1.1  Tausta

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelmassa todetaan, että hallituskauden keskeisiä haasteita on muuttunut turvallisuustilanne ja uhkien monipuolistuminen sekä turvallisuusviranomaisten toimintakyky. Hallitus huolehtii turvallisuuden paranemisesta, uusiin turvallisuusuhkiin varautumisesta ja turvallisuuden kokemuksen varmistamisesta. Hallitusohjelman kohdan 3.3 Turvallinen oikeusvaltio Suomi mukaan yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden näkökulmasta erityistä huomiota kiinnitetään ihmisten turvallisuuden paranemiseen, uusiin turvallisuusuhkiin varautumiseen ja turvallisuuden kokemuksen vahvistamiseen. Perinteisten sotilaallisten uhkien lisäksi Suomi varautuu vastaamaan entistä monitahoisempiin uhkiin, joissa yhdistyvät sotilaalliset ja ei-sotilaalliset keinot. Hallitusohjelman mukaan turvataan myös Rajavartiolaitoksen suorituskyky muuttuvassa toimintaympäristössä. 

Suomen turvallisuusympäristö on muuttunut nopeasti muun muassa globaalien jännitteiden kuten suurvaltakilpailun ja sotien vuoksi sekä siksi, että joidenkin valtioiden suhtautuminen sääntöpohjaiseen kansainväliseen järjestykseen on muuttunut. Turvallisuusympäristön ennustettavuus on yleisesti heikentynyt. Suomen turvallisuusympäristö muuttui edelleen perustavanlaatuisesti ja pitkäaikaisesti Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022. 

Valtioiden toisiin valtioihin kohdistama hybridivaikuttaminen on määrällisesti lisääntynyt ja keinovalikoimaltaan laajentunut. Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa (valtioneuvoston julkaisuja 2020:30) todetaan, että hybridivaikuttamisesta on tullut aiempaa suurempi turvallisuusuhka. Hybridivaikuttaminen on toimintaa, jolle ei ole kansainvälisesti hyväksyttyä yhteistä määritelmää. Hybridivaikuttamiseksi katsotaan suunnitelmallinen toiminta, jossa valtiollinen tai ei-valtiollinen toimija hyödyntää laaja-alaisesti ei-sotilaallisia keinoja pyrkien vaikuttamaan valtion heikkouksiin ja saavuttamaan omat tavoitteensa. Tavoitteena on aiheuttaa toimenpiteen kohteena olevalle painetta, vahinkoa, epävarmuutta ja epävakautta. Hybridivaikuttaminen voi olla myös osa sotilaallista operaatiota erityisesti sen alkuvaiheessa. Hybridivaikuttaminen voi sisältää samanaikaisesti esimerkiksi informaatiovaikuttamisoperaatioita sekä muuta, sisällöllisesti vaihtelevaa toimintaa. Ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan valtiotoimijat käyttävät usein hybridivaikuttamisessa kolmansia toimijoita, kuten ekstremistisiä ja järjestäytyneen rikollisuuden ryhmiä. Hybridivaikuttamiseen voidaan käyttää myös muuttoliikettä, pakolaisia tai hybridivaikuttamista toteuttavien maiden kansalaisia muissa maissa. Vaikuttamista voi tapahtua myös epidemioiden ja pandemioiden varjolla. Keinoja voidaan käyttää samanaikaisesti tai siten, että eri keinot seuraavat toisiaan. Vaikuttaminen voi alkaa nopeasti jo normaalioloissa, ja sen tunnistaminen ja todentaminen voi olla vaikeaa etenkin alkuvaiheessa. 

Hybridivaikuttamisen ohella käytetään myös laaja-alaisen vaikuttamisen käsitettä. Valtioneuvoston puolustusselonteossa (valtioneuvoston julkaisuja 2021:78) laaja-alaista vaikuttamista käsitellään sotilaalliseen varautumiseen liittyvänä uhkakuvana. Selonteon mukaan laaja-alainen vaikuttaminen käsittää myös hybridivaikuttamisen, mutta uhkakuvaan sisältyy lisäksi avoin sotilaallinen voimankäyttö osapuolten välillä. Hybridivaikuttamiseen laaja-alaisen vaikuttamisen yhdistää muun muassa se, että laaja-alaiseenkin vaikuttamiseen liittyy usein suunnitelmallisuus, useiden eri keinojen yhdistäminen, pitkäkestoisuus ja yhteiskunnan haavoittuvuuksien hyödyntäminen jo normaalioloissa. Vastaavalla tavalla kuin hybridivaikuttamista, myös laaja-alaista vaikuttamista voi olla vaikea tunnistaa. 

Hybridivaikuttamiseen voi kuulua myös sinänsä laillisten keinojen käyttämistä, mikä edelleen voi vaikeuttaa hybridivaikuttamisen tunnistamista. Toimintaympäristön muutosten nopeus nykyisessä maailmassa on seikka, joka korostaa ennalta varautumisen merkitystä. Hybridiuhat ovat käytännön toiminnaksi konkretisoituessaan sellaisia sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden häiriötilanteita, joiden torjunta edellyttää usean viranomaisen yhteistyötä. Uhkiin tulee pystyä vastaamaan ensisijaisesti viranomaisten normaaliolojen toimivaltuuksilla. Lisäksi tulee kehittää viranomaisten kykyä varautua hybridivaikuttamiseen sekä sietää hybridivaikuttamisen kuormitusta ja sen seurauksia. 

Valtioneuvoston ajankohtaisselonteossa turvallisuusympäristön muutoksesta (valtioneuvoston julkaisuja 2022:18) todetaan, että turvallisuusympäristön muuttumisen myötä Suomi varautuu poikkeuksellisten, laaja-alaisten ja monitahoisten hybridivaikuttamisen keinojen kohteeksi joutumiseen sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Hybridivaikuttamisen ennaltaehkäisyn tehokkuus muodostuu pidäkevaikutuksesta, jonka koko yhteiskunta ja kaikki hallinnonalat luovat varautumisella ja muulla toiminnallaan. Toimiva kokonaisturvallisuus on keskeinen osa ennalta ehkäisevää vaikutusta. Ajantasaisen tilannekuvan lisäksi selkeät johtamis- ja vastuusuhteet, riittävän joustavat ja mahdollisesti osin päällekkäiset toimivaltuudet sekä kyvykkyys hyödyntää yhteiskunnan tarkoituksenmukaisia kokonaisvoimavaroja kulloisenkin uhan torjumiseksi ovat avainasemassa. 

Maahantulon häiriötilanteisiin varautuminen on aiemmin perustunut lähtöajatukseen siitä, että laajamittaisen maahantulon tilanteiden taustalla on esimerkiksi sota, konflikti, pandemia tai äkillinen ympäristökatastrofi, joiden vuoksi Suomeen pyrkisi kerralla suuri määrä suojan tarpeessa olevia ihmisiä. Viime vuosien tapahtumat ovat kuitenkin osoittaneet, että muuttoliikkeen ohjaamista myös käytetään yhtenä keinona painostaa toisia valtioita.  

Ajankohtaisselonteon mukaan muuttoliikkeen välineellistämiseen hybridivaikuttamisen keinona on vastattava tarvittavin operatiivisin, oikeudellisin, diplomaattisin ja taloudellisin keinoin. Hybridivaikuttamiseen vastaaminen edellyttää osin erilaista toimintatapaa kuin maahantulon hallinta. Hybridivaikuttaminen voi näkyä vakavina yleisen järjestyksen ja turvallisuuden häiriöinä, ja sillä voidaan luoda jännitteitä esimerkiksi maahantulijoiden ja heitä vastustavien ryhmien välille. Vakavimmissa tilanteissa kohdemaan on punnittava toimia, joilla turvataan yhteiskunta- ja oikeusjärjestystä, kansallista turvallisuutta, alueellista koskemattomuutta, yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai kansanterveyttä samalla, kun täytetään velvoite tutkia kansainvälistä suojelua koskevat pyynnöt. Kansainvälisen oikeuden mukaan jokaisella vainon kohteeksi joutuneella on oikeus hakea turvapaikkaa, ja poikkeuksellisessakin tilanteessa Suomen on järjestettävä tähän mahdollisuus. 

On oletettavaa, että jatkossakin Eurooppaan pyrkiviä ihmisiä on paljon ja että muuttoliikettä tullaan hyödyntämään poliittisen painostamisen keinona. Monet maailmanlaajuiset kehityssuunnat ja alueelliset konfliktit kiihdyttävät entisestään väestön liikkumista eri puolilla maailmaa. Maahantulo Eurooppaan on kasvussa. Väestöliikkeet voivat kohdistua Suomeen sekä ulkorajojen että sisärajojen kautta. Hallitsemattomana maahantuloon liittyy sisäisen turvallisuuden riskejä, joita tulee kyetä ehkäisemään. Muuttoliikettä välineellistävän hybridivaikuttamisen yhtenä keskeisenä varautumiskeinona on selkeä lainsäädäntö ja viranomaisten riittävät toimivaltuudet toimia ennalta ehkäisevästi ja tehokkaasti häiriötilanteissa. Välineellistetty tai laajamittainen maahantulo voi aiheuttaa normaaliaikojen häiriötilanteen, jos viranomaisten kyky hoitaa maahanmuuttoon ja laajamittaisen maahantulon hallintaan liittyviä tehtäviä vaarantuu. 

Valtioneuvoston sisäisen turvallisuuden selonteossa (valtioneuvoston julkaisuja 2021:48) todetaan, että Suomen rajavalvonta on tällä hetkellä tehokasta ja uskottavaa. Muutostekijäksi on kuitenkin tunnistettu muun muassa hybridiuhat. Vakavien ja laajojen häiriöiden on todettu voivan lisääntyä. Laajoihin häiriö- ja uhkatilanteisiin varaudutaan kokonaisturvallisuuden yhteistoimintamallin mukaisesti. Hybridivaikuttamista tulee selonteon mukaan torjua myös lainsäädännöllisin toimin. Turvallisuusviranomaisten toimivaltuuksia tulee kehittää johdonmukaisesti ja riskiperusteisesti ja viranomaisten toimintakyky varmistaa myös ajatellen yllättäviä ja nopeasti eskaloituvia tilanteita, joita ei voida täysin määritellä etukäteen. 

Rajavartiolaitoksen mahdollisuuksia varautua ja vastata tehokkaasti erilaisiin normaaliolojen häiriötilanteisiin täydennettiin 1.4.2019 voimaan tulleilla lakimuutoksilla (HE 201/2017 vp). Sääntelyn ajantasaisuuden varmistaminen on kuitenkin aiheellista edelleen merkittävästi muuttuneen toimintaympäristön vuoksi. 

Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen laeiksi valmiuslain ja asevelvollisuuslain 79 §:n muuttamisesta (HE 63/2022 vp). Esityksessä ehdotetaan valmiuslakiin (1552/2011) uutta hybridiuhkatilanteita koskevaa poikkeusoloperustetta sekä siihen liittyviä lisätoimivaltuuksia viranomaisille. Esityksessä on huomioitu myös Rajavartiolaitoksen toimivaltuustarpeita. Kuten esityksessä todetaan, valmiuslain poikkeusoloperusteiden tarkistaminen ei kuitenkaan vähennä tarvetta jatkaa myös normaalioloja koskevan lainsäädännön kehittämistä muuttuneiden turvallisuusuhkien varalta. Pääsääntönä myös hybridiuhkien osalta tulee olla niihin vastaaminen ensisijaisesti normaaliolojen lainsäädännön keinoin.  

1.2  Valmistelu

Sisäministeriön 24.11.2021 asettama työryhmä arvioi tekemässään selvityksessä (sisäministeriön julkaisuja 2022:20) alustavasti oikeudellisia mahdollisuuksia parantaa keinoja vastata mahdolliseen Suomeen kohdistuvaan muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen. Selvityksen tarve syntyi kesällä 2021 Valko-Venäjän Latvian, Liettuan ja Puolan rajoilla aloittaman aktiivisen vaikutusoperaation seurauksena käydyistä valmiuteen ja varautumiseen liittyvistä keskusteluista. Työryhmä arvioi asiaa ensisijaisesti sisäasiainhallinnon lainsäädännön näkökulmasta, ja tarkastelun kohteena olivat ulkomaalaislaki (301/2004), laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta (746/2011) ja rajavartiolaki (578/2005). Rajaturvallisuutta koskevan lainsäädännön osalta tunnistettiin useita lainsäädännön kehittämismahdollisuuksia, jotka parantaisivat mahdollisuuksia varautua ja vastata hybridivaikuttamisena tapahtuviin maahantulon tilanteisiin. 

