1.1  Tausta

Kiinassa käynnistyi vuoden 2020 alussa uuden koronaviruksen aiheuttama covid-19-tartuntatautiepidemia. Tauti levisi nopeasti Kiinan ulkopuolelle. Huhtikuun alussa tapauksia oli todettu yhteensä yli miljoona maailmanlaajuisesti. Yli 180 maata on raportoinut tartunnoista. Maailman terveysjärjestö WHO julisti koronavirusepidemian pandemiaksi 11.3.2020.  

Epidemian leviämisen hidastamiseksi hallitus päätti 12.3.2020 suosituksista ja varautumisesta. Hallitus suositteli muun muassa suurten yleisötilaisuuksien perumista ja pienempienkin tilaisuuksien osalta, että järjestäjät harkitsisivat riskiarvioiden pohjalta tilaisuuksien järjestämistä. Epidemia-alueilta palaavien henkilöiden suositeltiin sopivan työhön paluunsa ajankohdasta ja poissaolosta (kaksi viikkoa) yhdessä työnantajansa kanssa. Etätyötä suositeltiin laajemmaltikin, jos työtehtävät sen mahdollistavat. Lisäksi suositeltiin muiden kuin välttämättömien työmatkojen perumista ja lomamatkojen siirtämistä.  

Tartuntojen vähentämiseksi suositeltiin myös rajoittaa ei-välttämätöntä toimintaa, kuten lähikontakteja harrastetoiminnassa ja muulla vapaa-ajalla. Erityisen tärkeänä tätä pidetään riskiryhmiin kuuluvien suojelemiseksi. Kansalaisten on noudatettava erityistä harkintaa ja varovaisuutta riskiryhmien kanssa asioidessa. Riskiryhmiin kuuluvat ikääntyneet tai perussairaat.  

Hyvin poikkeuksellisen tilanteen vuoksi ulkoministeriö antoi 14.3.2020 suosituksen, jonka mukaan toistaiseksi tulisi välttää matkustamista ulkomaille. Useat maat olivat tässä vaiheessa sulkeneet rajojaan ja asettaneet rajoituksia maan sisällä liikkumiseen.  

Maaliskuun puolessavälissä pääministeri kutsui koolle parlamentaarisen neuvottelun toimista epidemiatilanteeseen varautumiseksi ja mahdollisen valmiuslainsäädännön käyttöönottamiseksi. Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Tämän perusteella valmiuslain (1552/2011) 6 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93—95 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta annettiin eduskunnalle 17.3.2020.  

Epidemia ja sen rajoittamistoimet sekä kansalaisten kokema pelko tautia kohtaan vähentävät merkittävästi taloudellista toimintaa yhteiskunnassa. Tällä on ollut merkittävä vaikutus yrityselämään, kun yrityksillä ei ole ollut asiakkaita. Lisäksi useat yritykset ovat riippuvaisia rajat ylittävistä toimitusketjuista, jotka ovat häiriintyneet koronavirusepidemian levittyä maanosasta ja maasta toiseen. Myös yritysten rahoitusasema ja taloudelliset toimintaedellytykset ovat heikentyneet voimakkaasti hyvin lyhyen ajan kuluessa. Edellä sanotun johdosta työnantajan edellytykset tarjota työtä henkilöstölleen ovat heikentyneet nopeassa tahdissa. 

Suomessa tehtiin viranomaisten arvion pohjalta 17.3.2020 listaus välttämättömistä huoltovarmuuden kannalta akuuteista tai toimialan toiminnan kannalta kriittisistä työtehtävistä sisältäen merkittävät huoltotyöt. Kriittiset työtehtävät ovat sellaisia, jotka eivät siedä viivästystä ja joiden suorittamatta jäämisellä olisi merkittävä vaikutus huoltovarmuuteen tai toimialan toimintaan. Alkutuotannossa maa-, puutarhatalouden osalta huoltovarmuuden kannalta akuutteja tai toimialan toiminnan kannalta kriittisiä työtehtäviä ovat muun muassa kotieläintuotannon sekä eläinten hoidon ja terveyden kannalta välttämättömät työt. Jälkimmäisiin tehtäviin kuuluvat esimerkiksi maatalouden lomitus, jossa kotieläintuotantoa harjoittava maatalousyrittäjä voi saada sijaisen hoitamaan eläimiä puolestaan, kun hän pitää vuosilomaa tai esimerkiksi sairastuu. Pääministeri Marinin hallitus antoi maaliskuussa poikkeusluvan tuoda Suomeen ulkomailta 1 500 huoltovarmuuden kannalta kriittisiksi nimettyä maataloustyöntekijää. Heistä noin tuhannen oli määrä saapua Ukrainasta, mutta 26.4.2020 saatujen tietojen perusteella Ukrainan hallitus oli estänyt kausityöläisten lähtemisen maasta. Hallituksen esityksen valmistelun ajankohtana saatavien tietojen perusteella toistaiseksi Suomeen on päässyt vain noin 450 kausityöntekijää ja arvioiden mukaan Suomessa kuluvan satokauden ajalle tarve on yhteensä ainakin 15 000:lle työntekijälle. Tässä tilanteessa kotimaisen osaavan alkutuotannon työntekijöiden saanti korostuu.  

