2.1.1  Aikuiskoulutustukijärjestelmä

Aikuiskoulutustuen tarkoituksena on tukea Suomessa asuvien palkansaajien ja yrittäjien ammattitaidon kehittämistä ja ylläpitoa myöntämällä taloudellista tukea opiskelun ajalle. Aikuiskoulutustuesta säädetään laissa aikuiskoulutusetuuksista (1276/2000). Aikuiskoulutustukea koskeva lainsäädäntö oli kolmas vaihe niin sanotun koulutusvakuutusta koskevan järjestelmän rakentamista. Hallituksen esityksessä HE 150/2000 vp laiksi aikuiskoulutustuesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi todetaan, että ”Tasapainoinen yhteiskuntakehitys edellyttää rakennetyöttömyyden alentamista ja torjuntaa ja tämän tavoitteen saavuttamisen edellytyksenä on koko uran jatkuva ammattitaidon kehittäminen ja ylläpitäminen. Samoin on pyrittävä eläkkeelle siirtymisen myöhentämiseen, mikä osaltaan edellyttää elinikäisen oppimisen korostumista aiempaan nähden.” Edelleen hallituksen esityksessä uudistusta perustellaan toteamalla, että ”Suhteellisesti pienenevän työssäkäyvän väestönosan opiskeluhalukkuutta on lisättävä nykyistä kannustavammalla koulutuksen toimeentuloturvajärjestelmällä.” Hallituksen esityksen mukaan uuden aikuiskoulutustuen tarkoituksena oli varautua työelämän kehityksen asettamiin uusiin ammattitaidon kehittämistä ja ylläpitoa koskeviin vaatimuksiin järjestämällä työssä oleville henkilöille mahdollisuus ammatilliseen koulutukseen yleistä opintotukea korkeammalla tukitasolla. Tarkoituksena on ollut antaa pitkään työelämässä olleille mahdollisuus saada ansioihin perustuvaa toimeentuloturvaa opiskelun ajalta. Aikuiskoulutustuella korvattiin aikuisopintotuki ja ammattikoulutusraha.  

Aikuiskoulutustuki on vakuutusperusteinen etuus. Se rahoitetaan yrittäjien tukea lukuun ottamatta työttömyysvakuutusmaksuilla. Tuen saamisen ehtona on laissa asetetut edellytykset täyttävä työeläkevakuutettu työhistoria. Aikuiskoulutustukea voidaan myöntää henkilölle, joka osallistuu sellaiseen opetusministeriön toimialaan kuuluvaan ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017), ammattikorkeakoululaissa (932/2014) tai yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettuun koulutukseen, joka johtaa ammatilliseen perustutkintoon, ammattitutkintoon, erikoisammattitutkintoon tai yliopistoissa tai ammattikorkeakouluissa suoritettavaan tutkintoon, koulutukseen joka on edellä mainittujen tutkintojen osien suorittamiseen tai on edellä mainittujen lakien mukaista lisä- ja täydennyskoulutusta, sellaiseen vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) mukaiseen koulutukseen, joka on ammatillista osaamista ja pätevyyttä lisäävää, muun kuin opetus- kulttuuriministeriön toimialaan kuuluvaan ammatillisesti suuntautuneeseen koulutukseen, perusopetuslaissa (628/1998) tai lukiolaissa (629/1998) tarkoitettuun koulutukseen, jos sen puuttuminen on ammatillisen kehittymisen esteenä tai muihin kuin perusopetus- tai lukiolaissa tarkoitettuihin opintoihin ulkomailla. Kieliopinnot oikeuttavat aikuiskoulutustukeen, jos ne ovat edellä mainitulla tarkoitetulla tavalla järjestettyjä ja kehittävät tai täydentävät hakijan ammattitaitoa. Aikuiskoulutustukea voidaan myöntää myös tietyissä tapauksissa opintoihin Ahvenanmaalla. 

Aikuiskoulutustuen saannin ehtona on, että palkansaajalla tai yrittäjällä on työhistoriaa vähintään kahdeksan vuotta. Työssäoloaika lasketaan työntekijän eläkelain (395/2006) 3 §:ssä tarkoitettujen työeläkelakien alaisten ansioiden perusteella. Työssäolokuukausien lukumäärä saadaan jakamalla kunkin kalenterivuoden ansiot euroina luvulla 940. Kalenterivuosikohtainen osamäärä pyöristetään alaspäin lähimpään kokonaislukuun, joka voi olla enintään 12. Eri vuosien osamäärät lasketaan yhteen. 

Työssäoloaikaa laskettaessa työhön rinnastettavana aikana otetaan lisäksi huomioon sellainen täysi kalenterikuukausi, jolta henkilölle on maksettu sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaista raskaus-, erityisraskaus- tai vanhempainrahaa taikka erityishoitorahaa, jonka henkilö on ollut lakiin tai työ- tai virkaehtosopimukseen perustuvalla hoitovapaalla taikka suorittanut varusmies- tai siviilipalvelusta tai jona henkilö on ollut työkyvytön saaden työntekijän eläkelain 3 §:ssä mainittujen lakien perusteella eläkettä, kuntoutustukea tai työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) tai maatalousyrittäjän työtapaturma- ja ammattitautilain (873/2015) mukaista tapaturmaeläkettä. Työssäoloajasta enintään kaksi vuotta voi olla työhön rinnastettavaa aikaa. 

Lisäksi palkansaajan osalta edellytetään, että palkansaajan päätoiminen palvelussuhde samaan työnantajaan on kestänyt tukikauden alkuun mennessä yhdessä tai useammassa jaksossa vähintään vuoden ja että hän on opintovapaalla tai muulla koulutuksen perusteella myönnetyllä vapaalla.  

Aikuiskoulutustukea maksetaan yhteensä enintään 15 kuukauden ajalta. Tähän tukiaikaan on oikeus kerran työuran aikana yhdessä tai useassa osassa. Aikuiskoulutustukea myönnetään opintoihin, jotka ovat laajuudeltaan yhteensä vähintään neljä opinto- ja osaamispistettä. Aikuiskoulutustuki edellyttää vähintään neljän opinto- tai osaamispisteen suorittamista tukikuukautta kohti, kun aikuiskoulutustuella korvattava ansion alenema on yli 50 prosenttia. Jos ansio alenee enintään 50 prosenttia, aikuiskoulutustukea maksetaan, jos henkilö suorittaa vähintään kaksi opinto- tai osaamispistettä tukikuukautta kohti. Opintosuoritusten määrä tutkitaan koko tukikauden keskiarvon perusteella. Kun aikuiskoulutustuella korvataan yli 50 prosentin ansioalenemaa, tukikuukausi kuluttaa yhden täyden kuukauden aikuiskoulutustuen enimmäisajasta, ja jos korvattava ansioalenema on enintään 50 prosenttia, tukikuukausi kuluttaa puoli kuukautta enimmäisajasta. 

Palkansaajan aikuiskoulutustuki muodostuu perusosasta ja ansio-osasta. Perusosa on vuonna 2023 30,74 euroa päivältä. Ansio-osa on 42 prosenttia päiväpalkan ja perusosan erotuksesta. Jos palkka kuukaudessa on suurempi kuin 95-kertainen perusosa, ansio-osa on tämän rajan ylittävältä päiväpalkan osalta 20 prosenttia. Aikuiskoulutustuki on enintään 90 prosenttia tuen perusteena olevasta päiväpalkasta, kuitenkin vähintään perusosan suuruinen. Muunnettaessa kuukautta kohden laskettua palkkaa päiväpalkaksi tai päinvastoin kuukauteen katsotaan sisältyvän 21,5 työpäivää. Yrittäjän aikuiskoulutustuki maksetaan perusosan suuruisena. Vuonna 2023 yrittäjän aikuiskoulutustuen määrä on 660,91 euroa kuukaudessa. Työllisyysrahasto maksaa yrittäjien aikuiskoulutustukea noin 3,5 miljoonaa euroa vuodessa. 

Aikuiskoulutustuen ansio-osan perusteena oleva palkka lasketaan tukikautta edeltäneen työ-, virka- tai muun palvelussuhteen vakiintuneista ansioista yhteensä kahdentoista kuukauden ajalta laskettuna hakemuskuukautta edeltäneen kalenterikuukauden lopusta lukien. Vakiintunutta palkkaa määritettäessä otetaan huomioon palkkatulot, jotka on maksettu palkan määrittämisen perusteena olevana ajanjaksona, vaikka ne olisi ansaittu muuna ajanjaksona tehdystä työstä. Muilta osin ansio-osan perusteena olevan palkan määrittämiseen sovelletaan työttömyysturvalain 6 luvun 4 §:ää. 

Etuuden hakemisesta ja myöntämisestä säädetään aikuiskoulutusetuuksista annetun lain 16 §:ssä. Sen mukaan aikuiskoulutustukea haetaan vahvistetun kaavan mukaisella lomakkeella Työllisyysrahastolta. Aikuiskoulutustukea koskevaan hakemukseen on liitettävä ilmoitus koulutukseen hyväksymisestä ja selvitykset tuen myöntämisen edellytysten täyttymisestä. Opintolainan valtiontakauksen myöntää hakemuksesta Kansaneläkelaitos. 

Ensihakemuksen voi tehdä aikaisintaan neljä kuukautta ennen tukikauden alkamista. Aikuiskoulutustukea koskevaan ensihakemukseen on liitettävä ilmoitus koulutukseen hyväksymisestä, tiedot tukikautta edeltävistä tuloista ja selvitykset tuen myöntämisen edellytysten täyttymisestä. Työllisyysrahasto ratkaisee ensihakemuksen perusteella, täyttyvätkö tukioikeudelle säädetyt edellytykset sekä aikuiskoulutustuen perusteena olevan palkan määrän. Ensihakemuksen perusteella annetaan päätös enintään 15 kalenterikuukauden ajalle. 

Palkansaajan aikuiskoulutustuen määrään vaikuttaa tukikauden aikana henkilölle maksettu lakisääteinen etuus, palkka tai muu työtulo. Tällöin ei kuitenkaan oteta huomioon niitä eläkkeitä ja sosiaalietuuksia, joita työttömyysturvalain 4 luvun 7 §:n mukaan ei vähennetä työttömyyspäivärahasta. Aikuiskoulutustuen määrä lasketaan siten, että aikuiskoulutustuki ja 50 prosenttia saadusta tulosta saavat kuukaudessa yhteensä nousta määrään, joka aikuiskoulutustukena olisi muutoin voitu maksaa. Aikuiskoulutustuen sovittelussa huomioon otettavaan tuloon sovelletaan työttömyysturvalain 4 luvun 2 §:n 5 momenttia ja 4 §:n 1 ja 3 momenttia. Aikuiskoulutustuen ja tulojen yhteismäärä tukikuukauden aikana on enintään aikuiskoulutustuen perusteena olevan palkan suuruinen, kuitenkin vähintään niin paljon kuin henkilöllä olisi oikeus saada perusosana. 

Yrittäjän aikuiskoulutustuesta säädetään aikuiskoulutusetuuksia koskevan lain 5 a §:ssä. Yrittäjällä on oltava työssäoloaikaa tukikauden alkamiseen mennessä vähintään kahdeksan vuotta. Lisäksi yrittäjän on tullut toimia yrittäjänä vähintään vuoden välittömästi ennen tukikauden alkua. Koulutuksen on kestettävä yhdenjaksoisesti vähintään kaksi kuukautta tai, jos koulutus ei ole yhdenjaksoista, se kestää useammassa jaksossa yhteensä vähintään 43 päivää. Yrittäjän tukikauden aikaisten yritystoiminnan ansioiden on vähennyttävä vähintään kolmasosalla verrattuna viimeiseen ennen opiskelun alkua toimitettuun vahvistettuun verotukseen. Yrittäjällä ei ole oikeutta saada aikuiskoulutustukea, jos hänen tukikauden aikaiset muut kuin yritystoiminnasta saadut ansiotulonsa ylittävät kolme neljäsosaa yrittäjälle maksetun aikuiskoulutustuen määrästä. 

Yrittäjälle maksettava aikuiskoulutustuki ei sisällä ansio-osaa, vaan se maksetaan perusosan suuruisena aikuiskoulutusetuuksista annetun lain 12 §:n 1 kohdan mukaisesti. Vuonna 2024 yrittäjälle maksettava aikuiskoulutustuen määrä on 660,91 euroa kuukaudessa. 

1.8.2017 asti aikuiskoulutustuki rahoitettiin valtion varoista ja työttömyysvakuutusmaksun tuotoilla. Valtion varoista rahoitettiin tuen perusosa, sovitellussa tuessa perusosan osuutta vastaava määrä sekä yrittäjien tuet kokonaisuudessaan. Tuen ansio-osan rahoitti työttömyysvakuutusrahasto. Rahoitus jakautui valtion ja työttömyysvakuutusrahaston kesken vastaavalla tavalla kuin työttömyysturvassa. 1.8.2017 lukien valtio ei ole enää rahoittanut palkansaajan aikuiskoulutustukea vaan tuki rahoitetaan kokonaisuudessaan työttömyysvakuutusmaksun tuotosta. Rahoitusmuutoksen tavoitteena oli siirtää tuen rahoitusvastuuta valtiolta työttömyysvakuutusrahastolle. Valtio rahoittaa kuitenkin edelleen yrittäjän aikuiskoulutustuen kokonaan. 

