2
Nykytila ja sen arviointi
Perustuslain 16 §:n mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla. Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.
Oppivelvollisuudesta ja perusopetuksesta säädetään perusopetuslaissa. Perusopetuslain 25 §:n 1 momentin mukaan Suomessa vakinaisesti asuvat lapset ovat oppivelvollisia. Oppivelvollisuus alkaa sinä vuonna, jona lapsi täyttää seitsemän vuotta. Oppivelvollisuus päättyy, kun perusopetuksen oppimäärä on suoritettu tai kun oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut 10 vuotta. Tuen tarpeessa olevien lasten oppivelvollisuutta voidaan perusopetuslain 25 §:n 2 momentin mukaan pidentää. Jos perusopetukselle säädettyjä tavoitteita ei lapsen vammaisuuden tai sairauden vuoksi ilmeisesti ole mahdollista saavuttaa yhdeksässä vuodessa, alkaa oppivelvollisuus vuotta 25 §:n 1 momentissa säädettyä aikaisemmin ja kestää 11 vuotta. Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Lisäksi kunta on velvollinen valvomaan oppivelvollisuuden suorittamista.
Perusopetuslain 26 §:n 1 momentin mukaan oppivelvollisen on osallistuttava perusopetuslain mukaisesti järjestettyyn perusopetukseen tai saatava muulla tavalla perusopetuksen oppimäärää vastaavat tiedot. Oppivelvollisuus tarkoittaa siis velvollisuutta suorittaa perusopetuslaissa ja perusopetuksen opetussuunnitelman perusteissa määritelty perusopetuksen oppimäärä tai saavuttaa vastaava tiedollinen ja taidollinen taso muulla tavoin. Oppivelvollisuus on Suomessa säädetty velvollisuudeksi hankkia tietyntasoinen osaaminen, ei koulupakoksi eli velvollisuudeksi osallistua koulutukseen. Perusopetuslain 26 §:n mukaan niiden lasten osalta, jotka eivät osallistu oppivelvollisuuskoulutukseen hankkivat perusopetuksen oppimäärää vastaavat tiedot muulla tavoin. Tällöin oppivelvollisen asuinkunta valvoo oppivelvollisen edistymistä. Oppivelvollisuuden suorittaminen muutoin kuin koulua käymällä, on Suomessa erittäin harvinaista. Yksityisopetuksessa olevia oppivelvollisia oli syksyllä 2019 yhteensä 437. Oppilaan tulee perusopetuslain 35 §:n mukaan osallistua perusopetukseen, johon hänet on otettu, jollei hänelle ole erityisestä syystä tilapäisesti myönnetty vapautusta. Lähtökohtana on, että oppilas saa opetussuunnitelman mukaista opetusta. Jos oppilas ei sairauden tai vastaavan hyväksyttävän syyn vuoksi voi osallistua kouluopetukseen, hänen opetuksensa voidaan järjestää antamalla hänelle ohjausta, oppimateriaalia ja oppimista tukevaa arviointipalautetta kotiin tai vastaavaan paikkaan. Kun oppilas palaa kouluun sairauden jälkeen, voidaan hänelle tarvittaessa antaa tukiopetusta. Perusopetus voidaan järjestää myös sairaalaopetuksena perusopetuslain 4 a §:n mukaisesti tai opetuksessa voidaan siirtyä perusopetuslain 18 §:n 3 kohdan mukaisesti erityisiin opetusjärjestelyihin, jos se on perusteltua oppilaan terveydentilaan liittyvistä syistä.
Perusopetuslain säätämisessä on lähdetty siitä olettamuksesta, että oppivelvollisten perusopetuksessa opetusta annetaan lähiopetuksena (HE 86/1997 vp, s. 52). Perusopetuslain 30 §:n 1 momentin mukaisesti opetukseen osallistuvalla on työpäivinä oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta, oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen ja koulunkäynnin tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Tämä toteuttaa oppilaan subjektiivista perusoikeutta saada perusopetusta. Lähiopetuksen kuuluu opettajan antama opetus, koulun osoittamassa turvallisessa opiskeluympäristössä ja työsuunnitelmassa määriteltyinä työaikoina. Perusopetuslaki ei mahdollista opetuksen järjestämistä niin sanottuna etäopetuksena tai etäyhteyksiä hyödyntävänä opetuksena, jossa oppilas valitsee itse opiskelun ajan ja paikan. Lähiopetuksessa voidaan kuitenkin hyödyntää etäyhteyksiä esimerkiksi videon tai tietokoneen välityksellä, kunhan edellä mainitut lähiopetuksen kriteerit täyttyvät.
Opetuksen järjestäjä ei voimassa olevan lain puitteissa voi päättää, että opetuksessa siirrytään kokonaan etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen. Soveltamisasetuksen voimassaolon rauettua 14.5.2020 suomalaisissa kouluissa siirryttiin takaisin lähiopetukseen. Hallituksen 6.5.2020 antaman periaatepäätöksen mukaisesti esi- ja perusopetuksen tilojen käyttöä hallitaan 14.5.2020 alkaen tartuntatautilain mukaisilla toimenpiteillä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on yhdessä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa 11.5.2020 antanut ohjeen opetuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjille koronavirusepidemian aikana. Ohjeen tarkoitus on tukea kouluja ja varhaiskasvatuksen toimintayksiköitä toteuttamaan turvallinen koulunkäynti tai varhaiskasvatus lapsille ja henkilökunnalle koronaepidemian aikana. Ohjetta noudattamalla voidaan vähentää tartuntariskiä koulunkäynnin tai varhaiskasvatuksen yhteydessä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on antanut 11.5.2020 lisäksi ohjeet koulukuljetuksiin koronavirustartuntojen ehkäisemiseksi.
Opetusta ei esimerkiksi voida soveltamisasetusten voimassaolon rauettua päätyttyä jatkaa etäyhteyksiä hyödyntävänä opetuksena, vaikka opetuksen järjestäjä tai huoltaja sitä haluaisivat. Mikäli koulu tai muun opetuksen järjestämispaikka suljetaan tartuntatautilain nojalla, oppilaan oikeus saada perusopetusta käytännössä estyy, koska laki ei tunne etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta näissä tilanteissa.
Keväällä 2020 käynnissä oleva epidemia etenee eri tahdissa eri puolilla maata, jonka vuoksi esitetään väliaikaista säännöstä perusopetuslakiin, joka mahdollistaisi siirtymisen poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin opetuksen järjestäjän päätöksellä.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Maailman terveysjärjestön mukaan koronavirus on pandemia, joka on levinnyt kaikkialle maailmaan. Tämän vuoksi opetuksen järjestämiseen liittyvät ratkaisuvaihtoehdot pandemian aikana ja niiden vaikutusten arviointi perustuvat pitkälti ulkomailla käytettyjen keinojen arviointiin. Opetuksen järjestämiseen liittyvät säädöstekniset ratkaisut voidaan jakaa karkeasti seuraavasti:
a) Valmiuslain ja soveltamisasetuksen soveltaminen. Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Perustuslain kannalta merkityksellistä on, että valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriiseissä (ks. myös HE 3/2008 vp, s. 98—99). Valmiuslain soveltamisala käsittää vain erityisen vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen.
Poikkeusolo on poikkeuslain 3 §:n 5 kohdan mukaisesti vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Jos valtioneuvosto, yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, toteaa maassa vallitsevan poikkeusolot, voi valtioneuvosto valmiuslain käyttöönottoasetuksella säätää jonkin valmiuslain mahdollistamista vaarallisen tartuntataudin torjuntatoimista ottamisesta käyttöön enintään kuudeksi kuukaudeksi. Lain tarkoitetuissa poikkeusoloissa opetus- ja kulttuuriministeriö voi enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan määrätä perusopetuslaissa opetus- ja muun toiminnan keskeytettäväksi tai siirrettäväksi toiselle paikkakunnalle, jos se on välttämätöntä väestön siirtämisen tai oleskelu- ja liikkumisrajoitusten vuoksi taikka muutoin väestön suojaamiseksi. Lisäksi välttämättömien opetus- ja koulutuspalveluiden turvaamiseksi rajoittaa valmiuslain 109 §:n 2 momentissa tarkoitetun toiminnan järjestäjälle säädettyä tai määrättyä opetus- tai muun toiminnan järjestämisvelvollisuutta sekä velvollisuutta ateria-, kuljetus- ja majoitusetuuksien järjestämiseen siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi tehdä poikkeusoloissa edellä mainitun päätöksen vain, jos kyseinen toimivaltuus on otettu eduskunnan hyväksymällä valtioneuvoston antamalla käyttöönottoasetuksella käyttöön.
Perustuslain 23 §:n sekä valmiuslain 4 §:n 2 momentin mukaisesti valmiuslainsäädännön käytön edellytyksenä on se, että tilannetta ei voida hallita tavallisella lainsäädännöllä ja siihen perustuvilla viranomaisten tavanomaisilla toimivaltuuksilla, kuten normaalitilanteessa. Valmiuslakiin perustuva sääntely on tämän vuoksi hyvin rajoitetusti käytettävissä oleva säätelyvaihtoehto. Eikä se tämän vuoksi asianmukaisesti turvaa lapsen etuun kuuluvia oikeuksia hengen ja terveyden suojeluun ja oikeutta saada perusopetusta yhtä aikaa.
Poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan pidättyvästi. Poikkeuslakimenettelyyn voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä. Mikäli poikkeuslakimenettelyyn kuitenkin joudutaan turvautumaan, tulee poikkeus rajata mahdollisimman tarkaksi ja vähäiseksi. Tällöin poikkeus on ensisijaisesti pyrittävä säätämään määräaikaiseksi. (HE 1/1998 vp, s. 125, PeVM 10/1998 vp, s. 22—23). Valmiuslain soveltamisala käsittää vain erityisen vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen. Opetuksen järjestämisen osalta valmiuslain soveltamista ei toistaiseksi jatketa.
b) Poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä säätäminen toistaiseksi opetustoimen lainsäädännössä. Kuten muillakin hallinnonaloilla, myös opetus- ja kulttuuriministeriössä on tunnistettu tarve arvioida laajemmin kriisitilanteisiin ja normaaliolojen häiriö- ja erityistilanteisiin soveltuvaa toistaiseksi voimassaolevan säännöksen tarpeellisuutta. Lainsäädännön muutos edellyttäisi usean hallinnonalan yhteistyötä ja laajempaa arviointia lakimuutoksen tarpeellisuudesta.
c) Mitään muutosta ei tehdä, ja toimitaan voimassaolevan lain puitteissa. Normaalioloissa tartuntatautien torjunta perustuu tartuntatautilain säännöksiin. Soveltamisasetuksen voimassaolon rauettua 14.5.2020 suomalaisissa kouluissa siirryttiin takaisin lähiopetukseen. Hallituksen 6.5.2020 antaman periaatepäätöksen mukaisesti esi- ja perusopetuksen tilojen käyttöä hallitaan 14.5.2020 alkaen tartuntatautilain mukaisilla toimenpiteillä. Tartuntatautilain 57 §:n nojalla kunnassa voidaan tehdä päätös tautiin sairastuneen tai sairastuneeksi perustellusti epäillyn henkilön työstä, päivähoitopaikasta tai oppilaitoksesta poissaolosta tai sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden, oppilaitosten, päiväkotien, asuntojen ja vastaavien tilojen sulkemisesta sekä yleisten kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä lain 58 §:n nojalla. Opetuksen järjestäjä ei voimassa olevan lain puitteissa voi päättää, että opetuksessa siirrytään kokonaan etäopetukseen. Mikäli koulu tai muun opetuksen järjestämispaikka suljetaan tartuntatautilain nojalla, oppilaan oikeus saada perusopetusta käytännössä estyy, koska laki ei tunne etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta näissä tilanteissa.
d) Säädetään väliaikaisesta perusopetuslain muutoksesta. Tässä esityksessä esitetään perusopetuslain ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain väliaikaista muutosta. Väliaikainen lakimuutos antaa mahdollisuuden hankalassa tartuntatautitilanteessa toimia paikallista lähtökohdista käsin. Säännöksien soveltaminen edellyttää paikallisten olosuhteiden arviointia ja siirtymisen poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin joustavasti. Esityksillä rajoitetaan perusopetuksen oppilaiden yhdenvertaista oikeutta saada lähiopetusta. Opetuksen järjestäjien toistaiseksi erilaiset valmiudet järjestää etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta voivat lisätä oppilaiden eriarvoisuutta. Tämän voidaan pitää perusteltuna, että mahdollisuudesta etäyhteyksiin hyödyntävään opetukseen siirtymisestä säädettäisiin väliaikaisesti.
5.2
Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
OECD:n mukaan valtioiden vallitsevan koronavirusepidemian aikana käyttämät koulutuspolitiikkatoimet voidaan karkeasti jakaa valtakunnallisiin ja paikallisiin koulujen sulkemistoimiin.
Maailmanlaajuisesti 1,5 miljardia oppilasta on keväällä 2020 ollut epidemiasta johtuvien koulusulkujen piirissä. Kouluopetusta on pyritty järjestämään erilaisin etäopetuksen tai etäyhteyksiä hyödyntävin menetelmin. Globaalilla tasolla ongelmaksi on noussut etäopetusvalmiuksia ja –infrastruktuuria koskeva epätasa-arvo, opettajien etäopetusvalmiudet sekä koulun sosiaalisten tehtävien täyttymättä jääminen etäyhteyksiä hyödyntävässä opetustilanteessa. OECD:n arvion mukaan Suomi on maailman kärkimaita digitaalisten opetusvalmiuksien ja digitaalisten oppimisvälineiden osalta.
EU-tasolla ei ole olemassa yhtenäistä linjausta tai ohjeistusta perusopetuksen tai etäyhteyksiä hyödyntävän opetuksen järjestämisestä, sillä EU:n toimivalta on koulutuksen alalla vain tukitoimivaltaa ja rajoittuu yhteistyön edistämiseen. EU:n opetusministerit ovat etäkokouksissaan vaihtaneet tietoa jäsenmaiden tilanteista ja järjestelyistä. EU-puheenjohtajamaa Kroatia on kerännyt informaatiota EU-jäsenmaissa opetussektorilla käytetyistä pandemian rajoitus- ja hallintakeinoista, ja tästä aineistoista voidaan nostaa esille havaintoja perusopetuksen järjestämisestä pandemian aikana. EU-jäsenmaat ovat Ruotsia lukuun ottamatta sulkeneet perusasteen oppilaitokset epidemian rajoittamiseksi maaliskuun jälkeen. Kaikissa jäsenmaissa pyritään opetusta jatkamaan koulusulusta huolimatta. Pääsääntöisesti etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen siirtymisestä on säädetty väliaikaisesti lailla tai muulla kansallisella väliaikaisella sääntelyllä. Opetusta on pyritty järjestämään muulla tavoin kuin lähiopetuksena erityisesti etäyhteyksiä ja erillisiä tehtävänantoja hyödyntäen. Osassa jäsenmaita etäopetus on voitu kuitenkin järjestää vain osalle oppilaista, ja opetuskeinona on hyödynnetty esimerkiksi postitse toimitettuja opetusaineistoja.
Yhteistä kaikille EU-jäsenmaille on se, että etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen on jouduttu siirtymään äkillisesti ilman mahdollisuutta suunnitella, varautua tai ohjeistaa opetuksen toimeenpanoa ja toteutusta. Suuri vastuu opetuksen käytännön toteutuksesta on jäänyt paikallistasolla suunniteltavaksi ja toteutettavaksi. Niissä maissa, joissa opettajien ja opetuksen järjestäjien autonomia opetuksen toteutukseen liittyvissä kysymyksissä on yleisesti katsoen vähäistä, on etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta koskevaa yksityiskohtaista ohjeistusta laadittu ja täsmennetty valtakunnan tasolla. Monissa jäsenmaissa hyödynnetään valtakunnallista koulutelevisiota tai opetusministeriön internetsivuja etätehtävien ja opetusaineistojen jakelussa. Osassa maista säädellään tai rajoitetaan pienimpien oppilaiden pääsyä internetiin suojelutarkoituksessa (esim. Kroatia). Useissa maissa on erikseen määrätty, että etäopetuksen aikana tulee toteuttaa minimimäärä kontaktiopetusta etäyhteyksiä hyödyntäen (esim. Ranska, Itävalta). Joissakin maissa etäopetuksen toteutustapoja on lainsäädännöllisesti määritelty, esimerkiksi Kreikassa etäopetuksen toteutustapoja on jaoteltu synkroniseen (oikea-aikaiseen), asynkroniseen (ajallisesti joustavaan) ja valtakunnalliseen (koulu-tv) opetukseen. EU-tasolla on aloitettu tiedonkeruu rajoitusten purkutoimista.
EU:n koulutusyhteistyön alalla toimiva komission koulutyöryhmä Working Group for Schools on kerännyt jäsenmaiden näkemyksiä etäopetukseen liittyvistä haasteista ja ongelmista. Valtaosassa jäsenmaita etäopetuksen pedagogiset tavoitteet on saavutettu hyvin ja opetuksen siirtymisestä digitaaliseksi on pääosin hyviä kokemuksia. Etäyhteyksin toteutettu opetus koetaan haasteellisena erityisesti oppilaiden hyvinvoinnin kannalta ja erityistä huolta kannetaan oppilaiden koulupudokkuuden ja syrjäytymisalttiuden lisääntymisestä.
Ruotsi
Ruotsissa perusopetus on epidemian aikana järjestetty normaalisti lähiopetuksena. Kotiopetus ei Ruotsin koululain mukaan ole sallittua. Koronavirusepidemian aikana opetuksen järjestäjien mahdollisuutta sopeuttaa koulun toimintaa etäyhteyksiä hyödyntävän opetuksen keinoin on lisätty väliaikaisella asetuksella, joka on voimassa 16.3.2020—30.6.2021. Väliaikainen asetus antaa opetuksen järjestäjille mahdollisuuden päättää koulujen sulkemisesta ja sopeuttaa opetusta esimerkiksi etä- ja kauko-opetuksen keinoin. Etä- tai kauko-opetusta voidaan hyödyntää kansanterveysviranomaisen tai tartuntatautilääkärin suosituksesta tai esimerkiksi tilanteissa, joissa suuri osa henkilökunnasta on sairaana tai jossa opettaja tai oppilas joutuisi lievien oireiden vuoksi jäämään kotiin. Opetuksen järjestäjille on lisäksi annettu mahdollisuus esimerkiksi pidentää koulupäiviä, pidentää lukuvuotta tai järjestää opetusta myös viikonloppuisin tai juhlapyhinä. Ruotsin koululakiin on jo ennen koronavirusepidemiaa valmisteltu muutosta, joka mahdollistaisietäopetuksen (distansundervisning) ja niin sanotun kauko-opetuksen(fjärrundervisning) hyödyntämisen esimerkiksi peruskouluissa. Etäopetusta, jossa opettaja ja oppilas ovat eri aikaan eri paikoissa, voitaisiin lakimuutoksen myötä hyödyntää tilanteissa, joissa oppilas lääketieteellisistä, psyykkisistä tai sosiaalisista syistä johtuen ei voisi osallistua lähiopetukseen koulun tiloissa. Kauko-opetuksessa opettaja ja oppilasryhmä ovat samaan aikaan eri paikoissa, esimerkiksi kahdessa eri koulussa. Kauko-opetuksen toivotaan helpottavan opettajapulaa.
Norja
Koronaviruspandemian aikana on voimassa väliaikainen asetus perus- ja toisen asteen opetusta koskevassa lainsäädännössä. Väliaikaisen asetuksen mukaan koulunomistajan tulee, siinä määrin, kun se on mahdollista, huolehtia, että nuoret ja lapset saavat perus- ja toisen asteen opetusta koulujen ollessa suljettuna tai tartuntalain alaisten säännösten ja päätösten rajoittaessa toimintaa. Oppilaiden, jotka eivät voi saada kouluissa lähiopetusta yllä mainituista syistä tartuntalain nojalla, tulee saada etäopetusta. Koulunomistajan tulee järjestää opetus tarkoituksenmukaiseksi ja riittäväksi katsomallaan tavalla opettajien saatavuuteen, oppilaiden määrään, ikään ja valmiuksiin, opetusmateriaalien saatavuuteen, digitaalisiin resursseihin ja muihin välineisiin sekä oppilaan kotioloihin perustuen. Säännöt oppilaiden järjestäytymisestä luokkiin tai ryhmiin on voimassa ainoastaan silloin, kun säännösten vaatimukset on mahdollista täyttää. Normaalioloissa etäopetusta käytetään ainoastaan toisen asteen opetuksessa ja erityisesti aikuisille suunnatussa vähemmistökielen opetuksessa (saami, kveeni, suomi). Tällöin koulunomistajalla on mahdollisuus täyttää oppilaiden koko oppivelvollisuus etäopetuksena.
