2
Nykytila ja sen arviointi
Jakeluvelvoitelain tarkoituksena on edistää uusiutuvien polttoaineiden käyttöä moottoribensiinin, dieselöljyn ja maakaasun korvaamiseksi liikenteessä. Uusituvilla polttoaineilla tarkoitetaan jakeluvelvoitelain 2 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan biopolttoaineita, biokaasua ja muuta kuin biologista alkuperää olevia uusiutuvia nestemäisiä ja kaasumaisia liikenteen polttoaineita. Jakeluvelvoitelailla on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU 2018/2001) uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä.
Jakeluvelvoitelain 5 §:n 1 momentin nojalla uusiutuvien polttoaineiden energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn, maakaasun, biopolttoaineiden, biokaasun ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien nestemäisten ja kaasumaisten liikenteen polttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä tulee olla vähintään 19,5 prosenttia vuonna 2022. Uusiutuvien polttoaineiden osuus kasvaa vuosittain siten, että vuonna 2029 ja sen jälkeen uusiutuvien polttoaineiden osuus liikenteen polttoaineista on 30 prosenttia.
Jakeluvelvoitelain 5 b §:ssä säädetään jakeluvelvoitteen ylitäytön siirrosta seuraavalle vuodelle. Jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän uusiutuvia polttoainetta kuin jakeluvelvoitelaissa vaaditaan, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa ja biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain (418/2019; jäljempänä biopolttoöljyn jakeluvelvoitelaki) mukaista samaa kalenterivuotta koskevaa jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voi olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui, ja siirtyvällä määrällä voidaan täyttää enintään 30 prosenttia biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain mukaisesta jakeluvelvoitteesta.
Jakeluvelvoitelain 5 §:n 4 momentin mukaisen lisävelvoitteen osalta säädetään vastaavalla tavalla ylimenevän osuuden huomioimisesta seuraavana kalenterivuonna.
Jakeluvelvoitelain 3 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan jakeluvelvoite ei koske nestemäisten polttoaineiden jakelijaa, jonka kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittama moottoribensiinin, dieselöljyn, biopolttoaineiden ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien nestemäisten liikenteen polttoaineiden määrä on enintään miljoona litraa eikä kaasumaisten polttoaineiden jakelijaa, jonka kalenterivuoden aikana kulutukseen toimittama maakaasun, biokaasun ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien kaasumaisten liikenteen polttoaineiden määrä on enintään 9 gigawattituntia.
Vuonna 2021 jakeluvelvoitelaissa säädettyä jakeluvelvoitetta sovellettiin kolmeen eri liikennepolttoaineen jakelijaan: Neste Oyj, North European Oil Trade Oy ja Oy Teboil Ab. Lisäksi Energiavirasto on vahvistuspäätöksillään sisällyttänyt jakeluvelvoitteen alaisuuteen 10 vapaaehtoista jakelijaa, jotka ovat Ab Stormossen Oy, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Nivos Energia Oy, Pirkanmaan Jätehuolto Oy ja Suomen Kaasuenergia Oy sekä yhdessä jakeluvelvoitteen alaisuuteen vahvistetut Etelä-Savon Energia Oy, BioHauki Oy ja BioSairila Oy.
Energiavirasto valvoo jakeluvelvoitelain noudattamista ja hoitaa muut laissa säädetyt velvoitteet. Valvontatehtävät ovat siirtyneet Energiavirastolle Verohallinnolta vuonna 2021.
Nykyinen uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoitejärjestelmä on toiminut odotusten mukaisesti, ja uusiutuvien polttoaineiden käyttö on kasvanut velvoitteen edellyttämällä tavalla. Koska liikenteen uusiutuvien polttoaineiden tuotantokustannukset ovat korkeammat kuin perinteisten fossiilisten polttoaineiden tuotantokustannukset, niiden käytön kasvu nostaa jaeltavien polttoaineiden loppuhintoja.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnos oli lausunnoilla 28 päivästä huhtikuuta 11 päivään toukokuuta 2022 lausuntopalvelu.fi -verkkopalvelussa. Lausuntoajan lyhyt kesto perustui siihen, että ehdotettuja muutoksia on vähän ja niiden sisältö on verrattain yksinkertainen. Lausuntoaikataulussa huomioitiin lisäksi lakimuutoksen voimaantulon kiireellisyys ja eduskunnan kevätistuntokauden päättymisen ajankohta.
Lausuntoa pyydettiin seuraavilta tahoilta: liikenne- ja viestintäministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, Energiavirasto, Verohallinto, Ab Stormossen Oy, Bioenergia ry, BioHauki Oy, Biosairila Oy, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ry, Energiateollisuus ry, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Etelä-Savon Energia Oy, Gasum Oy, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Neste Oyj, Nivos Energia Oy, North European Oil Trade Oy, Oy Teboil Ab, Pirkanmaan Jätehuolto Oy, St 1 Oy, Suomalainen Energiaosuuskunta (SEO), Suomen Biokierto ja Biokaasu ry sekä Suomen Kaasuenergia Oy.