Edellä mainitut rajaturvallisuutta koskevat kehittämistarpeet sisältyvät myös sisäministeriössä valmisteltuun laajempaan rajavartiolainsäädännön muutostarpeita käsittelevään arviomuistioon (SM049:00/2019). Arviomuistio oli lausuntokierroksella 9.3.–11.4.2022. Arviomuistio ja lausuntotiivistelmä ovat saatavilla sisäministeriön verkkosivuilla osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet tunnuksella SM049:00/2019.  

Sisäministeriö asetti 11.4.2022 säädöshankkeen rajaturvallisuuden ylläpitämistä koskevan sääntelyn tarkistamiseksi edellä mainittujen selvityksen ja arviomuistion pohjalta. Hankkeessa katsottiin välttämättömäksi valmistella eräät lainsäädännön muutosehdotukset muita kiireellisemmin, minkä vuoksi hankkeeseen kuuluvien lakimuutosten valmistelu jaettiin kahteen osaan. Nyt kyseessä olevaa ensimmäistä osaa koskeva hallituksen esitys on valmisteltu sisäministeriön rajavartio-osastolla virkatyönä. Hallituksen esitysluonnos oli lausuntokierroksella 18.5.–2.6.2022. Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin keskeisille ministeriöille, viranomaisille ja muille sidosryhmille. Lausunnon antoivat liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, valtioneuvoston kanslia, eduskunnan apulaisoikeusasiamies, Oikeuskanslerinvirasto, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Pääesikunta, Yhdenvertaisuusvaltuutettu, Amnesty Internationalin Suomen osasto ry, Elinkeinoelämän keskusliitto, Ihmisoikeuskeskus, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK, Pakolaisneuvonta ry, Suomen Kiinteistöliitto ry ja Suomen Varustamot ry. Metsähallitus, Tulli, Suomen Kuntaliitolla, Suomen Metsästäjäliitto ry ja Suomen Yrittäjät ry ilmoittivat, että niillä ei ole esityksestä lausuttavaa. 

Esityksen ruotsinkielistä versiota ei kiireellisen valmisteluaikataulun vuoksi ehditty lähettää kirjalliselle lausuntokierrokselle. Esityksestä ei siten ollut mahdollista pyytää Ahvenanmaan maakunnan hallituksen lausuntoa Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 33 §:n mukaisesti. Sisäministeriö järjesti Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa 3.6.2022 suullisen kuulemistilaisuuden, jossa esiteltiin osia ruotsinkielisestä esitysluonnoksesta myös kirjallisesti. Maakunnan esittämät näkemykset on huomioitu lausuntopalautetta koskevassa osiossa. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla sisäministeriön verkkosivuilla osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet tunnuksella SM012:00/2022. 

Sisäministeriö lähetti hallituksen esitysluonnoksen yhteydessä lausuttavaksi myös täydennysehdotuksen eduskunnan käsiteltävänä olevaan valmiuslain ja asevelvollisuuslain 79 §:n muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 63/2022 vp). Lausuntokierroksen perusteella todettiin, että ehdotus edellyttää vielä tarkempaa valmistelua yhteistyössä oikeusministeriön kanssa. Ehdotuksen käsittely erotettiin tämän vuoksi tästä hallituksen esityksestä, eikä sitä koskevaa lausuntopalautetta käsitellä esityksessä tarkemmin. 

2.1.1  Rajavartiolaitoksen keskeiset tehtävät ja toimivaltuudet

Rajavartiolaitoksen toiminnan tavoitteena on rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Rajaturvallisuuden ylläpitämisellä tarkoitetaan rajavartiolain 2 §:n 6 kohdan mukaan kotimaassa ja ulkomailla suoritettavia toimenpiteitä, joilla pyritään estämään valtakunnanrajan ja ulkorajan ylittämisestä annettujen säännösten rikkominen ja rajat ylittävästä henkilöliikenteestä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle aiheutuvat uhat, torjumaan rajat ylittävää rikollisuutta sekä varmistamaan rajanylityksen turvallisuus. Rajavartiolaitos suorittaa myös erikseen säädettyjä valvontatehtäviä, rikostorjuntaa, poliisi- ja tullitehtäviä, etsintä- ja pelastustehtäviä sekä osallistuu sotilaalliseen maanpuolustukseen. Rajavartiolaitos on myös johtava meripelastusviranomainen. Rajavartiolaitoksen keskeisiä tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevat säännökset ovat rajavartiolaissa, rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetussa laissa (108/2018) sekä meripelastuslaissa (1145/2001). Rajavartiolaitos tuottaa ydintehtäviensä ohessa monialaista viranomaisapua rajaseudun ja rannikon harvaan asutuille alueille. Rajavartiolaitos on myös aluevalvontalain (755/2000) mukainen aluevalvontaviranomainen. 

Rajavartiolaitoksen toiminnan alueellisesta kohdentumisesta säädetään rajavartiolain 4 §:ssä. Säännöksen mukaan Rajavartiolaitos toimii siellä, missä se on rajajärjestyksen tai rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi, rajavalvonnan suorittamiseksi taikka Rajavartiolaitokselle säädettyjen sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävien suorittamiseksi perusteltua, sekä merialueella ja Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa (1058/2004) tarkoitetulla talousvyöhykkeellä. Muualla Rajavartiolaitos toimii vain, jos se on tarpeen sen lakisääteisen tehtävän loppuun saattamiseksi, virka-avun antamiseksi taikka tuen antamiseksi toiselle suomalaiselle viranomaiselle. 

Rajavartiolaitoksella on voimassa olevan lainsäädännön perusteella käytössään useita toimivaltuuksia, joilla voidaan vastata hybridivaikuttamiseen. Rajavartiolaissa säädetään muun muassa ilman rikosepäilyä suoritettavista rajavalvonnan toimivaltuuksista (28 §), rajavalvontaan liittyvästä teknisestä valvonnasta (29 §), kulkuneuvon pysäyttämisestä ja liikenteen ohjaamisesta (38 §), miehittämättömän ilma-aluksen kulkuun puuttumisesta (38 a §), vesiliikenteen tilapäisestä keskeyttämisestä ja rajoittamisesta (38 b §), oikeudesta ottaa haltuun tilapäisesti kiinteistöjä (39 §), rajavyöhykelupien peruuttamisesta ja velvollisuudesta tehdä ilmoitus rajavyöhykkeellä oleskelusta Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän tarpeen sitä edellyttäessä (54 ja 57 §) sekä oikeudesta määrätä liikkumisrajoituksia Rajavartiolaitoksen hallinnassa oleville kohteille. Lisäksi rajavartiolaki sisältää säännökset rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille (15 §) ja rajanylityspaikan väliaikaisesta sulkemisesta (16 §). Rajavartiolaitoksella on myös mahdollisuus käyttää toimintansa tukena palveluksessa olevia asevelvollisia ja naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa (285/2022) tarkoitettuun asepalvelukseen otettuja rajavartiolain 34 d–34 f §:n mukaisesti. 

On kuitenkin tarpeen edelleen kehittää Rajavartiolaitoksen normaaliolojen toimivaltuuksia siten, että Rajavartiolaitos voi varautua sekä nopeasti ja tehokkaasti vastata mahdolliseen hybridivaikuttamiseen sekä itsenäisesti että yhteistyössä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Ajantasaisilla toimivaltuuksilla turvataan rajaturvallisuuden ylläpitäminen normaalioloissa ja vahvistetaan varautumista myös poikkeusoloihin. 

2.1.2  Rajanylitysliikenteen rajoittaminen ja kansainvälisen suojelun hakemisen keskittäminen

Rajavartiolain 16 §:n mukaan valtioneuvosto voi päättää rajanylityspaikan sulkemisesta määräajaksi tai toistaiseksi, jos sulkeminen on välttämätöntä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Sisäministeriö päättää tarvittavista välittömistä toimenpiteistä, kunnes valtioneuvosto ratkaisee asian. Pykälän mukaan rajanylityspaikan sulkemisella ei saa estää Suomen kansalaiselle kuuluvaa oikeutta saapua maahan tai jokaisen oikeutta lähteä maasta eikä loukata vapaata liikkuvuutta koskevan Euroopan unionin lainsäädännön piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia eikä kenenkään oikeutta kansainvälisen suojelun saamiseen. 

Pykälä ei sisällä säännöksiä rajanylitysliikenteen muunlaisesta rajoittamisesta. Kuitenkin Suomen tasavallan hallituksen ja Venäjän federaation hallituksen välillä Suomen ja Venäjän välisen valtakunnanrajan ylityspaikoista tehdyn sopimuksen (SopS 66/1994, jäljempänä rajanylityspaikkasopimus) 6 artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälisten rajanylityspaikkojen kautta kulkeva liikennettä voidaan myös rajoittaa vakavista terveydellisistä syistä, yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tai luonnonmullistusten johdosta. Covid-19-pandemian aikana vuosina 2020–2022 valtioneuvosto on rajavartiolain 16 §:n nojalla rajoittanut rajanylitysliikennettä ulkorajoilla myös ilman, että rajanylityspaikkaa olisi kokonaan suljettu. Laajamittaisen maahantulon tai toisen valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon vuoksi voi myös olla tarpeen keskittää kansainvälisen suojelun hakeminen yhteen tai useampaan rajanylityspaikkaan, jos se on välttämätöntä maahantulosta yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan vakavan uhan torjumiseksi. Sääntelyä olisi tarkoituksenmukaista täsmentää tältä osin. 

2.1.3  Oikeus kansainväliseen suojeluun

Valtiolla on oikeus päättää ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta ja maasta poistamisesta. Tätä oikeutta rajoittaa valtion velvoite varmistaa palautuskiellon periaatteen noudattaminen siten, että vainon kohteeksi joutuneiden oikeus suojeluun toteutuu. Euroopan unionin yhteisestä turvapaikkajärjestelmää koskevat säädökset määrittävät, miten tämä velvoite toteutetaan unionin jäsenvaltiossa. Nämä säännökset sitovat Suomea Euroopan unionin jäsenvaltiona. 

Suomella on velvoite valvoa unionin ulkorajaa. Tämä on tehtävä edellä mainittuja kansainvälisiä velvoitteita ja EU-lainsäädäntöä kunnioittaen siten, että pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksia, erityisesti palautuskiellon osalta, ei loukata. Keskeisimmät kansainväliseen suojeluun liittyvät kansainväliset sopimukset ovat YK:n puitteissa 1951 tehty pakolaisten oikeusasemaa koskeva Geneven yleissopimus (SopS 77/1968, jäljempänä Geneven pakolaisyleissopimus), jota on täydennetty vuonna 1967 tehdyllä lisäpöytäkirjalla pakolaisten oikeusasemasta, sekä yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18 ja 19/1990, siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen, jäljempänä EIS). Kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat näiden sopimusten osapuolia. Turvapaikka-asioissa sovellettavaksi voivat lisäksi tulla muun muassa kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus (SopS 60/1989) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 7 ja 8/1976) sekä myös muita Euroopan neuvoston tai YK:n keskeisiä ihmisoikeussopimuksia. 

Viimeaikaisessa joukkokarkotuksen kieltoa koskevassa ratkaisussaan (N.D. ja N.T. v. Espanja, 8675/15 ja 8697/15, 13.2.2020) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että niiden sopimusvaltioiden osalta, joiden raja muodostaa myös Schengen-alueen ulkorajan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeuksien tehokas toteutuminen edellyttää, että valtiot mahdollistavat laillisia väyliä maahan pääsemiseksi valtion rajalle saapuneille. Tuomioistuimen mukaan näihin keinoihin kuuluu tosiasiallinen mahdollisuus jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. 

Edellä kuvattu tarkoittaa käytännössä sitä, että Suomi ei voi missään tilanteessa kieltäytyä vastaanottamasta turvapaikkahakemuksia ilman, että toimenpiteellä loukattaisiin perustuslakiin, Suomea velvoittaviin EU-säädöksiin ja kansainvälisiin velvoitteisiin sisältyvää palautuskiellon periaatetta. Kansainväliseen suojeluun liittyvää lainsäädäntöä ja tuomioistuinkäytäntöä on käsitelty tarkemmin muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumista koskevassa sisäministeriön selvityksessä (sisäministeriön julkaisuja 2022:20). 

2.1.4  Esteiden rakentaminen rajavyöhykkeelle

Rajavartiolain 7 luku sisältää rajavyöhykettä koskevat säännökset. Lain 49 §:n mukaan rajavyöhyke voidaan perustaa ulkorajalle, jos se on välttämätöntä rajajärjestyksen valvomiseksi ja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Rajavyöhykettä ei voida perustaa sisärajalle.  

Rajavartiolain 50 §:n mukaan maanomistaja tai maa-alueen haltija on rajavyöhykkeellä velvollinen sallimaan valtion kustannuksella aidan rakentamisen Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten nojalla Suomen rajalle muodostetun raja-aukon reunaan (raja-aita). Laissa ei ole sääntelyä muunlaisesta esteiden rakentamisesta. 