Tanska
Tanskassa etäopetus ei ole mahdollista olemassa olevan ns. normaalin koululainsäädännön puitteissa. Tanskassa koronavirusepidemian johdosta on säädetty määräaikaista koululainsäädäntöä, jonka nojalla määrätään terveysviranomaisille oikeus sulkea ja avata peruskouluja. Lainsäädäntöä on täsmennetty ohjeistuksella, jossa säädetään opetuksen toteuttamisesta sellaisessa poikkeusolosuhteessa, jossa opettajien ja oppilaiden fyysinen läsnäolo opetustilanteessa ei ole mahdollista. Vastaavasti kuin Suomessa, poikkeuslainsäädännön ulkopuolelle jäävät erityistä tukea saavat oppilaat, joille lähiopetus on ollut edelleen ensisijaista. Ohjeistuksessa määrätään etäopetuksen toteuttamisen muodoista ja periaatteista. Etäopetusta toteutetaan kauko-opetuksena, virtuaalisena opetuksena tai erilaisten oppimateriaalien ja –tehtävien kautta annettuna opetuksena. Poikkeusolojen etäopetuksena ei toteuteta sellaista käytännön tehtäviä sisältävää opetusta, joka olisi turvallisuus- tai muista käytännön syistä mahdotonta toteuttaa tai valvoa kotiolosuhteissa. Oppilaitos voi näissä tilanteissa suunnitella soveltuvaa korvaavaa opetusta. Oppilailla on velvollisuus osallistua aktiivisesti poikkeusopetukseen. Poikkeusolojen etäopetuksessa on annettava tukea. Koulujen on annettava tukea myös niille huoltajille, jotka tarvitsevat tukea oppilaiden tukemisessa etäopetukseen osallistumiseksi.
Viro
Virossa koulut ovat toimineet kevään 2020 etäopetuksessa poikkeustilanteen nojalla annetulla hallituksen päätöksellä. Poikkeustilanne on toukokuun alussa korvattu hätätilannetta koskevalla lainsäädännöllä, joka siirtää päätöksentekoa enemmän terveysviranomaisille. Syksyn osalta menettelyitä ei ole vielä pohdinnassa eikä lainsäädäntöä ole valmisteltu. Etäopetusta ei normaaleissa oloissa voida käyttää pääasiallisena opetuksen muotona Virossa. Lainsäädännössä on säädetty tavallisen lähiopetuksen ohella lisäksi ainoastaan kotiopetuksesta. Lainsäädännössä annetaan kuitenkin mahdollisuus hyödyntää etäopetusta ja käyttää erilaisia digitaalisia opetusmuotoja osana opetusprosessia. Jos digitaalisia opetusmuotoja käytetään, tapahtuu tämä opettajan ja koulun omalla päätöksellä ja sen tulee tähdätä oppilaiden digitaalisen lukutaidon parantamiseen.
6
Säännöskohtaiset perustelut
6.1
Perusopetuslaki
20 a §.Poikkeukselliset opetusjärjestelyt. Perusopetuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 20 a §, jossa säädettäisiin poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä. Ehdotuksen mukaisesti opetuksen järjestäjällä olisi oikeus päätöksellään siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että jos opetusta ei tartuntatautilain 58 §:n nojalla annettavan tilojen käyttöä koskevan päätöksen mukaisesti voisi järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa voitaisiin opetuksessa siirtyä opetuksen järjestäjän päätöksellä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Pykälän 1 momentin mukainen turvallisuuden arviointi perustuisi tartuntatautiviranomaisen päätöksen sisältöön ja siinä mahdollisesti asetettuihin edellytyksiin perusopetuksen tilojen käyttämisestä.
Aluehallintovirastot ovat keväällä 2020 antaneet päätökset opetustilojen käyttämisestä. Sosiaali- ja terveysministeriö on aluehallintovirastoille 6.5.2020 osoittamassaan kirjeessä kehottanut aluehallintovirastoja selvittämään tartuntatautilain 58 §:ssä tarkoitettujen edellytysten olemassaoloa sekä tekemään päätökset, joilla asetetaan tarvittavat välttämättömät rajoitukset varhaiskasvatukseen ja perusopetukseen käytettävien päiväkotien ja oppilaitosten tilojen käytölle 13.6.2020 asti. Aluehallintovirastot ovat tehneet päätöksensä 12.5.2020. Päätöksissä edellytyksenä tilojen käyttämiselle on tartuntatautilain 1 §:ssä säädetty tartuntatautilain tarkoitus huomioiden noudattaa opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen antamaa ohjetta opetuksen järjestäjille koronavirusepidemian aikana. Vastaavia päätöksiä saattaa olla välttämätön tarve tehdä myös syyslukukaudelle 2020 eli 1.8.—31.12 välisen ajanjakson aikana.
Perusopetuslain 29 §:n 1 momentin mukaisesti opetukseen osallistuvalla on oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön. Turvallisuuden arvioinnissa poikkeuksellisiin opetuksen järjestäjä toimisi yhteistyössä paikallisen tai alueellisen tartuntatautiviranomaisen kanssa. Turvallisuuden arvioinnissa ja lähiopetuksen järjestämisen käytännön suunnittelussa noudatettaisiin tartuntatautilain mukaisiin päätöksiin mahdollisesti sisältyviä edellytyksiä sekä hyödynnettäisiin kunnan omaa lääketieteellistä ja tartuntatautien torjumiseen liittyvää osaamista tartuntatautilain 9 §:n mukaisen tehtävänsä mukaisesti. Mikäli opetuksen järjestämisessä ei pystyttäisi noudattamaan tartuntatautiviranomaisen päätökseen sisältyvää ohjeistusta opetustilojen turvallisesta käyttämisestä tai opetustilat suljettaisiin osittain tai kokonaan tartuntatautilain 58 §:n nojalla, voitaisiin opetuksessa siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Lisäksi poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen tulisi olla välttämätöntä. Opetuksen järjestäminen lähiopetuksessa on ensisijainen lähtökohta. Oppilaan oikeus opetukseen tulisi turvata myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana perusopetuslaissa ja sen nojalla säädetyn ja määrätyn mukaisesti. Opetuksessa tulisi näin ollen noudattaa myös tuntijakoa ja opetussuunnitelman perusteita.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että päätöksen poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä tekisi opetuksen järjestäjä. Opetuksen järjestäjän ollessa kunta, tekisi päätöksen kuntalain (410/2015) 90 §:n hallintosäännössä määritelty kunnan toimielin ja valtion, tai rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämässä opetuksessa valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 4 §:n johtosäännössä määritelty toimielin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskeva päätös voitaisiin tehdä enintään yhdeksi kuukaudeksi kerrallaan, ja sitä voitaisiin opetuksen järjestäjän päätöksellä jatkaa, mikäli tartuntatautilain mukaisia päätöksiä ja niissä asetettujen edellytysten soveltamista olisi edelleen välttämätöntä jatkaa. Opetuksen järjestäjän tulisi poikkeuksellisiin opetuksen järjestelyihin siirtymistä harkitessaan arvioida poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden kestoa, soveltuvaa opetuksen järjestämispaikkaa, opetuksen käytännön järjestämistä sekä sitä, mitä toimipisteitä, vuosiluokkia ja opetusryhmiä päätös koskisi. Käytännön järjestämisen arvioinnissa tulisi pyrkiä arvioimaan, kuinka oikeus saada perusopetusta voisi toteutua yhdenvertaisesti ja mahdollisimman täysimääräisesti myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. Lisäksi opetuksen järjestäjän tulisi arvioida, miten oppilaiden yhdenvertainen oikeus opetukseen parhaiten turvataan.Kuntien tulisi poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin liittyvässä päätöksenteossa ja valmistelussa noudattaa tartuntatautilain mukaisiin päätöksiin mahdollisesti sisältyviä ehtoja sekä hyödyntää omaa lääketieteellistä ja tartuntatautien torjumiseen liittyvää osaamistaan tartuntatautilain 9 §:n mukaisen tehtävänsä mukaisesti. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta voitaisiin järjestää osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen. Opetuksen järjestäjän tulisi tehdä myös yleiset linjaukset siitä, miten sekä minkälaisin toteuttamistavoin etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta ja pykälän 3 momentissa mainittuja tukea, palveluja ja etuuksia järjestetään. Opetusjärjestelyt ja toimenpiteet kirjataan opetuksen järjestäjän vuosisuunnitelmaan sekä koulukohtaiseen oppilashuoltosuunnitelmaan. Muutos ei lähtökohtaisesti edellyttäisi muutoksia paikalliseen opetussuunnitelmaan.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös, että poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta voitaisiin järjestää osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena, etäyhteyksiä hyödyntäen. Tartuntatautiviranomainen voisi sulkea koulun tai muun opetuksen järjestämispaikan osittain tai kokoaan ottaen huomioon myös muiden perusoikeuksien toteutuminen. Opetuksen järjestäjän päätös poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä voisi vastaavasti koskea esimerkiksi yksittäistä koulua tai kaikkia opetuksen järjestäjän kouluja tai toimipisteitä. Oppilaiden sekä opetus- ja muun henkilöstön välisien fyysisten kontaktien välttämiseksi opetusta voitaisiin toteuttaa esimerkiksi etäyhteyksiä hyödyntävän ja lähiopetuksen yhdistelmämallin mukaisesti, jossa etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta ja lähiopetusta vuoroteltaisiin viikoittain tai muulla opetuksen järjestäjän soveltuvaksi arvioimalla rytmillä. Tällöin esimerkiksi osa vuosiluokasta saisi opetusta etäyhteyksiä hyödyntäen ja osa lähiopetuksena. Oppilaiden yhdenvertaisuus huomioon ottaen opetus tulisi järjestää niin, että oppilas saisi pääsääntöisesti lähiopetusta, ja etäyhteyksiä hyödyntävät opetusjaksot olisivat mahdollisimman lyhyitä. Pykälän 4 momentissa tarkoitetut, haavoittuvassa asemassa olevat oppilaat, olisivat kuitenkin koko ajan lähiopetuksessa.