Lausuntoja saatiin yhteensä 26. Lausunnon antoivat liikenne- ja viestintäministeriö, ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, Energiavirasto, Huoltovarmuuskeskus, Autoalan Keskusliitto ja Autotuojat ja –teollisuus ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Etanoliautoilijat ry, Gasum Oy, Kaupan Liitto ry, Linja-autoliitto ry, Logistiikkayritysten Liitto ry, Neste Oyj, Nordic Ren-Gas Oy, North European Oil Trade Oy, Palvelualojen työnantajat Palta ry, Rahtarit ry, St1 Nordic Oy, SOK/S-ryhmä, Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Suomen ilmastopaneeli, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Suomen Yrittäjät ry, Teknisen Kaupan Liitto ry ja Ympäristöteollisuus ja –palvelut YTP ry.
Lausuntopyyntö ja saadut lausunnot ovat lausuntopalvelu.fi –sivustolla ja valtioneuvoston hankeikkunan julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM037:00/2022.
Lausunnonantajien näkemykset esitysluonnoksessa ehdotetusta jakeluvelvoitteen alentamisesta jakautuivat. Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry sekä Suomen Yrittäjät ry, Linja-autoliitto ry ja Kaupan Liitto ry pitivät esitystä tarpeellisena erityisesti kuljetusyritysten toimintaedellytysten turvaamiseksi. Jakeluvelvoitteen alentamisesta kannattaneet lausunnonantajat, esimerkiksi North European Oil Trade Oy, St1 Nordic Oy, SOK sekä Suomen Yrittäjät, kannattivat myös ylitäytön täysimääräistä hyödyntämismahdollisuutta. Muutamissa lausunnoissa ehdotettiin uusiutuvan sähkön sisällyttämistä jakeluvelvoitteeseen, koska sen katsottiin lisäävän jakelijoiden keinovalikoimaa täyttää jakeluvelvoitetta kustannustehokkaasti.
Valtiovarainministeriö katsoi, että jakeluvelvoitetta tulisi vuosien 2022 ja 2023 osalta alentaa ehdotetun 7,5 prosenttiyksikön sijaan enemmän, esimerkiksi 15 prosenttiyksiköllä tai vaihtoehtoisesti alentaa väliaikaisesti jakeluvelvoitteen täyttämättä jättämisestä aiheutuvaa seuraamusmaksua.
Lausunnoissa kuitenkin kannettiin huolta jakeluvelvoitteen täyttämisestä tulevaisuudessa vuodesta 2024 eteenpäin. Osa lausunnonantajista nosti esille myös jakeluvelvoitteen tulevien korotuksien hintavaikutukset, jotka tulevat olemaan luultavasti korkeammat kuin tämän esityksen hintavaikutukset vuodelle 2022.
Useat lausunnonantajat, esimerkiksi Gasum Oy, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Nordic Ren-Gas Oy, Elinkeinoelämän keskusliitto ja Suomen ilmastopaneeli korostivat ilmasto- ja energiapolitiikan johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta. Neste Oyj totesi, että jakeluvelvoitetta on aina säädetty pitkäjänteisesti, joka on puolestaan luonut erittäin ennustettavan ja vakaan toimintaympäristön investoinneille ja T&K&I toiminnalle.
Useat jakeluvelvoitteen alentamista vastustaneet katsoivat, että jakeluvelvoitteen alentaminen heikentää luottamusta jakeluvelvoitteeseen ja velvoitetasojen pysyvyyteen, ja siten kasvattaa mm. biokaasualan investointiepävarmuutta.
Muutamissa lausunnoissa, mm. Suomen Yrittäjät ry ja Suomen Ilmastopaneeli, pidettiin huonona, ettei samassa yhteydessä esitetä säädettäväksi siitä, millä tavalla vuosien 2022 ja 2023 jakeluvelvoitteen alentamisen johdosta saavuttamatta jääneet päästövähennykset katetaan seuraavien vuosien jakeluvelvoitteen korotuksissa.
Liikenne- ja viestintäministeriö, ympäristöministeriö, Suomen ilmastopaneeli ja Palvelualojen työnantajat Palta ry katsoivat, että esitys lisää Suomen hiilidioksidipäästöjä ja on erittäin ongelmallinen liikenteen ja koko taakanjakosektorin päästövähennystavoitteiden saavuttamisen kannalta. Liikenne- ja viestintäministeriö nosti myös esille esityksen negatiiviset vaikutukset Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelman (RRP) tavoitteiden saavuttamiseen ja RRF-rahoituksen saamiseen ja katsoi, että jakeluvelvoitteen alentaminen vaikuttaa suoraan liikennesektorin päästöjen lineaariseen vähenemiseen ja voi siten vaarantaa RRP-suunnitelmassa ja komission siitä tekemässä implementointipäätöksessä asetettuja tavoitteita.