Vuonna 2016 maatiloilla työskenteli lyhytaikaisissa työsuhteissa yhteensä 32 600 henkeä. Kaikesta maatiloilla työskentelevästä ulkopuolisesta työvoimasta noin 15 800 oli ulkomaalaisia. Maaliskuussa 2020 työvoimapalveluissa maanviljelijät ja eläintenkasvattajat -ryhmän työtehtäviä etsi yhteensä noin 32 000 henkeä, joka sisältää kaikki työnhakijat eli myös töissä, koulutuksessa tai palvelussa olevat. Näistä työttömiä ja lomautettuja oli noin 17 000. Kaikkiaan ajalla 16.3.—7.5.2020 alkaneita lomautusjaksoja on ollut noin 194 000 henkilöllä. Osa lomautuksista on päättynyt, ja 7.5.2020 lomautettuja työnhakijoita oli noin 166 500. Edellä todetulla aikajaksolla noin 22 000 henkilöllä alkoi työttömyysjakso. Työ- ja elinkeinoministeriö/Koronaviruksen vaikutukset työllisyystilanteeseen. 

Huhtikuussa 2020 oli työ- ja elinkeinoministeriön ennakkotietojen mukaan 5 051 uutta avointa työpaikkaa maanviljelijät ja eläintenkasvattajat -ammattiryhmässä. Avoimeksi ilmoitetuista työpaikoista lähes 25 % oli Varsinais-Suomessa. Alueellisesti tarkasteltuna eniten työnhakijoita oli Uudellamaalla ja Pirkanmaalla. Lyhytaikaista työvoimaa ja ulkomaalaista kausityövoimaa käytettään puolestaan eniten Varsinais-Suomessa ja Pohjois-Savossa. Kotimaisen työvoiman tarjonta ja työpaikkojen sijainti ei siis tilastojen perusteella kohtaa.  

Maa- ja metsätalousvaliokunta totesi ulkomaalaislain sekä kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten annetun lain väliaikaisesta muuttamista koskevasta esityksestä antamassa lausunnossaan (MmVL 4/2020 vp), että kriittisimmät tehtävät ovat tällä hetkellä puutarha-alan kevättyöt sekä eläintuotannon eläinsuojelulliset työt. Eläintiloilla ulkomaisen kausityövoiman puute voi aiheuttaa yksittäisillä tiloilla vakavia eläinsuojelullisia ongelmia ja puutarhatiloilla koko kasvukauden tuotannon menettämisen. Myös peltoviljelyssä viljelyn onnistuminen vaatii ammattitaitoista työvoimaa kevättöiden hoitoon. Valiokunta piti välttämättömänä, että ulkomaisen työvoiman lisäksi toteutetaan pikaisesti toimia kotimaisen työvoiman liikkuvuuden lisäämiseksi ja kotimaisen työvoiman saamiseksi alkutuotannon kausityöhön. 

Hallitus linjasi neuvottelussaan 6.5.2020 maa- ja puutarhatiloilla tarvittavan kausityövoiman saatavuuden turvaamisesta sekä ulkomaisen kausityövoiman maahantulosta että kotimaisen työvoiman kannusteista. Kotimaisen kausityövoiman saatavuuden turvaamiseksi hallitus linjasi seuraavista toimista. Valmistellaan määräaikainen korotus työttömyysturvan suojaosaan. Laajennetaan työttömyysturvalainsäädännössä tarkoitetun liikkuvuusavustuksen käyttömahdollisuuksia määräajaksi. Toteutetaan luopumistuen ansiotulorajan määräaikainen soveltamatta jättäminen 

Valtioneuvosto teki 6.5.2020 periaatepäätöksen, joka sisältää hallituksen tekemät linjaukset koronatoimien jatkamisesta sekä rajoitustoimien hallitusta ja asteittaisesta purkamisesta. Periaatepäätöksessä 6.5.2020 valtioneuvosto toteaa, että koska epidemian etenemisen hillitsemisessä on Suomessa onnistuttu toistaiseksi hyvin, on Suomessa mahdollista siirtyä asteittain epidemian hillinnän seuraavaan vaiheeseen. Hybridistrategiassa laajamittaisista rajoitustoimista siirrytään hallitusti aiempaa kohdennetumpiin toimenpiteisiin ja tartuntatautilain, valmiuslain ja mahdollisten muiden säädösten mukaiseen tehostettuun epidemian hallintaan. Tavoitteena on, että hybridistrategian avulla epidemiaa onnistutaan tehokkaasti hillitsemään mahdollisimman vähän ihmisiä, yrityksiä, yhteiskuntaa ja perusoikeuksien toteutumista haittaavasti. Osana periaatepäätöstä valtioneuvosto linjasi, että toistaiseksi rauhoittuneesta epidemiologisesta tilanteesta johtuen voidaan ravitsemisliikkeiden avaaminen asteittain aloittaa 1.6.2020 edellyttäen, että tehtävien rajoitusten purkamisen vaikutukset ja myöhempi yleinen epidemiologinen tilannearvio sitä tukevat.  

Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukainen tavoite mahdollistaa ihmisten ja yritysten sekä yhteiskunnan toiminnan avautumista kriittisimmäksi arvioidun vaiheen aikaisten rajoitusten jälkeen. Maaliskuun puolessa välissä alkanut lomautusten ja työttömyyden voimakas kasvu ei kuitenkaan välttämättä taitu siten, että ihmiset palaavat takaisin kokoaikatyöhön. Tämä voi koskea myös sellaisiakin huoltovarmuuden kannalta akuutteja tai toimialan toiminnan kannalta kriittisiä työtehtäviä kuin esimerkiksi kauppa ja laitoskeittiöt, jakeluliikenne ja postitoiminta sekä kansalaisten hyvinvointia ja peruspalveluita turvaavat tehtävät. Erityisesti alat, joiden toiminta ei ole huoltovarmuuden kannalta kriittistä ja jotka tämän vuoksi ovat voineet joutua rajoittamaan toimintaansa merkittävästi poikkeusolojen vallitessa, ovat avautumisessaan riippuvaisia kuluttajakäyttäytymisestä. Esimerkiksi erikoiskauppa ja ravitsemusliikkeet ovat joutuneet supistamaan toimintaansa, jälkimmäinen niiden toiminnan lakiin perustuvan rajoittamisen vuoksi. Ravitsemusliikkeiden mahdollisuudet tarjota työtä on tunnistettu 8.5.2020 eduskunnalle annetussa hallituksen esityksessä (HE 67/2020) laiksi ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä. Esityksen mukaan ratkaisuun sisältyvällä uudelleentyöllistämisen tuella tuettaisiin ravitsemisyritysten valmiutta ja kykyä työllistää työntekijöitä koronaepidemiaa edeltänyttä tilannetta vastaavalle tasolle toiminnan käynnistyessä rajoitusajan jälkeen. Tuen suuruudeksi ehdotetaan 1 000 euroa kutakin tuen piiriin luettavaa työntekijää kohden. Tukea maksettaisiin työntekijästä, jolle yritys maksaa palkkaa vähintään 2 500 euroa rajoitusvelvoitteen päättymistä seuraavan kolmen kuukauden ajalta. Kolmen kuukauden ajalle jaettuna tulona edellytyksenä oleva 2 500 euroa merkitsee sitä, että tukeen oikeuttava uudelleentyöllistäminen voi olla osa-aikaista. Esityksen mukaan tukea olisi mahdollista saada enintään siitä työntekijämäärästä, joka yrityksellä oli laskennallisesti kokoaikaisessa työsuhteessa helmikuussa 2020. 

Työmarkkinoilla vallitsee työllistymisen tukemisen kannalta kahtalainen tilanne. Huoltovarmuuden kannalta keskeiseen maatalouden toimintaan tarvitaan työntekijöitä, ja tämä työ voi olla kokoaikaista tai osa-aikaista. Avainasemassa kotimaisen työvoiman osalta on työnhakijoiden hakeutuminen avoimiin työpaikkoihin ja työnantajien palkkaamista koskevat perusteet ja ratkaisut. Työnhakijat ja kausityön työpaikat eivät kuitenkaan sijaitse samalla alueella. Toisaalta laajamittaisista rajoitustoimista seuranneet muiden alojen lomautukset ja työttömyys eivät välttämättä pääty välittömään kokoaikatyöhön palaamiseen, vaan työnantajien mahdollisuudet tarjota työtä saattavat johtaa työn osittaisuuteen. Tällä esityksellä vastataan sekä kokoaikatyön vastaanottamisen tuen tarpeeseen silloin, jos työpaikka sijaitsee etäällä työttömän kotipaikasta, kuten maatalouden kausityön ollessa kyseessä tilanne voi olla. Keinona on liikkuvuusavustuksen väliaikainen muuttaminen. Samaan aikaan tuetaan työttömien taloudellisia mahdollisuuksia ottaa vastaan osa-aikatyötä tai lyhytkestoista työtä tai palata työhön osittaisesti tilanteessa, jossa kokoaikatyötä ei vielä välttämättä ole tarjolla. Keinona on työttömyysetuuden sovittelun väliaikainen muuttaminen.  

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:tä, STTK:ta, Akavaa, Suomen Yrittäjät ry:tä, Teollisuusliitto ry:tä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK:ta, Kansaneläkelaitosta, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä, Eläketurvakeskusta, työ- ja elinkeinoministeriötä, valtiovarainministeriötä ja maa- ja metsätalousministeriötä. 

