastus kestää vähintään muutamia päiviä ja enintään useita viikkoja aiheuttaen tänä aikana häiriötä elinkeinonharjoittajalle ja sen työntekijöille. Mitä pienemmästä tarkastuksen kohteesta on kysymys, sitä enemmän vaikutuksia tarkastuksella on kohteen edellytyksiin keskittyä liiketoimintansa hoitamiseen. Jos datan tilapäisten kopioiden tarkastaminen tehdään Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitiloissa, yrityksen jokapäiväistä työskentelyä häirittäisiin mahdollisimman vähän. Tarkastukset yrityksen tiloissa rajautuisivat 1–2 päivään. Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimitiloissa tehtävä tarkastus kohdistuisi ainoastaan datan tilapäisiin kopioihin, joten alkuperäinen data olisi elinkeinonharjoittajan hallussa ja käytettävissä.  

Eräät yrityksiä edustavat tahot ovat kuitenkin tuoneet esille, että tehtäessä tarkastus kokonaan yrityksen tiloissa, yrityksen on jatkettua tarkastusta helpompi ja edullisempi valvoa yritysten oikeuksien noudattamista ja sitä, että tarkastettavaan materiaaliin ei päädy sinne kuulumatonta materiaalia. Voidaan kuitenkin arvioida, että sikäli kun yritys haluaa palkata ulkopuolisen asiamiehen valvomaan tarkastusta, vastaavan tasoisia kustannuksia syntyy tarkastuspaikan sijainnista riippumatta. 

4.2.1  Lyhennetyt hakemukset

Lyhennettyjen hakemusten käyttöalan laajentaminen ehdotettavalla tavalla sujuvoittaisi ja tehostaisi viranomaisnäkökulmasta seuraamusmaksuista vapauttamista ja niiden alentamista koskevan järjestelmän toimintaa sekä yhdenmukaistaisi osaltaan järjestelmän toimintaa Euroopan unionissa.  

4.2.2  Yrityskauppavalvonnan käsittelymääräajat

Yrityskauppavalvonnassa tutkintaan käytettävissä olevan ajan ilmoittaminen kalenterikuukausien sijaan työpäivinä selkeyttäisi ja yhtenäistäisi yrityskauppatutkintojen kestoa sekä yritysten että viranomaisten näkökulmasta. Yrityskaupan käsittelyajan pituuteen ei tällöin enää vaikuttaisi kalenterikuukauden pituus tai juhlapyhien sijoittuminen. Ehdotus parantaisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston mahdollisuuksia tehdä riittävä arvio yrityskaupan kilpailuvaikutuksista. Ehdotus ei pidentäisi juurikaan yrityskauppojen käsittelyaikaa. 

4.2.3  Kirjanpidon eriyttäminen

Kirjanpidon eriyttämisvelvollisuus tehostaisi kilpailulain neutraliteettisäännösten valvontaa, sillä Kilpailu- ja kuluttajavirasto pystyisi tehokkaammin arvioimaan julkisyhteisöjen kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan hinnoittelun markkinaperusteisuutta ilman perusteettoman työläitä ja hitaita selvityksiä. Vaikutuksia säännöksen soveltamisalaan kuuluville julkisille tahoille on käsitelty edellä taloudellisia vaikutuksia ja yritysvaikutuksia koskevassa kohdassa.  

4.2.4  Viraston tapauskäsittelyn priorisointi

Kilpailulain tapauskäsittelyn priorisointisäännökseen lisättäisiin kohta, joka mahdollistaisi asian tutkimatta jättämisen, jos ei voida pitää todennäköisenä, että epäilty rajoitus vaikuttaisi merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin. Tällä voidaan katsoa olevan myönteinen vaikutus yhdessä muiden priorisointiperusteiden kanssa siihen, että virasto hyödyntäisi niukat resurssinsa parhaalla mahdollisella tavalla ja keskittyen kansantalouden suorituskykyyn vaikuttaviin kilpailunrajoituksiin. Ehdotus myös selkeyttäisi priorisointisäännöksen tulkintaa, mikä osaltaan tehostaisi asioiden käsittelyä virastossa. Vaikutukset ovat kuitenkin välillisiä riippuen muun muassa siitä, millaisia toimenpidepyyntöjä virastoon tehdään. Siten vaikutuksia ei voida arvioida yksityiskohtaisemmin. 