Pykälässä käytettäisiin termiä etäyhteyksiä hyödyntävä opetus. Voimassa olevassa perusopetuslaissa ei ole käsitetty etäyhteyksiä hyödyntävä opetusta. Perusopetuksen järjestäminen etäyhteyksiä hyödyntäen tarkoittaisi esimerkiksi opetuksen järjestäjän opetusjärjestelyä, jossa oppilas ja opettaja eivät sijaitse fyysisesti samassa tilassa oppimistilanteessa, vaan opetus, oppilaan ja opettajan sekä oppilaiden välinen vuorovaikutus tapahtuu eri –tai samanaikaisesti esimerkiksi digitaalisia välineitä, kuten etäyhteyksiä, verkko-oppimisympäristöjä, sähköisiä alustoja tai digitaalisia viestintävälineitä hyödyntäen. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus tulee olla perusopetuslaissa määriteltyä opetusta. Opetuksen järjestäjän on myös etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa huolehdittava, että oppilas saa opetussuunnitelman mukaista opetusta, ja oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen ja koulunkäynnin tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Opetuksen järjestäjän tulee huolehtia myös oppilaiden yhdenvertaisista mahdollisuuksista oppimista edistävään vuorovaikutukseen sekä siitä, että oppilaat pääsevät etenemään opinnoissaan. Opetuksen järjestäjä seuraa etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa oppilaan poissaoloja ja ilmoittaa oppilaan huoltajalle luvattomista poissaoloista. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus voi olla esimerkiksi opettajan johdolla annetun opetuksen ohella sisältävää monimuoto-opetusta verkossa sekä osittain oppilaan itsenäistä opiskelua verkon avulla. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus tulee järjestää oppilaan ikäkauden ja edellytysten mukaisesti. Opetusmuodon soveltuvuutta on harkittava varsinkin nuorempien oppilaiden kohdalla. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetuksessa noudatetaan koulujen työaikoja, perusopetusasetuksen (852/1998) mukaista työaikaa ja opetuksen järjestäjän vuosisuunnitelmaa. Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen ei lähtökohtaisesti edellyttäisi paikallisen opetussuunnitelman muuttamista.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin opetuksen järjestäjän velvollisuudesta järjestää perusopetuslain 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista. Oppilaalla olisi säännöksen mukaisesti oikeus saada tukiopetusta ja osa-aikaista erityisopetusta, tehostettua tukea erityistä tukea ja henkilökohtainen opetuksen järjestämistä koskeva suunnitelman mukaista opetusta ja tukea sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se olosuhteisiin nähden on mahdollista toteuttaa. Perusopetuslain mukainen oppimisen tuki on kolmiportainen, ja oppilas voi saada kerrallaan vain yhden tasoista tukea. Oppimisen tuen antaminen sisältäisi myös oppimisen tuen tarpeen arvioinnin. Mikäli opetusta järjestettäisiin etäyhteyksiä hyödyntäen tulisi oppimisen tuen tarvetta arvioida kaikkien oppilaiden osalta tarpeen mukaan. Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen voisi lisätä oppimisen tuen tarvetta ja sen arviointia. Momentissa 3 esitetään, että oppilaalla olisi oikeus perusopetuslain 31 §:n mukaisiin palveluihin ja etuisuuksiin. Lain 31 §:n 1 momentin mukaisesti opetus ja sen edellyttämät oppikirjat ja muu oppimateriaali sekä työvälineet ja työaineet ovat oppilaalle maksuttomia. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi, että poikkeuksellisien opetusjärjestelyiden aikana opetuksessa tarvittavat laitteet, yhteydet ja materiaalit olisivat oppilaalle maksuttomia.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana lähiopetuksessa olevilla oppilailla olisi työpäivinä oikeus saada tarkoituksenmukaisesti järjestetty ja ohjattu, täysipainoinen maksuton ateria perusopetuslain 31 §:n 2 momentin mukaisesti. Opetuksen järjestäjällä olisi velvollisuus antaa muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa kaikille oppilaille maksuton ateria. Muuna kuin lähiopetuksena järjestettävässä opetuksessa olevien oppilaiden osalta oikeus maksuttomaan ateriaan eroaa 31 §:n 2 momentista siten, että aterian antamisen yhteydessä ei edellytetä yhteistä ohjattua ruokailua. Lisäksi ehdotetaan jätettäväksi pois vaatimus aterian täysipainoisuudesta, koska muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa esimerkiksi tuoretuotteiden tarjoaminen turvallisesti voi olla haastavaa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on ohjeistanut keväällä 2020 soveltamisasetusten voimassaolon aikana verkkosivuillaan kouluruokailun järjestämisestä. Ministeriön ohjeistuksessa todettiin, etäopetuksessa oleville oppilaille kouluruokailua voidaan järjestää vain siinä laajuudessa kuin se on mahdollista toteuttaa ottaen kuitenkin huomioon tarve lähikontaktien välttämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö ja aluehallintovirasto kartoittivat soveltamisasetusten voimassaolon aikana kunnille kohdistetulla kyselyllä perusopetuksen kouluruokailun toteutumista ja erilaisia tapoja järjestää ateria myös etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa oleville vuoden 2020 huhtikuun (8.4.2020) tilanteen osalta. Kyselyyn vastasi yhteensä 252 kuntaa. Kyselyyn vastanneista kunnista 27 prosenttia järjesti kouluruokailun vain lähiopetuksessa oleville oppilaille. Muut kunnat järjestävät kouluruokailun lähiopetuksessa olevien oppilaiden lisäksi myös kotona opiskelevien oleville oppilaille erilaisilla tavoilla. Yleisin etäopetuksessa oleville oppilaille tarjottava kouluruoan muoto oli kylmä ateria, jota tarjosi lähes kolmasosa kunnista. Hieman yli viidennes kunnista tarjosi etäopetuksessa oleville oppilaille kouluruokaa korvaavan ruokatarvikepaketin tai -kassin.
Etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa maksuton ateria ei voisi kuitenkaan tarkoittaa esimerkiksi rahallista avustusta, eikä maksuttoman aterian antamiselle voitaisi asettaa tarveharkintaa. Aterian tarjoamainen ei voisi myöskään tarkoittaa ruokatarvikkeiden antamista, vaan aterian tulisi olla valmistettu valmiiksi. Ateriat tulisi järjestää erityisruokavaliot huomioiden. Koska poikkeuksellisien opetusjärjestelyiden tavoitteena on tartuntataudin rajoittaminen, opetuksen järjestäjän tulee ottaa tämä huomioon ateriointia järjestettäessä. Aterioiden järjestäminen normaaliin tapaan kaikille lapsille johtaisi merkittävään lähikontaktien määrän lisääntymiseen. Sellaista yleispätevää sääntöä siitä, kuinka ateriat tulisi järjestää, ei ole mahdollista antaa, sillä tilanne koronaviruksen suhteen vaihtelee niin alueellisesti kuin ajallisestikin. Opetuksen järjestäjän tulisi järjestää ateriointia kulloistenkin olosuhteiden mukaisesti ja hyödyntää harkinnassa omaa lääketieteellistä ja tartuntatautien torjumiseen liittyvää osaamistaan tartuntatautilain 9 §:n mukaisen tehtävänsä mukaisesti.
Muuna kuin lähiopetuksena toteutettava opetus sisältää riskin haavoittuvammassa asemassa olevien lasten oikeuksien toteutumiselle. Momentissa 4 säädettäisiin, että poikkeukselliset opetusjärjestelyt eivät koskisi haavoittuvammassa asemassa olevia oppilaita. Siksi soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät esiopetuksen oppilaat, perusopetuksen 1—3 vuosiluokkien oppilaat, perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitettuja erityisen tuen päätöksen saaneet oppilaat, perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetut pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat sekä perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettua valmistavan opetuksen oppilaat. Tarvittaessa momentissa säädetyt oppilaat voisivat siirtyä erityisiin opetusjärjestelyihin perusopetuslain 18 §:n nojalla.
Soveltamisen ulkopuolelle jäisivät esiopetuksen oppilaat sekä 1—3-vuosiluokkien oppilaat. Iältään oppilaat ovat alle 10-vuotiaita, joiden nuori ikä perustelee poikkeamista esitetyn säännöksen soveltamisalasta. Nuorimpien oppilaiden oppimaan oppimisen taidot ja itseohjautuvuus eivät ole vielä välttämättä kehittyneet itsenäiseen oppimiseen. Nuoremmilla oppilailla tarve lähiopetukseen on suuri. Käytännössä opetus 4. vuosiluokasta 9. vuosiluokkaan saakka sekä lisäopetus järjestettäisiin tarvittaessa poikkeuksellisin opetusjärjestelyin. Tämän ikäiset oppilaat ovat keskimäärin 10 vuotta täyttäneitä ja he selviytyvät tarvittaessa tätä nuorempiin oppilaisiin nähden itsenäisemmin etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa opettajan ohjauksessa. Rajausta voidaan myös perustella sillä, että normaalioloissa perusopetuslain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa voidaan järjestää vain vuosiluokkien 1.—2. oppilaille ja erityisen tuen oppilaille. Samoin työsopimuslain (55/2001) 4 luvun 6 §:n mukaan tilapäistä hoitovapaata koskevien säännösten mukaan vanhemmat voivat jäädä kotiin hoitamaan alle 10-vuotiasta lasta.
Pykälän 4 momentissa säädetään, että perusopetuslain 17 §:n mukaiset erityisen tuen ja 25 §:n mukaiset pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat rajattaisiin poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden ulkopuolelle. Erityinen tuki muodostuu erityisopetuksesta ja oppilaan tarvitsemasta muusta tuesta. Erityisen tuen ja pidennetyn tuen oppilaat voivat tarvita moniammatillista tukea ja yhteistyötä ammattilaisen kesken. Oppilailla saattaa olla myös henkilökohtainen avustaja, luokassa toimii koulunkäynnin ohjaaja ja mahdollisesti myös esimerkiksi tulkki. Erityisen tuen ja pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat voidaan nähdä olevan erityisen haavoittuvassa asemassa, jonka vuoksi esitetään, että nämä momentissa esitetyt oppilaat jäisivät pykälän soveltamisen ulkopuolelle, ja oppilaille tulisi järjestää lähiopetusta. Lähiopetuksen järjestämisellä pyrittäisiin turvaamaan oppilaiden henkilökohtainen tavoittaminen ja ennaltaehkäisemään koulutuksesta syrjäytymistä. Positiivista erityiskohtelua voidaan edelleen perustella tästä erityisasemasta johtuvaksi. Tämä olisi myös linjassa vammaisten henkilöiden oikeuksista annetun yleissopimuksen (SopS 27/2016) 7, 11 ja 24 artiklojen kanssa. Yleisen ja tehostetun tuen oppilaat kuuluisivat 20 a §:n soveltamisalan piiriin.