Ahvenanmaan maakuntahallitusta on kuultu valmistelun aikana. 

2.1  Työttömyysetuuden sovittelu

Työttömän työnhakijan oikeudesta saada soviteltua työttömyysetuutta säädetään työttömyysturvalain (1290/2002) 4 luvussa. Luvun 1 §:n perusteella soviteltua työttömyysetuutta voidaan maksaa työnhakijalle, joka saa tuloa osa-aikaisesta työstä tai enintään kaksi viikkoa kestävästä kokoaikatyöstä. Soviteltua työttömyysetuutta voidaan maksaa myös henkilölle, jonka päivittäistä työaikaa on lyhennetty lomautuksen tai lomautukseen rinnastettavan syyn johdosta taikka jonka työnteko on estynyt sellaisen työtaistelutoimenpiteen takia, jolla ei ole riippuvuussuhdetta hänen työehtoihinsa tai työoloihinsa taikka henkilölle, jolla on tuloa yritystoiminnasta tai omasta työstä. Oikeus soviteltuun työttömyysetuuteen edellyttää, että henkilö on työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa. 

Jos lomautus toteutetaan niin, että viikoittaista työaikaa lyhennetään ja henkilö on lomautettuna kokonaisia työpäiviä, työttömyysetuutta ei sovitella. Tästä säädetään työttömyysturvalain 4 luvun 1 a §:ssä. Näissä tilanteissa työttömyysetuus maksetaan täytenä lomautuspäiviltä, eikä työpäiviltä saatava palkka tai palkan perusteena olevien työpäivien työaika vaikuta työttömyysetuuden määrään. Sama menettely koskee lomautukseen rinnastettavaa syytä, jossa työaikaa lyhennetään kokonaisina päivinä ja niin kutsuttua sääestettä.  

Soviteltu työttömyysetuus määräytyy sovittelujakson työtulon perusteella. Sovittelujakso on jakso, jonka aikana työtulo maksetaan, ja lyhennetyn työviikon ja sääesteen tilanteissa jakso, jolle palkan perusteena oleva työaika sijoittuu. Sovittelujaksona pidetään pääsääntöisesti henkilön palkanmaksujaksosta riippuen kuukautta tai neljän peräkkäisen kalenteriviikon jaksoa. Ns. erityistä sovittelujaksoa käytetään silloin, kun tavanomaiseen sovittelujaksoon sisältyy sellaisia aikoja, joilta hakijalla on oikeus täyteen työttömyysetuuteen tai joilta hakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Sovittelujakso voidaan myös yli neljä viikkoa kestävän osa-aikatyön alkaessa määrätä siten, että sovittelujaksot vastaavat osa-aikatyön palkanmaksujaksoja. 

Palkka, joka sovittelussa huomioidaan, on sovittelujakson aikana maksettu työtulo, kun kyse on luvun 1 §:ssä tarkoitetuista sovittelutilanteista. Sovittelussa tulona otetaan huomioon palkka tai muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on saatu korvauksena työstä. Tällaisena vastikkeena pidetään myös työaikapankkiin säästettyjä tai sieltä nostettuja ansioita. Tuloeristä, jotka huomioidaan tai jätetään huomioimatta sovittelussa, säädetään valtioneuvoston asetuksessa työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (VnA 1332/2002).  

Soviteltu työttömyysetuus lasketaan siten, että etuus ja 50 prosenttia saadun tulon siitä osasta, joka ylittää suojaosan, voivat sovittelujakson aikana yhteensä nousta määrään, joka etuutena muutoin olisi voitu maksaa. Suojaosan määrä on 300 euroa kuukauden sovittelujakson aikana ja 279 euroa neljän peräkkäisen kalenteriviikon sovittelujakson aikana. Sovitellun ansiopäivärahan määrä lasketaan siten, että se mahdollisine lapsikorotuksineen ja tulo sovittelujakson aikana yhteensä ovat enintään ansiopäivärahan perusteena olevan palkan suuruinen, kuitenkin vähintään niin paljon kuin henkilöllä olisi oikeus saada peruspäivärahana. 

Lailla väliaikaisista poikkeuksista työttömyysturvalakiin covid-19-epidemian vuoksi (315/2020) on säädetty poikkeuksista työttömyysetuuden sovitteluun hakujaksoilla, jotka alkavat 11.5.2020 tai sen jälkeen ja alkavat viimeistään 31.10.2020. Muutoksilla on tavoiteltu etuushakemusten käsittelyn sujuvoittamista. Tämän vuoksi edellä todettuna aikana ei sovelleta, mitä työttömyysturvalaissa säädetään niin kutsutusta erityisestä sovittelujaksosta tai työtulon laskennallisesta muuttamisesta.  