Aikuiskoulutustukea koskevia säännöksiä uudistettiin 1.8.2020 lukien. Uudistuksen tavoitteena oli erityisesti lisätä työn ohella tapahtuvaa opiskelua. Lisäksi uudistuksen tavoitteena oli kannustaa myös matalasti koulutettuja ja/tai matalapalkka-aloilla työskenteleviä työuran aikaiseen opiskelemiseen ja näin kannustaa työntekijöitä edistämään omaa osaamistaan. Tavoitteena olikin myös edistää muutosta aiempaa tasa-arvoisempaan ja vaikuttavampaan suuntaan etuuden käytössä. Uudistuksen johdosta maksettavan tuen määrään vaikuttavat palkka- tai muut tulot tulojen maksukuukautena. Aiemmin tulot vaikuttivat niiden ansaintakuukautena. Huomioon otettavien tulojen suojaosasta luovuttiin. Ennen uudistusta suojaosan ylittävistä tuloista 80 prosenttia vähennettiin tuesta.  

2.1.2  Aikuiskoulutustuen saajat

Vuonna 2022 aikuiskoulutustukea maksettiin 30 124 henkilölle. Tukea maksettiin yhteensä 177,9 miljoonaa euroa. Tuensaajista naisia oli 76 prosenttia ja miehiä 24 prosenttia. Maksetuista tuista naiset saivat 74 prosenttia ja miehet 26 prosenttia. Alla olevassa kuvassa esitetään tuensaajien sukupuoli- ja ikäjakauma vuonna 2021. Vuonna 2021 aikuiskoulutustuen saajista 25 % oli pariskuntia ilman alle 18-vuotiaita lapsia, 48 % pariskuntia, joiden kotona asui vähintään yksi alle 18-vuotias lapsi, 8 % yksinhuoltajia, ja 19 % yksineläjiä ilman alaikäisiä lapsia. 

Keskimääräisen palkansaajan aikuiskoulutustukea saaneen henkilön tukea edeltävä bruttopalkka vuonna 2021 oli noin 2 980 euroa kuukaudessa (mediaani), mikä tarkoittaisi vuoden 2021 etuusparametreilla noin 1 500 euron kuukausittaista tukea. 10 prosentilla tuensaajista edeltävä bruttoansio oli alle 2 120 euroa, ja 10 prosentilla bruttoansio oli yli 4 470 euroa. Noin puolella tuensaajista edeltävä ansio oli 2 500–3 650 euroa. Kaikkien palkansaajien keskuudessa kokonaisansion mediaani vuonna 2021 oli 3 315 euroa kuussa. 

Toimialoittain tarkasteltuna tuen käyttö painottuu erityisesti sosiaali- ja terveysaloille (alla oleva kuva), jotka vuonna 2021 edustivat 19 prosenttia työllisistä ja 36 prosenttia tuensaajista. Tuen käyttö on keskimääräistä vähäisempää erityisesti alkutuotannossa, teollisuudessa ja rakentamisessa. Toimialatason erot heijastuvat myös sektoritasolle niin, että tuen käyttö oli vuonna 2021 suhteellisesti yleisintä kuntasektorilla (22 % työllisistä, 36 % tuensaajista). Aikuiskoulutustuen käytössä ei esiinny merkittäviä eroja eri maakuntien välillä. 

2.1.3  Aikuiskoulutustuki ja koulutussiirtymät

Vuonna 2022 tuensaajista 45 prosenttia opiskeli ammattikorkeakouluissa, 26 prosenttia ammatillisissa oppilaitoksissa, 26 prosenttia yliopistoissa ja 3 prosenttia muissa oppilaitoksissa. Tuensaajista 82,9 % suoritti tutkintoon johtavaa koulutusta. Tutkinnon osia ja ammatillista lisä- tai täydennyskoulutusta suoritti 13,8 % ja muita koulutuksia 3,3 % tuensaajista. Vuonna 2022 opiskeltavista aloista suosituimpia tuensaajien keskuudessa olivat sosiaali-, terveys- ja liikunta-ala, 33 prosenttia sekä yhteiskuntatieteiden, liiketalouden ja hallinnon ala, 18,5 prosenttia. Seuraavaksi suosituimmat koulutusalat olivat tekniikan ja liikenteen ala, 15,6 prosenttia sekä humanistinen ja kasvatusala 14,4 prosenttia tuensaajista.  

Vuoden 2021 tuensaajien taustakoulutus on esitetty kuvassa alla. Korkeakoulutettujen osuus aikuiskoulutustuen saajien keskuudessa on korkeampi kuin työllisten keskuudessa keskimäärin. Työssäkäyntitilaston perusteella korkea-asteen tutkinnon suorittaneiden osuus oli 47 % 25–64-vuotiaiden työllisten keskuudessa ja 50 % 35–54-vuotiaiden työllisten keskuudessa vuonna 2021. Vastaavat luvut koko väestölle (sisältäen muutkin kuin työlliset) olivat 42 % ja 45 % 25–64-vuotiaiden ja 35–54-vuotiaiden keskuudessa, vastaavasti. 

Alla olevassa taulukossa on kuvattu aikuiskoulutustuella v. 2021 opiskelleiden koulutusalojen mukaiset alasiirtymät, kuten ne havaitaan aineistossa. Tarkastelu perustuu vuosien 2021 ja 2020 opiskelijavuosiaineistoihin, jota on täydennetty korkeakoulujen VIRTA-tietovarannon tiedoilla. Taulukon kategoria ”Muut tai tuntemattomat” sisältää paitsi koulutukset, joiden alatieto on aineistossa ”Muut tai tuntemattomat”, myös yleissivistävän alan koulutukset, joiden lukumäärä on vähäinen. Taustakoulutuksen osalta kategoria sisältää henkilöt, joilla ei ole perusasteen jälkeistä tutkintoa, ja kohdekoulutuksen osalta tuensaajat, joiden opiskelutietoa ei havaita. Taulukossa terveys- ja hyvinvointialojen koulutusta opiskeli 3 826 aikuiskoulutustuen saajaa, joilla ei ollut taustalla terveys- ja hyvinvointialan tutkintoa. Vastaavasti havaitaan 3 679 tuensaajaa, joilla taustalla oli terveys- ja hyvinvointialan tutkinto, mutta jotka opiskelivat jotain muuta koulutusta. Näiden erotuksena muodostuu taulukossa esitetty nettovirta (147 henkilöä). Terveys- ja hyvinvointialalla korostuu alan sisäinen opiskelu, eli v. 2021 oli 5 253 sellaista tuensaajaa, joiden tausta- ja kohdetutkinto olivat molemmat terveys- ja hyvinvointialalta. Suurimmat nettovirrat aloittain löytyvät palvelualoilta (siirtymä pois alalta) ja tietojenkäsittely- ja tietoliikennealoilta (siirtymää alalle). 

Koulutusalojen mukaiset siirtymät eivät välttämättä johda siirtymiin työmarkkinoilla. Tätä voidaan havainnollistaa tarkastelulla, jossa vuonna 2014 ensimmäistä kertaa aikuiskoulutustukea saaneista valitaan kaksi ryhmää: sosiaali- ja terveysalalla työskennelleet, jotka opiskelivat jotain muuta kuin terveys- ja hyvinvointialojen tutkintoa, ja muilla aloilla työskennelleet, jotka opiskelivat terveys- ja hyvinvointialojen tutkintoa. Ensimmäisessä ryhmässä, joka kouluttautui pois sote-alalta, 63,8 % työskenteli edelleen sote-alalla vuoden 2020 lopussa. Toisessa ryhmässä, joka kouluttautui sote-alalle, 69,6 % työskenteli sote-alalla vuoden 2020 lopussa. 

Aikuiskoulutustuen käytön yleisyyttä voidaan tarkastella myös tutkintojen tasolla. Alla olevassa taulukossa on kuvattu yleisimmät ammatillisen peruskoulutuksen, ammattikorkeakoulututkinnon ja ylemmän korkeakoulututkinnon yksittäiset tutkinnot vuonna 2021, ja aikuiskoulutustukea saaneiden osuus näissä tutkinnoissa ja tämän koulutusasteen tutkinnoissa keskimäärin. Aikuiskoulutustuen saantoa tarkastellaan vuosina 2018–2021. Sairaanhoitajista noin joka kuudes ja sosiaalialan sosionomeista noin joka viides on saanut valmistumista edeltävinä vuosina aikuiskoulutustukea. 

Seuraavassa taulukossa esitetään tutkinnot, joiden suorittaneiden keskuudessa aikuiskoulutustuen saajien osuus on korkein. Tarkastelu on rajattu tutkintoihin, jonka suorittaneita oli vähintään 20. Ammatillisen peruskoulutuksen osalta tarkastelussa korostuvat toisaalta tietyt pelastusalan tutkinnot, toisaalta tietyt luonnontieteiden ja maa- ja metsätalousalojen tutkinnot. 

Edellä esitetty tarkastelu perustuu tutkintoihin, mutta joillakin aloilla jatko- ja täydennyskoulutusta tapahtuu runsaasti muussa kuin tutkintoon johtavassa koulutuksessa. Esimerkiksi erityisopettajan pätevyyden suorittaneiden osalta voidaan arvioida, että 45 % pätevyyden vuonna 2021 suorittaneista sai kyseisenä vuonna myös aikuiskoulutustukea. Suoritettujen pätevyyksien havaitsemiseen käytettävissä olevasta aineistosta liittyy epävarmuutta.  

2.1.4  Aikuiskoulutustuki ja opintojen aikainen toimeentulo

Aikuiskoulutustuen enimmäiskesto on 15 kuukautta, mutta kaikki etuudensaajat eivät käytä kaikkia tukikuukausia. Aikuiskoulutustukea on voinut jaksottaa hyvinkin pitkälle ajanjaksolle, mutta käytännössä useimmat tuensaajat käyttävät käyttämänsä tuen 2–3 vuoden kuluessa. Vuonna 2018 ensimmäistä kertaa aikuiskoulutustukea saaneista enää 5 % sai tukea vuonna 2021. Jos tarkastellaan vuonna 2018 aikuiskoulutustukea ensimmäistä kertaa saaneita ja heidän tukikäyttöään kesään 2023 saakka, 35 % tuensaajista käytti tukea täydet 15 kuukautta, jakauman ollessa muuten tasainen eri kuukausien välillä. Mediaanituensaaja sai tukea 12 kuukautta, keskiarvon ollessa 10,4. Noin viisi kuudesta aikuiskoulutustuen saajasta opiskeli aikuiskoulutustuella tutkintoa, ja tutkintojen tavoitteelliset suoritusajat ovat pääsääntöisesti aikuiskoulutustuen enimmäiskestoa pidempiä. Tämä viittaa siihen, että aikuiskoulutustuen saajat tyypillisesti suorittavat tai ovat suorittaneet kyseisiä opintoja myös muuten kuin aikuiskoulutustuella. 

Aikuiskoulutustukea vähintään kahden kuukauden yhtäjaksoisen ajan saavat opiskelijat ovat oikeutettuja opintotukilain (65/1994) mukaiseen opintolainan valtiontakaukseen. Opintolainan valtiontakauksen määrä tukikuukautta kohden on aikuiskoulutustukea saavalla 650 euroa. Aikuiskoulutustukea saavalle opintolainan valtiontakaus voidaan myöntää hakemuskuukautta edeltävän kuukauden alusta lukien. Aikuiskoulutustuen saaja hakee opintolainan pankista ja sopii lainehdoista ja laina takaisinmaksusta pankin kanssa kuten muutkin opintolainan lainatakauksen saajat. Aikuiskoulutustuen saaja voi nostaa opintolainan yhtenä eränä. 

Kansaneläkelaitoksen tilastojen mukaan lukuvuonna 2022/23 oli 8 362 henkilöä, jotka saivat aikuiskoulutustuen lainatakauksen. Näistä 4 753:lle ei ole aiemmin myönnetty aikuiskoulutustuen lainatakausjaksoa. Näitä lukuja voi suhteuttaa lukuvuonna 2022/23 aikuiskoulutustukea saaneisiin (26 381) ja aikuiskoulutustukea ensimmäistä kertaa saaneisiin (13 743). Näiden tietojen perusteella noin kolmannes aikuiskoulutustuen saajista hakee myös opintolainan valtiontakauksen. 

Aikuiskoulutustuen lainatakauksen saajista naisia oli 5 884 (70 %) ja miehiä 2 478 (30 %). Saajista 54 prosenttia opiskeli ammattikorkeakoulussa, 26 prosenttia ammatillisessa oppilaitoksessa ja 18 prosenttia yliopistossa. Alle 30-vuotiaita lainatakauksen saajia oli 8 prosenttia, 30–34-vuotiaita oli 35 prosenttia ja 35–44 vuotiaita 39 prosenttia. 45-vuotiaita tai sitä vanhempia oli 14 prosenttia. 

Taulukko: Aikuiskoulutustuen lainatakauksen saajat lukuvuonna 2022/2023  

Taulukko: Aikuiskoulutustuen lainatakauksen saajat ikäryhmittäin lukuvuonna 2022/2023  

Aikuiskoulutustuen käyttöä voidaan tarkastella myös pidemmällä aikavälillä. Aikuiskoulutustukea koskaan saaneiden osuus vuonna 2021 on ikäryhmätarkastelussa korkeimmillaan 39-vuotiailla, joista 7,9 % oli saanut aikuiskoulutustukea vuosina 2005–2021. Käytettävissä olevassa aineistossa ei havaita maksettuja aikuiskoulutustukia vuosina 2001–2004, mutta tämä ei todennäköisesti muuttaisi saatua kokonaiskuvaa. 

