1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

3  Tavoitteet

Avoimuusrekisterin tarkoituksena on lisätä eduskunnassa, valtioneuvostossa ja ministeriöissä tehtävän päätöksenteon avoimuutta rekisteröimällä niihin kohdistuvaa vaikuttamistoimintaa (lobbausta), joka nykyisellään jää usein julkisuuslain ulottumattomiin. Rekisteristä löytyvillä tiedoilla kansalaiset ja vaikuttamistoiminnan kohteet saavat jatkossa kattavammin tietoa poliittiseen järjestelmään ja valtionhallintoon vaikuttavista toimijoista, näiden intresseistä, vaikuttamisen kohteista ja toimintatavoista. Tämä auttaa arvioimaan päätösten syntyä ja niiden taustalla olevia intressejä.  

Avoimuusrekisterilainsäädäntö laajentaa julkisuusperiaatteen koskemaan erilaisia epämuodollisen ja virallisen kanssakäymisen muotoja. Päättäjien, virkamiesten ja lobbausta harjoittavien tahojen vuoropuhelu on viime vuosikymmeninä lisääntynyt ja säännönmukaistunut ja verkostoimainen yhteistyö on kasvattanut suosiotaan. Tällaiset toiminnan muodot, jotka jäävät usein julkisuudelta piiloon ja nousevat esille vasta päätösten syntymisen jälkeen, ovat olleet omiaan lisäämään päätöksiin ja niiden valmisteluun kohdistuvaa epäluottamusta. Julkaisemalla ajantasaisesti tietoa lobbauksesta voidaan osoittaa lobbauksen olevan keskeinen ja tärkeä osa demokraattista järjestelmää ja hälventää lobbaukseen kohdistuvia epäilyksiä. 

Avoimuusrekisteri sitouttaisi lobbausta harjoittavat toimijat ja tarjoaisi puitteet yhteisten pelisääntöjen, kuten hyvän edunvalvontatavan, kehittämiselle. Lisääntyvä avoimuus myös kannustaa päättäjiä ja virkakuntaa arvioimaan toimintaansa, mikä vahvistaa entisestään poliittisen ja hallinnollisen järjestelmän integriteettiä. Avoimuusrekisterin tarkoituksena ei ole estää yhteiskunnallista vaikuttamista ja vuoropuhelua, vaan tehdä siitä nykyistä avoimempaa ja kannustaa sekä hyvien edunvalvonta- että kuulemistapojen noudattamiseen. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Lausuntopalaute

Luonnos hallituksen esitykseksi julkaistiin 2.12.2021 sähköisessä lausuntopalvelussa, jossa se oli lausunnoilla 1.2.2022 saakka. 

Lausuntopyyntö lähetettiin laaja-alaisella jakelulla yli 700 toimijalle. Lausuntoja tuli yhteensä 195 ja ne ovat luettavissa kokonaisuudessaan lausuntopalvelusta (lausuntopyynnön diaarinumero VN/4118/2019).  

Lausunnonantajilla oli mahdollisuus vastata kahteen valintakysymykseen sekä antaa yleisiä kommentteja esityksestä. Valintakysymykset olivat: ”Kannatatteko avoimuusrekisterin perustamista Suomeen?” ja ”Mikä esillä olevista kolmesta avoimuusrekisterin soveltamisalavaihtoehdosta tulisi valita (eli mihin tahoihin kohdistuvaa lobbausta ilmoitusvelvollisuuden tulisi koskea)?”. 

Lähes kaikki lausunnonantajat kannattivat avoimuusrekisterin perustamista. ”Kannatatteko avoimuusrekisterin perustamista Suomeen?” -kysymykseen vastasi 187 lausunnonantajaa, joista 181 kannatti rekisterin perustamista ja 6 ei osannut sanoa. Yksikään lausunnonantaja ei vastustanut avoimuusrekisterin perustamista. 

Mietinnössä käsiteltiin kolmea vaihtoehtoista soveltamisalamallia: a) koko valtionhallinto, b) eduskunta, ministeriöt ja valtion virastot ja c) eduskunta ja ministeriöt. Lausunnonantajilta kysyttiin suoralla valintakysymyksellä, mitä vaihtoehtoa nämä kannattavat. Kysymykseen vastasi 182 lausunnonantajaa. Lausunnonantajista 51 kannatti soveltamisalaksi koko valtionhallintoa (a), 46 kannatti soveltamisalaksi eduskuntaa, ministeriöitä ja valtion virastoja (b) ja 83 kannatti soveltamisalaksi eduskuntaa ja ministeriöitä (c). 

Lausunnonantajat pitivät tärkeänä, ettei rekisteri vaikeuta ruohonjuuritason kansalaistoimintaa. Tämän osalta mietintöön ei ollut tarpeen tehdä muutoksia, sillä ruohonjuuritason kansalaistoiminta ja asiantuntijakuulemiset oli jo rajattu ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle. Tärkeänä pidettiin myös sitä, ettei ilmoitusvelvollisuus koske oikeudenkäyntiin liittyvää tai asianajosalaisuuden piiriin kuuluvaa oikeudellista neuvontaa. Tämän palautteen perusteella pykälätekstiin lisättiin rajaus koskien asianajajien, lupalakimiesten ja julkisten oikeusavustajien antamaa oikeudellista neuvontaa, jossa on kysymys oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta. Kansalliseen turvallisuuteen liittyvät kysymykset nousivat myös esille, minkä perusteella tehtiin pykälätekstiin 4 §:n 1 momentin 10 kohdan mukainen rajaus, jonka mukaan yhteydenpitoa, jonka paljastuminen voisi vaarantaa yleisen tai kansallisen turvallisuuden, ei pidä ilmoittaa avoimuusrekisteriin. 

Lausunnoissa kaivattiin selkeyttä ilmoitusvelvollisuuden soveltamiseen suhteessa muun muassa lakisääteisiä tehtäviä hoitaviin tahoihin, yliopistoihin ja tutkijoihin sekä erilaisiin toimielimiin, kuten valtion henkilöstöä edustaviin järjestöihin sekä ministeriöiden alaisiin lautakuntiin. Lausuntopalautteen perusteella tehtiin tarkennuksia pykälätekstiin ja perusteluihin. 

Osa lausunnonantajista katsoi, että tilanteessa, jossa vaikuttamistoimintaa harjoittavat sekä keskusjärjestö että jäsenyhdistys, tulisi keskusjärjestön ilmoitusvelvollisuuden riittää. Tältä osin mietintöön ei tehty muutoksia, sillä jäsenyhdistysten toiminnan rajaaminen ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle kaventaisi merkittävästi avoimuusrekisterin alaa ja mahdollistaisi lainsäädännön kiertämisen jäsenyhdistysten kautta. Vaikuttamistoiminnan neuvonnan osalta lausunnonantajat näkivät kaksinkertaisen raportoinnin riskin tilanteessa, jossa konsultti harjoittaa vaikuttamistoimintaa asiakkaan puolesta. Lisäksi vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavan toimijan omaan lukuun tekemän suhdetoiminnan ja tiedonkeruun osalta kaivattiin tarkennuksia pykälätekstiin. Palautteen perusteella tarkennettiin vaikuttamistoiminnan neuvontaa koskevaa pykälätekstiä. 

Osa lausunnonantajista piti hallinnollisen taakan näkökulmasta perusteltuna, että toimintailmoitus tehtäisiin vain kerran vuodessa ehdotetun kahden kerran sijaan. Tältä osin mietintöön ei tehty muutoksia, sillä kaksi kertaa vuodessa tehtävää toimintailmoitusta voidaan pitää lain tavoitteen kannalta perusteltuna. 

Lausunnonantajat näkivät terminologian selkeyttämisen tarvetta osassa hallituksen esitystä. Huomioita esitettiin etenkin käsitteistä ”pitkäjänteinen”, ”suunnitelmallinen”, ”satunnainen” ja ”pienimuotoinen”. Selkeyttä kaivattiin myös yhteydenpidon määritelmään ja siihen, mitä katsotaan lakisääteisiä tehtäviä hoitavien toimijoiden vaikuttamistoiminnaksi. Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin sekä pykälätekstiä että perusteluita. 