4.2.5  Sähköisen tarkastuksen jatkaminen kilpailuviranomaisen tiloissa

Sähköisen tarkastuksen jatkamisesta Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa seuraisi tehokkuushyötyjä. Voimassa olevan lainsäädännön vuoksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee varata kuhunkin tarkastuskohteeseen sähköisen tarkastuksen vaatima tekninen erityisasiantuntemus ja analysointivälineet. Mikäli tarkastuksia tehdään samanaikaisesti useassa kohteessa, Kilpailu- ja kuluttajavirasto hankkii sähköisten tarkastusten toteuttamiseen apua ulkopuolisilta tietoteknisiltä asiantuntijoilta. Nykykäytäntöä voidaan pitää hitaana ja tehottomana verrattuna siihen, että sähköisen aineiston valmistelu ja tarkastaminen suoritettaisiin keskitetysti Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa viraston laitteistoa hyödyntäen.  

Sähköisen tarkastuksen jatkaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa olisi nykykäytäntöä kustannustehokkaampaa resurssien hyödyntämisen näkökulmasta: viraston tiloissa henkilöstöresursseja voitaisiin käyttää joustavasti eikä ulkopuolisten tietoteknisten asiantuntijoiden käyttäminen olisi tarpeellista nykyisessä laajuudessa. Oikeus sähköisen tarkastuksen jatkamiseen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa pienentäisi merkittävästi myös erityisesti pääkaupunkiseudun ulkopuolella tehtäviin tarkastuksiin liittyviä viranomaisen matka- ja majoituskustannuksia.  

Resurssien keskittämisestä seuraavia hyötyjä ei olisi saavutettavissa täysimääräisesti, mikäli tarkastuksen jatkaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa edellyttäisi tarkastuksen kohteena olevan yrityksen suostumusta, sillä tällöin viranomaisen tulisi joka tapauksessa varata resurssit sähköisen tarkastuksen toteuttamiseksi yrityksessä.  

4.2.6  Tarkastusoikeuden riippumattomuus tallennusvälineestä

Kilpailulain tarkastusmenettelysäännöstä täsmennettäisiin siten, että tarkastusoikeus on tallennusvälineestä riippumaton. Tämä selventäisi yritysten ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston kannalta sen, että tarkastus voi kohdistua kaikkiin mobiililaitteisiin matkapuhelimet mukaan lukien. Selventäminen auttaisi osaltaan vastaamaan kilpailuoikeuden täytäntöönpanon haasteisiin nykyisessä pitkälti digitaalisessa ympäristössä.  

4.2.7  Tietojenvaihto viranomaisten välillä

Kilpailulain 39 §:n muutos tehostaisi viranomaisten välistä tietojenvaihtoa ja siten kansallisten viranomaisten mahdollisuuksia torjua lainvastaista toimintaa. Muilla viranomaisilla voi olla hallussaan tietoa sellaisista markkinoiden toimintaan liittyvistä ilmiöistä ja mahdollisista väärinkäytöksistä, joiden avulla Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi suunnata omaa toimintaansa kilpailulain tavoitteiden mukaisesti ja joilla olisi merkitystä näyttönä kilpailuasioissa. Kilpailulain 39 §:n muutos tehostaisi siten osaltaan kilpailuvalvontaa ja viraston rajallisten resurssien tarkoituksenmukaista kohdentamista. Kilpailu- ja kuluttajaviraston mahdollisuus saada harmaan talouden selvitysyksiköltä velvoitteidenhoitoselvityksiä tehostaisi kilpailunrajoitusten tunnistamista ja tarkastuskohteiden valintaa sekä lisäisi kustannustehokkuutta parantamalla käytettävissä olevan tietoaineiston laatua ja nopeuttamalla selvitystoimintaa. Myös verohallinnon oikeus antaa verotustietoja, joilla saattaa olla merkitystä tiettyjen kilpailunrajoitusten valvonnan kannalta, voisi edesauttaa kilpailunrajoitusten tunnistamista ja selvittämistä. Nykyistä kattavampi viranomaisyhteistyö kilpailunrajoitusten havaitsemisessa ja selvittämisessä voisi pidemmällä aikavälillä johtaa kansantaloudellisiin hyötyihin kilpailunrajoitusten tunnistamisen ja selvittämisen tehostumisen johdosta.  