Sääntelyä olisi tarpeen täydentää siten, että esteitä olisi mahdollista rakentaa myös muualle kuin raja-aukon reunaan, jos rajaturvallisuuden ylläpitäminen sitä välttämättä edellyttää. Maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle olisi maksettava tällaisen toimenpiteen aiheuttamasta vahingosta ja haitasta korvaus. Esteitä rakentamalla kyettäisiin paremmin varautumaan erilaisiin rajaturvallisuutta vaarantaviin uhkiin. Tällaisia voivat olla myös hallitsemattomaan laajamittaiseen maahantuloon liittyvät uhat etenkin silloin, kun kyse on muuttoliikettä hyväksikäyttävästä hybridivaikuttamisesta. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa esteillä pystyttäisiin ohjaamaan maahan saapumista hallitusti sekä varmistamaan, että viranomaisten henkilöresurssit riittävät tehtävien hoitamiseen ja että ne sijoitetaan tarkoituksenmukaisesti. Esteet voisivat olla pysyviä tai tilapäisiä. 

Esteiden rakentamiseen liittyen olisi täsmennettävä myös rajavyöhykkeen kulku-uraa koskevaa sääntelyä. Voimassa oleva sääntely mahdollistaa lähtökohtaisesti kulku-urien rakentamisen maastoajoneuvoilla ajettavaksi ilman maanomistajan lupaa. Laissa ei ole mainintaa kulku-urien rakentamisen edellyttämien maansiirtotöiden tekemisestä, vaikka maastoajoneuvojen käyttämistä varten rakennettavat kulku-urat voivat edellyttää melko mittaviakin maansiirtotöitä. Esteiden rakentaminen ja ylläpitäminen sekä ajoneuvolla tapahtuva partiointi voivat edellyttää myös puiden ja muun kasvillisuuden poistamista sekä kulku-uraa leveämpien teiden rakentamista. Myös rajavyöhykelupaa koskevaa sääntelyä olisi tarkistettava, jotta voitaisiin varmistaa, ettei esteiden läheisyyteen rakenneta niiden ylläpitoa tai valvontaa haittaavia rakennuksia, aitoja tai muita rakennelmia. 

2.1.5  Velvollisuus luovuttaa omaisuutta ja suorittaa palveluja Rajavartiolaitoksen tehtävän suorittamiseksi

Rajavartiolaitosta koskevassa lainsäädännössä ei ole meripelastuslain 11 §:ää lukuun ottamatta säännöksiä velvollisuudesta luovuttaa omaisuutta Rajavartiolaitoksen tehtävän suorittamiseksi. Poliisilain (872/2011) 9 luvun 3 §:n mukaan jokainen on velvollinen päällystöön kuuluvan poliisimiehen määräyksestä avustamaan poliisia tietyissä tilanteissa. Pykälän mukaan yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen on päällystöön kuuluvan poliisimiehen määräyksestä annettava poliisin käyttöön täyttä korvausta vastaan kohtuullisessa määrin elintarvikkeita, viestintävälineitä, kuljetus- ja työvälineitä sekä muita tarvittavia laitteita ja aineita. Vastaavan kaltainen säännös on pelastustoimen osalta pelastuslain (379/2011) 36 §:ssä.  

Rajavartiolaitoksen toiminnan turvaamiseksi poikkeuksellisissa olosuhteissa rajavartiolakiin olisi tarpeen lisätä säännökset velvollisuudesta luovuttaa lyhytaikaisesti täyttä korvausta vastaan omaisuutta tai suorittaa lyhytaikaisesti käyvän hinnan mukaista korvausta vastaan palveluja Rajavartiolaitokselle, jos se olisi välttämätöntä Rajavartiolaitoksen kiireellisen yksittäisen tehtävän suorittamiseksi eikä tilanteen hallitseminen muutoin olisi mahdollista. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Rajavartiolakiin lisättäisiin nimenomainen sääntely rajanylitysliikenteen rajoittamisesta. Lisäksi valtioneuvosto voisi päättää kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä, jos se on välttämätöntä lyhyessä ajassa tapahtuvasta poikkeuksellisen suuresta maahantulijoiden määrästä tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvasta maahantulosta yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan vakavan uhan torjumiseksi. Lakiin lisättäisiin myös täydentävät säännökset esteiden rakentamisesta rajavyöhykkeelle sekä uusi sääntely velvollisuudesta luovuttaa lyhytaikaisesti täyttä korvausta vastaan Rajavartiolaitokselle sen kiireellisessä yksittäisessä tehtävässä välttämätöntä omaisuutta sekä suorittaa lyhytaikaisesti välttämättömiä palveluja Rajavartiolaitokselle käyvän hinnan mukaista korvausta vastaan. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esitys perustuu sisäministeriön selvityksessä 2022:20 todettuun tarpeeseen tarkastella rajavartiolainsäädännön kehittämistä muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen vastaamiseksi sekä sisäministeriön rajavartio-osastolla tehtyyn tarkempaan esiselvitykseen rajavartiolainsäädännön muutostarpeista (SM049:00/2019). Esityksen valmistelun aikana on arvioitu, mitkä edellä mainituissa selvityksissä todetuista muutostarpeista olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa kiireellisesti turvallisuusympäristön nopean muutoksen vuoksi. Arvioinnissa on otettu huomioon ehdotettujen muutosten vaikuttavuus suhteessa jo voimassa olevaan lainsäädäntöön sekä esityksen valmisteluun käytettävissä oleva aika. Erityistä painoarvoa on annettu ehdotuksille, jotka liittyvät muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseen ja siihen vastaamiseen. 

Osa selvityksissä todetuista muutostarpeista edellyttää perusteellisempaa ja laaja-alaisempaa valmistelua, minkä vuoksi niitä ei ole katsottu mahdolliseksi sisällyttää tähän esitykseen. Tällaisiksi arvioitiin muun muassa teknisen valvonnan sääntelyn kehittäminen sekä uusi sääntely radioteknisestä valvonnasta, siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tukemiseen liittyvä sääntely, maahantulijoiden läsnäolovelvollisuuden vahvistaminen maahantuloedellytysten selvittämisen yhteydessä sekä laite-etsintä turvapaikkahakemusten käsittelyn yhteydessä. Sisäministeriö jatkaa tunnistettujen lainsäädännön kehittämistarpeiden arviointia ja valmistelee muut tarvittavat säädösmuutosehdotukset myöhemmässä yhteydessä.  

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Kansainvälisen suojelun hakemisen rajoittaminen

Osana muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumista koskevaa sisäministeriön selvitystä (sisäministeriön julkaisuja 2022:20) selvitettiin myös muiden EU-maiden käytäntöjä. Vertailuun valittiin EU:n jäsenvaltiot, joilla on maarajallaan unionin ulkoraja. Vertailuun otettiin mukaan myös pohjoismaiset verrokkimaat Ruotsi, Tanska ja Norja sekä Itävalta, jonka maantieteellinen sijainti on nk. Balkanin reitin jatkona. Lisäksi vertailuun valittiin Alankomaat ja Saksa. Tietoja kerättiin lähettämällä kysely Suomen edustustoverkon kautta 17 valtiolle. Kyselyyn vastasi 15 valtiota (Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Kroatia, Latvia, Liettua, Norja, Puola, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Tanska, Unkari ja Viro).  

Kyselyllä haluttiin erityisesti selvittää, millaisia lainsäädännöllisiä ratkaisuja muut valtiot ovat mahdollisesti jo hyväksyneet muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseksi erityisesti turvapaikkahakemusten vastaanottamisen osalta. Samalla kysyttiin, onko kyseessä oleva lainsäädäntö normaaliolojen lainsäädäntöä vai poikkeusolojen lainsäädäntöä, ja pyrittiin selvittämään päätöksentekomenettelyä poikkeuslainsäädännön käyttöönoton osalta. Saadut vastaukset eivät olleet siinä määrin yhteismitallisia, että tosiasiallisen vertailun tekeminen olisi ollut mahdollista. Vastauksista voidaan kuitenkin tehdä seuraavat johtopäätökset. 

Kyselyyn vastanneiden valtioiden kansallinen lainsäädäntö ei nimenomaisesti mainitse hybridivaikuttamista. Yksikään valtioista ei kertonut säätäneensä tai valmistelevansa erityistä lainsäädäntöä tai lainsäädäntömuutosta nimenomaan muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseksi. Yhdenkään vastanneen valtion kansallinen lainsäädäntö ei mahdollista sitä, että turvapaikkahakemuksia ei otettaisi lainkaan vastaan tai että vastaanotettavien turvapaikkahakemusten lukumäärää rajoitettaisiin. Alueellisia rajoituksia turvapaikkahakemusten jättämiselle voidaan tehdä. Muutama valtio ilmoitti helpottaneensa tiettyjä prosessuaalisia vaatimuksia laajamittaisen maahantulon yhteydessä. Osalla valtioista on olemassa hätätilalainsäädäntöä, joka mahdollistaa tiettyjä poikkeuksia ja jolla voidaan tietyin keinoin vastata laajamittaiseen maahantuloon ja muuttoliikkeen hallintaan. 

Mainitussa sisäministeriön selvityksessä on kuvattu tarkemmin maakohtaisia vastauksia. 

Virossa on edellä mainitun selvityksen jälkeen annettu parlamentin käsiteltäväksi lakiehdotus, jonka mukaan laajamittaisen maahantulon aiheuttaman hätätilan vuoksi rajavartioviranomainen voisi palauttaa valtakunnanrajan laittomasti ylittäneen ulkomaalaisen takaisin lähtövaltioonsa ilman erillistä hallinnollista päätöstä. Ulkomaalainen voisi riitauttaa palauttamisen, mutta se ei kuitenkaan estäisi palauttamisen täytäntöönpanoa. Ulkomaalaisen maahanpääsy voitaisiin kuitenkin hyväksyä humanitaarisista syistä. Esityksen mukaan laajamittaisen maahantulon aiheuttaman hätätilan vuoksi rajavartioviranomainen voisi kieltäytyä vastaanottamasta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen muualla kuin lailla tähän tarkoitukseen osoitetussa paikassa. 

Esteiden rakentaminen rajan läheisyyteen

Viron valtakunnan rajaa koskevan lain (Riigipiiri seadus) mukaan poliisilla on rajavalvonnan suorittamiseksi oikeus asentaa kylttejä, tienviittoja, merkkejä ja esteitä helpottamaan rajavalvontaa, rajatarkastuksia ja rajaturvallisuuden ylläpitämistä sekä rajoittamaan ja ohjaamaan liikennettä. Niitä voidaan asentaa rajanylityspaikan alueelle ja rajan välittömään läheisyyteen sekä teille ja poluille, jotka johtavat rajalle tai rajan ylittävän vesialueen rannalle. Poliisin tulee koordinoida laitteiden asentamista toimivaltaisten viranomaisten, kuntien ja maanomistajien kanssa. Rajaa on myös mahdollista valvoa teknisin apuvälinein. 

Virossa on käynnissä hanke, jonka tarkoituksena on vahvistaa rajavalvontaa rakentamalla valvonta- ja estelaitteita alueille, joilla on suurempi riski luvattomiin rajanylityksiin. Raja-aitaa on tarkoitus rakentaa Venäjän vastaiselle rajalle yhteensä noin 338 kilometriä. Rajan läheisyyteen rakennetaan lisäksi muun muassa partioajoneuvolla ajettavia teitä ja siltoja sekä kävelysiltoja ja siltarumpuja. Viron lainsäädäntö mahdollistaa maa-alueiden pakkolunastamisen, mutta käytännössä esteiden rakentamiseksi tarvittavat maa-alueet on ostettu valtiolle. 

Latviassa pysyvien esteiden rakentamista koskee laki ulkorajan infrastruktuurin rakentamisesta (Ārējas sauszemes robežas infrastruktūras izbūves likums). Rakentamistyöt kattavat laajasti erilaisia asioita ja toimenpiteitä, kuten kasvillisuuden poistamisen ja maan muokkaamisen. Rajavartioviranomainen päättää, missä rakennustöitä tehdään, ja Valtion turvallisuusvirastolla on keskeinen asema rakennustöiden koordinoinnissa. Laki antaa valtiolle rasitusoikeuden yksityisten maille siltä osin kuin se on rakennustöiden suorittamisen kannalta välttämätöntä. Tämän vuoksi rakennustyöt voidaan aloittaa heti mahdollisesta asiaa koskevasta riidasta huolimatta. Esteiden rakentamisesta aiheutuvat vahingot korvataan omistajille ja omaisuuden haltijoille. Lain mukaan rajavalvonnan edellyttämän infrastruktuurin rakentamisesta vastaa valtion omistama yritys (Valsts Nekustamie Ipasumi). Julkista hankintamenettelyä ei sovelleta minkään rakennustöiden toteuttamiseen tarvittavan työn hankkimiseen. Saatujen tietojen mukaan Latvian ja Valko-Venäjän rajalle on rajavalvonnan parantamiseksi tarkoitus rakentaa 173 kilometriä pitkä rajavyöhyke, johon kuuluisi noin 130 kilometriä pitkä pysyvä aita. 