Aikuiskoulutustuen roolia osana aikuisopiskelijoiden toimeentuloa voidaan arvioida tarkastelemalla esimerkinomaisesti 40-vuotiaiden opiskelijoiden tuloja. Tarkasteluun on valittu henkilöt, jotka ovat opiskelleet loka-joulukuussa 2021. Tarkemmin ottaen tässä on tarkasteltu vuoden lopussa 40-vuotiaita henkilöitä, jotka olivat läsnä koulutuksessa syyslukukauden 2021 alussa tai joilla havaitaan korkeakouluopintojen opintosuorituksia loka-joulukuussa 2021, ja joilla ei ole suoritettua tutkintoa tai alkanutta työttömyysjaksoa loka-joulukuussa 2021. Henkilön toimeentuloa arvioidaan tiettyjen tulorekisteriin loka-joulukuulle kirjattujen tuloerien kautta. Tarkasteluryhmästä 8 % sai aikuiskoulutustukea, 8 % opintorahaa, 13 % yleistä asumistukea, 17 % työttömyysturvaetuutta, ja 76 % sai palkkaa. 62 % opiskelijoista sai pelkkää palkkatuloa, eli he saivat palkkatuloa mutta ei mitään edellä mainituista etuuksista. 

Edellä esitetyn tarkastelun perusteella aikuisopiskelijat suorittavat opintojaan pääosin töiden ohessa ilman etuuksia. Samalla kuitenkin on huomioitava, että kaikkia opintoja ei voida suorittaa töiden ohessa, ja erityisesti sosiaali- ja terveysalalla korkeakoulututkintoon johtavassa koulutuksessa on merkittävä määrä harjoittelua, joka ei välttämättä ole palkallista. 

2.1.5  Aikuiskoulutustuki ja nykytilan arviointi

Aikuiskoulutustuen vaikutuksia on tutkittu Kauhasen (2021) tutkimuksessa ja opetus- ja kulttuuriministeriön selvityksessä (2023). Kauhasen tutkimuksessa vaikutusten arviointiin käytetään tilastollista kaltaistamista. Tässä menetelmässä aikuiskoulutustukea saaneita verrataan ryhmään, joka ei ole käyttänyt tukea, mutta joka on muuten havaittavilta ominaisuuksiltaan samankaltainen. Opetus- ja kulttuuriministeriön selvityksessä replikoidaan tämä kaltaistamistarkastelu, minkä lisäksi selvityksessä hyödynnetään vuoden 2010 aikuiskoulutustuen uudistusta vertailukelpoisten ryhmien löytämiseksi. Vuoden 2010 uudistus muutti tuen enimmäiskestoa ja tasoa vaihtelevasti riippuen siitä, mikä henkilön työhistoria oli, ja näin uudistus muutti tuenkäyttöä eri ryhmissä. 

Eri menetelmillä on omat etunsa ja rajoitteensa, ja ne täydentävät toisiaan. Vuoden 2010 uudistusta hyödyntävän menetelmän voidaan arvioida ratkaisevan paremmin aikuiskoulutustuelle jäämisen ja opintovapaalle hakeutumiseen liittyvää valikoitumisongelmaa (Suonpää) https://www.fsd.tuni.fi/fi/palvelut/menetelmaopetus/kvanti/kausaalipaattely/kausaalipaattely/ . Valikoitumisongelma tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että ihmiset, jotka jäävät opintovapaalle aikuiskoulutustuen turvin ovat erilaisia kuin he, jotka eivät päätä tehdä näin, ja kaikkia näitä eroja (esimerkiksi motivaatiotekijät) ei välttämättä voida vakioida havaittavissa olevilla muuttujilla.  

Toisaalta koska vuoden 2010 uudistukseen perustuvassa tarkastelussa verrataan eri työhistorian omaavia ryhmiä, joista molemmat saavat ennen pitkää oikeuden aikuiskoulutustukeen, uudistusta voidaan hyödyntää lähinnä lyhyen aikavälin vaikutusten tutkimiseen. Lyhyen aikavälin vaikutukset ovat kuitenkin tärkeitä siksikin, että mahdolliset tuen pitkän aikavälin vaikutukset (kuten opintojen mahdollistama ansioiden kasvu) riippuvat lyhyen aikavälin vaikutuksista (vaikutus opintoihin hakeutumiseen). 

Vuoden 2010 uudistukseen perustuvassa tarkastelussa havaittiin, että uudistuksella ei ollut vaikutuksia uusien opintojen aloittamiseen. Uusien opintojen aloittamisen todennäköisyys kasvoi samalla tavalla ryhmässä, jonka aikuiskoulutustukioikeus parani ja tuen käyttö kasvoi, kuin työhistorialtaan läheisessä ryhmässä, jossa näin ei tapahtunut. Selvityksen julkistamisen jälkeen opetus- ja kulttuuriministeriössä tehdyissä uudistusta hyödyntävissä lisätarkasteluissa on havaittu, että aikuiskoulutustuen lyhyen aikavälin negatiivinen vaikutus tuloihin on likimain täysimääräinen, eli kuukausi aikuiskoulutustukea vähentää palkkatuloja yhden kuukauden tuloja vastaavasti. Tämä tulos on linjassa kaltaistamistarkasteluiden kanssa, ja ymmärrettävä sitä taustaa vasten, että palkansaajan aikuiskoulutustuen ehtona on opintovapaa, jota otettiin tuolloin ja otetaan edelleen pitkälti täysiaikaisena. Lisätarkasteluissa on havaittu myös pienehköjä vaikutuksia korkeakouluopiskelijoiden suorittamiin opintopisteisiin niiden opiskelijoiden keskuudessa, jotka ovat opintojaan edistäneet. 

Edellä esitetty opintojen aloittamista koskeva tulos poikkeaa kaltaistamismenetelmällä saaduista tuloksista. Kaltaistamismenetelmällä ei kuitenkaan todennäköisesti pystytä tunnistamaan tuen vaikutuksia opintojen aloittamiseen ja suorittamiseen, ja opintojen suorittamisen mahdollistamaan alanvaihtoon. Samat havaitsemattomat tekijät, jotka saavat henkilön käyttämään aikuiskoulutustukea, ovat hyvin todennäköisesti samoja, jotka saavat henkilön myös hakeutumaan opintoihin. Esimerkiksi jos kaltaistamismenetelmällä havaitaan kaksi henkilöä, jotka ovat taustoiltaan samanlaisia, mutta joista toinen on saanut aikuiskoulutustukea ja toinen ei, aikuiskoulutustukea saaneen henkilön syyt hakea tukea todennäköisesti liittyvät hänen halukkuuteensa hakeutua opintoihin, ja esimerkiksi vaihtaa alaa opintojen kautta. Näin ollen voidaan arvioida, että kaltaistamiseen perustuvalla menetelmällä ei voida arvioida aikuiskoulutustuen vaikutuksia esimerkiksi opintojen aloittamiseen, vaan menetelmä soveltuu aikuiskoulutustuella suoritettujen opintojen vaikutusten arviointiin esimerkiksi tuloihin pitkällä aikavälillä, huomioiden valikoitumiseen liittyvät rajoitteet tulosten tulkinnassa. 

Kauhanen (2021) ei havaitse tutkimuksessaan positiivista vaikutusta tuloihin seitsemän vuoden tarkastelujaksolla. Opetus- ja kulttuuriministeriön selvityksen kaltaistamistarkastelussa pystyttiin käyttämään pidempää seurantajaksoa, ja tässä havaittiin hyvin maltillisia positiivisia vaikutuksia palkkatuloihin 8–9 vuotta tukijakson alkamisen jälkeen. 

Yleisemmin tutkimuksessa (Kauhanen 2021, Kauhanen & Virtanen 2022) on havaittu, että aikuiskoulutuksen vaikutukset riippuvat voimakkaasti henkilön koulutustaustasta ja siitä, onko koulutus koulutustasoa nostavaa. Koulutuksen vaikutukset esimerkiksi työllisyyteen ja tuloihin ovat positiivisempia, jos henkilön taustakoulutus on matalampi ja jos henkilö koulutuksellaan saavuttaa korkeamman koulutusasteen. 

Kansainvälisessä tutkimuksessa, joka koskee työllisille kohdennettuja koulutustukia, on tyypillisesti havaittu nollavaikutuksia tai hyvin vähäisiä vaikutuksia myöhempään työllisyyteen ja ansiokehitykseen (ks. Kauhanen 2021). 

Vaikka palkkatuloja koskevat vaikutukset ovat tärkeitä esitettävän uudistuksen julkistaloudellisia vaikutuksia arvioitaessa, kotitalouksien kannalta voi olla merkityksellistä, jos aikuiskoulutustuki mahdollistaa opinnot, jotka tukevat työhyvinvoinnin ja työssä jaksamisen kehittymistä mahdollistamalla siirtymisen uudelle alalle tai uusiin tehtäviin, vaikka ansiotaso ei siirtymän vuoksi muuttuisikaan.  

Muiden kuin työllisyyden ja ansioiden osalta Kauhanen (2021) tarkastelee vaikutuksia myös ammatinvaihtoon, koulutustason ja koulutusalan muuttumiseen. Tutkimuksessa havaitaan, että aikuiskoulutustuen käyttö lisää alanvaihtoa näillä indikaattoreilla. Opetus- ja kulttuuriministeriössä tehdyissä tarkasteluissa ei löydetä vaikutuksia pitkällä aikavälillä sairauspäivärahan käyttöön, jota on käytetty tutkimuksessa työssä jaksamisen indikaattorina. Molemmissa tarkasteluissa käytetään menetelmänä tilastollista kaltaistamista, johon liittyy edellä käsiteltyjä rajoitteita. Esimerkiksi jos on kaksi havaittavilta taustatekijöiltään samankaltaista ihmistä, joista toinen on hakenut aikuiskoulutustukea ja toinen ei, niin näistä ihmisistä ensimmäinen on todennäköisesti halukkaampi vaihtamaan alaa riippumatta aikuiskoulutustuen saamisesta. 

Työllisyysrahasto toteutti vuonna 2023 aikuiskoulutustukea vuosina 2019–2023 saaneille kyselyn, jossa kartoitettiin tuensaajien motiiveja ja pyydettiin arvioimaan opintovapaan vaikutuksia omia tavoitteita vasten. Kyselyyn vastasi 4 965 henkilöä. Kyselyssä tärkeimmiksi motivaatiotekijöiksi nousivat alanvaihdon harkitseminen, kuormitus nykyisessä työssä, korkeamman tutkinnon tarve työuralla etenemiseen, ja halu kehittyä oma-aloitteisesti nykyisessä työssä. Suurin osa vastaajista koki, että opinnoilla oli ollut vaikutus palkkakehitykseen, työssä jaksamiseen ja työllisyyteen. 

Vuonna 2021 tuensaajista noin 25 prosentilla oli ammattikorkeakoulututkinto ja noin 15 prosentilla yliopistotutkinto.  

Aikuiskoulutustuen 1.8.2020 voimaan tulleen uudistuksen johdosta tuensaajien työssäkäynti tukikuukausien aikana lisääntyi selvästi. Kaikilla mittareilla tarkastellen uuden lain piirissä olleiden tuensaajien sivutulot lisääntyivät edellisvuosiin verrattuna. Vaikka uudistuksen tavoitteena oli kannustaa erityisesti matalapalkka-aloilla työskenteleviä ja/tai matalasti koulutettuja työuran aikaiseen opiskelemiseen, kummassakaan ryhmässä ei kuitenkaan olla havaittu merkitsevää muutosta lakimuutoksen jälkeen. 

Aikuiskoulutustuen kohdentumisessa on nähty haasteita. Tutkimusten perusteella aikuiskoulutuksen hyödyt ovat pääsääntöisesti sitä suurempia, mitä matalampi henkilön lähtökoulutus on. Aikuiskoulutustuen saajat ovat kuitenkin keskimäärin muita aikuisia tai työllisiä korkeammin koulutettuja. Korkeakoulutettujen osuus aikuiskoulutustuen saajista on korkeampi kuin korkeakoulutettujen osuus aikuisväestöstä tai työllisistä, ja vastaavasti pelkän perusasteen suorittaneiden osuus aikuiskoulutustuen saajien keskuudessa on pienempi kuin aikuisväestössä tai työllisten keskuudessa. 

Aikuiskoulutustuen saajien toimialajakauma viittaa siihen, että aikuiskoulutustuki ei ole korostuneesti kohdentunut talouden rakennemuutoksen mahdollistamiseen ja rakennemuutoksen vaikutusten lieventämiseen. Talouden rakennemuutoksella tarkoitetaan tässä yhteydessä jo tapahtunutta ja edelleen käynnissä olevaa muutosta, jossa tuotanto ja kysyntä kohdistuvat vähenevissä määrin teollisuustoimialoille ja enenevissä määrin palvelualoille. Aikuiskoulutustuen käyttäjissä yliedustettuina ovat sosiaali- ja terveysaloilla jo työskentelevät, ja aliedustettuina teollisuudessa työskentelevät työlliset. 