Työttömyysetuuden sovittelussa otettiin käyttöön suojaosa 1.1.2014. Vasta suojaosan ylittävät tulot vaikuttavat työttömyysetuuden määrään, jolloin 50 %:ia bruttotulosta pienentää muutoin maksettavaa työttömyysetuutta. 400 euron ansiotulo pienentää kuukaudelta maksettavaa työttömyysetuutta 50 eurolla ja 500 euron ansiotulo pienentää etuutta 100 eurolla kuukaudessa. Bruttomääräisesti ansiotulot siis lisääntyvät 400 euron ansiotuloilla 350 eurolla ja 500 euron tuloilla 400 eurolla. Koska ansiotuloja verotetaan kevyemmin kuin etuuksia, nettomääräisesti tulot lisääntyvät hieman enemmän. Työttömyysetuuden sovittelun suojaosan ja sovitellun päivärahan laskukaavan muodostama kokonaisuus on kansainvälisessä vertailussa jo nykyisellään antelias. Kyyrä, Matikka ja Pesola 2018; Työttömyysturvan suojaosa ja työttömyyden aikainen työskentely. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 45/2018. 

Tästä huolimatta, väliaikaisesti ja poikkeuksellisessa tilanteessa, on mahdollista arvioida, että osittain työllistymisen kannustimena nykyinen suojaosa ei ole riittävä turvaamaan osittain työllistyvän taloutta työllistymiseen kannustavalla ja taloutta turvaavalla tavalla erityisesti, jos lisätyön saamisen mahdollisuudet ovat rajalliset työmarkkinoilla edelleen vaikuttavien poikkeusolojen vuoksi. Jos tässä poikkeuksellisessa tilanteessa työllisyyden ongelmana on kuitenkin työn kysyntä, suojaosan merkitys työllistymisen näkökulmasta on nykyisellään erittäin kannustava, edellä todettu VATT:n tutkimuskin huomioiden.  

2.2  Liikkuvuusavustus

Liikkuvuusavustuksesta säädetään työttömyysturvalain 8 luvussa. Liikkuvuusavustus myönnetään työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle, joka ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteessa tehtävän työn tai aloittaa vähintään kaksi kuukautta kestävään työsuhteessa tehtävään työhön liittyvän koulutuksen. Jos liikkuvuusavustus on myönnetty työhön liittyvän koulutuksen perusteella, avustusta ei myönnetä työn vastaanottamisen perusteella. 

Liikkuvuusavustuksen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että henkilön päivittäisen työhön tai koulutukseen liittyvän matkan kesto työn tai koulutuksen alkaessa ylittää keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia tai henkilö muuttaa vastaavalta etäisyydeltä työn tai siihen liittyvän koulutuksen takia. 

Työttömyysetuuteen oikeutettuna pidetään henkilöä, joka saa työttömyysetuutta tai jolle ei makseta työttömyysetuutta korvauksettoman määräajan, työssäolovelvoitteen, työttömyysturvalain 2 luvun 13 tai 14 §:ssä tarkoitetun ammatilliseen koulutukseen liittyvän rajoituksen, työttömyysetuudelle asetettavan omavastuuajan, työmarkkinatuen odotusajan tai sen tarveharkinnan vuoksi.  

Liikkuvuusavustus on työttömyysturvalain 6 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun peruspäivärahan suuruinen. Mitä mainitun luvun 6 §:ssä säädetään lapsikorotuksen maksamisesta työttömyyspäivärahan saajalle, sovelletaan myös liikkuvuusavustuksen saajaan. Liikkuvuusavustus maksetaan 6 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla korotettuna, jos työpaikka tai koulutuksen järjestämispaikka sijaitsee yli 200 kilometrin etäisyydellä henkilön tosiasiallisesta asuinpaikasta taikka työn tai siihen liittyvän koulutuksen takia tehtyä muuttoa edeltävästä tosiasiallisesta asuinpaikasta. Oikeus lapsikorotukseen tai korotusosaan ratkaistaan työn tai siihen liittyvän koulutuksen alkamisajankohdan mukaisesti. 

Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa. Sitä maksetaan: 

1) 30 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työn tai aloittaa tällaiseen työhön liittyvän koulutuksen; 

2) 45 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään kolme kuukautta kestävän työn tai aloittaa tällaiseen työhön liittyvän koulutuksen; tai 

3) 60 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään neljä kuukautta kestävän työn tai tällaiseen työhön liittyvä koulutuksen. 

Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään työsuhteen päättymiseen tai työhön liittyvän koulutuksen keskeyttämiseen asti. Sitä maksetaan samanaikaisesti vain yhden työsuhteen ja siihen liittyvän koulutuksen perusteella. Liikkuvuusavustusta maksetaan osa-aikatyön ajalta vain niiltä päiviltä, joina työnhakija on tosiasiallisesti tehnyt työtä. 