Lausunnonantajat pitivät tärkeänä, ettei avoimuusrekisterin käyttöönotto johda kohtuuttomaan hallinnolliseen taakkaan. Lausunnonantajat korostivat sujuvan raportoinnin ja sähköisen rekisterin käyttäjäystävällisyyden merkitystä hallinnollisen taakan vähentämisessä. Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin ilmoitusmenettelyä. Lisäksi sähköisen rekisterin toteutuksessa tullaan huomioimaan palvelun käyttäjäystävällisyys.  

Ilmoitusvelvollisuus ei lausunnonantajien mukaan saisi vaarantaa liikesalaisuuksien suojaa. Tältä osin voidaan todeta, että avoimuusrekisterissä julkaistavat tiedot ovat hyvin yleisellä tasolla, joten on epätodennäköistä, että ne sisältäisivät liikesalaisuuksia. Avoimuusrekisterilain tavoitteiden kannalta on kuitenkin välttämätöntä, ettei lobbaukseen olennaisesti liittyviä, avoimuusrekisterilaissa yksilöityjä tietoja voida jättää ilmoittamatta liikesalaisuuden suojaan vedoten. Avoimuusrekisterin sisältämien henkilötietojen osalta lausunnonantajat pitivät tärkeänä tietosuojasääntelyn asettamien vaatimusten noudattamista. 

Lausunnonantajat kannattivat neuvottelukunnan perustamista ja painottivat kokoonpanon monipuolisuutta. Osa lausunnonantajista katsoi, että neuvottelukunta tulisi asettaa jo ennen lain voimaantuloa. Neuvottelukunnan ehdotetaan aloittavan 1.1.2023, jolloin se ehtisi tukemaan avoimuusrekisterin toimeenpanoa ja 1.1.2024 alkavaa käyttöönottoa. 

Lausunnoissa korostettiin rekisteriin ilmoitettavien tietojen huolellista määrittelyä – tällä nähtiin olevan suora yhteys tietojen hyödyllisyyteen ja vertailukelpoisuuteen. Selkeyttä kaivattiin etenkin vaikuttamistoimintaan käytettyjen resurssien ilmoittamiseen. Palautteen perusteella tarkennettiin ilmoitusmenettelyä koskevia säännöksiä. Lisäksi lausunnonantajat toivoivat, että rekisteriviranomainen antaisi ilmoitusvelvollisuutta koskevaa tarkentavaa ohjeistusta jo ennen rekisterin käyttöönottoa. Tarkentavaa ohjeistusta kaivattiin muun muassa ilmoitusvelvollisuuden soveltamisesta erilaisiin tilaisuuksiin sekä yhteydenpitoon sosiaalisen median alustoilla ja viestipalveluissa. Lausunnoissa myös korostettiin neuvonnan tarvetta rekisterin käyttöönottovaiheessa. Tältä osin voidaan todeta, että rekisteriviranomaisena toimiva VTV tulee antamaan tarkentavaa ohjeistusta ja neuvomaan ilmoitusvelvollisia. Oikeusministeriö tukee VTV:tä ohjeistusten ja käytänteiden luonnissa. Ohjeet on tarkoitus valmistella yhteistyössä sidosryhmien kanssa ja varmistaa siten niiden toimivuus. 

Lausunnonantajat pitivät tärkeänä avoimuusrekisterin toimivuuden seurantaa. Osa lausunnonantajista nosti esiin avoimuusrekisterin laajentamisen myöhemmässä vaiheessa kuntatasolle. Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rekisterin laajentamista alue- ja kuntatasolle arvioidaan avoimuusrekisterilain seurannan ja jälkiarvioinnin yhteydessä.  

Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto 

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut hallituksen esityksen luonnoksesta lausunnon 13.5.2022. Arviointineuvosto katsoo lausunnossaan, että hallituksen esitysluonnos vastaa pääosin säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto nostaa esiin kolme keskeisintä kehittämiskohdetta ja suosittelee, että hallituksen esitystä täydennetään neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. 

Ensinnäkin arviointineuvosto katsoo, että vaikutusarvioinnissa tulisi ottaa tarkemmin huomioon epävarmuudet ja odottamattomat vaikutukset. Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksessa ei ole riittävästi arvioitu, voiko riskinä olla se, että vaikuttaminen voidaan tehdä siten, että rekisteröintivelvoitetta kierretään, jolloin sääntelyn tavoitteita ei saavuteta.  

Toiseksi arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa tulisi tarkentaa arviota lain soveltamisalan rajaamisen vaikutuksista. Esitysluonnoksesta ei arviointineuvoston mukaan riittävällä tavalla selviä ehdotettavien soveltamisrajausten merkitys rekisterin luonteelle ja esitysluonnoksen tavoitteille.  

Kolmanneksi arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksessa tulisi kirkastaa, mitä kautta avoimuus lisääntyy ja kansalaisten tiedonsaanti paranee. 

Esityksessä on pyritty huomioimaan arviointineuvoston lausunto siten, että etenkin lukuja 4.3, 5.1 ja 9 on täydennetty arviointineuvoston huomioiden perusteella. Muihin lukuihin on tehty pienempiä täsmennyksiä. 

7  Säännöskohtaiset perustelut

Lain nimike. Lain nimikkeeksi ehdotetaan avoimuusrekisterilaki. Perusteena on se, että ehdotettu nimike todennäköisesti muodostuu lain kutsumanimikkeeksi, sillä rekisterin viralliseksi nimeksi tulee avoimuusrekisteri. Rekisterin nimeämistä avoimuusrekisteriksi lobbausrekisterin tai lobbarirekisterin sijaan perustellaan sillä, että nimi on neutraalimpi kuin lobbaus-termin sisältävät nimet ja avoimuusrekisteri-nimeä käytetään jo monille lobbausta harjoittaville tahoille tutussa EU:n avoimuusrekisterissä. Valmistelun aikana on myös ilmennyt, ettei osa lobbaajista syystä tai toisesta tunnista harjoittamaansa vaikutustoimintaa lobbaukseksi, jolloin on perustellumpaa käyttää rekisterin virallisessa nimessä sekä lain nimikkeessä neutraalimpaa terminologiaa. Lobbaus-termin käyttöä avoimuusrekisterilain yhteydessä käsitellään perusteellisemmin pykälän 1 perusteluissa. 

Kuvaavamman nimikkeen, kuten ”Laki vaikuttamistoiminnan rekisteröinnistä”, käyttöä ei myöskään pidetä tarpeellisena, vaikka se alkuvaiheessa voisikin avata paremmin lain sisältöä. Avoimuusrekisterin tunnettuuden lisääntyessä lyhyempi nimike yhdistetään paremmin lain sisältöön ja on siten tulevaisuudessa todennäköisesti ymmärrettävämpi kuin pidempi nimike. 

1 §.Avoimuusrekisteri. 

Pykälässä kerrotaan avoimuusrekisterin tarkoituksesta ja tavoitteesta.  

Pykälän mukaan avoimuusrekisteri perustetaan päätöksentekoon kohdistuvan pitkäjänteisen ja suunnitelmallisen vaikuttamisen ja siihen liittyvän elinkeinona harjoitettavan neuvonnan rekisteröintiä varten. Päätöksenteolla tarkoitetaan tässä yhteydessä niin virallista päätöksentekoa ja siihen liittyvää valmisteluprosessia kuin mitä tahansa muuta käsiteltävää asiaa, johon ei välttämättä suoraan liity virallista päätöstä tai vireillä olevaa valmisteluprosessia. Avoimuusrekisterin tarkoituksena on antaa tietoa kaikesta päätöksentekoon liittyvästä vaikuttamisesta riippumatta asian sisällöstä, käsittelyvaiheesta tai muodosta. Yksittäistä vaikuttamiskertaa keskeisempää on kuitenkin se, että vaikuttaminen on muodostunut pitkäjänteiseksi ja suunnitelmalliseksi. Kuten nykytilan arvioinnissa luvussa 2 on tuotu esille, lobbausprosessit ovat usein hyvin pitkiä ja perustuvat erilaisiin verkostoihin. 