Kilpailulain 39 §:n 1 momentin säännös parantaisi momentissa mainittujen muiden kansallisten viranomaisten tiedonsaantia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi omasta aloitteestaan luovuttaa tietoja ja asiakirjoja viranomaiselle momentissa määriteltyjä laissa säädettyjä tehtäviä varten. Säännös koskisi myös esitutkintaviranomaisia, syyttäjiä, Rahanpesun selvittelykeskusta, valtiontalouden tarkastusvirastoa ja verohallintoa, joita voimassa olevan kilpailulain 39 § ei koske.  

4.2.8  Väliaikaismääräykset

Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvittämisajan pidentäminen väliaikaismääräyksen antamisen ja pääasiapäätöksen tai seuraamusmaksuesityksen välillä 60 päivästä 90 päivään lisäisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston mahdollisuuksia väliaikaismääräyksen käyttämiseen. Selvittämisajan pidentäminen 30 päivällä ei kuitenkaan merkittävästi parantaisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston edellytyksiä asettaa väliaikaismääräyksiä.  

4.2.9  Yhteenveto vaikutuksista

Kokonaisuutena arvioituna ehdotusten arvioidaan turvaavan markkinoiden kilpailullisuutta ja yritysten tasapuolisia kilpailuedellytyksiä. Vaikutukset ovat pääosin välillisiä. Suorat sääntelykustannukset kohdistuvat lähinnä vain kilpailutilanteessa markkinoilla toimiviin julkisyhteisöjen yksiköihin, joiden tulee eriyttää kirjanpitonsa. Kilpailulain aiheuttama sääntelytaakka on kuitenkin lopulta pieni, kun kilpailulain voimaantulo synkronoidaan muun muassa maakuntalakiesityksen ja tulevan kuntalain vastaavien säännösten voimaantulon kanssa. Kansantalouden tehokkuuden näkökulmasta ehdotusten hyötyjen arvioidaan olevan selvästi suuremmat kuin haitat. 

5.2.1  Mietinnöstä annetut lausunnot

Ennen hallituksen esitysluonnoksen lausuntokierrosta lausuntoja pyydettiin kilpailulakityöryhmän mietinnöstä, johon sisältyi pykäläehdotuksia. Tässä esityksessä on käsitelty lausuntohuomioita vain niistä mietinnön ehdotuksista, joita tämä esitys koskee.  

Mietinnön perusteella annettujen lausuntojen lausunnonantajista neljä ilmoitti, ettei niillä ole lausuttavaa tai huomautettavaa työryhmän mietinnössä tehdyistä ehdotuksista. 

Työryhmän ehdotuksia koskevina yleisinä huomioina lausunnoissa nostettiin esiin mm. tarve varmistaa mahdollisimman suuri aineellinen ja menettelyllinen yhdenmukaisuus EU:n ja kansallisen kilpailuoikeuden välillä, työryhmän ehdotusten ennenaikaisuus komission direktiiviehdotuksen takia, ehdotusten vaikutusarvioinnin vähäisyys sekä ehdotuksiin sisältyvät oikeusturvariskit ja yritysten puolustautumisoikeuksien vähäinen huomiointi.  

Työryhmän ehdottamaa maatalouspoikkeuksen soveltamisalan muuttamista ei vastustettu lausunnoissa ja ehdotettua soveltamisalan määräytymistä SEUT 42 artiklan soveltamisalan mukaisesti pidettiin perusteltuna. 