Keväällä 2020 voimassaolleen soveltamisasetuksen (191/2020) 3 §:n mukaisesti lähiopetukseen oikeutettuun oppilasryhmään kuuluivat myös perusopetuslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetut perusopetukseen valmistavan opetuksen oppilaat. Valmistavan opetuksen oppilaat ovat perusopetusikäisiä maahanmuuttajataustaisia oppilaita, joilla opetus keskittyy ennen kaikkea suomen ja ruotsin kielen opiskeluun sekä valmiuksien antamiseen esi- tai perusopetusta varten. Oppilaiden maahanmuuttajataustaiset vanhemmat eivät aina pysty tukemaan oppilaita riittävästi etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa. Valmistavan opetuksen oppilaat rajataan pykälän soveltamisalan ulkopuolelle, koska heidän edellytykset hyötyä etäyhteyksiä hyödyntävästä opetuksesta voivat olla olennaisesti muita oppilaita heikommat. Näin ollen nämä oppilaat saattavat olla jo valmiiksi haavoittuvammassa asemassa, minkä vuoksi positiivinen erityiskohtelu olisi perusteltua. Perusopetukseen valmistavan opetuksen järjestäminen on kunnalle vapaaehtoinen tehtävä.
Tartuntatautiviranomainen voi määrätä tartuntatautilain 57 §:n oppilaan oppilaitoksesta poissaolosta yhtäjaksoisesti yhteensä enintään kahden kuukauden ajaksi. Oppilas voidaan määrätä tartuntatautilain 60 ja 63 §:n nojalla karanteeniin tai eristyksiin. Pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että poikkeaminen tehtäisiin näissä tapauksissa perusopetuslain 18 §:n 3 kohdan mukaisesti. Mikäli opetusta ei voitaisi järjestää lähiopetuksena, opetus voitaisiin järjestää 18 §:n mukaisesti.
6.2
Laki Helsingin eurooppalaisesta koulusta
8 a §. Poikkeukselliset opetusjärjestelyt. Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 a §, jossa säädettäisiin poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä. Ehdotuksen mukaisesti opetuksen järjestäjällä olisi oikeus päätöksellään siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että jos opetusta ei tartuntatautilain 58 §:n nojalla annettavan tilojen käyttöä koskevan päätöksen mukaisesti voisi järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa voitaisiin opetuksessa siirtyä koulun päätöksellä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Pykälän 1 momentin mukainen turvallisuuden arviointi perustuisi tartuntatautiviranomaisen päätöksen sisältöön ja siinä mahdollisesti asetettuihin edellytyksiin opetuksen tilojen käyttämisestä.
Aluehallintovirastot ovat keväällä 2020 antaneet päätökset opetustilojen käyttämisestä. Sosiaali- ja terveysministeriö on aluehallintovirastoille 6.5.2020 osoittamassaan kirjeessä kehottanut aluehallintovirastoja selvittämään tartuntatautilain 58 §:ssä tarkoitettujen edellytysten olemassaoloa sekä tekemään päätökset, joilla asetetaan tarvittavat välttämättömät rajoitukset varhaiskasvatukseen ja opetukseen käytettävien päiväkotien ja oppilaitosten tilojen käytölle 13.6.2020 asti. Aluehallintovirastot ovat tehneet päätöksensä 12.5.2020. Päätöksissä edellytyksenä tilojen käyttämiselle on tartuntatautilain 1 §:ssä säädetty tartuntatautilain tarkoitus huomioiden noudattaa opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen antamaa ohjetta opetuksen järjestäjille koronavirusepidemian aikana. Vastaavia päätöksiä saattaa olla välttämätön tarve tehdä myös syyslukukaudelle 2020 eli 1.8.—31.12 välisen ajanjakson aikana.
Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 14 §:n 1 momentin mukaan oppilaalla on oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön. Turvallisuuden arvioinnissa koulu toimisi yhteistyössä paikallisen tai alueellisen tartuntatautiviranomaisen kanssa. Turvallisuuden arvioinnissa ja lähiopetuksen järjestämisen käytännön suunnittelussa noudatettaisiin tartuntatautilain mukaisiin päätöksiin mahdollisesti sisältyviä edellytyksiä sekä hyödynnettäisiin koulun sijaintikunnan omaa lääketieteellistä ja tartuntatautien torjumiseen liittyvää osaamista tartuntatautilain 9 §:n mukaisen tehtävänsä mukaisesti. Mikäli opetuksen järjestämisessä ei pystyttäisi noudattamaan tartuntatautiviranomaisen päätökseen sisältyvää ohjeistusta opetustilojen turvallisesta käyttämisestä tai opetustilat suljettaisiin osittain tai kokonaan tartuntatautilain 58 §:n nojalla, voitaisiin opetuksessa siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Oppilaan oikeus opetukseen tulisi turvata myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana perusopetuslaissa ja sen nojalla säädetyn ja määrätyn mukaisesti. Opetuksessa tulisi näin ollen noudattaa myös tuntijakoa ja opetussuunnitelman perusteita.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että päätöksen poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä tekisi lain 31 §:ssä säädetty johtokunta. Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskeva päätös voitaisiin tehdä enintään yhdeksi kuukaudeksi kerrallaan, ja sitä voitaisiin koulun päätöksellä jatkaa, mikäli tartuntatautilain päätökselle asetetut edellytykset edelleen vallitsisivat. Koulun tulisi poikkeuksellisiin opetuksen järjestelyihin siirtymistä harkitessaan arvioida poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden kestoa, soveltuvaa opetuksen järjestämispaikkaa, opetuksen käytännön järjestämistä sekä siitä, mitä vuosiluokkia ja opetusryhmiä päätös koskee. Lisäksi koulun tulee arvioida, miten oppilaiden yhdenvertainen oikeus opetukseen turvataan. Koulun tulisi päätöksenteossa noudattaa tartuntatautilain mukaisiin päätöksiin mahdollisesti sisältyviä ehtoja sekä hyödyntää tartuntatautiviranomaisten lääketieteellistä ja tartuntatautien torjumiseen liittyvää osaamistaan tartuntatautilain 9 §:n mukaisen tehtävänsä mukaisesti. Koulun tulisi tehdä myös yleiset linjaukset siitä, miten sekä minkälaisin toteuttamistavoin etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta ja pykälän 3 momentissa mainittua tukea järjestetään. Opetusjärjestelyt ja toimenpiteet kirjataan opetuksen järjestäjän vuosisuunnitelmaan sekä koulukohtaiseen oppilashuoltosuunnitelmaan.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta voitaisiin järjestää osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen. Tartuntatautiviranomainen voi sulkea koulun tai muun opetuksen järjestämispaikan osittain tai kokoaan ottaen huomioon myös muiden perusoikeuksien toteutuminen. Koulun päätös poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä voisi vastaavasti koskea esimerkiksi yksittäistä luokkia tai opetusryhmiä. Oppilaiden sekä opetus- ja muun henkilöstön välisien fyysisten kontaktien välttämiseksi opetusta voitaisiin toteuttaa esimerkiksi etä- ja lähiopetuksen yhdistelmämallin mukaisesti, jossa etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta ja lähiopetusta vuoroteltaisiin viikoittain tai muulla opetuksen järjestäjän soveltuvaksi arvioimalla rytmillä. Tällöin esimerkiksi osa vuosiluokasta saisi opetusta etäyhteyksiä hyödyntäen ja osa lähiopetuksena. Opetus tulee järjestää niin, että oppilas saisi pääsääntöisesti lähiopetusta ja etäyhteyksiä hyödyntävät opetusjaksot olisivat mahdollisimman lyhyitä. Pykälän 4 momentissa tarkoitetut, haavoittuvassa asemassa olevat oppilaat, olisivat kuitenkin koko ajan lähiopetuksessa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin koulun velvollisuudesta järjestää lain 21 §:ssä säädettyä oppimisen tehostettua tukea siinä sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista. Mikäli opetusta järjestettäisiin etäyhteyksiä hyödyntäen tulisi oppimisen tuen tarvetta arvioida tarvittaessa kaikkien oppilaiden osalta. Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen voisi lisätä oppimisen tuen tarvetta ja sen arviointia.
Pykälässä käytettäisiin termiä etäyhteyksiä hyödyntävä opetus. Voimassa olevassa perusopetuslaissa ei ole käsitetty etäyhteyksiä hyödyntävä opetusta. Perusopetuksen järjestäminen etäyhteyksiä hyödyntäen tarkoittaisi esimerkiksi opetuksen järjestäjän opetusjärjestelyä, jossa oppilas ja opettaja eivät sijaitse fyysisesti samassa tilassa oppimistilanteessa, vaan opetus, oppilaan ja opettajan sekä oppilaiden välinen vuorovaikutus tapahtuu eri –tai samanaikaisesti esimerkiksi digitaalisia välineitä, kuten etäyhteyksiä, verkko-oppimisympäristöjä, sähköisiä alustoja tai digitaalisia viestintävälineitä hyödyntäen. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus tulee olla perusopetuslaissa määriteltyä opetusta. Opetuksen järjestäjän on myös etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa huolehdittava, että oppilas saa opetussuunnitelman mukaista opetusta, ja oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen ja koulunkäynnin tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Opetuksen järjestäjän tulee huolehtia myös oppilaiden yhdenvertaisista mahdollisuuksista oppimista edistävään vuorovaikutukseen sekä siitä, että oppilaat pääsevät etenemään opinnoissaan. Opetuksen järjestäjä seuraa etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa oppilaan poissaoloja ja ilmoittaa oppilaan huoltajalle luvattomista poissaoloista. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus voi olla esimerkiksi opettajan johdolla annetun opetuksen ohella sisältävää monimuoto-opetusta verkossa sekä oppilaan itsenäistä opiskelua verkon avulla. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetus tulee järjestää oppilaan ikäkauden ja edellytysten mukaisesti. Opetusmuodon soveltuvuutta on harkittava varsinkin nuorempien oppilaiden kohdalla. Etäyhteyksiä hyödyntävä opetuksessa noudatetaan lukujärjestystä ja koulujen työaikoja ja opetuksen järjestäjän vuosisuunnitelmaa.