Pykälässä puhutaan lobbauksen sijaan vaikuttamisesta, joka on käsitteenä helpommin ymmärrettävissä ja neutraali. Avoimuusrekisterihankkeessa toteutetun tutkimuksen ja kuulemisten perusteella vaikuttaa siltä, ettei osa vaikuttamistoimintaa harjoittavista toimijoista välttämättä miellä lobbaavansa, vaikka tunnistavatkin toimintansa olevan vaikuttamiseen tähtäävää. Tämän takia laissa on perusteltua käyttää lobbauksen sijasta termiä ”vaikuttamistoiminta”. Samalla on kuitenkin tärkeää, että korostetaan termien olevan synonyymejä. Tällä sekä lisätään ymmärrystä lobbauksesta että vähennetään siihen liittyviä negatiivisia mielleyhtymiä, kuten käsitteen liittämistä epärehelliseen tai kiellettyyn toimintaan. Lain toimeenpanossa on siten tärkeää tuoda esille tätä yhteyttä ja pyrkiä näin edistämään ymmärrystä lobbauksesta hyväksyttävänä ja demokratiaan kuuluvana ilmiönä. 

Pykälässä korostetaan, että avoimuusrekisteri toimii ilmoitusmenettelyllä. Tällä pyritään siihen, ettei rekisteröintimenettely rajoita tai hidasta vaikuttamistoiminnan aloittamista ja harjoittamista. 

Pykälässä ilmaistaan myös lain tavoitteena olevan päätöksenteon avoimuuden lisääminen. Nykyisellään julkisen hallinnon avoimuudesta säädetään pääosin julkisuuslaissa (621/1999), jonka nojalla viranomaisen on pyynnöstä annettava tietoa hallussaan olevista julkisista asiakirjoista ja joissakin tapauksissa proaktiivisesti tiedotettava niistä. Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) puolestaan varmistaa viranomaisten tietoaineistojen yhdenmukaista ja laadukasta hallintaa sekä tietoturvallista käsittelyä julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi ja mahdollistaa viranomaisten tietoaineistojen turvallista ja tehokasta hyödyntämistä. Tämän lisäksi löytyy lukuisia alemman tason normistoon liittyviä ohjeistuksia, joilla pyritään avaamaan julkisuuslain pohjalta päätöksentekoa. Näitä ovat esimerkiksi hallituksen esitysten laatimisohjeet ja säädösvalmistelun kuulemisohjeet, joissa ohjeistetaan lainvalmisteluun liittyvien virallisten kuulemisten kirjaamisesta. Päätöksentekoon kohdistuvasta vaikuttamistoiminnasta merkittävä osa on kuitenkin epävirallista yhteydenpitoa, josta ei useinkaan synny julkisuuslain mukaista asiakirjaa. Tällainen vaikuttaminen jää nykyisellään suurilta osin julkisuudelta piiloon.  

2 §.Vaikuttamistoiminnan kohteet, vaikuttamistoiminta ja vaikuttamistoiminnan neuvonta. Pykälässä määritellään ne tahot, joihin kohdistuvaa vaikuttamista avoimuusrekisteriin rekisteröidään ja se, mitä vaikuttamisella ja siihen liittyvällä neuvonnalla tarkoitetaan. 

Pykälän 1 momentissa määritellään ne kohteet, joihin kohdistuva vaikuttaminen edellyttää rekisteröitymistä. Momentissa tarkoitettuja vaikuttamistoiminnan kohteita ovat kansanedustajat, kansanedustajien avustajat, eduskuntaryhmien henkilökunta, ministerit, ministereiden erityisavustajat, ministereiden toimikaudeksi nimitetyt valtiosihteerit sekä eduskunnan kanslian ja ministeriöiden virkamiehet ja ministeriöiden asettamat selvityshenkilöt. 

Ilman eduskuntaryhmien henkilökunnan sisällyttämistä lain soveltamisalan piiriin muodostuisi tilanne, jossa osa eduskunnassa olevasta poliittisesta avustajakunnasta olisi lain piirissä ja osa taas ei. Tämä voisi vaikeuttaa lain soveltamista ja aiheuttaa tahattomia virheitä, sillä vaikuttamistoimintaa harjoittavan ei olisi mahdollista etukäteen tietää, onko kyseessä eduskunnan vai eduskuntaryhmän työntekijä. Lakia ei sovelleta puolueen muihin työntekijöihin tai luottamushenkilöihin. 

Ministeriöt käyttävät työryhmien ja virkavalmistelun lisäksi selvityshenkilöitä valmistelemaan ja selvittämään erilaisia asioita, jotka ovat usein yhteiskunnallisesti tai jonkin toimialan näkökulmasta hyvin merkittäviä. Siten selvityshenkilöihin kohdistuvaa vaikuttamistoimintaa on tarkoituksenmukaista ilmoittaa avoimuusrekisteriin. Samalla parannetaan selvityshenkilöiden toiminnan avoimuutta ja lisätään selvityshenkilöihin kohdistuvaa luottamusta. 

Vaikuttamistoiminta kohdistuu usein eri toimijoihin valmistelun eri vaiheissa, jolloin rekisterin luotettavuuden näkökulmasta on tärkeää, että säädös kattaa yhteydenpidon kaikkiin vaikuttamistoiminnan kohteina olevien instituutioiden toimijoihin näiden asemasta riippumatta. Tällöin sääntelyyn ei synny ilmeisiä aukkoja, jotka mahdollistaisivat vaikuttamisen kohdistumisen tiettyihin rekisterin ulkopuolisiin toimijoihin, kuten alempiin virkamiehiin, kansanedustajien avustajiin tai selvityshenkilöihin. Avoimuusrekisteriin ei kuitenkaan yksilöitäisi henkilön tarkkuudella kuin kansanedustajat, ministerit, ministereiden erityisavustajat, ministereiden toimikaudeksi nimitetyt valtiosihteerit, eduskunnan pää- ja apulaispääsihteeri, ministeriöiden kanslia- ja osastopäälliköt sekä ministeriöiden asettamat selvityshenkilöt. Muiden virkamiesten osalta riittäisi yksikkö- ja osastotieto ja poliittisten avustajien osalta tieto eduskuntaryhmästä, jota nämä edustavat. Asiasta on erillinen säännös 8 §:n 4 momentissa. 

Vaikuttamistoiminnan kohteisiin kohdistuvaa vaikuttamista on esimerkiksi talousarvioon, määrärahojen käyttöön sekä säädöshankkeiden ja politiikkaohjelmien sisältöön vaikuttaminen. Olennaista lain tarkoituksen ja tavoitteiden täyttymisen osalta on, että päätöksenteoksi ymmärretään laaja-alaisesti kaikki sellainen toiminta, jossa eduskunta ja ministeriöt käyttävät lainmukaista valtaansa. Tähän vallankäyttöön kohdistuu merkittävä määrä erilaisia yhteiskunnallisia, poliittisia, liiketaloudellisia ja vastaavia intressejä, joita pyritään edistämään vaikuttamalla poliittisiin päättäjiin ja virkakuntaan. Tätä toimintaa avoimuusrekisterin on tarkoitus avata nykyistä laajemmin ja tarkemmin. 