Liettuassa on elokuussa 2021 hyväksytty laki esteiden rakentamisesta Liettuan ja Valko-Venäjän väliselle rajalle (No. XIV-513) sekä siihen liittyvä hallituksen päätös (No. 680). Lisäksi on hyväksytty asiaa koskeva tarkempi määräys (No. 4-314). Sääntelyssä täsmennetään, millaisia esteitä on mahdollista rakentaa ja minne niitä voidaan sijoittaa. Lainsäädännön mukaan esteen rakentamiseen rajavyöhykkeellä ei tarvita maanomistajan lupaa. Jos este on tarpeen rakentaa rajavyöhykkeen reunalle tai sen ulkopuolelle, maa-alue voidaan ottaa valtion käyttöön ja maanomistajalle maksetaan tästä korvaus. Korvauksen riitauttaminen ei vaikuta rakennustöiden aloittamiseen. Saatujen tietojen mukaan Liettuan tarkoituksena on rakentaa Valko-Venäjän vastaiselle rajalle noin 508 kilometriä pitkä ja 3,4 metriä korkea teräsaita, jonka päällä on 0,6 metrin korkuinen piikkilankaeste. Aitaan asennetaan myös videokameroita. 

Puolassa tuli 4.11.2021 voimaan laki, joka koskee pysyvän raja-aidan rakentamista Valko-Venäjän vastaiselle rajalle (Ustawa z dnia o budowie zabezpieczenia granicy państwowej). Lain mukaan aidan rakentamisen tarkoituksena on suojata valtakunnanrajaa ja estää laitonta maahantuloa. Aitaan asennetaan muun muassa elektronisia valvontalaitteita, mutta siihen voi kuulua myös muuta infrastruktuuria, rakennelmia ja esteitä. Säännökset julkisista hankinnoista eivät koske raja-aidan rakentamista, eikä rakentamiseen tarvita myöskään esimerkiksi rakennuslupia. Laissa kuitenkin mainitaan ympäristölle aiheutuvien vahinkojen minimointi mahdollisuuksien mukaan. Laki antaa rajavartioviranomaiselle oikeuden määrätä kiellon liikkua lähellä rajaa. Tämä kielletty alue saa olla enintään 200 metriä leveä. Sääntely ei koske maanomistajia. Laki antaa oikeuden ostaa rakennustöitä varten tarvittavat maa-alueet nopeutetussa prosessissa. Tietyissä tapauksissa rajavartioviranomainen voi päättää rakennustöiden aloittamisesta välittömästi. Rajavartioviranomainen voi myös lunastaa osan maa-alueesta, ellei se olisi taloudellista syistä kohtuutonta jäljelle jäävä maa-alue huomioiden. Myös maa-alueen vuokraaminen on mahdollista. Saatujen tietojen mukaan lähes puolet Puolan ja Valko-Venäjän välisen rajan pituudesta, noin 186 kilometriä, on tarkoitus aidata pysyvällä aidalla, josta tulee 5–5,5 metriä korkea. Aitaan asennetaan liikkeentunnistimia ja lämpökameroita. 

Norjan rajaa koskevassa laissa (lov om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen) ei nimenomaisesti säädetä esteiden rakentamista. Lain 1 §:n mukaan julkisella vallalla on kuitenkin oikeus rajan merkitsemiseksi, raivaamiseksi ja valvomiseksi sekä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi, yksityisten oikeuksia loukkaamatta, suorittaa tarvittavia toimenpiteitä kiinteistölle. 

7.1  Rajavartiolaki

16 §. Rajanylityspaikan väliaikainen sulkeminen, rajanylitysliikenteen rajoittaminen ja kansainvälisen suojelun hakemisen keskittäminen. Voimassa olevassa pykälässä säädetään rajanylityspaikan väliaikaisesta sulkemisesta, jos se on välttämätöntä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Rajanylityspaikalla tarkoitetaan Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä) 2 artiklan 8 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymää ylityspaikkaa. Ulkorajoilla tarkoitetaan Suomen ja EU- tai Schengen-alueeseen kuulumattoman valtion välisiä rajoja. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan mukaan ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta niiden vahvistettuina aukioloaikoina. Tämä tarkoittaa toisin sanoen sitä, että ulkorajan ylittäminen muualta on kiellettyä. 

Rajanylityspaikoista säädetään tarkemmin rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (901/2006). Rajanylityspaikkoina toimivat asetuksessa säädetyt Suomen ja Venäjän välisen maarajan rajanylityspaikat sekä nimetyt lentoasemat, satamat ja merivartioasemat. Rajatarkastuksista rajanylityspaikalla vastaa joko Rajavartiolaitos, poliisi tai Tulli asetuksessa säädetyn mukaisesti. Voimassa olevan pykälän nojalla voidaan sulkea yksi tai useampi edellä mainittu rajanylityspaikka. 

Pykälässä ei säädetä nimenomaisesti rajanylitysliikenteen muunlaisesta rajoittamisesta. Suomen ja Venäjän välisen rajanylityspaikkasopimuksen 3 artiklan mukaan toimivien kansainvälisten rajanylityspaikkojen sulkeminen, niiden kautta tapahtuvan liikenteen pysäyttäminen tai sen rajoittaminen tapahtuu sopimuspuolten välisen sopimuksen pohjalta joko noottienvaihdolla tai muussa sopimuspuolten hyväksymässä muodossa. Tällaista sopimusta koskevat asiakirjat ovat sopimuksen täydennyksiä. Rajanylityspaikkasopimuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälisten rajanylityspaikkojen kautta kulkeva liikenne voidaan pysäyttää tai sitä voidaan rajoittaa vakavista terveydellisistä syistä, yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tai luonnonmullistusten johdosta. Sopimuspuoli, joka on aikeissa pysäyttää liikenteen tai rajoittaa sitä, on velvollinen ilmoittamaan tästä toiselle sopimuspuolelle diplomaattiteitse viimeistään viittä vuorokautta aiemmin. Artiklan 3 kohdan mukaan kiireellisissä tapauksissa ilmoitus on annettava viimeistään 24 tuntia ennen suunniteltua liikenteen pysäyttämistä. Kyse on yksipuolisesta toimesta, joka poikkeaa sopimuksen 3 artiklan mukaisesta menettelystä ja sopimuksen täydentämisestä. 

Covid-19-pandemian aikana todettiin välttämätön tarve rajoittaa rajanylitysliikennettä kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi myös ilman, että rajanylityspaikka suljetaan kokonaan. Valtioneuvosto on tehnyt pykälän nojalla vuosina 2020–2022 useita päätöksiä, joilla rajanylitysliikennettä on rajoitettu rajanylitystarkoitukseen ja muihin edellytyksiin perustuen. Lisäksi päätöksillä on säännelty Suomen ja Venäjän vastaisen maarajan rajanylityspaikkojen aukioloaikoja. Ylimmät laillisuusvalvojat ovat todenneet valtioneuvoston päätöksiä koskeneisiin kanteluihin antamissaan ratkaisuissa (OKV/61/10/2020 ja EOAK/3257/2020), että valtioneuvoston päätökset ovat olleet lainmukaisia, mutta pykälän sääntely on suppeaa ja osittain tulkinnanvaraista suhteessa Schengenin rajasäännöstöön ja muuhun unionin oikeuteen. 

Edellä mainitun vuoksi pykälän 1 momenttiin lisättäisiin nimenomainen säännös myös rajanylitysliikenteen rajoittamisesta, jos se olisi välttämätöntä pykälässä tarkoitetuissa tilanteissa eli vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Vakavalla yleiselle järjestykselle aiheutuvalla uhalla tarkoitetaan esimerkiksi tilannetta, jossa maahantulosta aiheutuu rikollisuuden, järjestäytyneen rikollisuuden tai ääriliikkeiden toiminnan merkittävää kasvua, joka voi näkyä yhteiskunnassa esimerkiksi väkivallan tai törkeiden rikosten määrän kasvuna, terroristi-iskuina tai siihen verrattavina tekoina tai erityyppisinä mellakoina, jotka pohjautuvat eri väestöryhmien välisiin jännitteisiin tai tietyn väestöryhmän ja viranomaisten välisiin jännitteisiin. Myös maahantuloon liittyvä laaja ihmiskauppa voi olla vakava uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Edellä mainitut tilanteet voivat muodostaa uhkan myös kansalliselle turvallisuudelle. Vakavalla kansanterveydelle aiheutuvalla uhalla tarkoitetaan sekä yksittäisiä vakavia tartuntatautitapauksia että covid-19-epidemian kaltaisia pandemioita, jotka voivat aiheuttaa vakavan uhan kansanterveydelle. Vakava kansanterveysuhka voi aiheutua myös muista rajat ylittävistä terveysuhkista kuin tarttuvista taudeista. Myös sosiaali- ja terveyspalveluiden käytön äkillistä lisääntymistä esimerkiksi hybridivaikuttamisen seurauksena voidaan pitää ainakin epäsuorasti vakavana kansanterveyden uhkana. Rajanylityspaikkojen sulkeminen tai rajanylitysliikenteen rajoittaminen pykälässä tarkoitetuilla perusteilla ei edellytä konkreettista jo toteutunutta vaaratilannetta, vaan toimenpiteitä voidaan tehdä myös ennakoivasti, jos se on välttämätöntä pykälässä mainittujen uhkien torjumiseksi. 

Rajanylitysliikenteen rajoittaminen voisi koskea vain yhtä tai muutamaa rajanylityspaikkaa tai olla yleinen, koko ulkorajaliikennettä koskeva rajoitus. Rajanylitysliikenteen rajoittaminen voisi tarkoittaa esimerkiksi covid-19-pandemian aikana asetetun kaltaisia rajoituksia. Sisällöltään rajoitukset voisivat liittyä sallittuihin maahantuloperusteisiin, rajanylityspaikkojen aukioloaikoihin tai lisäedellytyksiin, joita maahantulijoilta vaaditaan muualla säädettyjen maahantuloedellytysten lisäksi. Rajanylitysliikenteen rajoittamisella voi olla merkittäviäkin vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen. Tältä osin valtioneuvoston päätöksen yhteydessä olisi arvioitava rajoitusten vaikutuksia ja oikeasuhtaisuutta rajoituksilla suojattaviin etuihin nähden. Pykälässä säädetyn mukaisesti rajoitusten olisi oltava välttämättömiä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Rajoitusten käytännön toteutuksen näkökulmasta olisi myös arvioitava rajanylityspaikkojen liikenneyhteyksien soveltuvuutta mahdollisesti tietyillä alueilla kasvavaan liikennemäärään. Lisäksi rajoituksista olisi viestittävä riittävällä tavalla kaikille, joita ne koskevat. 

Ulkomaalaisen maahantulon edellytyksistä säädetään Schengenin rajasäännöstön 6 artiklassa ja ulkomaalaislain (301/2004) 11, 155, 155 a, 156, 156 a ja 157 §:ssä. Rajanylityspaikkojen aukioloajoista säädetään rajavartiolain 12 §:n asetuksenantovaltuuden mukaisesti rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä. Pykälän mukaan rajanylityspaikka Suomen ja Venäjän välisellä maarajalla on avoinna jatkuvasti, jollei liikenteen turvallisuusjärjestelyistä muuta johdu tai jollei Venäjän kanssa ole toisin sovittu. Sääntely pohjautuu rajanylityspaikkasopimukseen. Rajanylityspaikkana toimivien lentoasemien ja satamien aukioloajoista sovitaan rajatarkastusviranomaisen ja lentoaseman tai sataman pitäjän kesken. Valtioneuvostotasoinen päätös rajanylityspaikan aukioloajoista liittyy siten käytännössä tilanteisiin, joissa Suomella on tarve yksipuolisesti rajoittaa Suomen ja Venäjän välisen maarajan rajanylityspaikkojen aukioloaikoja. 

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin myös edellytys, jonka mukaan rajanylityspaikkoja ei saisi sulkea eikä rajanylitysliikennettä rajoittaa enempää kuin mikä on välttämätöntä momentissa tarkoitetun uhan torjumiseksi. Momenttiin tehtäisiin lisäksi kielellinen täsmennys. 