Seuraamusmaksusta vapautumista ja seuraamusmaksun alentamista koskevaa menettelyä kartellitapauksissa koskevan työryhmän ehdotuksen osalta eräässä lausunnossa todettiin, ettei voimassa olevaan sääntelyyn ole syytä puuttua komission direktiiviehdotuksen vuoksi. 

Käsittelymääräaikoja koskevaan työryhmän mietinnön ehdotukseen ei otettu kantaa lausunnoissa. 

Kilpailulain 4 a luvun säännöksiä koskevia muutosehdotuksia kannatettiin useimmissa lausunnoissa. Joissakin lausunnoissa kannatettiin siirtymistä kilpailuneutraliteettisääntelyn nykyisestä mallista kohti sanktioitua mallia. Luvun 30 a, 30 c ja 30 d §:n soveltamisalojen laajentamista koskemaan kuntien, kuntayhtymien ja valtion lisäksi myös maakuntia vastustettiin yhdessä lausunnossa, jonka mukaan olisi perusteltua rajata 30 a §:n soveltamisala koskemaan ainoastaan julkisten toimijoiden yhtiöitä. Kirjanpidon eriyttämistä koskevan ehdotetun uuden pykälän katsottiin olevan lähtökohtaisesti tarpeellinen kuntalain 128 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun varmistamiseksi ja edesauttavan kilpailuneutraliteettihäiriöiden tunnistamista. Lausunnoissa esitettiin arvion tekemistä siitä, pitäisikö vähäinen toiminta rajata kirjanpidon eriyttämistä koskevan velvollisuuden ulkopuolelle. Joidenkin toimijoiden osalta todettiin jo olevan olemassa erityisiä kirjanpidon eriyttämistä koskevia velvoitteita, mikä tulee ottaa huomioon ehdotetun pykälän soveltamisalan määrittelyssä. 

Valtiovarainministeriö on todennut mietinnöstä antamassaan lausunnossa, että säännös on lähtökohtaisesti tavoitteiltaan perusteltu ja täydentää olemassa olevaa markkinaperusteista hinnoittelua ja kirjanpidon eriyttämistä koskevaa kuntalain sääntelyä. Lausunnon mukaan jatkovalmistelussa perusteluja tulisi tarkentaa siltä osin kuin säännös koskisi kuntalain 127 §:ää. Velvoitetta voitaisiin jatkovalmistelussa käsitellä suhteellisuusperiaatteen ja hallinnollisen taakan osalta ja pohtia sen suhdetta vähäiseen toimintaan. Lausunnossa todetaan, että mietinnön mukaiset ehdotukset neutraliteettisääntelyn tehostamiseksi ovat tarkoituksenmukaisia ja mikäli niitä halutaan tehostaa kieltojen tai sanktioiden avulla, edellyttää se jatkovalmistelua ja vaikutusarviointia. Lausunnon mukaan kirjanpidollisesta eriyttämisestä on tarkoituksenmukaista säätää kuntalaissa ja maakuntalaissa.  

Asioiden tärkeysjärjestystä ja tutkimatta jättämistä koskevaan kilpailulain 32 §:ään ehdotettuun muutokseen ei otettu kantaa lausunnoissa. 

Tarkastuksen jatkamista koskevien kilpailulain 35 ja 36 §:ään tehtävien muutosehdotusten osalta lausunnoissa katsottiin, että tarkastuksen jatkamisen edellytysten tulee ilmetä selkeästi ehdotetusta säännöksestä. Eräissä lausunnoissa ehdotukseen suhtauduttiin kielteisesti ja katsottiin sen olevan ongelmallinen yritysten oikeusturvan ja puolustautumisoikeuksien sekä yrityksille aiheutuvien kustannusten kannalta. Muutamassa lausunnossa ehdotukseen suhtauduttiin puolestaan kriittisesti ja tuotiin esiin näkemyksiä, joiden mukaan tarkastuksen jatkamisen edellytykseksi olisi säädettävä etukäteisluvan hakeminen markkinaoikeudelta tai suostumuksen saaminen tarkastuksen kohteena olevalta yritykseltä. Joissain lausunnoissa korostettiin yritysten edustajien läsnäolo-oikeuden merkitystä. Muutamassa lausunnossa puolestaan katsottiin ehdotuksen olevan kannatettava, perusteltu ja asianmukainen, mutta korostettiin kuitenkin menettelyn läpinäkyvyyden ja yritysten oikeusturvan huomioimista. 