Samalla aikuiskoulutustuki on muodostunut merkittäväksi osaksi erityisesti julkisen sektorin jatko- ja täydennyskoulutuksen urapolkuja. Noin 38 % tuensaajista opiskelee kasvatusalojen tai terveys- ja hyvinvointialojen koulutusta, ja tietyissä näiden alojen koulutusohjelmissa merkittävä osuus valmistuneista on saanut opintojensa aikana aikuiskoulutustukea. 

2.3.1  Vuorotteluvapaa ja vuorottelukorvaus

Vuorotteluvapaajärjestelmän tausta on 1990-luvun vaikeassa työttömyystilanteessa, jossa työttömyysasteen huippu, keskimäärin 18,4 prosenttia, saavutettiin vuonna 1994. Vaikka työttömyys alkoi vuoden 1994 jälkipuoliskolta lähtien suhdanneluonteisesti vähentyä, laskua hidasti vuoden 1995 aikana työvoiman tarjonnan lisääntyminen. Työllisyystilanteen vaikeutumisen myötä työttömyysjaksojen kesto piteni ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyys lisääntyi. Hallituksen esityksessä HE 136/1995 vp laiksi vuorotteluvapaakokeilusta ja eräiden tähän liittyvien lakien muuttamisesta tuotiin esiin, että pitkäaikaistyöttömyys voi johtaa pysyvään työelämästä syrjäytymiseen ja sen seurauksena pysyvästi kymmenien miljardien kustannuksiin sosiaalikuluina ja menetettynä työpanoksena. Toisaalta työelämässä mukana olevien työtaakka kasvaa, jolloin riskinä on ennenaikainen loppuun kuluminen, ja esityksessä tuotiin esiin huoli siitä, että jollei myös ikääntyvästä työvoimasta ja sen suorituskyvystä pidetä huolta, alhainen eläkkeellesiirtymisikä pysyisi edelleen matalana.  

Tätä yhteiskunnallista taustaa vasten hallituksen esityksessä todettiin, että pitkäaikaistyöttömyyden murtamiseen on etsittävä ennakkoluulottomasti keinoja, mutta samalla on huolehdittava myös muista työelämän ja kansantalouden tavoitteista kehittämällä järjestelmiä, joilla koko väestön elämänikäinen kokonaistyöpanos voi kasvaa. Työvuorottelun mahdollisuuden luomisella, eli määräaikaisesti työtä jakamalla, haluttiinkin yhtäältä edistää työmarkkinavalmiuksien säilymistä ja toisaalta antaa työelämässä oleville mahdollisuus työkyvyn ja -taidon ylläpitämiseen. Tavoitteena oli edistää koko työvoiman säilymistä laadultaan hyvänä, estää laajamittainen syrjäytyminen ja pidentää mahdollisuutta jatkaa työssä nykyistä kauemmin. 

Laki vuorotteluvapaakokeilusta (1663/1995) oli voimassa vuoden 2002 loppuun saakka. Vuoden 2003 alusta sen korvasi vuorotteluvapaalaki (1305/2002), joka niin ikään oli alkuun määräaikaisesti, viiden vuoden ajan, voimassa oleva laki. Hallituksen esityksessä HE 226/2002 vp määräaikaisuutta perusteltiin muun muassa sillä, että työvoiman saatavuutta kulumassa olleen vuosikymmenen lopussa oli vaikea ennustaa. Vuoden 2007 lopussa vuorotteluvapaalain voimassa oloa jatkettiin vuoden 2009 loppuun, ja laki säädettiin toistaiseksi voimassa olevaksi vuoden 2010 alusta lukien lailla 961/2009. Lain vakinaistamisen taustalla oli Sosiaali- ja terveysministeriön asettaman sosiaaliturvan uudistamiskomitean (SATAkomitea) tekemä järjestelyn vakinaistamista ja sen rahoitusta koskeva ehdotus komitean muistion (Sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen keskeisistä linjauksista, sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä, 2009:10) aktiivivaihtoehtoja ja työurien pidentämistä tukevassa sosiaaliturvaa koskevassa osiossa.  

Määräaikaisesta kokeilulaista alkaen vuorotteluvapaalla on tarkoitettu työntekijän ja työnantajan välistä sopimukseen perustuvaa määräaikaista työtehtävistä ja palkanmaksusta vapauttamista. Vuorotteluvapaasopimukseen liittyy työnantajan velvollisuus palkata työtön työnhakija sijaiseksi vastaavaksi ajaksi. Vuorotteluvapaa on siten luonteeltaan kalenteriaikaan sidottu määräaikainen järjestely, jonka käyttö edellyttää voimassa olevaa työsuhdetta ja joka perustuu vapaaehtoisuuteen.  

Vuorotteluvapaajärjestelmän tarkoituksena on toisaalta lyhytkestoisen työstä poissaolon avulla edistää työntekijän työssä jaksamista ja toisaalta tarjota samalla mahdollisuus parantaa työttömänä työnhakijana olevan henkilön työllistymisedellytyksiä määräaikaisen työkokemuksen kautta. Vuorotteluvapaan käytölle ei ole säädetty rajoituksia, joten vapaalla oleva työntekijä voi käyttää vuorotteluvapaan haluamallaan tavalla. Mahdollisuus jäädä vuorotteluvapaalle on kokoaikaisella työntekijällä ja työntekijällä, jonka työaika on yli 75 prosenttia alan kokoaikaisen työntekijän työajasta. Päätoimisella yrittäjällä ei ole oikeutta jäädä vuorotteluvapaalle. 

Vuorotteluvapaan ehtoja on muutettu useaan otteeseen järjestelmän olemassaolon aikana. Työhistoriaedellytys säädettiin 10 vuoteen vuonna 2003, kun sitä ennen vuorottelijalta edellytettiin vain 12 kuukauden työssäolon täyttymistä. Vuonna 2014 työhistoriaedellytys nousi 16 vuoteen ja sijaiselle asetettavia ehtoja kiristettiin siten, että sijaiselta edellytetään tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta 90 päivän työttömyyttä. Vuorottelukorvauksen taso oli aluksi 60 prosenttia työttömyyspäivärahasta. Vuonna 2003 korvauksen taso nostettiin 70 prosenttiin ja vähintään 25 vuoden työhistorian omaavilla 80 prosenttiin työttömyyspäivärahan määrästä. Vuoden 2016 alusta lukien työhistoriavaatimus nousi 20 vuoteen ja enimmäiskesto lyheni 180 päivään. Lisäksi 25 vuoden työuran omaavien vuorottelijoiden korkeammasta vuorottelukorvauksesta ja mahdollisuudesta jaksottaa vapaa useampaan jaksoon luovuttiin.  

Vuoden 2016 alusta lukien vuorotteluvapaan edellytyksenä on, että henkilöllä on työssäoloaikaa ennen vuorotteluvapaan alkamista vähintään 20 vuotta. Työssäoloaika lasketaan työeläkelakien alaisten ansioiden perusteella. Huomioon otettava työssäoloaika saadaan jakamalla vuoden tulot työttömyysturvalain 6 luvun 11 §:n 2 momentin mukaisella jakajalla. Neljännes työhistoriasta voi olla laissa tarkoitettua työssäoloaikaan rinnastettavaa aikaa. Myös EU:n tai ETA:n jäsenvaltiossa tai Sveitsissä kertynyt työssäoloaika tai työssäoloaikaan rinnastettava aika lasketaan vuorotteluvapaan edellytyksenä olevaan työssäoloaikaan. 

Vuorottelijan on tullut olla saman työnantajan palveluksessa yhdenjaksoisesti 13 kuukautta ennen vuorotteluvapaan alkamista. Tähän 13 kuukauden aikaan voi sisältyä enintään 30 kalenteripäivää palkatonta vapaata.  

Vuorottelija ja työnantaja sopivat vapaan yksityiskohdista kirjallisella vuorottelusopimuksella. Vuorottelusopimus sekä selvitys vuorottelusijaisen palkkaamisesta on toimitettava ennen vuorotteluvapaan alkamista työ- ja elinkeinotoimistolle. 

Vuorotteluvapaan vähimmäiskesto on 100 kalenteripäivää ja enimmäiskesto 180 kalenteripäivää. Uuden vuorotteluvapaan edellytyksenä on viiden vuoden työhistorian täyttyminen edellisen vuorotteluvapaan päättymisen jälkeen. 

Vuorotteluvapaan ajalta maksetaan vuorottelukorvausta. Korvauksen maksaa Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa. Vuorottelukorvauksen suuruus on 70 prosenttia siitä työttömyyspäivärahasta, jonka työntekijä saisi työttömäksi jäädessään.  

Sijaiseksi on palkattava sellainen työ- ja elinkeinotoimistossa työttömänä työnhakijana oleva, joka on ollut työttömänä työnhakijana yhdenjaksoisesti tai osissa vähintään 90 kalenteripäivää vuorotteluvapaan alkamista edeltäneiden 14 kuukauden aikana. Sijaiseksi palkattavan on oltava työttömänä työnhakijana välittömästi ennen vuorotteluvapaan alkamista. 

Sijaiseksi voidaan myös palkata alle 30-vuotias työ- ja elinkeinotoimistossa työttömänä työnhakijana oleva, jonka ammatti- tai korkeakoulututkinnon suorittamisesta on kulunut enintään yksi vuosi tai työtön työnhakija, joka vuorotteluvapaan alkaessa on alle 25-vuotias tai yli 55-vuotias. Sijaiseksi ei voida palkata henkilöä, jota pidetään työttömyysturvalaissa tarkoitettuna päätoimisena opiskelijana. Sijaisen työajan tulee olla vähintään vuorottelijan säännöllisen työajan pituinen. 

Vuorotteluvapaan päätyttyä työntekijällä on oikeus palata aikaisempaan työhönsä tai jos tämä ei ole mahdollista, työnantajan on tarjottava vuorotteluvapaalta palaavalle aikaisempaa työtä vastaavaa työsopimuksen mukaista taikka muuta sopimuksen mukaista työtä. 

Valtio rahoittaa vuorottelukorvauksista peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Työttömyyskassat rahoittavat 5,5 prosenttia ja Työllisyysrahasto rahoittaa jäljelle jäävän osuuden.  

Vuorotteluvapaan käyttö on vähentynyt viimeisen 10 vuoden aikana merkittävästi. Vuonna 2012 vuorottelukorvausta sai noin 20 700 henkilöä. Vuonna 2022 vuorottelukorvausta maksettiin 457 000 päivästä noin 5 400 henkilölle. Vuorottelukorvausta maksettiin vuodessa keskimäärin noin 4 kuukautta per etuudensaaja: 457 000 / 21,5 / 5 400 eli noin 3,94 kuukautta per etuudensaaja. Keskimäärin etuutta maksettiin 1 270 euroa per korvattava kuukausi. Vuorotteluvapaalle jäi vuoden aikana noin 4 100 henkilöä.  

Vuorotteluvapaan pitäminen painottuu vanhempiin ikäluokkiin, sillä vuorotteluvapaajärjestelmään sisältyy vuorottelijaa koskeva työhistoriavaatimus Vuorotteluvapaalain 4 §: Vuorotteluvapaan edellytyksenä on, että henkilö on hankkinut työssäoloaikaa ennen vuorotteluvapaan alkamista vähintään 20 vuotta. Jos henkilö on aiemmin saanut vuorottelukorvausta, työssäoloaikaa on oltava vähintään viisi vuotta edellisen vuorotteluvapaan päättymisestä. . Kuvassa 1 on vuorottelukorvausta saaneiden lukumäärä iän ja sukupuolen mukaan. Noin 79 prosenttia vuorottelukorvauksen saajista oli yli 50-vuotiaita. Naisten osuus kaikista vuorottelukorvausta saaneista oli 68 prosenttia.  

Kuva 1: Vuorottelukorvausta saaneiden lukumäärä iän ja sukupuolen mukaan vuonna 2022. Lähde: Kela 

Vuorotteluvapaa painottuu tietyille toimialoille, etenkin terveys- ja sosiaalipalveluihin ja koulutukseen. Kuvassa 2 nähdään, että vuorottelukorvausta vuonna 2021 saaneista noin kolmannes työskenteli terveys- ja sosiaalialalla, kun kaikista työllisistä osuus oli noin 18 prosenttia. Vastaavasti koulutusalalla työskenteli noin 15 prosenttia vuorottelukorvauksen saaneista, mikä on noin kaksinkertainen osuus kaikkiin työllisiin verrattuna. 

Kuva 2: Vuorotteluvapaakorvausta vuonna 2021 saaneiden päätyösuhteen toimiala vuoden 2020 lopussa.  

Kuva sisältää toimialat, joilla vuorottelijoita oli yli 10 henkilöä. Lähde: Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2020, tulorekisteri 2021. 

Vuorotteluvapaakorvauksien perustepalkoista on tietoa kassaan kuuluvien jäsenten osalta. Kansaneläkelaitoksen tilastojen perusteella vuonna 2022 etuudensaajista 99,4 prosenttia sai ansioperusteista vuorottelukorvausta. Kuvasta 3 havaitaan, että noin 56 prosenttia ansioperusteista vuorottelukorvausta saaneista ansaitsi yli 3 000 euroa kuukaudessa ennen vuorotteluvapaalle jäämistään. Noin viidennes ansaitsi alle 2 500 euroa kuukaudessa, ja joka seitsemäs ansaitsi yli 4 500 euroa kuukaudessa. 

Kuva 3: Ansioperusteista vuorottelukorvausta saaneiden osuudet perusteena olevan palkan suuruuden mukaan. Lähde: Finanssivalvonta 

Kuva 4 havainnollistaa vuorottelukorvausta saaneiden lukumäärää perustepalkan ja sukupuolen mukaan.  