Jos työsuhde, jonka perusteella henkilölle on maksettu liikkuvuusavustusta, päättyy kahden kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta, peritään liikkuvuusavustus takaisin työsuhteen alkamisesta lukien, jollei takaisinperintä ole kohtuutonta. Muutoin takaisinperintään sovelletaan, mitä työttömyysetuuden takaisinperinnästä säädetään. Vaikka työ päättyy kahden kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta, liikkuvuusavustusta ei peritä takaisin, jos työsuhteen päättyminen ei ole henkilön syytä työttömyysturvalain 2 a luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. 

Liikkuvuusavustuksen hakemiseen sovelletaan samoja säännöksiä kuin työttömyysetuuden hakemiseen. Avustushakemusta koskee siis esimerkiksi sama määräaika ja samat muotovaatimukset kuin työttömyysetuushakemusta, jolloin sitä on haettava jälkikäteen, jo kuluneelta ajalta. Liikkuvuusavustuksen hakemisesta ja maksamisesta annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksessa työttömyysturvalain täytäntöönpanosta (1330/2002). Asetuksen 3 §:n mukaan liikkuvuusavustusta haettaessa on esitettävä selvitys työsuhteen kestosta, työajasta, työn suorituspaikasta sekä annettava muut avustuksen myöntämiseksi ja maksamiseksi tarpeelliset tiedot. Työttömyysetuuden maksaja voi edellyttää työsopimuksen tai muun vastaavan selvityksen esittämistä. Työsopimuksen toimittamista voidaan edellyttää ainakin silloin, kun työsuhteeseen liittyvät avustusoikeuden kannalta merkitykselliset asiat eivät selviä riittävästi muista asiakirjoista. Kansaneläkelaitoksen maksaessa liikkuvuusavustusta avustus maksetaan maksukausittain jälkikäteen siten, että ensimmäinen maksukausi on kaksi viikkoa ja kukin seuraava maksukausi neljä viikkoa. Työttömyyskassan maksaessa liikkuvuusavustusta avustus maksetaan jälkikäteen neljän viikon tai kuukauden maksukausittain, kuitenkin siten, että ensimmäinen maksukausi voi olla edellä mainittua lyhyempi. 

Liikkuvuusavustus on vähän käytetty ja huonosti tunnettu etuus, vaikka siitä on edellisten liikkuvuusavustusta koskevien hallituksen esitysten mukaan pyritty tiedottamaan laajasti. Liikkuvuusavustusta voidaan pitää nykyisellään merkittävänäkin tukena työn vastaanottamisesta syntyviin matka- ja muuttokustannuksiin. Vuonna 2019 liikkuvuusavustusta maksettiin perusturva ja ansioturva yhteen laskien 2 966 henkilölle yhteensä noin 4,1 miljoonaa euroa. Keskimäärin liikkuvuusavustusta maksettiin 36,47 euroa päivässä 38 päivän ajan. Kustannus yhtä avustuksen saajaa kohden oli siis 1 374 euroa Kelan tilastotietokanta Kelasto. Liikkuvuusavustuksessa on merkittävää potentiaalia työn perässä liikkumisen edistämiseen, ja se voisi toimia tämän tavoitteen mukaisesti myös kausityön tekijöiden kohdalla.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysetuuden suojaosaa korotettaisiin väliaikaisesti nykyisestä 300 eurosta 500 euroon kuukaudessa ja 279 eurosta 465 euroon neljän kalenteriviikon aikana. Näillä muutoksilla tuettaisiin taloudellisesti osa-aikatyön ja lyhytkestoisen työn vastaanottamista paitsi maa- ja puutarhatilojen kausityössä myös muussa työssä. Koska väliaikaiset poikkeukset koskisivat myös sellaista osittaista työtä, jossa etuudensaaja työllistyy jo ennen ehdotettua muutosta, työttömyysetuuden suojaosan korottamisesta muodostuu väliaikainen työttömyysetuuden parannus tälle etuudensaajaryhmälle. Suojaosan korottaminen koskisi myös yritystoiminnan ansion sovittelua, mikä osaltaan tukee sivutoimisesti työllistyviä ja myös väliaikaisesti työttömyysturvalakiin lisätyn lain 11 luvun 4 c §:n nojalla työmarkkinatukea saavia yrittäjiä, jälkimmäisen tilanteen osalta edellyttäen, että työmakkinatuen haku- ja sovittelujakso tämän mahdollistaa kyseisen väliaikaisen työmarkkinatukea koskevan säännöksen voimassaolon aikana.  

Esityksessä ehdotetaan myös, että liikkuvuusavustusta voitaisiin väliaikaisesti maksaa kokoaikatyöhön, jos henkilön päivittäisen työhön liittyvän matkan kesto työn alkaessa ylittää keskimäärin kaksi tuntia nykyisen kolmen tunnin sijasta tai henkilö muuttaa vastaavalta etäisyydeltä työn takia. Muutos ei koskisi työhön liittyvää koulutusta. Osa-aikatyöhön liittyvään liikkuvuusavustukseen ei esitetä muutosta. Myös tämä muutos koskisi paitsi maa- ja puutarhatilojen kausityössä tehtävää työtä myös muita solmittavia työsuhteita. Liikkuvuusavustusta ei myönnetä yritystoiminnassa työllistymisen perusteella.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Ennen hallituksen päätöstä selvitettiin myös muita vaihtoehtoja työn vastaanottamisen tukemiseksi tavoitteena tukea erityisesti kausityön vastaanottamista.  