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä Suomen valtakunnanrajalla yhteen tai useampaan rajanylityspaikkaan. Valtioneuvosto voisi päättää keskittämisestä, jos se on välttämätöntä lyhyessä ajassa tapahtuvasta poikkeuksellisen suuresta maahantulijoiden määrästä tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvasta maahantulosta yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan vakavan uhan torjumiseksi. Laajamittaista maahantuloa ei ole mahdollista yksiselitteisesti määritellä esimerkiksi maahantulijoiden lukumäärään perustuen. Säännöstä olisi mahdollista soveltaa, jos kyse olisi poikkeuksellisen suuresta maahantulijoiden määrästä lyhyessä ajassa, mikä aiheuttaisi uhan säännöksessä tarkoitetuille eduille. Laajamittainen maahantulo voi aiheuttaa esimerkiksi vastaanottojärjestelmän kapasiteetin ylittymisen tai poliisin tai Rajavartiolaitoksen kiireellisten tehtävien hoitamatta jättämisen tai tehtävien hoitamisen liiallisen viivästymisen maahantulon hallintaan sitoutuvien resurssien vuoksi, mikä puolestaan voi aiheuttaa vakavan uhan yleisen järjestyksen ylläpitämiselle. Laajamittainen maahantulo voi aiheuttaa uhan kansanterveydelle esimerkiksi silloin, jos kyse on maahantulijoiden joukossa leviävästä vakavasta tartuntataudista. 

Viime vuosien tapahtumat ovat osoittaneet Euroopan unionin jäsenmaille, että osa sen rajanaapureista on ottanut muuttoliikkeiden ohjaamisen osaksi keinovalikoimaansa halutessaan syystä tai toisesta painostaa unionia tai sen yksittäistä jäsenmaata. Ehdotetussa 2 momentissa tarkoitettu tilanne olisi käsillä myös silloin, kun kyse on toisen valtion aktiivisista toimista, joilla pyritään aiheuttamaan Suomessa epävakautta tai kuormittamaan viranomaisia maahantuloa hyväksikäyttämällä, eli tilanteesta, jossa toinen valtio poliittisena painostuskeinona aktiivisesti ohjaa kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä Suomeen. Vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon ei kuitenkaan tarvitsisi säännöksen mukaan olla laajamittaista, jotta valtioneuvosto voisi tehdä päätöksen kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä. Olennaista olisi arvio siitä, että keskittäminen on välttämätöntä vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvasta maahantulosta aiheutuvan vakavan uhan torjumiseksi. Päätöksen tarkoituksena olisi tällaisessa tilanteessa pyrkiä keskeyttämään vieraan valtion vaikuttamistoimet jo alkuvaiheessa ja estää muuttoliikkeen välineellistämisen vaikutusten laajentuminen sellaisiksi, jotka täyttävät valmiuslain poikkeusolojen määritelmän ja edellyttäisivät valmiuslain lisätoimivaltuuksien käyttöönottoa. 

Valtioneuvosto voisi päättää keskittämisestä erillisenä asiana tai yhdistettynä 1 momentissa tarkoitettuun rajanylityspaikan sulkemiseen tai rajanylitysliikenteen muunlaiseen rajoittamiseen. Ehdotettu 2 momentin sääntely olisi sovellettavissa myös sisärajoilla silloin, jos sisärajavalvonta on väliaikaisesti palautettu Schengenin rajasäännöstön III osaston 2 luvun ja rajavartiolain 15 §:n perusteella. Kansainvälisen suojelun hakemista ei saisi keskittää enempää kuin mikä on välttämätöntä momentissa tarkoitetun uhan torjumiseksi. Sisäministeriön olisi tiedotettava kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämistä koskevasta päätöksestä riittävässä laajuudessa, jotta tieto saavuttaa riittävällä tavalla kansainvälistä suojelua tarvitsevat henkilöt. 

Kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisellä ei olisi vaikutusta ulkomaalaislain (301/2004) 95 §:n sääntelyyn siitä, mille viranomaisille kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen voi jättää muualla kuin Suomen valtakunnanrajalla. Pykälän mukaan hakemuksen voi jättää poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle myös mahdollisimman pian maahan saapumisen jälkeen. 

Voimassa olevan 2 momentin säännös siirtyisi asiasisällöllisesti muuttumattomana uudeksi 3 momentiksi. Momentin mukaan pykälässä tarkoitetuilla toimenpiteillä ei saisi estää Suomen kansalaiselle kuuluvaa oikeutta saapua maahan tai jokaisen oikeutta lähteä maasta eikä loukata vapaata liikkuvuutta koskevan Euroopan unionin lainsäädännön piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia eikä kenenkään oikeutta kansainvälisen suojelun saamiseen. Alkuperäisen säännöksen perustelujen mukaan (HE 6/2005 vp) rajanylityspaikan sulkemisesta päätettäessä tulisi ottaa huomioon Suomen kansalaisen perusoikeudet, muun muassa tämän oikeus saapua maahan, sekä vapaata liikkuvuutta koskevan yhteisön lainsäädännön piiriin kuuluvien henkilöiden oikeudet samoin kuin oikeus kansainväliseen suojeluun. Tämän on vakiintuneesti katsottu tarkoittavan sitä, että säännöstä ei ole tulkittava rajanylityspaikkakohtaisesti, vaan rajanylitysmahdollisuuksien kokonaisuus huomioon ottaen. Myös oikeuskansleri viittaa vastaavaan tulkintaan edellä mainitussa ratkaisussaan. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että rajanylityspaikkoja suljettaessa, rajanylitysliikennettä rajoitettaessa tai kansainvälisen suojelun hakemista keskitettäessä on turvattava tosiasiallinen mahdollisuus momentissa mainittujen oikeuksien käytännön toteuttamiselle.  

Arvio olisi tehtävä kulloisessakin tilanteessa tapauskohtaisesti. Arvioinnissa olisi otettava huomioon esimerkiksi mainittujen oikeuksien toteuttamiselle avoinna olevan yhden tai useamman rajanylityspaikan maantieteellinen sijainti ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeusturvasta huolehtiminen. Toisaalta arvioinnissa on otettava huomioon Suomen kansalliset intressit esimerkiksi tilanteissa, joissa yhteiskuntajärjestystä pyritään horjuttamaan. Kyse on tältä osin kahden eri lähtökohdan välisestä punninnasta: valtion oikeudesta määrätä ulkomaalaisten maahanpääsystä ja toisaalta perustuslain 9 §:n 4 momentissa ja useissa kansainvälisissä sopimuksissa vahvistetun palautuskiellon ehdottomuudesta (ks. näistä tarkemmin esityksen säätämisjärjestysperustelut). Valtioneuvoston päätöksellä momentissa mainitut henkilöt ohjattaisiin käyttämään näitä rajanylityspaikkoja Suomeen saapuakseen. Äärimmäisissä tilanteissa ehdotettu sääntely mahdollistaisi myös sen, että näihin tarkoituksiin on Suomen valtakunnanrajalla avoinna ainoastaan yksi rajanylityspaikka. Tällöinkin olisi kuitenkin varmistettava, että tosiasiallinen mahdollisuus hakea Suomesta kansainvälistä suojelua turvataan. Esimerkiksi yksin tulleilla lapsilla ja lapsiperheillä, vanhuksilla, vammaisilla tai muutoin haavoittuvassa asemassa olevilla voi olla vaikeuksia liikkua auki olevalle rajanylityspaikalle, mikäli lähin rajanylityspaikka on heiltä suljettu. Henkilökohtaisten ominaisuuksien lisäksi myös sääolosuhteet ja saatavilla olevat kulkuyhteydet voivat merkittävästi vaikeuttaa matkustamista. 

Schengenin rajasäännöstöä sovelletaan sen 3 artiklan mukaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia sekä pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksia, erityisesti palauttamiskiellon osalta. Asetuksen 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on asetusta soveltaessaan noudatettava täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta (ml. EU:n perusoikeuskirja), asian kannalta merkityksellistä kansainvälistä oikeutta (ml. Geneven pakolaisyleissopimus), kansainvälisen suojelun saatavuuteen liittyviä velvoitteita, erityisesti palauttamiskiellon periaatetta, ja perusoikeuksia. Asetuksen 7 artiklan mukaan rajatarkastustehtäviään hoitaessaan rajavartijoiden on kunnioitettava täysimääräisesti ihmisarvoa, erityisesti niissä tapauksissa, joihin liittyy haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä.  

Asetuksen 13 artiklan mukaan rajojen valvonnan pääasiallisena tavoitteena on estää luvattomat rajanylitykset, torjua rajatylittävää rikollisuutta ja toteuttaa rajan laittomasti ylittäneisiin henkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä. Artiklan mukaan eräitä poikkeuksia ja kansainvälistä suojelua koskevia jäsenvaltioiden velvollisuuksia rajoittamatta jäsenvaltioiden on otettava kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti käyttöön seuraamuksia, joita sovelletaan, jos ulkoraja ylitetään luvattomasti muualta kuin rajanylityspaikan kautta tai muulloin kuin sen vahvistettuina aukioloaikoina. Rikoslain (39/1889) 17 luvussa säädetään valtionrajarikoksesta (7 §) ja lievästä valtionrajarikoksesta 7 a §). Valtionrajarikoksesta tuomitaan muun muassa se, joka ylittää tai yrittää ylittää Suomen rajan muualta kuin luvallisesta maahantulo- tai maastalähtöpaikasta tai joka muuten rikkoo rajan ylittämisestä annettuja säännöksiä. Valtionrajarikoksesta ei kuitenkaan tuomita ulkomaalaista, joka pakolaisuuden perusteella hakee turvapaikkaa tai oleskelulupaa Suomessa. 

Peruslähtökohta turvapaikkamenettelyssä on, että suojelua tarvitsevat henkilöt on voitava tunnustaa asianmukaisesti Geneven pakolaisyleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetuiksi pakolaisiksi tai henkilöiksi, jotka voivat saada toissijaista suojelua. Tämä tarkoittaa, että jokaisella turvapaikanhakijalla on oltava tosiasiallinen pääsy menettelyihin sekä mahdollisuus toimia yhteistyössä toimivaltaisten viranomaisten kanssa niin, että hän voi esittää tapaukseensa liittyvät tosiseikat. Hakijoille on myös taattava riittävät menettelyä koskevat takeet asiansa hoitamiseksi menettelyn kaikissa vaiheissa. 

Geneven pakolaisyleissopimuksen velvoitteiden noudattaminen edellyttää, että pakolaiset pystytään yksilöimään. Yleissopimus ei sisällä pakolaisaseman määrittämistä koskevia normeja, vaan menettelyistä säätäminen on jätetty sopimuspuolina olevien valtioiden toimivaltaan. Myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei oteta kantaa kansainvälisen suojelun hakemiseen (miten se toteutetaan), eikä siinä myöskään säännellä kolmansien maiden kansalaisten pääsystä sopimuspuolten alueelle. Unionin oikeudessa näistä sen sijaan säännellään hyvinkin yksityiskohtaisesti. 

Turvapaikan hakemisen ja hakemuksen käsittelyn kannalta olennaisin EU-säädös on menettelydirektiivi (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä). Direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja kansainvälisen suojelun poistamiseen. Menettelydirektiivin 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on taattava jokaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle oikeus tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus omissa nimissään tai kolmannen henkilön välityksellä. EU:n vastuunmäärittämisasetuksen eli ns. Dublin-asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2013/604/EU kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta) mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella, rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka asetuksessa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.  

Unionin lainsäädännössä on siten asetettu jäsenvaltiolle selkeä velvoite käsitellä sen rajalla, alueella tai kauttakulkualueella tehty kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Hakemuksen tekemisellä tarkoitetaan menettelydirektiivin mukaan sitä, kun henkilö ilmaisee halunsa hakea kansainvälistä suojelua. Tähän velvoitteeseen ei ole säädetty joustoa tai jätetty kansallista harkintavaltaa edes tilanteissa, joissa suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tekee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Menettelydirektiivi jättää kuitenkin tietyin reunaehdoin kansallisessa laissa määriteltäväksi ne viranomaiset, 1) joille kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen voi tehdä eli joille tulija voi ilmaista halunsa hakea turvapaikkaa, 2) joka rekisteröi hakemuksen ja 3) jolle hakemuksen voi muodollisesti jättää. Jos henkilö ilmaisee halustaan hakea suojelua jollekin toiselle viranomaiselle, jäsenvaltion tulee direktiivin mukaan kuitenkin huolehtia hakemuksen rekisteröinnistä. Tällöin hakija ohjataan oikealle viranomaiselle, joka rekisteröi hakemuksen.  