Kuva 4: Ansioperusteista vuorotteluvapaakorvausta saaneiden lukumäärä perustepalkan ja sukupuolen mukaan vuonna 2022. Lähde: Finanssivalvonta 

Kuvasta havaitaan, että vuorotteluvapaakorvauksen saajat olivat vuonna 2022 tyypillisimmin naisia, jotka ansaitsivat noin 2 000–3 000 euroa kuukaudessa. Noin 34 prosenttia kaikista ansioperusteista vuorottelukorvausta saaneista oli 2 000–3 000 euroa ansainneita naisia. Vuorotteluvapaata pitävien miesten perustepalkat olivat keskimäärin naisia korkeammat. Noin 54 prosenttia naisista ansaitsi alle 3 000 euroa kuukaudessa, kun miehillä vastaava osuus oli 24 prosenttia.  

Kuvassa 5 on kaikkien vuorottelukorvausta vuonna 2022 saaneiden henkilöiden korkein tutkinto vuoden 2021 lopussa. 

Kuva 5: Vuorottelukorvausta vuonna 2022 saaneiden korkein koulutus vuoden 2021 lopussa. Lähteet: Tutkintorekisteri, Tulorekisteri, Tilastokeskus 

Ammatillinen peruskoulutus oli korkein tutkinto noin 30 prosentilla vuorottelukorvausta saaneista. Noin 56 prosenttia oli suorittanut korkea-asteen tutkinnon ja 35 prosenttia korkeakoulututkinnon. Perusasteen varassa oli noin 4 prosenttia vuorottelukorvausta saaneista. 

Noin 21 prosentilla vuorottelukorvausta vuonna 2022 saaneista oli alle 18-vuotiaita lapsia taloudessa vuoden 2021 lopussa. Alle 7-vuotiaita lapsia oli 3,1 prosentilla vuorottelukorvausta saaneista, ja alle 3-vuotiaita lapsia oli vajaalla prosentilla. 

Vuorotteluvapaajärjestelmä ei sisällä ehtoja vuorottelijoiden ajankäytölle. Osa saattaa käyttää vuorotteluaikaa esimerkiksi sairaan omaisen hoitamiseen tai opiskeluun, mutta rekisteritarkastelun perusteella tämä ei näyttäisi olevan kovin yleistä. Vuonna 2022 vuorottelukorvausta saaneista noin 1,6 prosenttia sai vuoden aikana omaishoitajan korvausta. Vuonna 2021 vuorottelukorvausta saaneista 3,7 prosenttia oli läsnä saman vuoden aikana tutkintoperusteisessa koulutuksessa. Tässä on hyvä huomioida, että kaikki koulutus tai omaisen hoito ei näy näissä tiedoissa. 

Nätti ym. (2005) Nätti, Manninen, Väisänen, Anttila, ”Vuorotellen virkeäksi”, Vuorotteluvapaan seurantatutkimus, Työpoliittinen tutkimus 279, Työministeriö 2005 selvittivät vuorottelijoiden kokemuksia järjestelmästä kyselyjen ja teemahaastattelujen avulla. Kysely lähetettiin muun muassa 500:lle vuonna 2003 vuorottelun aloittaneelle henkilölle, joista 65 prosenttia vastasi kyselyyn. Kyselyssä selvitettiin syitä vuorotteluvapaan käytölle: tärkeimmäksi syyksi vuonna 2003 aloittaneiden osalta mainittiin halu pitää taukoa työelämästä (21%), lisäaikaa perheelle (lastenhoito tms.) (17%), lisäaikaa harrastuksille, matkustelulle, virkistäytymiselle (12%) ja työpaineiden aiheuttama stressi (11%). Lisäksi taustasyitä nousivat esille esimerkiksi tarve saada lisäaikaa muulle hoivatyölle (4%), ammatillinen täydennyskoulutus (3%) tai harrastusluonteinen opiskelu (3%). Kyselyssä selvitettiin myös vuorottelijoiden harkitsemia vaihtoehtoja vuorotteluvapaalle. Noin 15 prosenttia kyselyyn vastanneista harkitsi virkavapaata ja noin 13 prosenttia opintovapaata.  

Vuorotteluvapaan saamisen ehtona on, että työnantaja palkkaa vuorottelusijaiseksi edellytykset täyttävän henkilön. Vuorottelusijaiseksi on palkattava työtön työnhakija, jonka työttömyyden tulee olla kestänyt vähintään 90 kalenteripäivää vuorotteluvapaan alkamista edeltäneen 14 kuukauden aikana. Poikkeukset tähän sääntöön ovat seuraavat: 1.) henkilö on alle 25-vuotias tai yli 55-vuotias sijaisuuden alkaessa tai 2.) henkilö on alle 30-vuotias ja ammatillisen tai korkeakoulututkinnon suorittamisesta on kulunut enintään vuosi. 

Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilaston mukaan vuoden 2022 aikana vuorottelusijaisina toimi noin 5 500 henkilöä. Noin 65 prosenttia vuorottelusijaisista oli naisia. Kuvassa 6 havaitaan, että vuonna 2022 vuorottelusijaisten ikäjakauma painottuu nuoriin ja iäkkäämpiin henkilöihin. Tyypillisesti vuorottelusijainen oli 20–29-vuoden tai 55–59-vuoden ikäinen. Naisia oli vuorottelusijaisina lukumääräisesti enemmän kaikissa ikäryhmissä. 

Kuva 6: Vuorotteluvapaasijaisten lukumäärä iän ja sukupuolen mukaan vuonna 2022. Lähteet: Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilasto, Tilastokeskus 

Vuonna 2022 noin 42 prosenttia vuorottelusijaisista kuului sijaisuutta edeltävän työttömyyden keston osalta poikkeuksen 1 piiriin. Tilanteessa, jossa kaikki 25–29-vuotiaat kuuluisivat poikkeuksen 2 piiriin, olisi poikkeusten piirissä yhteensä noin 60 prosenttia vuorottelusijaisista. Näin ollen 42–60 prosenttia sijaisista kuului ryhmään, jonka osalta työttömyyden tuli olla kestänyt vähintään yhden päivän välittömästi ennen sijaisuuden alkamista ilman 90 kalenteripäivän työttömyyden kestoon liittyvää vaatimusta aiemmalta 14 kuukauden ajanjaksolta. 

Kuvassa 7 on tiedot sijaisten työttömyyden kestosta välittömästi ennen sijaisuutta vuonna 2022. Työttömyyden kestoon liittyvien tilastojen tulkinnassa tulee ottaa huomioon, että sijaisuutta edeltävän työttömyyden kestoa ei havaita kaikille sijaisille. Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastoista poimitut tiedot havaitaan noin 2 350 henkilölle. Vuorotteluvapaan aloitti noin 4 100 henkilöä vuonna 2022 eli sijaisuutta edeltävä työttömyys havaitaan noin 57 prosentille sijaisista. 

Kuva 7: Vuorottelusijaisten sijaisuutta edeltävän työttömyyden kesto vuonna 2022 henkilöiltä, joiden sijaisuutta edeltävä työttömyys havaitaan. Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilasto 

Noin 90 prosenttia sijaisista, joiden sijaisuutta edeltävä työttömyys havaitaan, oli ollut työttömänä alle vuoden. Noin neljännes oli ollut työttömänä alle viikon ennen sijaisuutta. Alle kaksi viikkoa työttöminä oli ollut noin 39 prosenttia sijaista. Noin 46 prosenttia sijaisista oli ollut työttömänä alle 4 viikkoa. Tilastojen perusteella sijaisuutta edeltävän työttömyyden kesto näyttäisi olevan havaittujen sijaisten joukossa suhteellisen lyhytkestoista. 

Nätti ym. (2005) selvittivät vuorottelusijaisten kokemuksia järjestelmästä kyselyn avulla. Kyselyn kohderyhmään kuuluivat syyskuussa 2004 vuorottelusijaisina olleet. Kysely lähetettiin 1 000 sijaiselle, joista 57 prosenttia vastasi kyselyyn. Kyselyn perusteella 64 prosenttia sijaisista oli työskennellyt aiemmin samalle työnantajalle. Noin puolet vastanneista sijaisista työskenteli täysin samoissa tehtävissä kuin vuorotteluvapaalle jäänyt. 

2.3.2  Vuorotteluvapaata koskeva nykytilan arviointi

Vuorotteluvapaajärjestelmän vaikuttavuudessa on kysymys esimerkiksi siitä, miten vuorottelijoiden ja vuorottelusijaisten eri tulemat, esimerkiksi työllisyys ja tulot, olisivat kehittyneet ilman vuorotteluvapaata tai vuorottelusijaisuutta. Vuorottelijoiden kannalta olennainen kysymys on, miten määräaikainen tauko työelämästä vaikuttaa työllisyyteen pitkällä aikavälillä. Teoreettisesti tauolla on kahdensuuntaisia vaikutuksia. Yhtäältä tauko vähentää osaamisen ja kokemuksen kertymistä työkokemuksen kautta, mikä voi vaikuttaa negatiivisesti tuottavuuteen verrattuna tilanteeseen, jossa henkilö ei pidä taukoa. Tauon pitäminen voi siten vaikuttaa työllisyyttä ja palkkaa laskevasti. 

Vuorottelusijaisten kohdalla kysymys kuuluu, miten määräaikainen työmahdollisuus vaikuttaa myöhempään työllisyyteen. Määräaikainen työkokemus auttaa henkilöä kartuttamaan osaamista ja tarjoaa myös työnantajalle mahdollisuuden oppia työntekijästä lisää. Esimerkiksi pitkään työttömyyteen voi liittyä negatiivinen signaali, mistä syystä työnantaja saattaa jättää työntekijän huomiotta työhönottotilanteessa (ks. esim. Kroft ym. 2013 Kroft, Lange, Notowidigdo, 2013, “Duration Dependence and Labor Market Conditions: Evidence from a Field Experiment”, The Quarterly Journal of Economics, Volume 128, Issue 3, August 2013, Pages 1123–1167. ). Pitkällä aikavälillä sijaisuuden vaikutus riippuu siitä, miten henkilö olisi työllistynyt ilman määräaikaista työkokemusta. Tältä osin korostuvat työllistettävän henkilön osaaminen ja muut työllistymiseen vaikuttavat seikat eli olisiko henkilö työllistynyt todennäköisesti myös ilman sijaisuutta. Tästä syystä esimerkiksi sijaisuutta edeltävän työttömyyden kesto on todennäköisesti olennainen piirre vaikutusten kannalta. Lisäksi sijaisuuden toimialalla on merkitystä, ja esimerkiksi työvoimapula-alalla on odotettavaa, että sijainen olisi työllistynyt hyvin myös ilman sijaisuutta.  

Junka ym. (2009) Junka, Korkeamäki, Rokkanen, Uusitalo, 2009, ”Vuorotteluvapaajärjestelmän työllisyysvaikutukset”, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 35/2009 tutkivat Suomen vuorotteluvapaajärjestelmän työllisyysvaikutuksia sekä vuorottelijoiden että sijaisten osalta. Tutkimus perustuu niin kutsuttuun kaltaistamismenetelmään, jossa tutkijat etsivät jokaiselle vuorottelijalle mahdollisimman samankaltaisen verrokin useiden taustamuuttujien ja työhistorian perusteella. Oletuksena on, että jos vuorotteluvapaata ei olisi pidetty olisivat tulot ja työllisyys muuttuneet tutkimusjoukossa verrokkijoukkoa vastaavasti. Oletusta ei voida kuitenkaan testata formaalisti, mistä syystä on olemassa mahdollisuus, että vuorottelijat ja verrokit eroavat toisistaan joiltain havaitsemattomilta ominaisuuksiltaan, jotka aiheuttavat eroavan työllisyys- ja tulokehityksen. Sama huomio pätee tutkimuksen kohdalla sekä vuorottelijoihin että vuorottelusijaisiin.  

Junkan ym. (2009) tutkimuksen kohdejoukkoon kuuluvat vuosina 1996–2003 vuorotteluvapaalla tai sijaisena olleet henkilöt. Sijaisten osalta tutkimus rajaa alle kaksi viikkoa työttöminä olleet otoksen ulkopuolelle, koska hyvin lyhyen aikaa työttömänä ollut on saattanut ilmoittautua työttömäksi vain sijaisuusmahdollisuuden vuoksi, mistä syystä verrokin löytäminen kyseiselle ryhmälle on vaikeaa. Tutkijoiden mukaan reilu kolmannes aineiston sijaisista oli ollut työttömänä alle kaksi viikkoa. 

Junka ym. (2009) tutkimustulosten mukaan vuorotteluvapaa laski työllisyyttä vuorotteluvapaan aikana selvästi verrattuna verrokkiryhmään. Vaikutus vuorottelijoiden työllisyyteen kuitenkin pysyy negatiivisena myös vuorottelujakson jälkeen. Vielä kahdeksan vuotta vuorottelun alkamisen jälkeen vuorottelijoiden työllisyys oli noin 6 prosenttiyksikköä alhaisempi kuin verrokkiryhmän. Lisäksi vuorottelijoiden tulot jäivät verrokkiryhmää alhaisemmaksi vuorottelujakson jälkeen. Tutkijat eivät löydä tilastollisesti merkitsevää eroa vuorottelijoiden ja verrokkien sairauspoissaolojen määrän välillä eli tulosten perusteella työssäjaksaminen ei vaikuta kohentuneen.  