Tallennusvälineestä riippumatonta Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastusoikeutta koskevan kilpailulain 37 §:n 1 momenttia koskevaa ehdotusta ei vastustettu lausunnoissa. Kahdessa lausunnossa ehdotukseen suhtauduttiin kriittisesti ja katsottiin, että ehdotettu säännös ei saa vaikuttaa elinkeinonharjoittajan kykyyn jatkaa liiketoimintaa ja korostettiin elinkeinonharjoittajan oikeuksien, työntekijöiden perusoikeuksien sekä teletutkintaan ja sähköisen viestinnän tietosuojaan liittyvästä sääntelystä aiheutuvien rajoitteiden huomioimista. 

Ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan sääntelyn osalta lausunnoissa katsottiin suojan tarkoitetun laajuuden jäävän epäselväksi ja ehdotuksen katsottiin vaativan perusteellista uudelleenarviointia. Muutamassa lausunnossa ehdotetun säännöksen mukaista Kilpailu- ja kuluttajaviraston virkamiehen tekemää arviointia asiakirjan luottamuksellisuudesta pidettiin ongelmallisena tarkastuksen kohteena olevan yrityksen oikeusturvan kannalta, ja katsottiin tuomioistuimen olevan selkeämpi ja luottamusta herättävämpi vaihtoehto arvion tekijäksi. Lausunnoissa todettiin myös, että suojan ei ole perusteltua rajoittua koskemaan vain asianajajia ja asiakirjoja. Kielteisesti ehdotukseen suhtauduttiin kahdessa lausunnossa, ja muutamassa lausunnossa ehdotettiin harkittavaksi tuomioistuinmenettelyä. Muutoksenhakua koskevan 44 §:n osalta osassa lausunnoista edellytettiin mietinnössä ehdotetun ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan ratkaisemista koskevan Kilpailu- ja kuluttajaviraston virkamiehen tekemän päätöksen säätämistä valituskelpoiseksi ratkaisuksi. Eräässä lausunnossa katsottiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöjen edellyttävän tarkastuspäätösten ja niiden nojalla suoritettujen toimenpiteiden saamista tuomioistuimen ratkaistavaksi. 

Viranomaisten välistä tietojenvaihtoa koskevan kilpailulain 39 §:n muutosehdotuksen katsottiin olevan lähtökohtaisesti perusteltu kilpailuviranomaisen tehtävien hoitamiseksi ja valtaosa lausunnonantajista kannatti ehdotusta. Tietojen antamista ja saamista koskevien säännösten tulisi kuitenkin olla yksiselitteisiä ja tarkkarajaisia, eikä ehdotetussa säännöksessä olevan viranomaisen käsitteen sisällön määrittely voi jäädä perustelujen varaan. Joidenkin lausuntojen mukaan ehdotettu sääntely on liian väljää ja mahdollisesti jopa pakottavan EU-oikeuden vastaista, kynnyksen tietojen luovuttamiseen tulisi olla korkea ja luovutettavien tietojen vastaanottaja tulisi sitouttaa samaan salassapidon tasoon kuin luovuttaja. Lausunnoissa katsottiin myös, että seuraamusmaksuista vapauttamista tai seuraamusmaksun alentamista kartellitapauksissa koskevien tietojen sekä ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin kuuluvien tietojen ei tule milloinkaan olla tietojenvaihdon kohteena. Ongelmallisena pidettiin vielä sitä, että vaihdettavan tiedon kohteena olevalle yritykselle ei ilmoiteta sitä koskevien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle. 

Väliaikaismääräyksiä koskevan kilpailulain 45 §:n muutosehdotusta ei vastustettu lausunnoissa. 