Selvitettävänä oli julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaista palkkatukea koskeva väliaikainen muutos. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettua palkkatukea ei myönnetä henkilölle, vaan työnantajalle. Palkkatukea on mahdollista myöntää voimassa olevien säännösten mukaan myös maatalouden kausityöhön palkattavan työntekijän palkkauskustannuksiin, kun palkattava työntekijä on työtön työnhakija.  

Myös kokonaan lomautettua henkilöä pidetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettuna työttömänä eli myös covid-19-pandemian takia kokoaikaisesti lomautetun työllistymistä voidaan edistää palkkatuella. Palkkatuen myöntäminen edellyttää kuitenkin, että työttömän työnhakijan työttömyyden arvioidaan johtuvan ammatillisen osaamisen puutteista ja että palkkatuettu työ parantaa työttömän ammatillista osaamista (pois lukien vamman tai sairauden perustella myönnettävä palkkatuki ja yli 60-vuotiaan yhtäjaksoisesti vähintään vuoden työttömänä olleen palkkaamiseen myönnettävä palkkatuki). Lisäksi palkkatuen myöntäminen alle vuoden työttömänä olleen palkkaamiseen edellyttää, että työttömällä työnhakijalla on työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan riski työttömyyden pitkittymiseen yli vuoden ajaksi.  

Elinkeinotoimintaa harjoittavalle työnantajalle myönnettävään palkkatukeen sovelletaan EU:n valtiontukisääntöjä. Palkkatuki myönnetään joko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisena tukena tai de minimis -tukena. Jos tuki laajennettaisiin sellaisiin työttömiin, jotka eivät kuulu ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan, tulisi tuki myönnettäväksi de minimis -tukena. Maatalouden alkutuotannon sekä kalastus- ja vesiviljelyn alalla sovelletaan niitä koskevia omia de minimis -asetuksia, joissa on yleistä de minimis -tukea alhaisemmat tukikiintiöt. Kiintiöt eivät mahdollista työntekijöiden palkkaamista laajassa mittakaavassa saman työnantajan palvelukseen. Laajempi mahdollisuus myöntää palkkatukea maatalouden kausityövoiman palkkaamiseen edellyttäisi tukiohjelman erillistä notifiointia.  

Nykyisen palkkatuen on katsottu olevan normaalisti työnantajien käytettävissä, eikä väliaikaisia muutoksia ole nähty tarkoituksenmukaiseksi, kun otetaan huomioon mahdolliset hyödyt, muutostarpeen ajallinen kohdentuminen sekä säädösvalmisteluun ja toimeenpanoon kuluva aika. Samoin ennen hallituksen päätöstä työttömyysetuuden sovittelun kehittämisen osalta selvitettiin vaihtoehtoa, jossa maatalouden kausityöstä saatavaa tuloa ei lainkaan huomioitaisi työttömyysetuuden maksamisessa. Samoin selvitettiin vaihtoehtoa, että etuus voitaisiin maksaa kuten kokonaan työttömälle silloin, jos vastaanotettu työ on maa- ja metsätalouden kausityötä. Tältä osin todettiin, että muutos, jossa yhdellä alalla ansaittu tulo vapautettaisiin sovittelusta, merkitsisi sitä, että joko TE-toimisto tai vaihtoehtoisesti työttömyyskassat tai Kansaneläkelaitos joutuisi selvittämään, onko työsuhde solmittu poikkeuksessa tarkoitetun työnantajan kanssa. Tämä olisi uusi työvaihe, ja tahot, jotka muutosta toimeenpanevat, ovat jo nyt kuormittuneita työttömyyden ja lomautusten määrän kasvun vuoksi. Muutosta näin toteutettuna ei pidettykään tarkoituksenmukaisena. Lisäksi uudistus tarvitsisi sen arvioinnin, onko maa- ja metsätalouden kausityö huoltovarmuuden kannalta niin poikkeava muista huoltovarmuuden kannalta olennaisista aloista, että juuri maa- ja metsätalouden kausityössä työllistyvää olisi tullut kohdella toisin kuin muita osittain tai kokonaan työllistyviä, ja olisiko tälle erityiskohtelulle löydettävissä perustuslain 6 §:n kannalta hyväksyttävä peruste.  