Merkittävä osa vuorotteluvapaasijaisista on työllisiä sijaisuuden päättymisen jälkeen. Esimerkiksi vuonna 2019 noin 70 prosenttia vuorotteluvapaasijaisista oli työllisinä avoimilla työmarkkinoilla kuusi kuukautta sijaisuuden päättymisen jälkeen (Tuomaala 2021) Tuomaala, 2021, ”Aktiivisilta työvoimapoliittisilta palveluilta sijoittuminen vuonna 2019”, TEM-analyysejä 107/2021 . Junka ym. (2009) tutkimuksen kaltaistamistarkastelun perusteella merkittävä osa sijaisista olisi työllistynyt myös ilman sijaisuutta, sillä verrokkiryhmän työllisyys kasvoi vuorotteluvapaan alkamisen jälkeen siitä huolimatta, että henkilöt eivät työllistyneet sijaisuuden kautta. Dataan sisältyvät henkilöt, joilla on ollut työttömyysjakso käynnissä tietyn vuoden aikana. Jako sijaisten ryhmään ja verrokkiryhmään tehdään vuoden aikana alkaneen sijaisuuden perusteella eli verrokkiryhmä ei työllistynyt vuoden aikana vuorottelusijaiseksi. On kuitenkin mahdollista, että osa verrokkiryhmässä olevista on toiminut kyseessä olevan tarkasteluvuoden jälkeen vuorottelusijaisena. Junkan ym. (2009) tulosten perusteella vuorotteluvapaasijaisuus kuitenkin nopeutti työllistymistä, sillä sijaisuuden alkaminen nosti sijaisten työllisyyttä sijaisuuden alkamisvuonna. Tutkimusaineistoon sisältyy vain yli 2 viikkoa sijaisuutta ennen työttömänä olleet sijaiset. Lisäksi sijaisuus jätti työllisyyden korkeammalle tasolle myös pidemmällä aikavälillä. Tutkimustulosten perusteella sijaisuuden vaikutus sijaisten työllisyyteen oli noin 10 prosenttiyksikköä kahdeksan vuotta sijaisuuden alkamisen jälkeen. Tulosten perusteella positiiviset työllisyysvaikutukset olivat suurempia yli 3 kuukautta työttöminä olleille sijaisille verrattuna alle 3 kuukautta työttöminä olleisiin.  

Nordström Skans ja Liljeberg (2014) Nordström Skans, Liljeberg, 2014, “The wage effects of subsidized career breaks”, Empirical Economics, Issue 2/2014 tutkivat vastaavaa järjestelmää Ruotsissa. Vuosina 2002–2004 toimineen ohjelman tarkoituksena oli subventoida taukoa työelämästä 3–12 kuukauden ajaksi. Tutkijat hyödyntävät vaikutusarviossaan ohjelman rahoitukseen liittyvää piirrettä, jossa vuorottelukorvauksiin on budjetoitu vuositasolla kiinteä määrä, minkä seurauksena vain osalle hakijoista on mahdollista maksaa vuorottelukorvausta ennen rahoituksen loppumista. Rajallinen rahoitus tarjoaa tutkijoille vertailuasetelman, jolla ohjelman vaikutuksia voidaan tutkia vertaamalla hakijoita, jotka saivat korvausta hakijoihin, jotka eivät ehtineet saada korvausta. Tutkimuksessa tauko työelämästä kesti keskimäärin noin 10 kuukautta. Tutkimuksen mukaan 10 kuukauden tauko työelämästä laski palkkatasoa noin 3 prosenttia 1–2 vuotta poissaolon jälkeen. Tutkijat eivät löydä vaikutuksia työtunteihin eivätkä sairauspoissaoloihin. Tulosten mukaan vuorottelulla ei ole tilastollisesti merkitsevää vaikutusta työllisyyteen kaikkien vuorottelijoiden joukossa, mutta tutkijat havaitsivat yli 60-vuotiaiden ryhmässä negatiivisen vaikutuksen työllisyyteen. Negatiivinen vaikutus työllisyyteen johtuu eläkkeelle hakeutumisesta.  

Hartman ym. (2010) Hartman, Liljeberg, Nordström Skans, 2010, “Stepping-stones, dead-ends, or both? An analysis of Swedish re-placement contracts”, Empirical Economics 38, 645–668 hyödyntävät kaltaistamismenetelmää tutkiessaan Ruotsin vuorotteluvapaajärjestelmään liittyvän sijaisuuden vaikutusta myöhempään työllisyyteen. Sijaisuudet olivat 3–12 kuukauden määräaikaisia työsuhteita. Keskimäärin työsuhteet olivat 10 kuukauden mittaisia eli suurin osa työsuhteista sijaitsi vaihteluvälin yläpäässä. Keskimäärin sijaisuus vähensi työttömyyspäivien lukumäärää verrattuna verrokkiryhmään. Vaikutus oli noin 22 päivää vähemmän työttömyyttä sijaisuutta seuraavan vuoden aikana.  

4.2.1  Taloudelliset vaikutukset

4.2.2  Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.3  Vaikutus organisaatioihin

6.1.1  Yleiset aikuiskoulutustuen lakkauttamista koskevat lausunnot

Lähes kaikki kantansa ilmaisseet lausunnon antaneet tahot suhtautuivat kielteisesti ehdotukseen aikuiskoulutustuen lakkauttamisesta. Lausunnon antajista Suomen Yrittäjät ry kannatti lausunnossaan lakkauttamista, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lla ei ollut huomauttamista lakiluonnoksen sisältöön ja Finanssiala totesi kannattavansa nykyisillä ehdoilla olevan aikuiskoulutustuen lakkauttamista ja ehdotti aikuisten koulutuksen ja osaamisen vahvistamiseen kokonaisremonttia sekä aikuiskoulutustuen kehittämistä. 

Saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin laajalti lakkauttamisen sijasta aikuiskoulutustuen kehittämistä. Lausunnoissa esitetyt yleisimmät kehittämisehdotukset olivat aikuiskoulutustuen kohdentaminen matalasti koulutettuihin, tukea eniten tarvitseville ja työvoimapula-aloille. Lisäksi kehittämisen kohteena nähtiin työn ohessa tehtävän opiskelun edistäminen.  

Vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevaa osiota on näiden lausuntojen perusteella täydennetty.  

Kielteisesti ehdotukseen suhtautuvissa lausunnoissa aikuiskoulutustuen lakkauttamisen nähtiin olevan ristiriidassa jatkuvan oppimisen edistämistä, koulutustason nostoa, tasa-arvon edistämistä ja työssä jaksamisen edistämistä koskevien hallitusohjelmakirjausten kanssa. Aikuiskoulutustuen lakkauttamisen katsottiin heikentävän mahdollisuuksia kouluttautua ja vaihtaa ammattia työuran aikana sosioekonomiseen asemaan ja varallisuuteen katsomatta. Opintotukijärjestelmän keskeisten elementtien vuoksi (opintotuen taso, lainapainotteisuus, opintotuen saaminen vain tiettyihin opintoihin, enimmäistukiaika ja sosiaali- ja terveysalan palkaton harjoittelu) sen ei nähty sopivan aikuisiällä työn ohessa tapahtuvan opiskelun tukemiseen. Aikuiskoulutustuen lakkauttamista vastustaneissa lausunnoissa suhtauduttiinkin kielteisesti ajatukseen, että opintotuki olisi työssä käyvälle aikuiselle tosiasiallinen taloudellinen vaihtoehto työuran aikaisten opintojen aikaiseen toimeentulon järjestämiseen.  

Lausuntojen johdosta esityksen osiota suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys on täydennetty, ja lisäksi vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevaa osiota on täydennetty käynnissä olevan työryhmän työtä koskevalla tiedolla.  

Opetus- ja kulttuuriministeriö esitti lausunnossaan, että hallituksen esityksen jatkovalmistelun yhteydessä tulisi aikuiskoulutusetuuksista annetun lain kumoamisen ja aikuiskoulutustuen lakkauttamisen johdosta tehdä teknisluonteisia muutoksia myös opintotukilakiin. Kansaneläkelaitos esittää lausunnossaan harkittavaksi, että työelämässä oleville tai määrätyn iän täyttäneille voitaisiin myöntää nuorten opintotukea suurempi opintolainan valtiontakaus. Lisäksi Kansaneläkelaitos esittää lausunnossaan opintotukilain 17 §:ään eräitä muutoksia, jotka koskisivat erityisesti aikuisopiskelijoita.  

Esitystä on täydennetty opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon perusteella opintotukilain muuttamista koskevalla lakiehdotuksella. Koska tässä esityksessä on tarkoitus esittää vain aikuiskoulutustuen lakkauttamisesta johtuvat välttämättömät, teknisluontoiset muutokset muuhun lainsäädäntöön, Kansaneläkelaitoksen lausunto ei antanut aihetta muutoksiin. 

6.1.2  Eräitä henkilöryhmiä koskevat lausunnot

Saamelaiskäräjät lausui aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksesta saamen kieleen ja kulttuuriin ja se sekä Saamelaisalueen koulutuskeskus totesivat koulutuskeskuksen olevan merkittävä aikuiskoulutuksen järjestäjä ja aikuisväestön saamen kielen elvyttäjä. Aikuiskoulutustuen lakkauttamisella olisi merkittäviä vaikutuksia saamelaisiin alkuperäiskansana ja saamen kielisen henkilöstön saatavuuteen. Saamelaisten ja saamenkielisten mahdollisuus opiskeluun olisi varmistettava jollakin tavoin aikuiskoulutustuen korvaavaa järjestelmää kehitettäessä. 

Kuten kehittämistyöryhmän raportissa vuodelta Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2021:25. 2021 todetaan, on tärkeää ylläpitää yhtenäistä tilannekuvaa saamen kielisen sosiaali- ja terveysalan henkilöstön koulutustarpeista ja saatavuudesta. Saatu lausuntopalaute on huomioitu vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevan osion täydentämisessä ja lisäksi saatettu toiminnassa olevalle työryhmälle tiedoksi.  

Kuuloliitto vastusti lausunnossaan aikuiskoulutustuen lakkauttamista. Liitto toteaa, että esimerkiksi työikäisenä ilmenevä kuulonalenema voi aiheuttaa tarpeen uudelleenkouluttautumiselle aikuisiällä, mutta ilman aikuiskoulutustukea se voi olla vaikeaa tai jopa mahdotonta muun muassa töiden ohessa oppimisen erityisten haasteiden ja taloudellisen tilanteen vuoksi. Kuuloliiton mukaan aikuiskoulutustuen kehittäminen esimerkiksi tietyille ryhmille kohdennettujen ohjelmallisten tukimallien kautta voisi olla kannatettavaa, jos se sisältäisi myös eri tavoin vammaiset henkilöt, ja tämä olisi myös hallitusohjelman vammaisten henkilöiden työllistymistä koskevien tavoitteiden mukaista. 

Lausunnon johdosta tuodaan esiin seuraavaa. Työkyvyn heikentymiseen liittyy mahdollisuus hakeutua ammatilliseen kuntoutukseen joko Kansaneläkelaitoksen tai työeläkelaitoksen järjestämänä. Työeläkelaitoksen järjestämä tai tukema ammatillinen kuntoutus eli työeläkekuntoutus voi olla esimerkiksi työkokeilua, uudelleen koulutusta tai kurssitusta, työhönvalmennusta tai vaikkapa elinkeinotukea. Ammatillista kuntoutusta tuetaan myös yrittäjälle. Kansaneläkelaitos puolestaan järjestää ammatillisena kuntoutuksena seuraavia toimenpiteitä: ammatillinen kuntoutusselvitys, työllistymistä edistävä ammatillinen kuntoutus, ammatillinen Taito-kuntoutus, koulutuskokeilu, koulutus, työelämässä olevien Kiila-kuntoutus, apuvälineet ja elinkeinotuki. 

Sekä työeläkekuntoutuksen että Kansaneläkelaitoksen järjestämän kuntoutuksen ajalta on mahdollista saada työeläkelakeihin tai Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annettuun lakiin perustuvaa kuntoutujan toimeentuloa turvaavaa etuutta.  

Aikuiskoulutustuesta eroten sekä työeläkekuntoutuksessa että Kansaneläkelaitoksen ammatillisessa kuntoutuksessa uudelleenkoulutuksen myöntäminen edellyttää, että laeissa säädetyt myöntämisedellytykset, erityisesti tarkoituksenmukaisuusedellytys, täyttyvät. Siten se, että hakija hakee ammatillisena kuntoutuksena uudelleenkoulutusta ei suoraan tarkoita sitä, että uudelleenkoulutus voidaan myöntää. 

Myös tältä osin saatu lausuntopalaute on huomioitu vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevan osion täydentämisessä ja lisäksi saatettu toiminnassa olevalle työryhmälle tiedoksi.  

6.1.3  Työvoimapula-aloja koskevat lausunnot

Useissa lausunnoissa korostui aikuiskoulutustuen merkitys erityisesti sosiaali-, terveys- ja kasvatusalalla työskenteleville mahdollisuutena täyttää työuran aikana ja työn ohessa näiden alojen lakisääteisiä pätevyysvaatimuksia sekä mahdollisuutena edetä kehittämis- ja johtamistehtäviin. Lausunnoissa todettiin, että aikuiskoulutustuen lakkautuksen vaikutuksia arvioitaessa samanaikaisesti tulisi ottaa huomioon myös muut heikentävät toimet esimerkiksi yliopistojen rahoitukseen ja opiskelumaksuihin.  