5.2.2  Mietinnöstä annettujen lausuntojen huomioiminen

Kirjanpidon eriyttäminen. Kirjanpidon eriyttämistä koskevaa pykäläluonnosta on muokattu mietinnön lausuntokierroksen jälkeen lisäämällä siihen uhkasakkomahdollisuus sekä rajaamalla pykälän soveltamisalan ulkopuolelle sellainen kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva taloudellinen toiminta, jonka arvo olisi alle 40 000 euroa. Pienimuotoisen toiminnan rajaamista ehdotettiin joissakin mietinnöstä annetuissa lausunnoissa ja rajauksella haluttiin pienentää myös hallinnollista taakkaa. Esitysluonnokseen on laadittu myös mietinnön tietoja yksityiskohtaisemmat perustelut säännökselle ja sen tulkinnalle ja esitetty säännöksen liityntä muihin voimassa oleviin ja valmistelussa oleviin säännöksiin.  

Valtiovarainministeriö on todennut mietinnöstä antamassaan lausunnossa, että heidän mukaansa ehdotetun säännöksen sanamuoto koskisi myös kuntalain 127 §:n mukaista toimintaa eli yhtiöittämispoikkeuksen piirissä olevaa toimintaa. Pykälän yksityiskohtaisiin perusteluihin on lausunnon perusteella selvennetty, että kirjanpito tulisi eriyttää myös tapauksissa, joissa toimintaa ei ole ollut tarpeen yhtiöittää kuntalain yhtiöittämispoikkeuksen takia. Valtiovarainministeriön lausunto on ollut osaltaan vaikuttamassa myös esitysluonnoksen vaikutusarvion laatimiseen hallinnollisesta taakasta sekä siihen, että vähäinen toiminta rajataan esitetystä soveltamisalasta. 

Tarkastuksen jatkaminen (35—36 §). Tarkastuksia koskevia säännöksiä on muokattu mietinnön lausuntopalaute ja erityisesti oikeusministeriön kommentit huomioiden. Säännösten muotoilua on muokattu sen täsmentämiseksi, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeus datan tarkastuksen jatkamiseen omissa toimitiloissaan koskisi ainoastaan datasta tehtyjä tilapäisiä kopioita. Lausuntopalautteen johdosta säännöksissä todettaisiin pykälätasolla myös, että tarkastukseen sovellettaisiin pykälän lisäksi mitä tarkastuksista hallintolain 39 §:ssä säädetään. Säännöksissä todettaisiin pykälätasolla niin ikään, että tarkastuksen päättyessä Kilpailu- ja kuluttajavirasto tuhoaa datan tilapäiset kopiot. Säännöksistä on poistettu viittaus siihen, että datan tarkastusta voisi jatkaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston lisäksi valtion muun viranomaisen toimitiloissa. Pykäliä on siis rajattu siten, että datan tilapäisten kopioiden tarkastuksen voi suorittaa ainoastaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa.  

Ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suoja (38 §). Lausuntopalaute on vaikuttanut merkittävästi asiassa etenemisestä päättämiseen. Asiaa on käsitelty yksityiskohtaisemmin toteuttamisvaihtoehdot kappaleessa. 

Tietojenvaihto viranomaisten välillä (39 §). Pykälää on muokattu lausuntopalaute ja erityisesti oikeusministeriön näkemys huomioiden siten, että pykälän 1 momentissa mainitaan nimenomaisesti viranomaiset. Mietinnön lausuntokierroksella tuli esiin näkemyksiä, joiden mukaan tietojen vastaanottamiseen oikeutetut viranomaiset tulisi nimetä yksiselitteisesti, jotta säännökset olisivat yksiselitteisiä ja tarkkarajaisia. Lisäksi Oikeusministeriön lausunnon perusteella 33 ja 39 §:ään on lisätty lause, jonka mukaan tiedot Kilpailu- ja kuluttajavirastolle voidaan toimittaa teknisen käyttöyhteyden välityksellä.  