Momentin 2 mukaan vaikuttamistoiminnalla tarkoitetaan sellaista omaan lukuun harjoitettavaa vaikuttamistoiminnan kohteeseen kohdistuvaa yhteydenpitoa, jolla pyritään vaikuttamaan asian valmisteluun ja päätöksentekoon edistämällä tiettyä etua tai tavoitetta. Käytännössä etu tai tavoite on usein ilmoitusvelvollisen poliittisiin, liiketaloudellisiin tai muihin yhteiskunnallisiin intresseihin liittyvä asia, jota pyritään edistämään vaikuttamalla esimerkiksi tiettyyn sääntely-, budjetti-, hankinta-, kehittämis- tai politiikkatoimen sisältöön tai tällaisen toimen aloittamiseen tai päättämiseen.  

Valmistelua ja päätöksentekoa on tässä laissa tarkoitus tulkita laajasti siten, että esimerkiksi varhainen vaikuttaminen, jolloin ei välttämättä ole vielä asetettu virallista hanketta tai työryhmää, kuuluu ilmoitusvelvollisuuden alaan. Tarkoituksena on, että avoimuusrekisteristä on nähtävissä vaikuttamistoimintaan liittyvä pitkäjänteisyys ja suunnitelmallisuus. 

Momentissa tarkoitettua yhteydenpitoa voi olla tapaaminen, puhelimella soittaminen, sähköpostiviestittely tai muu näihin rinnastettava tapa. Momentissa ei määritellä tarkemmin yhteydenpidon tapaa tai suuntaa, vaan säännös koskee lähtökohtaisesti kaikenlaisia yhteydenpidon tapoja sekä ilmoitusvelvollisen että vaikuttamiskohteen aloittamana. Tällä pyritään siihen, ettei sääntely olisi yhteydenpidon suunnasta, tavasta tai teknologiasta riippuvainen, jolloin sääntelyyn voisi syntyä tarkoituksettomia sääntelyaukkoja, jotka vaikuttaisivat avoimuusrekisterin uskottavuuteen ja luotettavuuteen.  

Käytännössä toimija joutuu tulkitsemaan harjoitettua toimintaansa vaikuttamistoiminnan määritelmää ja 4 §:n 1 momentissa soveltamisalan ulkopuolelle rajattavaa toimintaa vasten. Rekisteriviranomainen arvioi vaikuttamistoiminnan luonnetta tapauskohtaisesti niissä tapauksissa, joissa ilmoitusvelvollisuuden toteutuminen on epäselvää. 

Momentin 3 mukaan vaikuttamistoiminnan neuvonnalla tarkoitetaan sellaista elinkeinona harjoitettua toimintaa, jossa vaikuttamistoimintaa harjoitetaan asiakkaan puolesta tai tälle annetaan vaikuttamistoiminnan tukea. 

Momentissa tarkoitettuja vaikuttamistoiminnan neuvonnan palveluita tarjoavat Suomessa esimerkiksi vaikuttajaviestintätoimistot tai vastaavia palveluita tarjoavat muut konsulttitoimistot. Tutkimusten ja kuulemisten perusteella ne kuitenkin useimmiten pysyttelevät taustalla ainoastaan auttaen yhteydenpidon järjestelyissä tai antamalla vaikuttamistoimintaan liittyvää neuvontaa. Jotta sääntely kohtelisi erilaisia konsulttitoimistoja yhdenmukaisesti, koskee se sekä yhteydenpitoa että yhteydenpidossa tukemista. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että konsulttitoimiston asiakaskunta voi muodostua sekä lobbauksen harjoittajista että lobbauksen kohteista, jolloin konsultin taustarooli on erityisen perusteltua tuoda esille. Yleensä näistä mahdollisista eturistiriidoista kerrotaan asiakkaalle, mutta ne eivät välttämättä tule laajempaan tietoon. Sääntelyn piiriin kuuluvaksi tueksi katsottaisiin esimerkiksi: 

konsulttitoimijan osaamisen ja kontaktien hyödyntäminen yhteydenpidon järjestämisessä ja suunnittelussa, 

asiakkaan vaikuttamistoiminnan suunnittelu, kuten viestinnän ja toiminnan suunnittelu tai tärkeiden sidosryhmien kartoittaminen, tai 

muu neuvonta liittyen vaikuttamistoimintaan tai vaikuttamistoiminnan aiheeseen. 

Keskeistä on, että konsulttitoimija tunnistaa sekä oman toimintansa että asiakkaansa toiminnan luonteen ja niiden kytkeytymisen asiakkaan intressien ajamiseen yhteiskunnassa. Rekisteröintivelvollisuus ei riipu asiakkaan yhteydenpidon toteutumisesta, vaan ainoastaan annetun neuvonnan ja tuen luonteesta. Laki ei edellytä, että asiakas nimenomaisesti tilaa vaikuttajaviestintään liittyvän palvelun, vaan palvelu voi olla myös esimerkiksi viestinnän ja markkinoinnin palveluita, sisäistä kehittämistä tai oikeudellista neuvontaa.  

Rekisteriviranomainen arvioi vaikuttamistoiminnan neuvonnan luonnetta tapauskohtaisesti niissä tapauksissa, joissa rekisteröintivelvollisuuden toteutuminen on epäselvää. Arvioinnissa tulee erottaa sellaiset konsulttipalvelut, jotka eivät kuulu missään olosuhteissa sääntelyn piiriin. Tällaisina palveluina voidaan muun muassa pitää:  

asiakkaan edustamista tavanomaisessa asioinnissa viranomaisissa, kuten hankintamenettelyssä, lupa-asiassa ja esitutkinnassa sekä avustamista oikeudenkäyntiin liittyvässä prosessissa,  

asiakkaan teknistä avustamista, kuten tulkkina toimimista, tai 

asiakkaalle annettavia erilaisia koulutus-, viestintä-, markkinointi- ja tutkimuspalveluita ja liiketoimintastrategioita, jotka eivät liity asiakkaan vaikuttamistoimintaan. 

Vaikuttamistoiminnan neuvonnaksi ei myöskään katsottaisi edunvalvontajärjestöjen jäsenistön kouluttamista vaikuttamistoiminnassa. 

Joissakin tilanteissa asianajotoimistot myös Suomessa ovat tarjonneet oikeudellista konsultointia esimerkiksi lainvalmisteluhankkeisiin liittyen sekä julkiselle että yksityiselle puolelle, mikä on ollut omiaan aiheuttamaan ongelmallisia tilanteita (OKV/536/1/2019). Tällaisen toiminnan saaminen avoimuusrekisterin piiriin on erityisen tärkeää vastaavien ristiriitatilanteiden välttämiseksi jatkossa. Oikeudellisen neuvonnan osalta on kuitenkin tärkeää huomioida, ettei avoimuusrekisterilailla kavenneta oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n ja asianajalain 5c §:n mukaista asianajosalaisuutta, jonka perustuslakivaliokunta on katsonut sisältyvän osaksi perustuslain 21 § 2 momentissa turvattuja oikeudenmukaisen oikeuden käynnin takeita (esim. PeVL 13/2019 vp s. 3.). Asiasta on tarkemmat säännökset 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa ja 4 §:n 2 momentissa. Lisäksi säännösten perustuslainmukaisuutta käsitellään tarkemmin säätämisjärjestysperusteluissa luvussa 11.  

3 §.Velvollisuus ilmoittautua avoimuusrekisteriin. Pykälän 1 momentin mukaan ilmoitusvelvollisia ovat vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavat oikeushenkilöt ja yksityiset elinkeinonharjoittajat. Näiden tulee tehdä avoimuusrekisteriin rekisteröinti-ilmoitus, jonka sisällöstä säädetään 6 §:n 1 momentissa ja menettelystä säädetään 7 §:n 1 momentissa. 