Lisäksi moni lausunnonantaja toi esille, että aikuiskoulutustuen lakkauttaminen voi heikentää työvoiman saatavuutta työvoimapula-aloilla. Kuntoutuksen toimialayhdistys katsoo, että esitykseen tulee toteuttaa kattavammat arviot esityksen vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon, sosiaali- ja terveysalan yritysten ja yhteisöjen kasvun edellytyksiin (työvoiman saatavuushaasteet hidastavat tai estävät kasvua) sekä alan osaamis- ja työllisyysvaikutuksiin. 

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että on mahdollista, että aikuiskoulutustuella on vaikutuksia yksittäisten koulutusohjelmien koulutusmääriin. Jos koulutuksen tarjontarajoite ei sido, mikä on tilanne monissa sosiaali- ja terveydenhuollon ammatillisissa perustutkintokoulutuksissa, aikuiskoulutustuen lakkautuksen vaikutus opintoihin hakeutumiseen voisi vähentää koulutusmääriä. Yleisesti hallituksen esityksessä arvioidaan kuitenkin, että vaikutus koulutusmääriin on vähäinen. Hallituksen esityksessä on myös kuvattu aikuiskoulutustuella opiskelevien lukumäärät kohdekoulutuksen ja taustakoulutuksen mukaan. Esityksessä huomioidaan myös, että opiskelu konkretisoituu vain osittain työllisyyden alasiirtymiin. 

Avoimiin korkeakouluopintoihin hakeutumisen osalta todetaan, että aikuiskoulutustukea on hyödynnetty melko vähän pelkkiin korkeakoulujen jatkuvan oppimisen koulutuksiin, kuten avoimiin korkeakouluopintoihin, joten aikuiskoulutustuen lakkauttamisen ei arvioida vaikuttavan merkittävästi avoimiin korkeakouluopintoihin hakeutumiseen.  

Hallituksen esityksessä tuodaan myös esiin, että aikuiskoulutustuen lakkauttaminen voi aiheuttaa työnantajille paineita pyrkiä lisäämään muilla tavoin henkilöstön halukkuutta kouluttautua esimerkiksi palkallisen opintovapaan tarjoamisen tai työn uudelleenorganisoinnin kautta. Tämä korostuu aloilla, joilla aikuiskoulutustuen käyttö on yleistä.  

Hallituksen esityksessä on lisäksi tuotu esiin, ettei aikuiskoulutustuen käytössä esiinny merkittäviä eroja eri maakuntien välillä, ja aikuiskoulutustuen vaikutus opintoihin hakeutumiseen on käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella vähäinen, eikä mahdollinen opintoihin hakeutumisen vähentymisen arvioida vaikuttavan merkittävästi opiskelijamääriin tilanteessa, jossa hakijoiden määrä pääsääntöisesti edelleen ylittää aloituspaikkojen määrän tutkintokoulutuksessa. 

Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaan julkisten palveluiden osalta laadukkaiden sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä varhaiskasvatuksen saatavuus on jo vaarantunut. Myös opetusalaa uhkaa osaajapula. Haaste osaajapulaan ei ole pelkästään koulutuspoliittinen kysymys, vaan laajempi eri politiikan lohkoja koskeva ongelma. Hallitus lisää jatkuvan oppimisen mahdollisuuksia erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon alalla sekä kasvatusaloille. Tämän johdosta saatu palaute ei anna aihetta esityksen muuttamiseen tai täydentämiseen. 

Lopuksi, hallitusohjelmaan sisältyvien linjausten yhteisvaikutusten arvioinnin osalta tuodaan esiin, että avoimen korkeakouluopetuksen maksuista ja rahoitusmallin muutoksista ei ole vielä annettu esitystä, vaikka jälkimmäisestä onkin olemassa työryhmämuistio ( https://okm.fi/julkaisu?pubid=URN:ISBN:978-952-263-985-1 ). Saatu lausuntopalaute on huomioitu vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevan osion täydentämisessä ja lisäksi – erityisesti kasvun esteitä koskevan huomion osalta – saatettu toiminnassa olevalle työryhmälle tiedoksi.  

6.3.1  Yleiset vuorotteluvapaan lakkauttamista koskevat lausunnot

Lähes kaikki kantansa ilmaisseet lausunnon antaneet tahot suhtautuivat kielteisesti ehdotukseen vuorotteluvapaan lakkauttamisesta. Osassa lausunnoista tuotiin esiin, ettei vuorotteluvapaan lakkauttaminen tue hallitusohjelman kirjauksia työllisyyden lisäämisestä ja työurien pidentämisestä. Lausunnoissa korostettiin, että työntekijän mahdollisuus vuorotteluvapaaseen tukee työhyvinvointia sekä työssä jaksamista, ja on siten tärkeä tekijä työurien pidentämisen ja työkyvyn ylläpitämisen edistämiseksi. Nykyisestä työhistoriavaatimuksesta johtuen vuorotteluvapaajärjestelmä edistää erityisesti työuran loppupuolella olevien työssä jaksamista.  

Muun muassa SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry ja SAK korostivat lausunnoissaan vuorotteluvapaan sijaisina toimivien työttömien työnhakijoiden työllisyyttä edistävää vaikutusta. Kuuloliiton mukaan vuorotteluvapaajärjestelmä tarjoaa monelle vammaiselle ja osatyökykyiselle työntekijälle mahdollisuuden päästä työelämään.  

Osa lausunnon antaneista tahoista esitti, että lakkauttamisen sijaan nykyistä vuorotteluvapaajärjestelmää tulisi kehittää. Lausunnoissa esitettiin vaihtoehdoksi muun muassa vuorotteluvapaan käytön kohdentaminen esimerkiksi opiskelun tai omais- ja läheishoivan tilanteisiin. Lisäksi ehdotettiin vuorotteluvapaan sijaisuuden edellytysten muuttamista siten, että palvelua olisi mahdollista kohdentaa tarkemmin eri kohderyhmille kuten pitkäaikaistyöttömille, maahanmuuttajille tai osatyökykyisille. 

Vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevilta osin saatu lausuntopalaute on huomioitu vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia koskevan osion täydentämisessä.  

6.3.2  Eräitä henkilöryhmiä koskevat lausunnot

Perhehoitoliitto nosti lausunnossaan esiin vuorotteluvapaan merkityksen sijaisvanhemmille, ja Omaishoitajaliitto toi esiin vuorotteluvapaan hyödyntämisen ainakin osittain läheis- ja omaishoitotilanteiden ratkaisijana.  

Pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa on useita kirjauksia, jotka koskevat omaishoitoa ja omaishoitajan asemaa. Hallitusohjelman mukaan omaishoitajien yhdenvertaisuutta ja jaksamista vahvistetaan ja omaishoidon kriteerien yhtenäistämistä jatketaan. Lisäksi hallitusohjelman mukaan edistetään toimia, joilla hyvinvointialueet ja kunnat voivat lisätä mahdollisuuksia ryhtyä omaishoitajaksi ja selvitetään, millaiset tilanteet synnyttävät omaishoidon tuen väliinputoajia ja arvioidaan tarpeita hyvinvointialueille suuntautuvalle ohjaukselle ja koulutukselle. Työssä käyvien omaishoitajien omaishoidon ja ansiotyön yhteensovittamista edistetään.  

Näin ollen, vaikka vuorotteluvapaalla voi olla lausunnoissa kuvattu merkitys, lausunnot eivät anna aihetta muutoksiin. Lausuntopalautetta koskee kuitenkin esityksen vaihtoehtoisiin ratkaisutapoihin tehty täydennys.  

6.4.1  Aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutukset työllisyyteen ja julkiseen talouteen

Useat lausunnonantajat, esimerkiksi Akava, Arene ry ja Teollisuusliitto, tuovat esille, että palkansaajien aikuiskoulutustuki rahoitetaan palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksuilla, mistä syystä esitys ei tuota valtiontalouden säästöjä. Edelleen useat lausunnonantajat, mukaan lukien esimerkiksi STTK, SAK, Teollisuusliitto, tuovat esille lausunnossaan, että hallituksen esityksestä puuttuu arvio siitä, miten aikuiskoulutustuen lakkauttaminen vaikuttaa valtion opintotukimenoihin. 

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Hallituksen esityksessä vaikutusarviot koskevat koko julkista taloutta, mukaan lukien sosiaaliturvarahastot. Säästöjen jakautuminen sektoreittain tuodaan esille esityksessä kohdassa Vaikutukset julkiseen talouteen. Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että valtiovarainministeriö on asettanut kolmikantaisen työryhmän selvittämään vaihtoehtoja sosiaaliturvarahastojen menosäästöjen kanavoimiseksi. 

Hallituksen esityksessä kohdassa Vaikutukset julkiseen talouteen on eritelty aikuiskoulutustuen lakkauttamisesta aiheutuvien etuusmenojen vähentymisen ja palkkatulojen kasvun verovaikutukset. Aikuiskoulutustuen lakkauttaminen kasvattaa veropohjaa, mikä vahvistaa julkista taloutta. Veropohjan muutosten myötä verotulojen arvioidaan kasvavan nettomääräisesti 80 miljoonalla eurolla vuodessa. 

Esitystä on täydennetty arviolla aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksesta opintorahamenoihin ja yleiseen asumistukeen. Muilta osin lausunnot eivät antaneet aihetta esityksen muuttamiseen tai täydentämiseen.  

Useat lausunnonantajat, esimerkiksi SAK, STTK, JHL ja Työllisyysrahasto, tuovat esille, että aikuiskoulutustuen lakkauttamista koskeva vaikutusarvio ei huomioi vaikutuksia sijaisiin. Joissakin lausunnoissa todetaan vaikutusarvioiden olevan sisäisesti ristiriitaisia, koska sijaisuusvaikutukset otetaan huomioon hallinnollisten kustannusten kohdalla, mutta ei työllisyysvaikutusten osalta. 

Lausuntojen johdosta tuodaan esiin, että aikuiskoulutustuen kohdalla työnantajalla ei ole velvollisuutta palkata sijaista opintovapaan ajalle, mistä syystä on todennäköistä, että sijaista ei kaikissa tilanteissa palkata. Siltä osin kuin sijaisuuksia syntyy, sijaisuuden vaikuttavuuden kannalta olennainen kysymys on, miten sijaiset olisivat työllistyneet ilman opintovapaan aikaista sijaisuutta. Sijaisille ei ole olemassa kriteereitä esimerkiksi aiemman työttömyyden keston suhteen. Näin ollen sijaisiksi valikoituu todennäköisesti jo työelämään kiinnittyneitä henkilöitä, mistä syystä työllisyysvaikutus on todennäköisesti vähäinen.  

Hallituksen esityksen aikuiskoulutustuen lakkauttamista koskevaa vaikutusarviota on selvennetty tältä osin tuomalla esille arvio opintovapaan sijaisuuksien vaikutuksista. 

6.4.2  Vuorotteluvapaan lakkauttamisen vaikutukset työllisyyteen ja julkiseen talouteen

Osassa lausuntopalautteista nostettiin esille se, että lausuntokierroksella olleeseen hallituksen esitysluonnokseen sisältyvä vuorotteluvapaata koskeva vaikutusarvio ei perustu ajantasaiseen tutkimustietoon. Lisäksi tuotiin esille, että vuorotteluvapaajärjestelmää on muutettu useaan otteeseen tutkimuksen jälkeen. Usea lausunnonantaja, esimerkiksi Akava, OAJ, Teollisuusliitto, viittaa työ- ja elinkeinoministeriön raporttiin (TEM-analyysejä 107/2021 tai 101/2020), jossa tarkastellaan vuorottelusijaisten työllisyyttä vuorottelun jälkeen. Esimerkiksi OAJ toteaa, että raportti osoittaa, että vuorottelusijaisuus on tehokas työllistymiseen vaikuttava tekijä. Raportin nähdään yleisesti viittaavan siihen, että vuorottelusijaisuus on vaikuttava työllistämiskeino. 

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Vuorotteluvapaajärjestelmän lakkauttamista koskevassa vaikutusarviossa on perusteltu käytetyn tutkimustiedon hyödyntämistä sekä käsitelty kysymystä tutkimustiedon yleistettävyydestä. Vaikutusarviossa on myös tehty punnintaa siitä, millaisen tutkimustiedon perusteella voidaan tuottaa paras mahdollinen arvio järjestelmien lakkauttamisen vaikutuksista. Tähän harkintaan liittyy myös pohdinta tutkimusten yleistettävyydestä, mukaan lukien kysymys, miten järjestelmä on muuttunut tutkimuksen tarkasteluajanjakson jälkeen. Esityksessä on myös esitelty vuorotteluvapaata koskevat merkittävät muutokset ja vuorottelusijaisia koskevat säännöt ja niiden muutokset. Erityisesti vuorotteluvapaasijaisten osalta hallituksen esityksessä todetaan, että sijaisten työttömyyden kestojakauman perusteella ei ole syytä ajatella, että tarkasteluajankohdan jälkeen olisi tapahtunut sellaisia muutoksia sijaisten työttömyyden kestossa, mikä tekisi estimaattien soveltamisesta ongelmallista. 