Unionin tuomioistuin on Unkaria koskevassa rikkomusmenettelyssä selventänyt menettelydirektiivin tulkintaa liittyen henkilön oikeuteen tehdä turvapaikkahakemus jäsenvaltiolle, saada se rekisteröidyksi ja muodollisesti jätetyksi toimivaltaisille viranomaisille (C-808/18, Euroopan komissio vastaan Unkarin tasavalta). Tuomioistuin vahvistaa direktiivin sisällön sen osalta, että jäsenvaltiot voivat edellyttää hakemuksen jättämistä henkilökohtaisesti ja/tai tätä varten määrättyyn paikkaan, mutta painottaa, että sama ei päde hakemuksen tekemiseen. Kuten direktiivin 6 artiklasta ilmenee, jokaisella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jollekin kyseisessä artiklassa tarkoitetuista viranomaisista ilmaisemalla yhdelle näistä halunsa saada kansainvälistä suojelua. Tuomioistuin myös korostaa, että hakemuksen tekeminen on olennainen vaihe kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyssä, koska se on edellytyksenä sille, että tosiasiallisesti kunnioitetaan hakijan oikeuksia saada kyseinen hakemus rekisteröidyksi ja muodollisesti jätetyksi sekä tutkituksi direktiivissä säädetyissä määräajoissa. Viime kädessä tällä varmistetaan tehokkaasti henkilön oikeus turvapaikkaan, sellaisena kuin se taataan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa. Tuomioistuin myös toteaa, että vaikka jäsenvaltioiden tulee Schengenin rajasäännöstön mukaisesti varmistua siitä, että unionin ulkorajat ylitetään laillisesti, ei tällaisen velvollisuuden noudattamisella voida kuitenkaan oikeuttaa sitä, että jäsenvaltiot jättävät noudattamatta henkilön oikeutta tehdä turvapaikkahakemus ja saada se rekisteröidyksi ja muodollisesti jätetyksi menettelydirektiivin 6 artiklan mukaisesti. 

Julkisasiamies on antanut 2.6.2022 ratkaisuehdotuksensa EU-tuomioistuimessa vireillä olevaan ennakkoratkaisuasiaan C‑72/22 PPU, jossa on kyse sääntöjenvastaisesti jäsenvaltion alueelle tulleen kolmannen maan kansalaisen oikeudesta hakea kansainvälistä suojelua ja toisaalta jäsenvaltion oikeudesta vedota Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 72 artiklaan, jonka mukaan sopimuksen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeva V osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt Liettua on pyytänyt tuomioistuimen ratkaisua siitä, oikeuttaako joukoittaisen maahantulon tilanteen vuoksi julistettu kansallinen hätätila poikkeamaan menettelydirektiivin sääntelystä ja oikeudesta hakea kansainvälistä suojelua, jos henkilö on saapunut jäsenvaltion alueelle sääntöjenvastaisesti. Ratkaisuehdotuksen mukaan SEUT 72 artikla ei mahdollista EU:n turvapaikkalainsäädännöstä poikkeamista edes poikkeusoloissa, ja tällaiset kansalliset säännökset ovat menettelydirektiivin vastaisia. Tuomioistuin antaa asiassa lopullisen ratkaisunsa myöhemmin. 

Valko-Venäjän toimien aiheuttamaan akuuttiin tilanteeseen vastaamiseksi komissio antoi 1.12.2021 ehdotuksen neuvoston päätökseksi väliaikaisista hätätoimenpiteistä Latvian, Liettuan ja Puolan hyväksi (COM(2021) 752 final). Ehdotuksella luotaisiin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskeva menettely, jota sovellettaisiin henkilöihin, jotka on tavattu Latvian, Liettuan tai Puolan Valko-Venäjän vastaisen rajan läheisyydestä luvattoman ulkorajan ylittämisen jälkeen ja henkilöihin, jotka ovat ilmoittautuneet rajanylityspisteessä. Ehdotuksen tavoitteena on parantaa Valko-Venäjän toimien kohteeksi joutuneiden Latvian, Liettuan ja Puolan mahdollisuuksia hallita alueelleen jo suuntautunutta muuttoliikettä. Ehdotuksesta ilmenee komission näkemys siitä, miten pitkälle normaaliajan sääntelyllä voi joustaa voimassa olevien kansainvälisen suojelun hakemista koskevasta sääntelystä. Ehdotuksen mukaan edellä mainituille jäsenvaltioille annettaisiin tietyt mahdollisuudet poiketa hakemuksen käsittelyä, paluuta ja vastaanottoa koskevasta sääntelystä. Tämän lisäksi komissio toteaa, että jäsenvaltioilla on oikeus keskittää hakemuksen rekisteröintiä ja jättämistä koskevat toimet tiettyihin pisteisiin, esimerkiksi nimettyihin rajanylityspisteisiin. Samalla se myös painottaa jäsenvaltioiden velvollisuutta varmistaa hakijoiden tosiasiallinen mahdollisuus jättää hakemus mahdollisimman pian. Ehdotus ei siten anna mahdollisuutta estää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen.  

Komissio antoi 14.12.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden alalla (COM(2021) 890 final). Ehdotuksella luotaisiin pysyvä oikeudellinen kehys muuttoliikkeen välineellistämistilanteisiin vastaamiseksi. Asetus voisi tulla sovellettavaksi Schengenin rajasäännöstön uudistamista koskevassa ehdotuksessa määriteltävässä muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteessa. Ehdotetuilla toimilla vastataan tilanteeseen, jossa henkilöt ovat jo ulkorajavaltioiden rajanylityspaikalla tai alueella, jolloin he ovat näiden valtioiden lainkäyttövallan piirissä. Komission ehdotus sisältää käytännössä vastaavat toimet kuin edellä mainitussa Puolan, Latvian ja Liettuan hyväksi annetussa päätösehdotuksessa. Myös tämä asetus on tarkoitettu normaaliolojen lainsäädännöksi. Asetusehdotuksen käsittelyn yhteydessä komissio on tuonut vahvasti esiin, että mahdollisuus poiketa oikeudesta hakea turvapaikkaa on poissuljettu vaihtoehto, koska se olisi vastoin kansainvälisiä velvoitteita.  

Vaikka edellä mainittu tarkoittaakin sitä, että jäsenvaltiolla ei ole juuri mahdollisuuksia rajoittaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottoa rajallaan, alueellaan tai kauttakulkualueellaan, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö jäsenvaltiolla olisi oikeus ja myös velvollisuus ylläpitää turvallisuutta ja yleistä järjestystä rajoillaan ja rajanylityspaikoillaan. Latvian, Liettuan ja Puolan hyväksi ehdotetussa väliaikaisia hätätoimenpiteitä koskevassa neuvoston päätösehdotuksen johdantokappaleessa 25 todetaan, että "rajalla on vältettävä väkivaltaa kaikin keinoin, sekä asianomaisen jäsenvaltion alueellisen koskemattomuuden ja turvallisuuden suojaamisen yhteydessä että pyrittäessä varmistamaan sellaisten kolmansien maiden kansalaisten, mukaan lukien perheiden ja lasten, turvallisuus, jotka odottavat rauhallisesti mahdollisuutta hakea turvapaikkaa unionista. Jos asianomaisten jäsenvaltioiden ulkorajoilla tapahtuu väkivallantekoja, mukaan lukien tilanteessa, jossa kolmansien maiden kansalaiset yrittävät tunkeutua joukolla maahan ja käyttävät suhteettomia väkivaltaisia keinoja, asianomaisten jäsenvaltioiden olisi voitava toteuttaa tarvittavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet turvallisuuden ja yleisen järjestyksen säilyttämiseksi ja neuvoston päätöksen tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi." Tilanteen hallinta saattaa vaatia jopa rajanylityspaikan tilapäisen sulkemisen tai muita akuutissa tilanteessa tarpeellisiksi arvioituja keinoja. Käytännössä tämä tarkoittaa maahanpääsyn estämistä sekä kansallisen lainsäädännön mukaisten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyen toimivaltuuksien käyttämistä. Valittujen keinojen tulee kuitenkin olla oikeassa suhteessa siihen, ettei pääsyä turvapaikkamenettelyyn rajoiteta liikaa. Tilanteen hallinnalla turvataan myös rauhallisin keinoin Suomeen turvapaikkaa hakemaan pyrkivien oikeus hakea suojelua ja saada sitä tarvittaessa. 

Euroopan perusoikeusvirasto (FRA) on kiinnittänyt maalla sijaitsevia ulkorajoja koskevassa raportissaan huomiota siihen, että rajanylityspaikkojen tulee olla kohtuullisen välimatkan päässä toisistaan, jotta rajajärjestelyt kunnioittavat EU:n perusoikeuskirjaa, Geneven pakolaisyleissopimusta ja muita kansainväliseen suojeluun liittyviä kansainvälisoikeudellisia velvoitteita (Migration: Fundamental rights issues at land borders (2020)). Suomen ja Venäjän välisen maarajan osalta on kuitenkin otettava huomioon, että rajanylityspaikoista määrätään maiden välisessä rajanylityspaikkasopimuksessa. Sopimuksen mukaan kumpikin osapuoli voi tarvittaessa yksipuolisesti päättää rajanylityspaikan sulkemisesta tai rajanylitysliikenteen rajoittamisesta sopimuksessa tarkoitetuissa tilanteissa. 

Ehdotetulla sääntelyllä kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä on edellä kuvatulla tavalla tarkoitus ohjata henkilöitä käyttämään Suomen valtakunnanrajalla tähän tarkoitukseen avoinna olevia rajanylityspaikkoja. Rajavartioviranomaiset toimeenpanisivat päätöksen neuvoin, käskyin ja kehotuksin. Jos kuitenkin keskittämisestä ja mahdollisista maastorajalla olevista fyysisistä esteistä huolimatta ulkomaalainen saapuu Suomen alueelle ja siten Suomen lainkäyttövallan piiriin ja ilmoittaa paikalla olevalle viranomaiselle halunsa hakea Suomesta kansainvälistä suojelua, hänen asiansa on otettava käsittelyyn. Sääntely ei siten mahdollistaisi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelemättä jättämistä, jos henkilö on esittänyt hakemuksen Suomen viranomaiselle Suomen rajalla, alueella tai kauttakulkualueella. Henkilöä ei esimerkiksi voida suoraan määrätä palaamaan takaisin lähtövaltioonsa ja saapumaan uudelleen Suomeen tähän tarkoitukseen avoinna olevan rajanylityspaikan kautta. Sääntelyllä ei siten loukattaisi palautuskieltoa tai joukkokarkotuksen kieltoa. Sääntelyllä myös turvataan erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeus saada Suomesta kansainvälistä suojelua riippumatta siitä, mitä kautta he Suomen alueelle saapuvat. Sisäministeriössä on valmisteltu hallituksen esitysluonnos ulkomaalaislain muuttamisesta, jolla on tarkoitus ottaa Suomessa käyttöön menettelydirektiivin mukainen rajamenettely (SM010:00/2022). Rajamenettelyä voitaisiin soveltaa edellä kuvatussa tilanteessa.  

Pykälän 3 momentti siirtyisi uudeksi 4 momentiksi. Voimassa olevan momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin rajanylityspaikan sulkemista koskevan asian käsittelemisestä viipymättä poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen kesken sekä asiaa koskevien ilmoitusten toimittamisesta Euroopan unionin asianomaisille toimielimille ja muille valtioille. Poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1126/2019) ei tällä hetkellä ole säännöksiä asiasta toisin kuin rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille koskevan päätöksen käsittelystä. Säännös muutettaisiin tämän vuoksi mahdollisuudeksi säätää pykälässä tarkoitetusta asiasta valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi momentista poistettaisiin säännös siitä, että valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin asiaa koskevien ilmoitusten toimittamisesta Euroopan unionin asianomaisille toimielimille ja muille valtioille, koska tarkempaa sääntelyä asiasta ei katsota tarpeelliseksi. Käytännössä sisäministeriö vastaa mainittujen ilmoitusten tekemisestä sen jälkeen, kun valtioneuvosto on tehnyt asiaa koskevan päätöksen sisäministeriön esittelystä. 

39 a §. Omaisuuden tilapäinen luovutusvelvollisuus ja palveluiden tilapäinen suoritusvelvollisuus. Pykälä on uusi. Pykälässä säädettäisiin vähintään kapteenin tai kapteeniluutnantin arvoisen rajavartiomiehen oikeudesta määrätä yksityishenkilö, yksityinen elinkeinonharjoittaja tai yksityinen yhteisö antamaan lyhytaikaisesti Rajavartiolaitoksen käyttöön omaisuutta sekä yksityinen elinkeinonharjoittaja ja yksityinen yhteisö suorittamaan lyhytaikaisesti palveluja Rajavartiolaitokselle, jos Rajavartiolaitoksen kiireellisen yksittäisen tehtävän suorittaminen sitä välttämättä edellyttää eikä tilanteen hallitseminen muutoin ole mahdollista. Kapteenin tai kapteeniluutnantin arvoinen rajavartiomies tarkoittaa käytännössä yleisjohtajatasoista Rajavartiolaitoksen virkamiestä. Rajavartiomiehellä tarkoitetaan rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain (577/2005) 15 §:n mukaan Rajavartiolaitoksen virkamiestä, joka on saanut valtioneuvoston asetuksella säädettävän rajavartiomiehen koulutuksen ja jonka hallintoyksikön päällikkö on määrännyt rajavartiomieheksi. 