Huoltovarmuuskeskus nosti esille esityksen huoltovarmuutta heikentävät vaikutukset.
Energiavirasto näki myönteisenä, että jakeluvelvoitteen alentaminen tehtäisiin koko vuotta 2022 koskien. Energiavirasto piti sekä valvonnan että jakelijoita koskevan raportointivelvoitteen näkökulmasta selkeämpänä, että vuonna 2022 ei sovelleta kahta eri velvoitetasoa. Lisäksi virasto kiinnitti huomiota esityksen aiheuttamiin hallinnollisiin lisätöihin.
Lausuntojen perusteella esityksen viranomaisvaikutuksia on täsmennetty sekä esityksen suhdetta muihin esityksiin on tarkennettu.
Lisäksi vuoden 2023 jakeluvelvoitetta koskeva 7,5 prosenttiyksikön alennus on siirretty säädettäväksi syksyllä 2022 annettavaan hallituksen esitykseen, jolloin myös vuosien 2022 ja 2023 alennuksista johtuvat saavuttamatta jääneet päästövähennykset huomioidaan seuraavien vuosien velvoitetasojen korotuksia säädettäessä.
Lakiehdotus on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastuksessa.
7
Säännöskohtaiset perustelut
5 §. Uusiutuvien polttoaineiden kulutukseen toimittaminen. Pykälän ensimmäistä momenttia muutettaisiin siten, että 3 kohdassa säädettyä vuoden 2022 jakeluvelvoitetta alennettaisiin 7,5 prosenttiyksiköllä 12 prosenttiin. Alennuksen suuruus perustuu varautumisen ministerityöryhmän linjaukseen. Muilta osin jakeluvelvoitteen tasoja ei muutettaisi.
Jakeluvelvoite ei edellytä jakelijoita sekoittamaan uusiutuvia polttoaineita tasaisesti jakele-maansa polttoaineeseen, vaan jakeluvelvoitetta tarkastellaan kalenterivuosittain. Hallinnollisista syistä jakeluvelvoitteen alentaminen tehtäisiin koko vuotta 2022 koskevaan jakeluvelvoitteeseen. Sääntelymuutoksen tarkoituksena ei ole soveltaa kahta eri velvoitetasoa vuonna 2022.
5 b §. Jakeluvelvoitteen ylittäminen. Pykälään lisättäisiin väliaikaisesti uusi kolmas momentti, jolla poikettaisiin siirrettävän ylimenevän osuuden määrästä vuoden 2022 osalta. Jos jakelija olisi kalenterivuonna 2022 toimittanut kulutukseen enemmän uusiutuvia polttoaineita kuin mitä 5 §:n 1 momentissa säädetään, jakelija saisi ottaa ylimenevän osuuden kokonaisuudessaan huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa. Toisin sanoen, jos jakelija olisi vuonna 2022 toimittanut kulutukseen enemmän kuin 12 %:ia uusiutuvia polttoaineita, voisi jakelija siirtää ylitäyttöä vastaavan osuuden kokonaisuudessaan seuraavalle kalenterivuodelle 2023.
Kansallinen jakeluvelvoite on pyritty tekemään mahdollisimman kustannustehokkaaksi muun muassa sisällyttämällä siihen joustomahdollisuuksia jakelijoille kuten ylitäytön siirto seuraavan vuoden velvoitteeseen. Yleisesti joustomahdollisuuksia on pidetty järjestelmän toimivuuden kannalta tärkeinä ja perusteltuina. Koska jakeluvelvoitetta alennetaan kalenterivuonna 2022, on katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että jakelija voisi hyödyntää mahdollisen ylimenevän osuuden täysimääräisesti seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitteessa. Vuoden 2022 osalta täysimääräisen ylitäytön katsotaan olevan tärkeä joustokeino, jotta jakelija voi reagoida kesken kalenterivuoden alenevaan velvoitetasoon. Jakelijoiden polttoaineiden toimitussopimukset voivat olla pitkiä ja ne on mitoitettu 19,5 % velvoitteen mukaisesti.
Esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa enimmäismäärää, jolla voitaisiin täyttää biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain (418/2019) mukaisesta jakeluvelvoitetta vaan tarkoituksena on sen osalta noudattaa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Vuoden 2022 ylimenevällä osuudella voidaan näin ollen täyttää enintään 30 prosenttia saman kalenterivuoden biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain mukaista jakeluvelvoitetta.