Keskeistä on, että ilmoitusvelvollisuus koskee ainoastaan oikeushenkilön tai yksityisen elinkeinonharjoittajan nimissä tehtyä vaikuttamistoimintaa. Esimerkiksi henkilöstön tai luottamushenkilön yksityishenkilöinä harjoittaman toiminnan ei lasketa kuuluvan osaksi oikeushenkilön tai yksityisen elinkeinonharjoittajan vaikuttamistoimintaa. Yksityishenkilön harjoittamana toimintana on lähtökohtaisesti pidettävä myös tilannetta, jossa yhdistyksen henkilöjäsen, yksityinen elinkeinonharjoittaja tai yrityksen omistaja tai työntekijä, joka toimii omissa nimissään, on yhteydessä kansanedustajaan tai ministeriin, jolloin toiminta on luonteeltaan yksittäisen kansalaisen osallistumista. 

Pykälän 2 momentissa säädetään niistä toimijoista, joihin ei sovelleta ilmoitusvelvollisuutta. 

Momentin 1 kohdan mukaan lakia ei sovelleta yksityiseen elinkeinoharjoittajaan, jonka elinkeinotoimintaan ei liity päätoimista vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa. Säännös tarkoittaa sitä, että yksityisten elinkeinonharjoittajien osalta rekisteröitymisvelvoite tulisi harvoin kyseeseen ja koskisi ainoastaan sellaisia tilanteita, joissa elinkeinoharjoittajan elinkeinotoiminta muodostuu 2 §:ssä määritellystä vaikuttamistoiminnasta tai vaikuttamistoiminnan neuvonnasta. Käytännössä tällaiset toimijat pyrkivät toimimaan konsultoivissa rooleissa politiikan ja yhteiskunnallisen päätöksenteon ympärillä.  

Momentin 2 kohdan mukaan lakia ei sovelleta asunto-osakeyhtiöön. Asunto-osakeyhtiöt eivät varsinaisesti harjoita liiketoimintaa, vaan kyse on yleensä asuinrakennuksen ja tontin hallinnoinnista. Asunto-osakeyhtiössä tosiasiallista päätösvaltaa käyttävät yhtiökokouksen lisäksi hallituksen jäsenet, jotka vastaavat asunto-osakeyhtiön yhteisten asioiden hoitamisesta. Asunto-osakeyhtiön tavoitteena ei ole tuottaa voittoa. Asunto-osakeyhtiöiden toiminnan luonne huomioiden voidaan pitää perusteltuna niiden rajaamista avoimuusrekisterin ulkopuolelle.  

Momentin 3 kohdan mukaan lakia ei sovelleta valtion, hyvinvointialueen, kunnan tai Ahvenanmaan maakunnan viranomaisiin, itsenäisiin julkisoikeudellisiin laitoksiin, valtion liikelaitoksiin, eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan, Ihmisoikeuskeskukseen, Valtiontalouden tarkastusvirastoon sekä Kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitokseen (Ulkopoliittinen instituutti). 

Momentin 4 kohdan mukaan lakia ei sovelleta lakisääteisiä tehtäviä hoitavaan muuhun julkisyhteisöön tai toimijaan sen lakisääteisten tehtävien hoidon osalta. Lakisääteisten tehtävien ulkopuolinen toiminta on tämän lain piirissä. Lakisääteisten tehtävien hoidon ulkopuoliset asiat ovat sellaisia, joita ei ole nimenomaisesti laissa säädetty toimijan lakisääteisiksi tehtäviksi. Sitä, kuuluuko jokin toiminta lakisääteisten tehtävien hoidon ulkopuolelle, tulee arvioida aina tilannekohtaisesti. Keskeistä kuitenkin on, ettei lakisääteinen tehtävä ole peruste olla rekisteröimättä toimijaa rekisteriin, vaan arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota lakisääteisten tehtävien hoitamisen ja vaikuttamistoimintaan liittyvän yhteydenpidon erottamiseen ja jälkimmäisen raportointiin tässä laissa säädetyin perustein. Esimerkiksi yliopistojen laajat lakisääteiset tehtävät, joihin kuuluu muun muassa tutkimustulosten ja taiteellisen toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden edistäminen, rajaavat käytännössä laajasti akateemista toimintaa ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle. Lisäksi tutkijoiden harjoittama toiminta on useimmiten yksityishenkilöiden toimintana ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolella. 

Momentin 5 kohdan mukaan lakia ei sovelleta vieraan valtion, Euroopan unionin sekä kansainvälisen hallitustenvälisen järjestön edustajaan. Rajauksella halutaan turvata kansainvälisen yhteistyön, valtioiden välisen diplomaattisen toiminnan sekä Euroopan unioniin liittyvien tehtävien sujuva hoitaminen. Lakia kuitenkin sovelletaan muihin kansainvälisiin toimijoihin, kuten kansainvälisiin yrityksiin ja järjestöihin. 

Momentin 6 kohdan mukaan lakia ei sovelleta puoluelain (10/1969) tarkoittamiin puolueisiin ja puolueyhdistyksiin ja vaaleissa ehdokkaana olevien tukiyhdistyksiin tai valitsijayhdistyksiin. 

Pykälän 3 momentilla halutaan korostaa, ettei avoimuusrekisteri koske järjestäytymätöntä kansalaistoimintaa tai yksityishenkilöiden toimintaa. Järjestäytymättömällä kansalaistoiminnalla tarkoitetaan yksilön tai yhteisön sellaista yhteiskunnallista toimintaa, joka ei ole järjestäytynyt oikeudelliseen muotoon, kuten esimerkiksi yhdistykseksi, säätiöksi tai yritykseksi. Yksityishenkilöiden toiminnalla tarkoitetaan kaikkea yksityishenkilöiden välistä yhteydenpitoa. Vaikuttamistoimintaa harjoittavien osalta tämä tarkoittaa kaikkea sitä toimintaa, jota harjoitetaan yksityishenkilönä erotuksena oikeushenkilön tai yksityisen elinkeinonharjoittajan nimissä tai edustajana toimimisesta. Myös vaikuttamistoiminnan kohteena olevat toimijat voivat toimia yksityishenkilöinä siten, ettei yhteydenpito perheenjäseniin tai tuttavapiiriin ole avoimuusrekisterin piiriin laskettavaa toimintaa. Selvennyksellä halutaan korostaa sitä, ettei avoimuusrekisteri kavenna yksilön yksityiselämän suojaa tai poliittisia oikeuksia. 

4 §.Poikkeukset velvollisuudesta ilmoittautua avoimuusrekisteriin. Pykälässä säädetään sellaisesta toiminnasta, joka 3 §:n 1 momentista poiketen ei edellytä ilmoittautumista avoimuusrekisteriin, jos toimija harjoittaa ainoastaan momentissa tarkoitettua toimintaa. Osa tilanteista täyttää 2 §:ssä säädetyt tunnusmerkit, mutta ne jäävät silti lain soveltamisalan ulkopuolelle. Osa tilanteista taas ei täytä 2 §:ssä säädettyjä tunnusmerkkejä, mutta niiden mainitseminen osana soveltamisalan rajoituksia on tarpeellista lain soveltamisalan selventämiseksi. 

Momentin 1 kohdan mukaan lakia ei sovelleta pienimuotoiseen vaikuttamistoimintaan. Pienimuotoisella vaikuttamistoiminnalla tarkoitetaan yhden kalenterivuoden aikana harjoitettavaa vaikuttamistoimintaa, jossa yhteydenpito sisältää yhteensä enintään viisi yksittäistä yhteydenottoa yhteen tai useampaan vaikuttamistoiminnan kohteeseen. Yksittäisellä yhteydenotolla voi olla vastaanottajana yksi tai useampi vaikuttamistoiminnan kohde. 