Helsingin eurooppalaisen koulun oppilailta voidaan lain 15 §:n mukaan periä materiaali- ja ruokailumaksuja. Koska koulun oppilaat eivät normaalioloissakaan ole oikeutettuja maksuttomaan ateriaan kuten perusopetuksessa olevat oppilaat, ei pykälään esitetä vastaavaa oikeutta maksuttomaan ateriaan kuten perusopetuslaissa ehdotetaan.
Muuna kuin lähiopetuksena toteutettava opetus sisältää riskin haavoittuvammassa asemassa olevien lasten oikeuksien toteutumiselle. Momentissa 4 säädettäisiin, että poikkeukselliset opetusjärjestelyt eivät koskisi kaikkein pienimpiä tai haavoittuvassa asemassa olevia oppilaita. Siksi soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät esikoulun oppilaat, 1—4 vuosiluokkien oppilaat ja 21 §:n mukaista oppimisen tehostettua tukea saavat oppilaat. Nuorimpien oppilaiden oppimaan oppimisen taidot ja itseohjautuvuus eivät ole vielä välttämättä kehittyneet itsenäiseen oppimiseen. Nuoremmilla oppilailla tarve lähiopetukseen on suuri Käytännössä opetus 5. vuosiluokasta ylöspäin voitaisiin järjestää poikkeuksellisin opetusjärjestelyin, etäyhteyksiä hyväksikäyttäen. Tämän ikäiset oppilaat ovat keskimäärin 10 vuotta täyttäneitä ja selviytyvät tarvittaessa tätä nuorempiin oppilaisiin nähden itsenäisemmin etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa opettajan ohjauksessa. Rajausta voidaan myös perustella sillä, että työsopimuslain (55/2001) 4 luvun 6 §:n mukaan tilapäistä hoitovapaata koskevien säännösten mukaan vanhemmat voivat jäädä kotiin hoitamaan alle 10-vuotiasta lasta.
Ehdotetaan, että lait olisivat voimassa 1.8.-31.12.2020. Opetuksen käytännön järjestämiseksi esitetään, että väliaikaiset säännökset olisivat voimassa syyslukukauden 2020. Koulujen toiminnan suunnittelun ja järjestämisen kannalta on välttämätöntä säätää poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä lukukaudeksi kerrallaan. Koulujen lukuvuosisuunnitelma ja työaika jakaantuvat syys- ja kevätlukukauteen, jotka perustelevat voimassaolon sitomista syyslukukauteen 2020. Lähtökohtana on, että perusopetusta järjestettäisiin lähiopetuksena ja lähiopetuksesta voisi poiketa vain säädettyjen kriteerien täyttyessä. Opetuksenjärjestäjä voisi päättää siirtyä esitettyihin poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin kuukaudeksi kerrallaan. Lainvalmistelun aikana ei tiedetä syksyn 2020 valtakunnallista tartuntatautitilannetta, joka lisää voimassaoloon liittyvää epävarmuutta. Tämän vuoksi lähiopetuksesta poikkeamista ehdotetaan vain syyslukukaudeksi.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertaisuusvaatimus korostuu. Perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Tämä oikeus on luonteeltaan subjektiivinen (HE 309/1993 vp, s. 19), joka tarkoittaa välittömästi toteutettavaa yksilöllistä oikeutta. Subjektiivinen oikeus pitää sisällään oikeuden saada perusopetusta ja oikeuden saada opetusta maksutta. Maksuton opetus kytkeytyy oppivelvollisuuteen, josta säädetään edelleen lailla. Perustuslain tarkoittamaksi perusopetukseksi on katsottava se opetus, joka sisältyy oppivelvollisuuteen (ks. esim. HE 309/1993 vp, s 64 ja PeVL 20/2007 vp). Perusopetuksen järjestämisvelvollisuus on säädetty kunnille.
Esityksessä ehdotetaan, että perusopetuslakiin sekä Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettuun lakiin lisättäisiin väliaikaiset poikkeuksellisia opetusjärjestelyjä koskevat pykälät, joka mahdollistaisivat sen, että opetuksen järjestäjä voisi päätöksellään siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta järjestetään osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen. Edellytyksenä olisi, että opetusta ei tartuntatautilain (1227/2016) 58 §:n nojalla annettavan päätöksen mukaisesti voida järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa.
Voimassaolevan perusopetuslain tulkintakäytännön mukaisesti oppivelvollisuusikäisten perusopetus järjestetään lähiopetuksena. Lähiopetus tosiasiallisesti toteuttaa oppilaan subjektiivista perusoikeutta saada perusopetusta. Tätä perustelee perusopetuslain 30 §:n 1 momentti, minkä mukaisesti opetukseen osallistuvalla on työpäivinä oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta, oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen ja koulunkäynnin tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Opetuksen järjestäjän velvollisuus turvata perusopetuslain 29 §:n mukainen oppilaan oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön perustelee opetuksen antamista lähiopetuksena. Lähiopetukseen kuuluu opettajan antama opetus, koulun osoittamassa turvallisessa opiskeluympäristössä, jota toteutetaan työsuunnitelmassa määriteltyinä työaikoina.
Opetuksen järjestäjä ei voimassa olevan lain puitteissa voi päättää opetuksen siirtymisestä kokonaan etäopetukseen. Perusopetuslain säätämisessä on lähdetty siitä olettamuksesta, että oppivelvollisten perusopetuksessa opetusta annetaan lähiopetuksena (HE 86/1997 vp, s. 52). Näin ollen voidaan lähteä siitä oletuksesta, että perusopetus on pääsääntöiseesti kouluissa järjestettävää lähiopetusta. Ainoastaan perusopetuslain 18 §:n nojalla opetus voidaan järjestää erityisin opetusjärjestelyin. Ehdotettu sääntely tarkoittaisi sitä, oppilaalla olisi oikeus saada perustuslain 16 §:n 1 mukaista perusopetusta myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. Esitys mahdollistaisi oppivelvollisuuden suorittamisen jatkumisen. Ehdotettu säännös siitä, että opetus voidaan järjestää muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen, mahdollistaisi sen, että oppilaan oikeus saada perusopetusta kuitenkin toteutuisi, eikä opetusta tarvitsisi kokonaan keskeyttää, mikäli opetuksen järjestäminen ei olisi turvallista lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa. Tämä turvaisi perustuslain 16 §:n 1momentin mukaisen subjektiivisen perusoikeuden perusopetukseen myös tartuntatautitilanteessa.
Perustuslain 7 §:n nojalla jokaisella on oikeus elämään. Tämä on perusoikeuksista perustavanlaatuisin ja koronaviruksen aiheuttaman pandemian leviäminen Suomessa uhkaa vakavasti sen toteutumista. Perustuslain 19 §:n 3 momentti asettaa julkiselle vallalle velvollisuuden edistää väestön terveyttä. Väestön terveyden edistäminen voidaan myös tulkita olevan sellainen ensisijainen perusoikeus, joka takaa myös muiden perusoikeuksien, kuten sivistyksellisten oikeuksien tosiasiallisen toteutumisen. Oppivelvollisille tarkoitettu perusopetus koskee lapsia. Aikuisten terveys ja toimintakyky mahdollistavat sen, että lapsen perusoikeudet voivat tosiasiallisesti toteutua. Päävastuu lapsen kehityksestä ja kasvatuksesta kuuluu lapsen vanhemmille tai muille lapsen huollosta lain mukaan vastaaville. Julkisella vallalla on velvollisuus perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisesti tukea perheiden ja muiden lapsen huollosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.
Perusoikeusuudistuksen mukaisesti lapsen hyvinvointi on ymmärrettävä laajasti sekä aineellisena että henkisenä hyvinvointina. Siten säännöstä on tarkasteltava yhteydessä muihin taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin perusoikeuksiin, lähinnä oikeuteen saada perusopetusta. (HE 309/1993 vp, 72). Tällä on merkitystä esimerkiksi opetuksen järjestämisessä, jossa opetuksen järjestäjällä on velvollisuus turvata lapsen hyvinvointia ja yksilöllistä kasvua. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 19 §:n 3 momentin säännös kohdistuu myös perustuslain 16 §:n 1 momentissa turvattuun oikeuteen saada perusopetusta (PeVM 14/2020 ja PeVL 12/2015 vp). Esitetyt lakimuutokset turvaavat lasten hyvinvointia ja yksilöllistä kasvua, mutta myös koko väestön terveyttä.
Suomen perusoikeusjärjestelmä on sisällöltään läheisessä yhteydessä kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattuihin oikeuksiin, jonka vuoksi on perusteltua arvioida esitettyä muutosta myös ihmisoikeuksien näkökulmasta. Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joissa on säädetty oikeudesta elämään ja oikeudesta terveyden suojeluun. Muun muassa Euroopan neuvostossa hyväksytyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 18/1990) 2 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 80/2002) 11 ja 13 (1) artikloissa säädetään oikeudesta terveyden suojeluun. Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 6/1976) eli TSS-sopimuksen 12 artiklassa tunnustetaan jokaiselle oikeus nauttia korkeimmasta saavutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenterveydestä ja 13 artiklassa oikeuden opetukseen. Sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltion tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat välttämättömiä kulku- ja tarttuvien tautien sekä ammattitautien ja muiden tautien estämiseksi, hoitamiseksi ja valvomiseksi sekä sellaisten olosuhteiden luomiseksi, jotka ovat omiaan turvaamaan jokaiselle lääkärin ja sairaaloiden palvelut sairaustapauksissa. Hallituksen esitys tukee osaltaan mainittuihin päämääriin pyrkimistä vähentämällä oppilaiden ja opetushenkilökunnan lähikontaktien määrää, jos tartuntatautitilanne sitä vaatii.