5.2.3  Hallituksen esitysluonnoksesta annetut lausunnot

Hallituksen esitysluonnos kilpailulain muuttamiseksi oli lausunnolla 12.12.2017—22.1.2018. Työ- ja elinkeinoministeriön internetsivuilla ollut lausuntopyyntö lähetettiin erikseen 33 taholle. Lausuntoja annettiin yhteensä 23. Asiasisältöisen lausunnon antoivat Viestintävirasto, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, valtiovarainministeriö, Suomen Yrittäjät, Asianajajaliitto, Verohallinto, Kuntaliitto, Tulli, Elintarviketeollisuusliitto, Suomen kilpailuoikeudellinen yhdistys, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Kaupan liitto, Ahvenanmaa, Tietosuojavaltuutettu, Elinkeinoelämän keskusliitto, Antti Aine Turun yliopistosta, Eläketurvakeskus, Patentti- ja rekisterihallitus, opetus- ja kulttuuriministeriö ja oikeusministeriö. Korkein hallinto-oikeus viittasi mietinnöstä antamaansa lausuntoon. Lausunnoista on laadittu yhteenveto, joka on julkaistu.  

Lausunnoissa suhtauduttiin esitysluonnoksen ehdotuksiin pääasiassa myönteisesti. Lausunnoissa kommentoitiin eniten ehdotettua kirjanpidon eriyttämisvelvollisuutta, mutta myös jatkettua tarkastusta ja tietojenvaihtoa koskeviin säännöksiin kiinnitettiin huomiota useassa lausunnossa. Lausunnonantajista ainoastaan valtiovarainministeriö ei kannattanut kilpailulakiin ehdotettavaa eriyttämissääntelyä, mutta asian jatkovalmistelussa säännöksen sisällyttämisestä kilpailulakiin muodostui yhteinen näkemys. Maa- ja metsätalousministeriön suhtautuminen eriyttämiseen oli kriittinen vain, jos lakisääteisten peruseläinlääkäripalveluiden katsottaisiin kuuluvan ehdotetun eriyttämisen soveltamisalaan. Noin kymmenessä lausunnossa, Kuntaliiton lausunto mukaan lukien, ehdotettua eriyttämissääntelyä kannatettiin tai siihen suhtauduttiin pääasiassa myönteisesti. Joissakin näissä lausunnoissa ehdotettiin kuitenkin pykälän ja perustelujen muokkaamista. Eräät lausunnonantajat esittivät myös neutraliteettisääntelyn kehittämistä esitettyä pidemmälle. Useimmat lausunnonantajat kannattivat pienimuotoisen toiminnan rajaamista eriyttämissääntelyn ulkopuolelle. Näkemykset pienimuotoisen toiminnan 40 000 euron rajasta vaihtelivat siten, että joidenkin mielestä euromäärä oli liian pieni ja joidenkin mielestä liian suuri. Uhkasakon eriyttämissäännökseen liittämiseen suhtauduttiin pääosin myönteisesti. Yhdessä lausunnossa mietittiin uhkasakon asettamista koskevan momentin tarpeellisuutta esitetyssä muodossa.  

Näkemykset jatkettua tarkastusta koskevaan ehdotukseen jakautuivat puoliksi sitä kannattavien tai siihen myönteisesti suhtautuvien ja toisaalta sitä vastustavien tai siihen kriittisesti suhtautuvien kesken. Lausunnoissa ei vastustettu ehdotettua tietojenvaihtosäännöstä, mutta muutamassa lausunnossa kiinnitettiin huomiota sanavalintoihin muun muassa sen osalta, mitä tarkoitusta varten tiedot on hankittu, kenelle ja mitä tarkoitusta varten niitä voidaan antaa ja voidaanko tietoja luovuttaa myös oma-aloitteisesti. 

Useassa lausunnossa todettiin, että kilpailulakityöryhmän mietinnöstä annettuja lausuntoja oli huomioitu hyvin. 