Käytännössä yhteydenpito voi kohdistua joko viisi kertaa samoihin kohteisiin tai sitten yhteydenpito voi jakaantua eri kohteiden välille. Keskeistä on, ettei yhteydenottokertoja ole yhteenlaskettuna yli viittä. Yhdeksi yhteydenottokerraksi laskettaisiin esimerkiksi yksittäinen vaikuttamistoimintaan liittyvä puhelinkeskustelu, tapaaminen tai sähköpostiviestin lähettäminen. Yhteydenottokerraksi katsottaisiin sähköpostiviesti, joka on tehty selkeästi vaikuttamismielessä, erotuksena esimerkiksi momentin 9 kohdan tarkoittamasta joukkoviestinnästä tai laajalle vastaanottajajoukolle kohdistetusta uutis- tai asiakaskirjeestä tai vastaavasta viestinnästä. Sillä ei myöskään ole väliä, kuinka monta vastaanottajaa yksittäisellä yhteydenpidolla on, vaikka nämä edustaisivat eri organisaatioita. Esimerkiksi sähköpostiviestiin voidaan laittaa useampia vaikuttamiskohteita vastaanottajaksi tai samaan kokoukseen voi osallistua useampia vaikuttamiskohteita ilman, että tilanteesta muodostuisi useampia yhteydenottoja. Ilman tätä säännöstä yksittäinen yhteydenotto voisi jo itsessään ylittää ilmoitettavan vaikuttamistoiminnan rajan. 

Viiden yhteydenottokerran rajaan on päädytty sen perusteella, että raja mahdollistaa yksittäisiä yhteydenottokertoja muutaman kuukauden välein tai tiiviimmän useammasta yhteydenottokerrasta muodostuvan kertaluonteisen yhteydenpidon. Käytännössä raja estää pienimuotoisen vaikuttamistoiminnan katsomisen sellaiseksi laajaksi ja toistuvaksi toiminnaksi, jota avoimuusrekisterin on tarkoitus avata. 

Rajaamalla pienimuotoinen vaikuttamistoiminta lain soveltamisalan ulkopuolelle pyritään siihen, ettei satunnaisesta ja usein myös hyvin sattumanvaraisesta vaikuttamistoiminnasta, jota nykytilan arvion mukaan harjoittavat etenkin pienet toimijat, aiheudu kohtuutonta hallinnollista taakkaa tai hallinnollisia seuraamuksia. Rajauksella myös korostetaan, että avoimuusrekisterin tarkoituksena on ensisijaisesti keskittyä merkittävän ja ammattimaisesti tehdyn vaikuttamistoiminnan avaamiseen. Käytännössä suurten yritysten, isojen kansalaisjärjestöjen, työmarkkinajärjestöjen ja muiden ammattimaista edunvalvontatyötä tekevien edunvalvontajärjestöjen lobbaustoiminta ylittää ilmoitusvelvollisuuden kynnyksen todennäköisemmin kuin pienten yritysten ja kansalaisjärjestöjen tai elinkeinonharjoittajien harjoittama toiminta. 

Suomalaisen demokratian vahvuuksiin kuuluu matalahierarkkisuus, joka mahdollistaa laaja-alaisen yhteiskunnallisen vuoropuhelun, jota sääntelyllä ei haluta tarpeettomasti vaikeuttaa. Kuten vaikutustenarvioinnissa luvussa 4 on tuotu esille, määrällisesti suurin osa vaikuttamistoimintaa harjoittavista toimijoista harjoittaa melko satunnaista vaikuttamistoimintaa. Nämä toimijat tapaavat ministereitä, kansanedustajia ja virkamiehiä erilaisissa tilaisuuksissa tai saattavat ottaa yhteyttä kertaluonteisesti johonkin ajankohtaiseen aiheeseen liittyen. Yhteydenpito voi myös tapahtua vaikuttamistoiminnan kohteen aloitteesta. Esimerkiksi kansanedustajat tekevät usein vaalipiireihinsä erilaisia yritys- ja järjestövierailuita. Pienet toimijat myös vaikuttavat useammin keskusjärjestöjen kautta, jolloin niiden oma vaikuttamistoiminta on omiaan jäämään pienimuotoiseksi. 

Momentin 2 kohdan mukaan lakia ei sovelleta tavanomaiseen asiointiin viranomaisissa. Viranomaisten ja vaikuttamistoimintaa harjoittavien toimijoiden välillä käydään merkittävässä määrin myös sellaista yhteydenpitoa, jota ei voida laskea lobbaukseksi. Tällainen yhteydenpito liittyy usein operatiiviseen toimintaan, kuten erilaisten lupa- ja tukiasioiden hoitamiseen viranomaisissa, hankintaan osallistumiseen ja sen toteuttamiseen tai muuhun vastaavanlaiseen tiedonvaihtoon. Usein tällainen yhteydenpito tapahtuu asiantuntijoiden eikä johdon kautta. Tavanomaisen yhteydenpidon ja vaikuttamiseen pyrkivän yhteydenpidon eroa on vaikea määritellä yksiselitteisesti, joten tavanomaisuutta tulee arvioida aina tilannekohtaisesti. Seuraavia tilanteita voidaan pitää esimerkkeinä tavanomaisesta yhteydenpidosta: 

Yksityinen elinkeinoharjoittaja tai oikeushenkilö hoitaa lakisääteisiä velvoitteitaan suhteessa viranomaisiin. 

Yksityinen elinkeinoharjoittaja tai oikeushenkilö hakee viranomaisen myöntämää etuisuutta tai lupaa. 

Yksityinen elinkeinoharjoittaja tai oikeushenkilö osallistuu julkiseen hankintamenettelyyn sekä myy tai tarjoaa palveluita tai tavaroita viranomaiselle. 

Yksityinen elinkeinonharjoittaja tai oikeushenkilö vaihtaa teknisluonteisia tietoja viranomaisen kanssa, esimerkiksi osallistuu viranomaisen tiedonkeruuseen, viranomaiskäsittelyyn tai toimeenpanoon liittyvään muuhun ohjaus-, tarkastus- tai neuvontatoimintaan.  

Haastavimpia tilanteita ovat erilaiset tiedustelutilanteet valmistelun ja toimeenpanon aikana. Pääsääntönä voidaan pitää sitä, että tavanomaista asiointia olisivat puhtaasti teknisluonteiset ja melko yksisuuntaiset tiedustelutilanteet. Valmistelu- ja toimeenpanoprosessiin liittyen ilmoitusvelvolliselle voi tulla tarve esimerkiksi tiedustella prosessin aikataulua, asiakirjoja, osallistumisohjeita, soveltamisneuvoja tai vastaavia prosessiin tai sen sisältöön liittyviä teknisluonteisia tietoja. Tavanomaisena yhteydenpitona ei kuitenkaan voida pitää tilannetta, jossa ilmoitusvelvollinen on yhteydessä viranomaisiin muussa kuin omassa asiassaan tai teknisluonteisessa tiedonvaihdossa tarjoamalla esimerkiksi näkemyksiään tai tuottamaansa tietoa päätöksenteon ja valmistelun tueksi. 

Momentin 3 kohdan mukaan lakia ei sovelleta journalistisessa tarkoituksessa tehtyyn tiedonkeruuseen. Säännöksellä turvataan kansalaisten tiedonsaantia ja lehdistön vapautta, jotka ovat demokratian kulmakiviä. Journalistista toimintaa arvioitaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota Suomen Journalistiliiton antamien journalistin ohjeiden toteutumiseen toiminnassa. Näin voidaan pyrkiä varmistamaan, ettei vaikuttamistoimintaa yritetä verhota journalistiseksi toiminnaksi. Esimerkiksi mediakonsernien vaikuttamistyö on erotettava niiden journalistisesta toiminnasta ja ilmoitettava avoimuusrekisteriin. 