Myös lausunnoissa mainittu TEM:n raportti on huomioitu hallituksen esityksessä. Kuten hallituksen esityksessä mainitaan, on todennäköistä, että vuorottelusijaiset olisivat työllistyneet myös ilman vuorottelusijaisuutta johonkin toiseen tehtävään. Tähän viittaa esimerkiksi Junkan ym. (2009) kaltaistamistarkastelu, jossa havaitaan, että moni sijaisten verrokkiryhmässä työllistyy siitä huolimatta, että henkilöt eivät työllistyneet sijaisuuden kautta. Tuomaalan (2021) tarkastelusta puuttuu verrokkiryhmä, mistä syystä vuorottelijoiden havaitut tulemat eivät kuvasta vuorottelusijaisuuden vaikutusta. Esimerkiksi ennen sijaisuutta hyvin lyhyen aikaa työttömänä olleet olisivat todennäköisesti työllistyneet nopeasti myös ilman sijaisuutta. 

SAK ja SOSTE ry toteavat lausunnossaan, että vuorotteluvapaan sijaisten työllistymistä edistävä vaikutus tulisi huomioida vaikutusarvioissa. Tältä osin todetaan, että vuorotteluvapaajärjestelmän lakkauttamista koskevassa vaikutusarviossa järjestelmän lakkauttamisen nettovaikutus työllisyyteen sisältää vaikutukset sekä vuorottelijoiden että vuorottelusijaisten työllisyyteen. Vaikutukset otetaan huomioon myös pidemmän aikavälin vaikutuksissa, jolloin aiemmin vuorottelusijaisina toimineiden pitkän aikavälin työllisyysvaikutukset tulevat huomioiduksi vaikutusarviossa. 

Lausunnot eivät antaneet aihetta esityksen muuttamiseen tai täydentämiseen.  

6.4.3  Vaikutukset sosiaalivakuutusmaksuihin

Eläketurvakeskus kiinnitti lausunnossaan huomiota niin sanottujen palkattomien aikojen kuten aikuiskoulutustuen ja vuorottelukorvauksen ajalta kertyvään työeläkkeeseen ja niiden huomioimiseen työkyvyttömyyseläkkeen tulevan ajan ansion laskennassa. Lisäksi työeläkelaeissa on säädetty Työllisyysrahaston osuudesta työeläkekustannuksista, jotka aiheutuvat näiden etuuksien ajalta kertyvästä eläkkeestä.  

Koska kyseisiä etuuksia ei enää jatkossa maksettaisi, Eläketurvakeskus esitti, että vuorotteluvapaalain mukaisen vuorottelukorvauksen perusteena olevasta ansiosta ja aikuiskoulutusetuuksista annetun lain mukaisen aikuiskoulutustuen perusteena olevasta ansiosta tulisi poistaa työeläkelaeista tarpeettomina. Esitetyt muutokset vaikuttavat myös Työllisyysrahaston osuuteen työeläkekustannuksista, joka pienenee. Myös Keva toi lausunnossaan esiin aikuiskoulutustuen ja vuorotteluvapaan poistumisen vaikutuksen maksuihin.  

Esityksen vaikutusarvioita on täydennetty lausuntojen perusteella. Jatkossa tarpeettomien lakiviittausten osalta todetaan, että tarvittavat muutokset tehdään työeläkelakeja muutettaessa.  

6.4.4  Aikuiskoulutustuen, ammattitutkintostipendin ja vuorotteluvapaan lakkautuksen vaikutukset osaamiseen, tuottavuuteen, opiskelumahdollisuuksiin ja hyvinvointiin

SAK toteaa lausunnossaan, että aikuiskoulutustuen lakkauttaminen heikentää osaamistasoa ja tätä kautta työllisyyttä. Kirkon alat tuo esiin, että hallituksen esityksessä ei ole mainintaa tuottavuuden kasvusta lisäopintojen seurauksena. SAK myös kritisoi, että aikuiskoulutustuen lakkauttamista perustellaan rajallisella tutkimuksella. Osa lausunnonantajista, esimerkiksi Työllisyysrahasto ja Ammattiliitto Pro, suhtautuu varauksella arvioon, että esityksellä ei olisi merkittäviä vaikutuksia työuran aikaiseen osaamisen kehittämiseen tai työmarkkinoihin. 

Teollisuusliitto toteaa lausunnossaan, että esityksessä olisi syytä arvioida aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksia eri sosioekonomisten ryhmien mahdollisuuksiin jatkuvaan oppimiseen. Kuntoutussäätiö puolestaan pitää mahdollisena, että lakkauttamisen vaikuttaa aliedustettujen ryhmien kouluttautumiseen. 

Näiden lausuntojen johdosta tuodaan esille, että hallituksen esityksessä on kuvattu, että vuoden 2010 uudistukseen perustuvassa tutkimusastelemassa aikuiskoulutustuen ei yleisesti ottaen havaittu lisäävän uusien opintojen aloittamista. Tämä viittaa siihen, että negatiivinen vaikutus opintoihin hakeutumiseen on todennäköisesti maltillinen. Arvioon liittyy epävarmuutta. Hallituksen esityksessä tuodaan esille myös, että tilanteessa, jossa aikuiskoulutustuen lakkauttaminen vähentäisi opintoihin hakeutumista, vapauttaisi tämä opiskelupaikkoja nuoremmille ja vähemmän koulutetuille korkeakoulutuksen tarjontarajoitteen vuoksi. 

Eri sosioekonomisiin ryhmiin tai aliedustettuihin ryhmiin kohdistuvien vaikutusten osalta hallituksen esityksessä on kuvattu aikuiskoulutustuen saajien taustakoulutusta, ja korkeakoulutettujen osuus aikuiskoulutustuen saajista oli vuonna 2021 keskimäärin korkeampi kuin kaikkien työllisten. Hallituksen esityksessä on kuvattu myös aikuiskoulutustuen kohdentumista eri tuloluokkiin. Lausuntojen johdosta on arvioitu, että hallituksen esityksessä on riittävällä tavalla kuvattu näitä taustatekijöitä, eivätkä lausunnot anna aihetta esityksen täydentämiseen tai muuttamiseen.  

Kaikkein heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien mahdollisuuksien osalta esityksessä on lisäksi kuvattu myös työttömyysaikaista kouluttautumista koskevia vaihtoehtoja, jos työsuhde, josta ilman aikuiskoulutustuen lakkauttamista henkilö olisi hakeutunut opintovapaalle ja aikuiskoulutustuella opiskelemaan, päättyisi.  

Vuorotteluvapaan käyttäjistä suuri osa työskentelee sosiaali-, terveys- ja koulutusaloilla. Eräät lausunnonantajat korostivat lakkauttamiseen liittyviä sukupuolivaikutuksia ja tarvetta niiden tarkemmalle arvioinnille, sillä naisia on lukumääräisesti enemmän sekä vuorotteluvapaakorvauksen saajissa, että vuorottelusijaisissa. Lisäksi muutamat lausunnonantajat toivat esiin, että vuorotteluvapaajärjestelmän lakkauttaminen voisi lisätä työntekijöiden välistä eriarvoisuutta, sillä jatkossa työssä jaksamista tukevia pidempiä vapaita voisivat pitää ainoastaan ne työntekijät, joille se on taloudellisesti mahdollista. PAM ry toteaa lausunnossaan, että hallituksen esitys ei sisällä riittävää sukupuolivaikutusten arviointia vuorotteluvapaan lakkauttamisen ja aikuiskoulutustuen osalta. Ammattiliitto Pro toteaa lausunnossaan vastaavan aikuiskoulutustuen osalta. 

Hallituksen esityksessä on kuvattu aikuiskoulutustuen, vuorottelukorvauksen ja vuorottelusijaisuuden jakautumista sukupuolittain tilastotietojen perusteella. Lisäksi on kuvattu ikäjakaumat sukupuolittain aikuiskoulutustuen saajien, vuorottelukorvauksen saajien ja vuorottelusijaisten kohdalla. Vuorottelukorvausten saajien osalta on myös kuvattu korvausta saaneiden perustepalkat sukupuolittain. Esityksessä on myös arvioitu lakkauttamisen vaikutusten jakautumista sukupuolten välillä. Kuten esityksessä kuvataan, naiset käyttävät aikuiskoulutustukea ja vuorotteluvapaata miehiä enemmän, mistä syystä järjestelmien lakkauttamisiin liittyvät positiiviset ansio- ja työllisyysvaikutukset painottuvat todennäköisesti naisille miehiä enemmän. Näiden lausuntojen ei olla nähty antavan aihetta esityksen täydentämiseen tai muuttamiseen.  

Vuorotteluvapaan osalta esimerkiksi Työttömien keskusjärjestö toteaa lausunnossaan, että vuorotteluvapaan hyödyn arviointia tulisi katsoa monipuolisesti, ja kysyy estääkö vuorotteluvapaa esimerkiksi joidenkin ihmisten loppuun palamisen ja mahdollistaako se siirtymisen korkeammin palkattuihin tehtäviin. Osa lausunnonantajista, esimerkiksi SOSTE ry, näkee, että vuorotteluvapaa edistää vuorottelijan työssäjaksamista ja työhyvinvointia. 

Työ- ja elinkeinoministeriö puolestaan kritisoi lausunnossaan, että esityksessä todetaan vuorottelijan osaamisen ja tuottavuuden laskevan vapaan aikana, mutta tätä ei ole perusteltu tutkimustiedolla.  

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Vuorotteluvapaata koskevassa vaikutusarviossa todetaan, että vuorotteluvapaan vaikutus sairauspoissaoloihin on tutkimustiedon perusteella vähäinen. Sairauspoissaolojen lukumäärä on yksi indikaattori työhyvinvoinnin osalta. Sairauspoissaolot on pystytty tutkimuksessa mittaamaan sekä kohdejoukolta että verrokkiryhmältä. Vuorotteluvapaan vaikutus tuloihin on tutkimustiedon perusteella negatiivinen, minkä perusteella siirtymät korkeammin palkattuihin tehtäviin ovat todennäköisesti vähäisiä, ja vuorottelijoiden työllisyyttä ja ansioita koskevat estimaatit viittaavat siihen, että vuorottelu ei lisää työssäjaksamista ainakaan sillä tavalla, että se konkretisoituisi työssäkäyntiä koskeviin tulemiin. 

Työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon osalta todetaan, että hallituksen esityksessä tuodaan esille vuorotteluvapaan potentiaaliset vaikutukset tuottavuuteen, mutta kyse ei ole arviosta. Lausunnon johdosta kyseistä kohtaa on täsmennetty.  

Ammattitutkintostipendin lakkauttamista koskevasta ehdotuksesta lausunnon antaneet tahot totesivat, että ammattitutkintostipendillä voi olla kannustavia vaikutuksia ammatillisen tutkinnon valmiiksi saattamiseen. Muutama lausunnonantaja, kuten esimerkiksi Sivistysala ry, huomautti, että ammattitutkintostipendi kannustaa kuitenkin vain kokonaisten tutkintojen, ei tutkinnon osien tai pienempien osaamiskokonaisuuksien, suorittamiseen. Opetushallituksen näkemyksen mukaan ammattitutkintostipendin poistuminen voi olla jopa kannustava tekijä siihen, että aikuiset päivittävät ja täydentävät osaamistaan lyhyemmillä koulutuksilla, kuten suorittamalla yksittäisiä ammatillisten tutkintojen osia. Opetushallituksen mukaan ammattitutkintostipendin poistamisella ei ole merkittäviä vaikutuksia ammatillisen osaamisen kehittämismahdollisuuksiin.  

Myös ammattitutkintostipendin osalta nostettiin esiin, että lakkauttamisen vaikutuksen kohdistuvat enemmän naisiin kuin miehiin. Lisäksi lakkauttamisen nähtiin kohdistuvan erityisesti sosiaali-, terveys- ja kasvatusalalle ja heikentävän näiden alojen työntekijöiden mahdollisuuksia hankkia johtamisosaamista. 

Lausunnot eivät antaneet aihetta esityksen muuttamiseen tai täydentämiseen.  

6.4.5  Vaikutukset yrityksiin ja toimeenpanijoihin

Työ- ja elinkeinoministeriö toi esiin huolen yritysten osaavan työvoiman saatavuudesta, mikä voi työvoimapula-aloilla lisätä yritysten tarvetta panostaa oman henkilöstönsä kouluttamiseen. Sivista puolestaan nostaa lausunnossaan esiin, että opintojen suorittamisen siirtyessä enemmän työajalta työn ohessa vapaa-ajalla suoritettaviksi, voi korkeakouluille muodostua ylimääräistä työtä opinto-oikeuksia jatkohakemusten lisääntyessä (kun opintoajat pitenevät) ja ylimääräistä työtä opetusmenetelmien kehittämisestä, kun tarve ajasta ja paikasta riippumattomalle opetustarjonnalle lisääntyy 

Esitystä on täydennetty huomiolla muutoksen vaikutuksesta erityisesti korkeakoulujen työhön. Samalla kuitenkin kiinnitetään huomiota edellä todetun sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän työhön. Työryhmän toimeksiannon mukaan sen tulee myös selvittää, millaisia muutoksia työryhmän esittämät ehdotukset edellyttäisivät työnantajilta, julkiselta koulutusjärjestelmältä ja koulutuksen järjestäjiltä.  

Toimeenpanijoiden työmäärän osalta lausunnoissa ei noussut esiin huomioita, jotka antaisivat aihetta esityksen muuttamiseen.