5.2.4  Hallituksen esitysluonnoksesta annettujen lausuntojen huomioiminen

Kirjanpidon eriyttämistä koskevaa säännöstä ja sen perusteluja on muokattu ja täydennetty monilta osin sen jälkeen kun esitysluonnos lähetettiin lausunnolle. Osa muokkauksista perustuu lausuntopalautteeseen. Lausuntopalautteen perusteella on selvennetty esimerkiksi ehdotetun 30 d §:n ja neutraliteettisääntelyn soveltamisen poikkeuksia koskevan 30 b §:n välistä suhdetta pykälässä ja sen perusteluissa. Palautteen perusteella on selvennetty myös joitakin eriyttämiseen liittyviä käsitteitä. Muun muassa taloudellisen toiminnan arvo -käsite on muutettu taloudellisen toiminnan liikevaihdoksi. Lisäksi eriyttämistä koskevan pykälän perusteluja on täsmennetty ja täydennetty lainsäädäntöesimerkkien osalta. Myös eriyttämissäännöksen viittausta kirjanpitolakiin on täydennetty siten, että ehdotuksen mukaan tuloslaskelman tulee olla johdettavissa toimijan kirjanpidosta ja tuloslaskelma on laadittava kirjanpitolain tai kyseiseen toimijaan sovellettavien muiden kirjanpitosäännösten mukaisesti. Myös perusteluja on täydennetty vastaavasti.  

Maa- ja metsätalousministeriön lausunnon perusteella 2 §:n perusteluja on muokattu vuoden alusta voimaan tulleen markkinajärjestelyasetuksen johdosta.  

Jatketun tarkastuksen yritysvaikutusarviointia on täydennetty lausuntopalautteen perusteella. Oikeusministeriö on kiinnittänyt mietinnöstä antamassaan lausunnossaan huomiota useisiin jatkettua tarkastusta koskeviin seikkoihin. Lakiesityksestä antamassaan lausunnossa oikeusministeriö on viitannut mietintölausuntoon. Lakiesitystä lausuntokierrokselle valmisteltaessa oikeusministeriön kommentit jatketun tarkastuksen osalta huomioitiin lukuun ottamatta ehdotusta tarkastuksen jatkamisen edellytysten täsmentämisestä siten, että tarkastuksen suorittaminen tarkastettavan luona säilyisi pääsääntönä. Toteuttamisvaihtoehdot kohdassa käsiteltyjen syiden vuoksi tarkastuksen suorittamisen edellytykset on päädytty pitämään voimassa olevan lain kaltaisina riippumatta siitä, tapahtuuko datan tilapäisten kopioiden tarkastus yrityksen toimitiloissa vai Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiloissa. Lisäksi asiassa on huomioitu neuvostotyöryhmässä käsittelyssä olleen direktiiviehdotuksen vastaava säännös.  

Viranomaisten välistä tietojenvaihtoa koskevan 39 §:n 1 momenttia on täsmennetty siten, että momentissa on yksilöity viranomaiset, joille Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi luovuttaa salassa pidettävää tietoa ja tehtävät, joita varten tietoa voidaan antaa. Myös pykälän perusteluja on täydennetty muun muassa lausuntopalautteen perusteella. Lisäksi Verohallinnon lausunnon ja Harmaan talouden selvitysyksikön kanssa käytyjen keskustelujen perusteella Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain (1207/2010) 6 §:n 1 momenttiin lisättäisiin kohta. Lisättävän kohdan mukaan selvitysyksikkö voisi laatia Kilpailu- ja kuluttajaviraston pyynnöstä velvoitteidenhoitoselvityksen kilpailulain 2 luvun kilpailunrajoitusten ja vastaavien EU-säännösten noudattamisen valvomiseksi. Lisäksi verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (1346/1999) verohallinnon oma-aloitteista tietojenantoa koskevaan 18 §:ään lisättäisiin uusi kohta, jonka mukaan verohallinto voisi salassapitosäännösten estämättä antaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle omasta aloitteestaan verotustietoja, joilla saattaa olla merkitystä kilpailulain 2 luvun kilpailunrajoitusten ja vastaavien EU-säännösten valvonnan kannalta.