Momentin 4 kohdan mukaan lakia ei sovelleta osallistumiseen viranomaisen asettamiin tai lakisääteisiin työryhmiin, neuvottelukuntiin tai vastaaviin julkista tehtävää varten asetettuihin monijäsenisiin toimielimiin sekä eduskunnan tai ministeriöiden järjestämiin kuulemisiin, joihin osallistuminen dokumentoidaan. Viimeksi mainittuja ovat esimerkiksi valiokuntakuulemiset ja ministeriöiden lausuntopyynnöt. Kohdassa 4 lueteltua toimintaa koskevat tiedot löytyvät viranomaisilta, eikä olisi tarkoituksenmukaista velvoittaa virallisiin valmisteluprosesseihin osallistuvia hoitamaan hallinnolle kuuluvia kirjaamisvelvoitteita. Epävirallinen yhteydenpito, joka tapahtuu kutsusta, olisi kuitenkin sääntelyn piirissä. Tällaisena epävirallisena yhteydenpitona voidaan pitää yhteistyötä, jossa valmisteluasiakirjoihin ei jää tietoa yhteydenpidosta. Näin varmistetaan, ettei sääntelyyn synny aukkoja, sillä epävirallisesta yhteydenpidosta ei välttämättä muodostu asiakirjaa, johon voitaisiin kohdistaa julkisuuslain mukainen tietopyyntö. Säännöksellä myös korostetaan viranomaisen vastuuta kuulemisten kirjaamisessa. Tämän uskotaan ohjaavan viranomaisia nykyistä parempiin kirjaamiskäytäntöihin ja edesauttavan julkisuuslain toteutumista. Lakia kuitenkin sovellettaisiin julkishallinnon ulkopuolisten toimijoiden koolle kutsumiin ja ylläpitämiin ryhmiin, kuten esimerkiksi erilaisiin kumppanuusverkostoihin ja työryhmiin, joilla ei ole julkista tehtävää ja joihin ei sovelleta julkisuuslakia. 

Momentin 5 kohdan mukaan lakia ei sovelleta asianajajien, luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien ja julkisten oikeusavustajien asiakkaalleen antamaan oikeudelliseen neuvontaan, jossa on kysymys oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:ssä tarkoitettujen tehtävien taikka asianajajista annetun lain (496/1958) 5 c §:ssä tai luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain (715/2011) 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen tietojen käsittelyä sisältävien tehtävien hoitamisesta. Tällaisia tehtäviä ovat: 

oikeudenkäyntiin liittyvän tehtävän hoitaminen, 

oikeudellisen neuvonnan antaminen päämiehen oikeudellisesta asemasta esitutkinnassa tai muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa, 

oikeudellisen neuvonnan antaminen oikeudenkäynnin käynnistämiseksi tai sen välttämiseksi, tai 

muu oikeudellinen avustaminen oikeudenkäynnin ulkopuolisessa asiassa, kuten testamentin laadinta tai yrityskaupan tekemisessä avustaminen sopimusneuvotteluihin osallistumalla ja laatimalla sopimus. 

Säännöksellä suojataan asianajosalaisuuden ydinaluetta. 

Momentin 6 kohdan mukaan lakia ei sovelleta valtion omistajaohjaukseen kuuluvaan yhteydenpitoon. Tällaista yhteydenpitoa ovat esimerkiksi hallituksen ja hallitusneuvoston kokoukset ja muu virallinen yhteydenpito, joka dokumentoidaan. Omistajaohjauksen ulkopuolinen yhteydenpito kuuluu kuitenkin sääntelyn piiriin, vaikka se kohdistuisikin samoihin virkamiehiin tai luottamushenkilöihin, jotka hoitavat omistajaohjaukseen kuuluvia asioita. Näin valtio-omisteisille yrityksille ei synny suhteetonta etua muihin yrityksiin verrattuna. Omistajaohjauksen ulkopuoliseksi asiaksi katsotaan pyrkimys vaikuttaa suoraan yhtiön ulkopuolisiin asioihin, kuten tietyn sääntely-, budjetti-, hankinta-, kehittämis- tai politiikkatoimen sisältöön tai tällaisen toimen aloittamiseen tai päättämiseen. 

Momentin 7 kohdan mukaan lakia ei sovelleta puoluelaissa (10/1969) tarkoitettujen puolueen lähiyhteisöjen yhteydenpitoon oman puolueen kansanedustajiin, kansanedustajien avustajiin, eduskuntaryhmän henkilökuntaan, ministereihin, ministereiden erityisavustajiin ja ministerien toimikaudeksi nimettyihin valtiosihteereihin. Puolueen lähiyhteisöjen yhteydenpito kansanedustajiin ja ministereihin sekä näiden avustajiin on jätetty lain soveltamisalan ulkopuolelle, jotta kansanedustajien ja ministerien poliittista toimintaa ei vaikeuteta. 

Momentin 8 kohdan mukaan lakia ei sovelleta ilmoitusvelvollisen edustajan julkiseen esiintymiseen tai yleisössä oloon kokoontumislaissa (530/1999) tarkoitetussa yleisötilaisuudessa ja yleisessä kokouksessa sekä vastaavassa julkisyhteisön järjestämässä virallisessa tilaisuudessa. 

Yleisötilaisuus ja julkinen kokous määritellään kokoontumislain (530/1999) 2 §:ssä. Yleisellä kokouksella tarkoitetaan mielenosoitusta tai muuta kokoontumisvapauden käyttämiseksi järjestettyä tilaisuutta, johon muutkin kuin nimenomaisesti kutsutut voivat osallistua tai jota he voivat seurata. Kyse voi olla sekä sisätiloissa että ulkona järjestettävästä, yleisölle avoimesta kokouksesta. ”Yleisen kokouksen” määritelmää voidaan pitää varsin selkeänä. Kokoontumislaissa määritelty ”yleisötilaisuus” jättää enemmän tulkinnanvaraa kuin ”yleisen kokouksen” määritelmä. Yleisötilaisuudella tarkoitetaan yleisölle avoimia huvitilaisuuksia, kilpailuja, näytöksiä ja muita niihin rinnastettavia tilaisuuksia, joita ei ole pidettävä yleisinä kokouksina. Pääsääntönä voidaan pitää, että tilaisuus tai tapahtuma on yleisötilaisuus silloin, kun se on avoin kenelle tahansa, joko ilmaiseksi tai pääsylipun ostamalla. Tyypillisiä yleisötilaisuuksia ovat erilaiset messut ja markkinat, urheilukilpailut, näytökset ja yleisölle suunnatut juhlat. Yleisötilaisuuteen osallistuminen ei siis edellytä erillistä kutsua tai jonkin yhteisön jäsenyyttä. Jos tilaisuuteen osallistuminen edellyttää kutsua tai määrätyn yhteisön jäsenyyttä, sovelletaan siihen kokoontumislain säännöksiä yleisötilaisuudesta, jollei tilaisuutta osanottajien lukumäärän, tilaisuuden laadun tai muiden erityisten syiden perusteella voida pitää luonteeltaan yksityisenä.  

Poliisille tulee myös pääsääntöisesti ilmoittaa yleisötilaisuuksista. Aivan kaikista yleisötilaisuuksista ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa. Usein tällaisten tapahtumien luonne on sellainen, että sivullisille ja ympäristölle ei aiheudu haittaa eikä erillisiä liikennejärjestelyjä vaadita. Tilaisuuden paikka tai yleisön vähäinen määrä voi myös olla perusteena sille, ettei tilaisuudesta tarvitse ilmoittaa.  

Pääsääntöisesti yhtiökokoukset ja muut vastaavat sääntömääräiset tai lakimääräiset kokoukset, joihin lähtökohtaisesti voivat osallistua vain yhteisön jäsenet sekä kutsuttuina eräät muut, eivät ole yleisötilaisuuksia tai yleisölle avoimia tilaisuuksia kokoontumislaissa tarkoitetussa mielessä. Kuitenkin esimerkiksi isojen pörssiyhtiöiden yhtiökokoukset voivat kokonsa, luonteensa tai muun syyn vuoksi olla sellaisia, että ne täyttävät yleisötilaisuuden määritelmän. Yleisötilaisuuden käsitteen piiriin ei kuitenkaan kuulu jatkuvaluonteinen, normaali toiminta eikä työpaikkojen normaali toiminta.  