Liikkuvuusavustuksen osalta esityksen valmistelun aikana arvioitiin syitä, joiden vuoksi avustus on niin vähän käytetty. Nopeassa arvioinnissa todettiin, että tieto liikkuvuusavustuksesta ei mitä ilmeisimmin ole tavoittanut henkilöitä, jotka sitä voisivat hakea. Muilta osin liikkuvuusavustukseen liittyviä käytännön ongelmia on poistettu vuoden 2018 alusta voimaan tulleilla lakimuutoksilla. Esityksen valmistelun yhteydessä vaihtoehtoina on ollut liikkuvuusavustuksen hakemisen kehittäminen tai yksinkertaistaminen, mutta hakuprosessissa ei havaittu korjattavia muutostarpeita.  

Tämän jälkeen vaihtoehtoina ovat olleet edellytykset, jotka koskevat työmatkaan kuluvaa aikaa, eli tämän ajan väliaikainen lyhentäminen, tai edellytys, joka koskee työsuhteen kestoa, eli keston väliaikainen lyhentäminen, tämä lähinnä ilman vastaavaa lyhentämistä myönnettävän liikkuvuusavustuksen kestoon. Molemmat vaihtoehdot lisäisivät tilanteita, joissa liikkuvuusavustusoikeus voi syntyä. 

Nykyisten liikkuvuusavustuksen saajien työsuhteiden kestot näyttävät painottuvat lyhyisiin kahden kuukauden työsuhteisiin, sillä keskimäärin liikkuvuusavustusta on maksettu noin 38 päivältä. Tämän vuoksi on odotettavaa, että työsuhteen kestorajan alentaminen yhteen kuukauteen lisäisi etuuden saajien joukkoa suhteellisesti melko paljon. Mikäli 10 000 uutta henkilöä saisi liikkuvuusavustusta 1—2 kuukauden työsuhteen myötä 15 päivältä, kustannukset lisääntyisivät noin 5,5 miljoonaa euroa. Arvio on esimerkinomainen, sillä on mahdotonta arvioida, kuinka moni todellisuudessa hakisi liikkuvuusavustusta alle kahden kuukauden työsuhteen perusteella. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Koska yksi keskeisistä esityksen tavoitteista on kausityövoiman riittävyysongelmien ratkaiseminen, ulkomaiden lainsäädäntöä ja muita ulkomailla käytettyjä keinoja on arvioitu erityisesti kausityövoiman tarjonnan kannalta. Kausityövoiman riittämättömyys on vakava ongelma koko Euroopassa. Työttömien ja lomautettujen pyritään saamaan kausityöhön erilaisilla työttömyysturvan joustoilla monissa EU-maissa. Maa- ja metsätalousministeriön tietojen mukaan esimerkiksi Espanja sallii työttömyyskorvauksen aikana myös tulot maataloustöistä. Ranskassa poikkeustilalain perusteella lomautettu henkilö saa osallistua maa- ja elintarviketalouden töihin menettämättä työttömyyskorvaustaan. Ainoana ehtona on, että sekä alkuperäinen että uusi työnantaja tekevät sopimuksen siitä, että työntekijä sitoutuu palaamaan alkuperäiseen työhönsä 7 päivän varoitusajalla. Saksassa puolestaan helpotetaan lomautettujen siirtymistä maatalous- ja elintarviketeollisuuden palvelukseen niin, että se olisi taloudellisesti kannattavaa ja mahdollista. Työtön ei menetä työttömyyskorvaustaan, jos työskentelee maataloustyössä. Lyhytaikaisen kausityöntekijöiden sosiaaliturvamaksun vapautusta on pidennetty 70 päivästä 115 päivään.  

Ratkaisujen arviointia vaikeuttaa kuitenkin se, että työttömyysturvaa koskeva lainsäädäntö on kansallista ja järjestelmien rakenteet poikkeavat merkittävästi toisistaan. Esimerkiksi Saksassa osa työttömyysturvajärjestelmään luettavista järjestelyistä toteutuu lähinnä työnantajan palkkakustannuksien tukemisen kautta mekanismilla, jossa työtuntien vähentymisestä huolimatta työnantaja jatkaa palkanmaksua ja saa tähän tukea valtiolta. Suomessa toimeentulon turva sekä lomautetuille että työttömille järjestetään työttömyysturvajärjestelmästä, jolloin velvoitteet ja etuuden saannin edellytykset eivät myöskään poikkea sen perusteella, onko henkilö työtön vai lomautettu. Normaalitilanteessa palkkatuki on työttömälle työnhakijalle tarkoitettu työllistymisedellytyksiä parantava palvelu. Hallitus on linjannut yritystukina valmisteltavista toimenpiteistä, joilla työnantajia tuetaan palkkakustannuksissa covid-19-epidemiaan liittyen.  

9.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Hallitus linjasi 6.5.2020 myös luopumistuen ansiotulorajan määräaikaisesta soveltamatta jättämisestä osana maa- ja puutarhatilojen kausityön tukemisen kokonaisuutta. Väliaikaisesta poikkeuksesta luopumistukeen annetaan erillinen hallituksen esitys.  

9.2  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy vuoden 2020 IV lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.