Perusoikeudet velvoittavat ensisijaisesti julkista valtaa (HE 309/1993 vp, s. 25—29). Julkiselle vallalle on perustuslain 22 §:ssä säädetty yleinen velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Säännöksessä ei ole määritelty niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee turvaamisvelvollisuutensa toteuttaa. Keinovalinta jää kussakin tapauksessa erikseen harkittavaksi. Hallituksen perusoikeusuudistuksen koskevan esityksen perusteluissa on korostettu sitä, että velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen edellyttää perusoikeuksien aineellista turvaamista. Julkinen valta toteuttaa velvollisuuttaan esimerkiksi säätämällä perusoikeuksien käyttämistä turvaavaa lainsäädäntöä (HE 309/1993 vp, s. 75). Tässä esityksessä oikeutta saada perusopetusta vakavassa tartuntatautitilanteessa esitetään turvattavaksi lainsäädännöllä, joka turvaisi myös terveyttä vaarantavassa tartuntatautitilanteessa perusoikeuden saada perusopetusta.
Suomi on sitoutunut noudattamaan Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59—60/1991, jälj. lapsen oikeuksien sopimus) määräyksiä. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (ks. myös PeVL 18/2018 vp, s. 3 ja PeVL 17/2018 vp, s. 3, PeVM 14/2020 vp.). Arvioitaessa perusopetuslain väliaikaista muutosta lapsen edun näkökulmasta tulee ottaa huomioon lapselle kuuluvat muut koulussa ja opetuksessa toteutettavat oikeudet. Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 2 kohta turvaa lapsen oikeuden hänen hyvinvoinnille välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon. Tämän lähtökohdan tulee näkyä myös koulutyössä. Perusopetus toteuttaa lapsen oikeutta opetukseen, mutta pitää sisällään myös muita elementtejä, kuten opetuksen maksuttomuuden, oppimisen tuen sekä myös sen, että turvallisesta oppimisympäristöstä huolehditaan. Lapsen oikeuksien sopimuksen 2 artiklan mukainen syrjimättömyysvaatimus ja 3 artiklan mukainen edun ensisijaisuus korostuvat tartuntatautien rajoitustoimien aikana. Lisäksi lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti lapsen oikeus hyvinvointiin ja sen välttämätön suojelu ja lapsen oikeus huolenpitoon sekä 6 artiklan mukainen oikeus elämään ja kehitykseen sekä 24 artiklan mukainen oikeus nauttia parhaasta mahdollisesta terveydentilasta edellyttävät myös tehokkaita tartuntatautien rajoittamisen toimia. Lapsen lähiopetuksen rajaaminen voisi vaikuttaa vammaisen lapsen 23 artiklan mukaiseen oikeuden aktiivisesti osallistua yhteisönsä toimintaan. Tämän vuoksi erityisen haavoittuvassa asemassa olevat lapset on rajattu esitetyn säännöksen ulkopuolelle. Perusopetusta ei tule järjestää siten, että se uhkaisi näiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Nämä perus- ja ihmisoikeusnäkökohdat huomioiden olisi olennaisen tärkeää mahdollistaa esitetyt väliaikaisesti voimassaolevat poikkeukselliset opetusjärjestelyt perusopetuksessa, ja siten vähentää oppilaiden lähikontaktien määrää. Lapselle kuuluvien oikeuksien näkökulmasta voidaan pitää perusteltuna, että poikkeukselliset perusopetusjärjestelyt mahdollistetaan ainoastaan väliaikaisesti, sillä poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden jatkuessa pitkäjaksoisesti ei ole mahdollista toteuttaa näitä perus- ja ihmisoikeuksia yhtä täysimääräisinä ja laadukkaina kuin koulussa järjestettävässä lähiopetuksessa.
Muuna kuin lähiopetuksena toteutettava opetus sisältää riskin, että haavoittuvammassa asemassa olevien lasten oikeus perusopetukseen ei toteutuisi täysimääräisesti. Perustuslakivaliokunta on korostanut mietinnössään (PeVM 14/2020 vp) perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen ja lasten oikeuksien yleissopimuksen sekä vammaisten oikeuksien yleissopimuksen (SopS 27/2016) mukaista tarvetta huolehtia varsinkin oppivelvollisuuttaan suorittavien lasten ja nuorten tosiasiallisesta yhdenvertaisuudesta. Esityksen toimeenpanossa on kiinnitettävä erityistä huomiota oppimisen ja koulunkäynnin tuen toteutumiseen varsinkin haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta. Esitetyssä perusopetuslain 20 a §:n 4 momentissa säädettäisiin, että poikkeukselliset opetusjärjestelyt eivät koskisi haavoittuvammassa asemassa olevia oppilaita. Siksi soveltamisalan ulkopuolelle jäisi esiopetuksen oppilaat, perusopetuksen 1—3 vuosiluokkien oppilaat, perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitettuja erityisen tuen päätöksen saaneet oppilaat, perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetut pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat eikä perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettua valmistavan opetuksen oppilaita. Näillä ryhmillä lähiopetuksen tarve on ilmeinen, jotta oikeus saada perusopetusta voisi tosiasiallisesti toteutua näiden oppilaiden kohdalla. Tähän liittyvää arviointia käsitellään säännöskohtaisissa perusteluissa, luvussa 6. Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perusoikeudet kuuluvat yhtäläisesti myös lapsille. Soveltamisen ulkopuolelle jäisivät esiopetuksen oppilaat sekä 1-3-vuosiluokkien oppilaat. Iältään oppilaat ovat alle 10-vuotiaita, joiden nuori ikä perustelee poikkeamista esitetyn säännöksen soveltamisalasta. Nuoremmilla oppilailla tarve lähiopetukseen on suuri.
Lisäksi esitetään, että perusopetuslain 17 §:n mukaiset erityisen tuen ja 25 §:n mukaiset pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat rajattaisiin poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden ulkopuolelle, koska oppilaat tarvitset pääsääntöisesti vahvaa oppimisen ja koulunkäynnin tukea. Erityisen tuen ja pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaat voidaan nähdä olevan erityisen haavoittuvassa asemassa, jonka vuoksi esitetään, että nämä momentissa esitetyt oppilaat jäisivät pykälän soveltamisen ulkopuolelle, ja oppilaille tulisi järjestää lähiopetusta. Positiivista erityiskohtelua voidaan edelleen perustella tästä erityisasemasta johtuvaksi. Tämä olisi myös linjassa vammaisten henkilöiden oikeuksista annetun yleissopimuksen (SopS 27/2016) 7, 11 ja 24 artiklojen kanssa. Vammaisten henkilöiden yleissopimuksen 7 artiklan mukaisesti valtioiden tulee toteuttaa kaikki tarvittavat toimet varmistaakseen, että vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Kaikissa vammaisia lapsia koskevissa toimissa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Tämä koskee myös 24 artiklan mukaista oikeutta koulutukseen. Artiklassa todetaan, että sopimuspuolien tulee tunnustaa vammaisten henkilöiden oikeus koulutukseen. Sopimuksen mukaisesti vammaisia henkilöitä varten tehdään heidän yksilöllisten tarpeidensa mukaiset kohtuulliset mukautukset. Vammaiset henkilöt saavat yleisessä koulutusjärjestelmässä tuen, jota tarvitaan helpottamaan heidän tehokasta koulutustaan ja toteutetaan tehokkaat yksilöidyt tukitoimet ympäristöissä, jotka mahdollistavat opillisen ja sosiaalisen kehityksen enimmillistämisen täysimääräisen osallisuuden tavoitteen mukaisesti.
Keväällä 2020 voimassaolleen soveltamisasetuksen (191/2020) 3 §:n mukaisesti lähiopetukseen oikeutettuun oppilasryhmään kuuluivat myös perusopetuslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetut perusopetukseen valmistavan opetuksen oppilaat. Valmistavan opetuksen oppilaat rajataan pykälän soveltamisalan ulkopuolelle, koska heidän edellytykset hyötyä etäyhteyksiä hyödyntävästä opetuksesta voivat olla olennaisesti muita oppilaita heikommat. Näin ollen nämä oppilaat saattavat olla jo valmiiksi haavoittuvammassa asemassa, minkä vuoksi positiivinen erityiskohtelu olisi perusteltua. Lainsäädännölle on katsottu olevan ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Perusopetuslain väliaikaisella muutoksella turvattaisiin yhdenvertaisuusperiaate sekä huomioitaisiin oppilaiden ikä tai kehitystaso, että erityisesti heikoimmassa asemassa olevilla oppilailla säilyisi oikeus saada lähiopetusta sekä tarvittavaa koulunkäynnin tukea myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. Lähiopetuksen järjestämisellä pyrittäisiin turvaamaan oppilaiden henkilökohtainen tavoittaminen ja ennaltaehkäisemään koulutuksesta syrjäytymistä.
Perusoikeudet eivät yleisesti ole katsottu olevan siten ehdottomia, ettei niitä saisi missään olosuhteissa ja missään laajuudessa rajoittaa (HE 309/1993 vp, s. 29). Perusoikeus saada maksutonta perusopetusta on kytketty sääntelyvarauksella tavallisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Perusoikeuden täsmällinen sisältö määräytyy vasta perusoikeussäännöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Sääntelyvarauksien on katsottu jättävän lainsäätäjälle liikkumavaraa perusoikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta turvattujen perusoikeuksien kohdalla. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön eli ydinsisällön, jota ei voida sääntelyvarauksen nojalla heikentää. (HE 309/1993 vp, s. 5—6.). Perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaisen perusoikeuden sisältö muodostuu perustuslain ja perusopetuslain muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Lainsäätäjällä on siis oikeus säätää 16 §:n 1 momentin sisällöstä lailla tarkemmin, kuitenkin siten, ettei perusoikeuden ydinsisältöä heikennetä.