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan määräys voisi koskea Rajavartiolaitoksen tehtävän suorittamisessa tarvittavia kulkuneuvoja, työkoneita ja muuta kalustoa, elintarvikkeita, viesti- ja tietoliikenneyhteyksiä ja -välineitä sekä muita välineitä ja tarvikkeita sekä poltto-, voitelu- ja muita aineita. Kyseessä olisi omaisuuden lyhytaikainen käyttöoikeus, joka kestäisi ainoastaan kiireellisen yksittäisen tehtävän edellyttämän ajan. Omaisuuden omistusoikeus ei siirtyisi Rajavartiolaitokselle siltä osin kuin omaisuus, esimerkiksi kulkuneuvo tai tavara, on mahdollista palauttaa takaisin omistajalleen. 

Kulkuneuvojen, työkoneiden tai muun kaluston käyttöönottotarve voi syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa Rajavartiolaitos tarvitsee niitä välttämättä kiireellisen tehtävän hoitamiseksi eikä Rajavartiolaitoksella itsellään ole tarvittavaa kalustoa lainkaan tai asian kiireellisyys ei siedä Rajavartiolaitoksen oman tai toisen toimivaltaisen viranomaisen kaluston paikalle saapumisen odottamista. Tällä voidaan tarkoittaa esimerkiksi tilannetta, jossa olisi välttämätöntä saada moottorikelkka Rajavartiolaitoksen käyttöön kiireellisen sairaankuljetuksen suorittamiseksi maastossa, kun tilanne ei siedä Rajavartiolaitoksen moottorikelkan paikalle saapumisen odottamista ilman kuljetettavan potilaan hengen ja terveyden vaarantumista. Rajavartiolaitoksen käyttöön voisi olla välttämätöntä määrätä luovutettavaksi myös esimerkiksi vene luvattoman rajanylittäjän läheisyydessä olevien ihmisten evakuoimiseksi vesistön yli turvalliselle alueelle silloin, kun Rajavartiolaitoksen venettä ei ole mahdollista saada paikalle ilman, että siitä voisi kokonaistilannearvion perusteella aiheutua vaaraa evakuoitaville henkilöille. Rajavartiolaitoksen käyttöön voitaisiin osoittaa myös traktori ja perävaunu esimerkiksi tilapäisen estelaitteen tai suojan rakentamiseksi tai materiaalin siirtämiseksi kiireellisen rajaturvallisuustehtävän suorittamiseksi silloin, kun tehtävän suorittaminen ei siedä viivytystä Rajavartiolaitoksen oman tai palveluntuottajan traktorin paikalle saamiseksi. 

Poikkeuksellisissa tilanteissa voi olla tarve myös elintarvikkeille, viesti- ja tietoliikenneyhteyksille ja -välineille, muille välineille ja tarvikkeille sekä poltto-, voitelu- ja muille aineille, jos niitä ei ole saatavissa nopeasti normaalein hankintamenettelyin tai varautumistoiminnassa varatut resurssit eivät ole esimerkiksi tilanteen poikkeavan sijainnin vuoksi käytettävissä riittävän nopeasti. Kyse voi olla esimerkiksi työkaluista, pienkoneista, valvontalaitteista sekä Rajavartiolaitoksen palveluksessa olevien ja Rajavartiolaitokselle kansainvälistä tukea antavien henkilöiden majoittamisessa ja Rajavartiolaitoksen väliaikaisissa toimipisteissä tarvittavista irtaimista esineistä. Lisäksi Rajavartiolaitoksen palveluksessa tai toimenpiteiden kohteina olevan henkilömäärän merkittävästi kasvaessa tai Rajavartiolaitoksen toimiessa väliaikaisesti haltuun otetuissa kiinteistöissä tai alueilla Rajavartiolaitoksella saattaa tulla tarve saada käyttöön erilaisia energiansaannin turvaamisessa välttämättömiä tavaroita, kuten esimerkiksi sähkövoimakoneita tai polttoainesäiliöitä. 

Tilanteen hallinta tai sen ottaminen hallintaan voi vaatia rajainfrastruktuurin nopeaa laajentamista. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa rajavalvonta palautetaan väliaikaisesti sisärajalle, jossa esimerkiksi Schengenin rajasäännöstön perusteella ei saa olla muun muassa liikenteen sujuvuutta haittaavia esteitä. Sisärajoilla ei voi myöskään käyttää rajavalvontaan tarkoitettuja valvontalaitteita kuin rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen aikana. Rajavartiolaitoksen ottaessa haltuun tilapäisiä toimipisteitä, voi esimerkiksi kiinteistössä jo olevien kiinteiden valvontajärjestelmien käyttö olla välttämätöntä toimipisteen toiminnan ja siellä oleskelevien ihmisten suojaamiseksi vaaroilta. Vastaavasti kiinteistöissä jo olevien tavaroiden, kuten huonekalujen, polttoainesäiliöiden tai varavoimakoneiden käyttöönotto voi olla harvaan asutuilla valtakunnan rajan läheisillä alueilla tai merialueella tilanteeseen nähden välttämätön toimenpide toiminnan käynnistämiseksi tilanteen edellyttämässä aikataulussa. 

Omaisuuden luovutusvelvollisuus ei koskisi tiloja, alueita tai rakennuksia. Voimassa olevassa rajavartiolain 39 §:n 3 momentissa säädetään kiinteistöjen tilapäisestä käyttöoikeudesta ja siihen sovellettavasta menettelystä. 

Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan rajavartiomies voisi määrätä suorittamaan käyvän hinnan mukaista korvausta vastaan Rajavartiolaitokselle tehtävän suorittamiseksi tarvittavia majoitus-, kuljetus-, korjaamo-, huolto- ja rakentamispalveluja, tieto- ja viestintäteknisiä palveluja tai muita vastaavia palveluja. Palvelujen tarve voi liittyä esimerkiksi edellä kuvattuihin tilanteisiin, joissa on tarve myös saada Rajavartiolaitoksen käyttöön momentin 1 kohdassa tarkoitettua omaisuutta. Majoitus- ja kuljetuspalveluja voi olla tarve käyttää Rajavartiolaitoksen palveluksessa olevan henkilöstön, Rajavartiolaitokselle kansainvälistä tukea antavien henkilöiden sekä Rajavartiolaitoksen toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden tarpeisiin. Kuljetuspalvelujen osalta kyse olisi yksittäisestä lyhytaikaisesta tarpeesta, joka poikkeaisi valmiuslakiin esitettävässä uudessa 122 a §:ssä tarkoitetuista kuljetuspalveluista (HE 63/2022 vp). Majoituspalveluilla tarkoitettaisiin majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain (308/2016) mukaista majoitustoimintaa harjoittavien tarjoamaa majoituspalvelua. Säännöksessä tarkoitetut korjaamo- ja huoltopalvelut voisivat koskea sekä kulkuneuvoja että erilaisia laitteita. Rakentamispalveluja tarvittaisiin lähinnä valvonta-, este-, suoja- ja opaslaitteiden, kulku-urien ja -väylien sekä tieto- ja viestiliikenneverkkojen ja energiansiirtoväylien rakentamista palveleviin tarkoituksiin tilanteessa, jossa olemassa oleva infrastruktuuri ei riitä rajaturvallisuustilanteen hallitsemiseksi.  

Palvelujen suoritusvelvollisuus kohdistuisi elinkeinonharjoittajiin, jotka muutoinkin tarjoavat säännöksessä tarkoitettuja palveluja. Sääntelyn tarkoituksena olisi varmistaa se, että palvelut suoritettaisiin nimenomaan Rajavartiolaitokselle silloin, kun se on Rajavartiolaitoksen kiireellisen yksittäisen tehtävän suorittamiseksi välttämätöntä. Rajavartiolaitos maksaisi sille suoritetuista palveluista käyvän hinnan mukaisen korvauksen eli vastaavan summan kuin muukin kyseisten palvelujen käyttäjä. Käytännössä tilanteet olisivat sellaisia, joissa hankinta jää alle kansallisen kynnysarvon tai jotka antavat perusteet hyödyntää palvelujen hankinnoissa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (1397/2016) tai julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annettuun lakiin (1531/2011) sisältyviä suorahankintaperusteita kansallisen ja EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. 

Pykälän 2 momentin mukaan Rajavartiolaitos suorittaisi käyttöönotetusta omaisuudesta täyden korvauksen sekä korvaisi käyttöön otetulle omaisuudelle aiheutuneen vahingon. Korvauksen suuruus arvioitaisiin tapauskohtaisesti. Korvaus maksettaisiin joko omaisuuden omistajalle tai sen haltijalle. Korvattava vahinko, mukaan lukien mahdollinen ansiotulon menetys, olisi pysyttävä näyttämään toteen. Rajavartiomies ei saisi määrätä luovutettavaksi Rajavartiolaitoksen käyttöön sellaista omaisuutta, jota omaisuuden omistaja tai haltija itse tarvitsee samanaikaisesti onnettomuuden tai muun vakavan tilanteen torjumiseksi, ellei se olisi välttämätöntä ihmishengen pelastamiseksi. Sääntely olisi tältä osin samankaltainen kuin pelastuslain 36 §:ssä. Muun vakavan tilanteen torjumiseksi tarvittava omaisuus voisi tarkoittaa esimerkiksi omaisuutta, jota tarvitaan kyseisellä hetkellä huoltovarmuuskriittisen toiminnan suorittamiseksi. 

Pykälässä tarkoitetut määräykset voitaisiin antaa vain viimesijaisena keinona, jos tilanteen hallitseminen ei muutoin ole mahdollista. Ensisijaisesti tulisi varmistua lakisääteisten tehtävien suorittamisesta Rajavartiolaitoksen omin resurssein tai muilta viranomaisilta saatavan virka-avun tuella. Pykälässä tarkoitetuista toimenpiteistä olisi mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen sen mukaan kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. 

50 §.Esteet. Voimassa olevan pykälän mukaan maanomistaja tai maa-alueen haltija on rajavyöhykkeellä velvollinen sallimaan valtion kustannuksella aidan rakentamisen Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten nojalla Suomen rajalle muodostetun raja-aukon reunaan (raja-aita). Raja-aukko on Suomen ja Venäjän välisellä rajalla yleensä metsään hakattu, kahdeksan tai kymmenen metrin levyinen alue, josta puolet ulottuu kummankin sopimuspuolen alueelle. Voimassa oleva säännös mahdollistaa aidan rakentamisen rajaviivasta alkavan raja-aukon sisämaan puoleiselle ulkoreunalle. Suomen ja Venäjän välisen rajajärjestyssopimuksen (SopS 32/1960) 7 artiklan mukaan raja-aukko on pidettävä koko leveydeltään asianmukaisessa kunnossa sekä tarpeen vaatiessa puhdistettava pensaista ynnä muusta näkyvyyttä haittaavasta kasvillisuudesta. Muiden kuin rajan merkitsemistä varten tarvittavien rakennelmien pystyttäminen raja-aukolle on kielletty. 

Tällä hetkellä itärajalla ei ole rajavalvontaa tukevia aitarakennelmia. Sen sijaan osalla itärajaa on keveitä aitoja kotieläinten ja porojen rajanylitysten ehkäisemiseksi. Suomen turvallisuusympäristö on viime kuukausina muuttunut perusteellisesti ja pitkäaikaisesti, mikä edellyttää myös rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan vahvistamista. Yhtenä keinona voidaan pitää itärajalla olevan rajainfrastruktuurin vahventamista. 

Voimassa oleva pykälä ei mahdollista raja-aidan lisäksi muunlaisten esteiden rakentamista, eikä esteitä voida sijoittaa rajavyöhykkeellä muualle kuin raja-aukon reunaan. Pykälää muutettaisiin niin, että maa- tai vesialueen omistaja ja haltija olisivat velvollisia sallimaan valtion kustannuksella myös muunlaisten esteiden kuin raja-aidan rakentamisen rajavyöhykkeelle, jos se on välttämätöntä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Pykälän otsikkoa muutettaisiin vastaavasti. Aitojen lisäksi esteinä voitaisiin käyttää esimerkiksi betoniporsaita, puomeja, tynnyreitä, suurhiekkasäkkejä, kompastusesteitä, hidastetöyssyjä, kaivantoja, hiekka- ja lumivalleja, kivimurrosteita tai kulkuneuvojen pysäytysverkkoja. Esteet voisivat sijaita myös muualla rajavyöhykkeellä kuin raja-aukon reunassa ja ne voisivat olla joko pysyviä tai tilapäisiä. Esteitä ei kuitenkaan saisi rakentaa rikoslain 24 luvun 11 §:ssä tarkoitetuille kotirauhan piiriin kuuluville alueille. Säännöksessä tarkoitettuja kotirauhan suojaamia paikkoja ovat asunnot, loma-asunnot ja muut asumiseen tarkoitetut tilat, kuten hotellihuoneet, teltat, asuntovaunut ja asuttavat alukset, sekä asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen. 