Perustuslakivaliokunta on johtanut perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina oikeuksina joitakin yleisiä perusoikeuksien rajoittamista koskevia vaatimuksia. Näitä ovat vaatimukset lailla säätämisestä, lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta, rajoituksen hyväksyttävyydestä, rajoituksen suhteellisuudesta, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta, oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta. (PeVM 25/1994 vp, s. 4—5.) Esityksessä ehdotetaan, että opetuksen järjestäjällä olisi velvollisuus järjestää perusopetuslain 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista toteuttaa. Esitys ei mahdollistaisi tuen laajuudesta poikkeamista, sen sijaa tuen toteuttamistapaa voitaisiin mukauttaa sellaiseksi, että se olosuhteisiin nähden on mahdollista ja turvallista toteuttaa poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. Eduskunnan sivistysvaliokunta ja perustuslakivaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että poikkeusoloissa opetuksen järjestäjille on annettu suuri harkintavalta perusopetuksen ja sen tuen järjestämisessä, mikä on johtanut sekä alueellisiin että kuntien ja koulujen välisiin eroavaisuuksiin (SiVL 5/2020 vp ja PeVM 14/2020 vp). Myös valmistelussa on kiinnitetty huomiota siihen, että perusopetuksen järjestäjien erilaiset valmiudet järjestää etäopetusta lisäävät oppilaiden eriarvoisuutta. Tämän vuoksi esimerkiksi oppimisen tuen laajuudesta ei ole mahdollista poiketa poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana.
Kevään 2020 aikana voimassaolleiden valmiuslain nojalla annettujen soveltamisasetusten osalta perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että soveltamisasetukset eivät sisältäneet nimenomaista sääntelyä kouluruokailusta (PeVM 14/2020 vp, PeVM 6/2020 vp, ks. myös SiVL 5/2020 vp). Maksuton perusopetus tarkoittaa perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaisesti myös riittävää ravintoa, ei siis välttämättä aterioinnin tai kouluruokailun järjestämistä (PeVM 25/1994 vp s. 9/II). Ehdotetussa 20 a §:ssä esitettäisiin, että opetuksen järjestäjällä on velvollisuus muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa antaa kaikille oppilaille maksuton ateria. Ehdotettu rajaus on tarkkarajainen ja täsmällinen. Muussa kuin lähiopetuksessa olevien oppilaiden osalta oikeus maksuttomaan ateriaan eroaa 31 §:n 2 momentista siten, että aterialta ei edellyttäisi ohjattua ruokailua. Rajauksen tarkoituksena on vähentää sosiaalisia kontakteja ja edistää terveyttä. Lisäksi ehdotetaan jätettäväksi pois vaatimus aterian täysipainoisuudesta, koska esimerkiksi tuoretuotteiden toimittaminen turvallisesti voi olla haastavaa. Esitetty säännös olisi rajaus oikeuteen saada perusopetusta. Rajausta voidaan pitää tältä osin pitää tarkkarajaisena ja hyväksyttävänä. Rajaus, että muussa kuin lähiopetuksessa olevalle oppilaalle ei järjestetä ohjattua ateriointia voidaan pitää hyväksyttävänä, koska rajauksella on pyrkimys suojata kaikkien koulun oppilaiden ja opetushenkilökunnan perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaista oikeutta elämään ja 20 §:n 2 momentin mukaista oikeutta terveelliseen ympäristöön. Tätä voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävänä. Kouluruokailun nimenomaisella sääntelyllä myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana poistettaisiin maksuttoman aterian järjestämisvelvollisuuteen liittyvät tulkinnalliset epäselvyydet. Tarkkarajaisuudella pyritään siihen, että perusoikeudet toteutuisivat laintoimeenpanossa mahdollisimman täysimääräisesti.
Muuna kuin lähiopetuksena järjestettävässä opetuksessa olevien oppilaiden oikeus maksuttomaan ateriaan ei katsota asettavan oppilaita epäyhdenvertaiseen asemaan. Perustuslain 6 §:n 2 momentin sanamuoto ilmaisee, että yksilöitä ei saa asettaa eri asemaan ”ilman hyväksyttävää perustetta”. Yleinen yhdenvertaisuuslauseke tarkoittaa mielivallan kieltoa ja vaatimusta samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti tulkintakäytännössään todennut, ettei perustuslain yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta voida johtaa tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 1/2006 vp, s. 2, PeVL 15/2001 vp, s. 3). Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia, eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi ja perustelujen tulee ovat hyväksyttäviä. Oikeus maksuttomaan ateriaan säilyisi sekä lähiopetuksessa sekä etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa. Aterian järjestämisen tapa eri opetuksen järjestämismuodoissa muuttuisi. Muutokset johtuvat siitä, että lähikontakteja pyritään tartuntatautitilanteessa vähentämään. Esitetyt erottelut maksuttoman aterian järjestämistavassa johtuvat perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaisesta oikeudesta elämään suojelusta sekä perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisesta julkisen vallan velvoitteesta edistää väestön terveyttä. Oikeus elämään on perusoikeuksista siinä mielessä ensisijainen perusoikeus, että se on kaikkien muiden perusoikeuksien nauttimisen edellytys. Eri perusoikeuksien punninnassa perustuslain 7 §:n 1 momentilla on vahva painoarvo ja muihin perusoikeuksiin kohdistuvat vähäiset rajoitukset ovat siten hyväksyttävissä, mikäli ne suojelevat oikeutta elämään (PeVL 6/1998 vp).
Esityksen perusopetuslain 20 a §:n 5 momentissa ehdotetaan, että jos oppilaan opetusta ei tartuntatautilain 57, 60 ja 63 §:n tehdyn päätöksen perusteella voida järjestää lähiopetuksena, opetus voidaan järjestää 18 §:n mukaisesti. Säännös parantaa osaltaan oppilaan oikeutta saada perusopetusta, sillä se täsmentää oppilaan oikeutta erityisiin opetusjärjestelyhiin yksittäisissä tartuntatautilain 57 §:n, 60 §:n ja 63 §:n mukaisissa tilanteissa. Tällä pyrittäisiin poistamaan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuteen liittyvät tulkinnalliset epäselvyydet tilanteissa, joissa oppilaalle on tehty edellä mainittu päätös tartuntatautilain nojalla. Oppilaalla olisi myös edellä mainituissa tartuntatautitilanteissa oikeus saada perusopetusta.
Oikeutta perusopetukseen saisi rajoittaa vain oikeasuhtaisesti verrattaessa hengen ja terveyden varjeluun. Ehdotettu sääntely on hyväksyttävässä suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden, sillä toimenpiteillä toisaalta varmistetaan oikeus saada perusopetusta, mutta yhtäältä suojellaan sekä lasten että myös heistä huolehtivien aikuisten oikeutta elämään ja turvallisuuteen. Poikkeukselliset opetusjärjestelyt olisivat sidottuja tartuntatautilain 58 §:n nojalla annettujen päätösten soveltamiseen, mikä mahdollistaa sen, että oikeutta perusopetukseen ei rajoitettaisi enempää kuin on tarpeen. Poikkeukselliset opetusjärjestelyt olisivat voimassa määräajan enintään yhden kuukauden ajaksi kerrallaan, mikä myös tukisi toimien oikeasuhtaisuutta. Esityksellä ei ehdoteta lapsen oikeuksien yleistä rajoitusta, vaan tarvittaessa väliaikaisesti priorisoidaan oikeutta terveyteen ja sen suojeluun. Pyrkimys siihen, että yhtä perusoikeutta rajoittamalla edistetään toisen perusoikeuden parempaa toteutumista, on katsottu täyttävän hyväksyttävyyden vaatimuksen (PeVL 35/2014 vp, s. 3). Lisäksi ehdotettu sääntely on myös painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa. Tartuntatautitilanteen hillitseminen edellyttää lähikontaktien määrän vähentämistä. Voimassa oleva perusopetuslaki ei mahdollista laajamittaisempaa siirtymistä etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen.
Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä ei ole järjestämisvelvollisuuden rajaamista, vaan opetuksen järjestämisestä väliaikaisesti toisin. Esitys kuitenkin rajaa oppilaan oikeutta lähiopetukseen. Rajauksien tulee olla välttämättömiä ja oikeasuhteisia tavoiteltavaan hyötyyn nähden. Perustuslakivaliokunnan mukaan on ollut myös selvää, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. esim. PeVM 11/2020 vp, ks. myös PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 55/2016 vp, s. 4—5 ja PeVL 5/2009 vp, s. 3/II). Ehdotettu sääntely on välttämätöntä tavoiteltavaan päämäärään nähden, sillä esitettyihin poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen ei ole mahdollista voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Ehdotettu sääntely turvaa yksilön oikeutta elämään sekä oikeutta maksuttomaan perusopetukseen mahdollisimman täysimääräistä toteutumista perustuslain 7 ja 16 §:n mukaisesti. Lisäksi esitys turvaa perustuslain 6 §:n mukaista yhdenvertaisuutta takaamalla haavoittuvammassa asemassa oleville oppilaille oikeuden lähiopetukseen. Ehdotettu sääntely liittyy painavaan yhteiskunnalliseen intressiin eli tartuntataudin etenemisen hidastamiseen. Kansallinen turvallisuus on katsottu olevan sellainen hyväksyttävyysvaatimus (PeVL 21/1997 vp). Lisäksi rajoitusten perustuslainmukaisuutta arvioitaessa tulee huomioida, että rajoituksista huolimatta perusopetuksen oppilaiden oppivelvollisuus ja oikeus saada maksutonta perusopetusta säilyvät poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä huolimatta. Näin ollen ehdotetut rajoitukset ovat oikeasuhtaisia ja välttämättömiä, kun huomioidaan lisäksi rajoitusten väliaikainen kesto.
Perustuslaki ilmaisee kuitenkin pääsäännön eli ydinsisällön, jota ei voida sääntelyvarauksen nojalla heikentää. (HE 309/1993 vp, s. 5—6.). Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen puuttuvaa rajoitusta. Ehdotuksen ei voida katsoa puuttuvan lapselle kuuluvaan oikeuteen saada perusopetusta ydinalueeseen, sillä oikeus perusopetukseen ja perusopetuslaissa säädettyihin palveluihin ja etuisuuksiin säilyisi myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. Kun perusoikeuden ydinsisältö säilyy, voidaan esityksen katsoa olevan linjassa myös Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Esityksessä on kyse tavallisesta laista, jossa perustuslaissa säädettyä perusoikeutta perusopetukseen ehdotetaan rajattavaksi perusoikeuksien rajoitus- ja täsmällisyysoppien mukaisesti, eikä perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja perusoikeuspoikkeuksia sisältävästä laista. Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) erikseen säädetään. Perusopetuslakiin esitetty muutos poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä ei koskisi Ahvenanmaalla asuvia, koska Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 14 kohdan mukaisesti Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta muun muassa opetusta ja oppisopimusta koskevissa asioissa. Tämän vuoksi perusopetuslain muutos ei tulisi voimaan Ahvenanmaalla.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.