Esteiden rakentamisessa on kyse varautumisesta mahdollisiin rajaturvallisuutta vaarantaviin uhkiin. Esteiden rakentaminen tehostaisi rajaturvallisuuden ylläpitämistä normaalioloissa, häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa sekä parantaisi myös alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja turvaamista sekä varautumista sotilaallisen maanpuolustuksen tilanteisiin. Kyse voi olla myös laajamittaiseen laittomaan maahantuloon liittyvistä tilanteista erityisesti silloin kun niihin liittyy vieraan valtion hybridivaikuttamista. Esteet hidastaisivat mahdollisten luvattomien rajanylittäjien saapumista maahan, mikä lisää todennäköisyyttä sille, että laittomat rajanylittäjät saadaan otettua kiinni valtakunnanrajan läheisyydessä. Tätä tavoitetta edistävät myös esteeseen liittyvät tekninen valvonta ja riittävä kulku-ura. Ennakollinen varautuminen myös lainsäädännön tasolla on välttämätöntä, jotta tilanteeseen pystytään vastaamaan tarkoituksenmukaisin toimenpitein. Esterakennelmien tyyppiä, sijaintia, konkreettista rakentamista, ajallista pysyvyyttä ja seurauksia harkitessa olisi arvioitava eri vaihtoehtojen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Esteet tulisi valita ja sijoittaa maastoon tarkoituksenmukaisella tavalla niin, että niillä tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa, mutta esimerkiksi maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden sekä saamelaisten ei rajoiteta enempää kuin on välttämätöntä. Tätä koskeva säännös sisältyisi pykälän 2 momenttiin. Momentin mukaan pysyvän esteen rakentamisesta olisi myös ennakolta hyvissä ajoin ilmoitettava maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle. Tilapäisten esteiden osalta ei ehdoteta vastaavaa säännöstä, mutta tällaisistakin esteistä on tarpeen ilmoittaa maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle heti kun se on mahdollista. 

Voimassa olevan pykälä ei sisällä säännöksiä raja-aidasta mahdollisesti aiheutuvan haitan ja vahingon korvaamisesta. Tätä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, koska pykälän mukaan raja-aita voidaan rakentaa vain raja-aukon reunaan. Pykälää täsmennettäisiin niin, että siltä osin kuin este rakennettaisiin muualle kuin raja-aukon reunaan, maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle suoritettaisiin esteestä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta käyvän hinnan mukainen korvaus. Ensisijaisesti esteet pyrittäisiin kuitenkin sijoittamaan niin, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle. Tämän pykälän mukaisesti maksettava korvaus koskisi nimenomaisesti esteestä aiheutuvaa vahinkoa ja haittaa, joka liittyy maa- tai vesialueen hyödyntämiseen. Korvauksen määrittämisessä otettaisiin huomioon se, onko kyse pysyvästä vai tilapäisestä esteestä. Korvaus maksettaisiin joko alueen omistajalle tai haltijalle sen mukaan, kummalle vahinkoa tai haittaa aiheutuu. Esteen rakentamisen yhteydessä suoritettavista maaston muokkaustöistä ja niistä maksettavista korvauksista säädettäisiin 50 a §:ssä. Muutoksenhausta säädettäisiin 60 §:ssä. 

50 a §. Raja-aukko, rajavyöhykkeen kulku-urat ja tiet sekä esteiden ylläpito. Pykälän sääntelyä täydennettäisiin 50 §:ään ehdotettavan esteiden rakentamista koskevan sääntelyn vuoksi. 

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 2 kohta, jossa säädettäisiin nimenomaisesti maa- tai vesialueen omistajan ja haltijan velvollisuudesta sallia valtion kustannuksella rajavyöhykkeellä ja rajavyöhykkeen takarajalla Rajavartiolaitoksen välttämättömän tehtävän suorittamiseksi sekä esteiden rakentamiseksi ja ylläpitämiseksi tarpeellisen kulku-uran ja enintään 10 metriä leveän tien rakentamisen. Kulku-uralla tarkoitetaan voimassa olevassa sääntelyssä lähtökohtaisesti raja-aukon välittömässä läheisyydessä ja rajavyöhykkeen takarajalla kulkevaa uraa, joka mahdollistaa Rajavartiolaitoksen partiotoiminnan eli rajavartijoiden liikkumisen jalan, suksin ja maastoajoneuvoilla rajojen valvonnassa (HE 220/2013 vp). Rajavartiolaitoksen operatiivisen liikkumisen lisäksi kulku-uraa tarvitaan rajavalvontaan liittyvien laitteiden ja esteiden rakentamiseen ja ylläpitoon sekä kehittyvän teknisen valvonnan tarpeisiin. Pyrkimyksenä on saada kulku-urat suurimmilta osin vähintään maastoajoneuvolla eli moottorikelkoilla ja maastomönkijöillä ajettaviksi. Kulku-uraa ei edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan saisi rakentaa leveämmäksi kuin mitä välttämätön liikkuminen uralla edellyttää.  

Rajavartiolaitoksen operatiivinen toiminta ja erityisesti mahdollisten pysyvien esteiden rakentaminen, ylläpito ja valvonta edellyttävät, että rajavyöhykkeellä on osittain mahdollista liikkua myös muilla ajoneuvoilla kuin maastoajoneuvoilla. Tätä tarkoitusta varten 2 kohdassa sallittaisiin myös tien rakentaminen. Tien osalta säädettäisiin kuitenkin sen enimmäisleveydestä, joka olisi 10 metriä. Enimmäisleveys tarkoittaisi tien ajoradan enimmäisleveyttä. Tiealue vastaisi kantavuudeltaan, leveydeltään ja rakenteeltaan esimerkiksi ympäri vuoden puutavara-autojen käytössä olevaa metsätietä. Tien rakentaminen olisi välttämätöntä Rajavartiolaitoksen operatiivisten tehtävien hoitamisessa sekä esteiden rakentamisessa ja ylläpitämisessä tarvittavien ajoneuvojen ja koneiden liikkumisen sekä tienpidon turvaamisen vuoksi koko itärajalla ympäri vuoden. Ajoradan lisäksi tien rakentamiseen kuuluvat esimerkiksi ojat, penkereet, kallioleikkaukset, tieliittymät, kääntö- ja kohtauspaikat sekä tien käytön tai ylläpidon vuoksi välttämättä raivattuna pidettävät alueet. Näistä säädettäisiin tarkemmin pykälän 1 momentin 3 kohdassa. 

Pykälän 1 momentin 3 kohtaan siirrettäisiin voimassa olevan 2 kohdan sääntely tarvittavin täydennyksin. Säännöksen mukaan maa- tai vesialueen omistaja ja haltija olisivat velvollisia sallimaan valtion kustannuksella esteiden, kulku-uran tai tien rakentamista ja ylläpitoa haittaavien puiden ja muun kasvillisuuden poistamisen ja välttämättömien maansiirto- ja vesirakennustöiden tekemisen. Säännöksen tarkoituksena olisi mahdollistaa ehdotettavan 50 §:ssä tarkoitettujen esteiden ja 50 a § 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen kulku-urien ja teiden rakentamisen ja ylläpitämisen edellyttämät toimenpiteet maastossa ja vesistöillä. Tavoitteena ovat pitkäikäiset ja palvelusturvalliset rakennelmat sekä kyky huoltaa niitä koneellisesti. Esteiden, kulku-urien sekä teiden rakentaminen voi edellyttää melko mittavienkin maansiirto- ja vesirakennustöiden tekemistä. Maansiirtotöillä tarkoitetaan esimerkiksi kivien tai maamassojen siirtämistä, kallion räjäyttämistä tai luiskien rakentamista. Vesirakennustöillä tarkoitetaan esimerkiksi ojien kaivamista, ojarumpujen asentamista, ruoppausta, vesialueen täyttämistä tai esteiden ankkurointia. 

Pykälän 1 momentin 4 kohtaan siirrettäisiin voimassa olevan 1 momentin 3 kohdan sääntely tarvittavin muutoksin. Voimassa olevan säännöksen mukaan maa- tai vesialueen omistaja tai haltija on velvollinen sallimaan valtion kustannuksella kulku-uran edellyttämien vähäisten rakennelmien rakentamisen. Perustelujen mukaan vähäisillä rakennelmilla tarkoitetaan esimerkiksi pitkospuita, kaiteita ja vesistön ylittäviä siltoja, jotka ovat tarpeen jalan, suksin ja maastoajoneuvoilla liikkumista varten. Säännöstä muutettaisiin niin, että maa- tai vesialueen omistaja ja haltija olisivat velvollisia sallimaan valtion kustannuksella vähäisten rakennelmien sijaan kulku-uran tai tien edellyttämien välttämättömien rakennelmien rakentamisen. Välttämättömillä rakenteilla tarkoitettaisiin esimerkiksi pitkospuita, kaiteita ja siltoja, jotka ovat tarpeen esimerkiksi jalan, suksin ja ajoneuvoilla liikkumista varten.  

Pykälän 2 ja 3 momenttiin tehtäisiin 1 momenttiin ehdotettavia muutoksia vastaavat täydennykset maansiirto- ja vesirakennustöistä sekä teiden rakentamisesta. Sääntelyä ei muutettaisi muilta osin. 

52 §.Rajavyöhykelupa. Pykälässä säädetään luvanvaraisista toimista rajavyöhykkeellä. Rajavyöhykkeellä oleskelun lisäksi luvanvaraista on esimerkiksi rakennusten rakentaminen 50 metriä lähemmäksi rajaviivaa (1 momentin 3 kohta). Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 3 a kohta, jonka mukaan luvanvaraista olisi myös Rajavartiolaitoksen partiotoimintaa ja muuta rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi tarpeellista toimintaa haittaavien rakennusten, aitojen ja vastaavien rakennelmien rakentaminen 50 metriä lähemmäksi 50 §:ssä tarkoitettua estettä, 50 a §:ssä tarkoitettua kulku-uraa tai tietä taikka 29 §:n 3 momentissa tarkoitettua rajavyöhykkeellä sijaitsevaa kiinteää teknisen valvonnan laitteistoa. Säännöksellä pyrittäisiin turvaamaan 50 §:ssä tarkoitettujen esteiden asianmukainen ylläpitäminen ja valvonta sekä Rajavartiolaitoksen tekninen valvonta ja partiotoiminta. Kyseessä ei olisi ehdoton kielto rakentaa säännöksessä tarkoitetuille alueille. Sääntely eroaisi siten 51 §:n mukaisista kielloista, joihin kuuluu muun muassa kielto rakentaa 50 metriä lähemmäksi rajaviivaa. 

Rajavyöhykelupahakemuksen tekemisen kautta Rajavartiolaitoksella olisi mahdollisuus tarvittaessa keskustella maanomistajan tai -haltijan kanssa siitä, millaisia rakennelmia on mahdollista rakentaa säännöksessä tarkoitetulle alueelle ilman, että niistä olisi haittaa Rajavartiolaitokselle tai yleisemmin rajaturvallisuuden ylläpitämiselle. Esimerkiksi joissakin tapauksissa voi olla mahdollista, että aita tai muu rakennelma voidaan rakentaa siten, ettei siitä ole haittaa Rajavartiolaitoksen partiotoiminnalle tai esteen ylläpidolle. Lain 53 §:n mukaan rajavyöhykelupaan voidaan sisällyttää rajajärjestyksen ja rajaturvallisuuden ylläpitämisen kannalta välttämättömiä ehtoja, jotka koskevat 52 §:n 1 momentin mukaista toimintaa ja liikkumista rajavyöhykkeellä. Lupaehtoja voidaan muuttaa, jos luvan antamisen edellytyksissä tapahtuu olennainen muutos.  

60 §.Suullisesti annettava päätös ja muutoksenhaku. Pykälään lisättäisiin esteiden rakentamista ja niihin liittyviä muita toimenpiteitä koskevat muutoksenhakusäännökset. Esteiden rakentamista ja 50 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä koskevaan päätökseen ei saisi hakea muutosta valittamalla. Tämä olisi perusteltua toimenpiteiden painavan yhteiskunnallisen intressin vuoksi. Esteiden rakentaminen ja mainittujen toimenpiteiden suorittaminen olisivat ehdotetun sääntelyn mukaan mahdollisia vain rajavyöhykkeellä, jolla oleskelu ja eräät muutkin toimet ovat luvanvaraisia. Sen sijaan esteiden rakentamisesta ja 50 a §:n 1 momentissa tarkoitetuista toimenpiteistä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle maksettavia korvauksia koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Korvausasiaa koskeva muutoksenhaku ei kuitenkaan estäisi esteiden rakentamista tai 50 a §:n 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden suorittamista.