Kokoontumislakia ei myöskään sovelleta julkisyhteisöjen järjestämiin virallisiin tilaisuuksiin eikä sellaisiin uskonnollisten yhdyskuntien tunnusomaiseen toimintaan kuuluviin tilaisuuksiin, jotka järjestetään julkista uskonnonharjoitusta varten yhdyskunnan omissa tai niitä vastaavissa tiloissa. Yleisötilaisuuden määritelmä ei siten kata julkisyhteisöjen tilaisuuksia, minkä vuoksi säännökseen on lisätty maininta sen soveltamisesta yleisötilaisuutta ja yleistä kokousta vastaavassa julkisyhteisön järjestämässä virallisessa tilaisuudessa. Tällä pyritään siihen, että sääntely olisi yhdenmukainen tilaisuuden järjestäjästä riippumatta. 

Tilaisuuden luonteen lisäksi säännöksen soveltamisessa on keskeistä ilmoitusvelvollisen harjoittama toiminta. Säännöksessä käytetään ilmaisuja julkinen esiintyminen ja yleisössä olo. Niillä korostetaan, että ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle rajautuvan toiminnan tulee olla julkista esiintymistä tai vastaavasti yleisössä olemista. Julkisena esiintymisenä voidaan pitää puheen ja esitelmän pitämistä, paneelikeskusteluun osallistumista tai vastaavaa julkiseen keskusteluun osallistumista esiintyjänä tai yleisön jäsenenä. Säännöksessä korostetaan, että yleisössä oleminen ilman esiintymistä on myös rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Käytännössä säännös mahdollistaa ilmoitusvelvollisten edustajien julkisen esiintymisen ja osallistumisen erilaisiin yleisölle avoimiin keskustelu- ja puhetilaisuuksiin, kuten seminaareihin ja koulutustilaisuuksiin, joiden ensisijaisena tarkoituksena on käydä avointa yhteiskunnallista keskustelua. Säännös myös mahdollistaa vaikuttamistoiminnan kohteiden kutsumisen tällaisiin tilaisuuksiin esiintymään. Esimerkiksi ministerit ovat usein kysyttyjä puheenpitäjiä erilaisiin yleisölle suunnattuihin tilaisuuksiin ja tapahtumiin. 

Tilaisuus voi myös olla suuri tapahtuma, joka sisältää sekä julkisia ja avoimia tilaisuuksia, kuten erilaiset keskustelutilaisuudet, että erilaisia pienemmän joukon suljettuja tapaamisia, kuten neuvotteluita ja kokouksia. Tällöin säännös ei koskisi näitä rajatumman joukon tapaamisia, vaan ainoastaan yleisölle tarjottuja avoimia tilaisuuksia.  

Momentin 9 kohdan mukaan lakia ei sovelleta sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetun lain (460/2003) sääntelemään joukkoviestintään sekä uutis- tai asiakaskirjeen tai vastaavan viestin lähettäminen tietylle kohderyhmälle. 

Sananvapauslaki sääntelee sananvapauden käyttämistä vain joukkoviestinnässä, jolla tarkoitetaan tietojen, mielipiteiden ja muiden viestien toimittamista vapaasti valikoituvalle vastaanottajakunnalle. Sananvapauslain tarkoituksena ei sen sijaan ole säännellä sananvapauden käyttämistä kohdeviestinnässä eikä muussa sellaisessa luottamuksellisessa viestinnässä, jossa viestin sisältöä ei ole tarkoitettu yleisön vastaanotettavaksi. Joukkoviestinnälle on ominaista se, että viesti toimitetaan yleisön saataville jonkinlaisen viestinnässä käytettävän välineen avulla. Tällaisia välineitä ovat esimerkiksi painotuote ja muu monistamalla valmistettu tallenne samoin kuin radiolähetin ja televiestinnässä käytettävät laitteet. Lähtökohtana on, että lain säännökset soveltuisivat kaikkeen joukkoviestintään viestien tallennus-, julkaisu- ja jakelutekniikasta riippumatta (ns. välineneutraaliuden periaate). Siten myös sosiaalisen median kautta välitetyt viestit, jotka on toimitettu yleisön saataville, lasketaan joukkoviestinnäksi. Tällaisia olisivat esimerkiksi sosiaalisen median keskusteluryhmissä julkaistut viestit.  

Sananvapauslain esitöiden mukaan viestin vastaanottajakuntaa on pidettävä vapaasti valikoituvana, jos periaatteessa kuka tahansa voisi asettua viestin vastaanottajan asemaan. Yleisö-käsitettä ei laissa kuitenkaan ole rajattu vain sellaisiin tapauksiin, joissa vastaanottajien valikoituminen on täysin vapaata. Selvää esitöiden mukaan on, että esimerkiksi sanomalehden tilaajat kuuluvat yleisökäsitteen piiriin, vaikka lehteä ei olisikaan myynnissä irtonumeroina ja lehden sisältämiin viesteihin tutustuminen näin ollen edellyttäisi lehden tilaamista. Vastaavasti esimerkiksi vain jonkin järjestön jäsenille toimitettava jäsenlehti olisi toimitettu yleisön saataville, vaikka lehden saaminen sinänsä edellyttäisikin järjestön jäsenyyttä. Tämän tyyppiset rajoitukset eivät vielä tekisi viestinnästä kohdeviestintää. Sen sijaan esimerkiksi yhden työpaikan sisäiset tiedotteet eivät esitöiden mukaan olisi yleensä sellaisia, että niiden voitaisiin katsoa leviävän yleisölle ehdotetussa laissa tarkoitetussa mielessä. Myöskään muutaman henkilön keskinäinen postitusryhmä tietoverkossa ei vielä muodostaisi yleisöä. Viime kädessä olisi aina tapauskohtaisesti arvioitava, milloin viestin vastaanottajakunta muodostaa yleisön sananvapauslaissa tarkoitetussa mielessä. Arvioinnissa olisi kiinnitettävä huomiota esimerkiksi vastaanottajaryhmän kokoon samoin kuin siihen, kuinka avoin tai suljettu ryhmä on. Esimerkiksi erilaisten sähköpostin postituslistojen kohdalla merkitystä on ainakin listan laajuudella ja sillä, miten vapaasti kyseiselle listalle voi liittyä. 

Kohdeviestinnän ja joukkoviestinnän oikeudellisen määritelmän eroja on tarkasteltu viestintä- ja markkinaoikeuden alaan kuuluvassa pro gradu-tutkielmassa Seppänen, Pauli (2012). Kerro kaverille -markkinointi internetissä. Julkaistu Edilexissä 4.10.2012. seuraavasti:  

”Kohdeviestinnällä tarkoitetaan puhelinviestintää ja muuta sellaista viestintää, jossa yhteys on yleensä kaksisuuntainen. Kohdeviestintä erotetaan joukkoviestinnästä, jossa viestit toimitetaan yksisuuntaisesti, vapaasti valikoituvalle vastaanottajien joukolle. Kohdeviestinnän ja joukkoviestinnän raja on liukuva. Kohdeviestinnässä viestin sisältöä ei ole tarkoitettu yleisön vastaanotettavaksi. Kohdeviestinnässä eri vastaanottajille lähetetään erilaisia sanomia. Joukkoviestinnässä vastaanottajien joukko on ennalta valikoimaton, ja viestintä tapahtuu yhdeltä monelle. Esimerkiksi sananvapauslain soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty kohdeviestintä ja muu sellainen luottamuksellinen viestintä, jossa viestin sisältöä ei ole tarkoitettu yleisön vastaanotettavaksi. Luottamuksellinen viestintä kuuluu ilmeisesti yleensä kohdeviestinnän alaan. Siten myös sähköpostiviestintä on yleensä kohdeviestintää. Olennaista kohdeviestinnän ja joukkoviestinnän eroja tarkastellessa näyttää olevan vastaanottajien ennalta valikoiminen, viestin sisällön ”julkisuus” tai luottamuksellisuus, sekä vastaanottajan ja lähettäjän mahdollisuus vuorovaikutukseen.  

Kyse on ilmeisesti kohdeviestinnästä silloin, kun vastaanottaja on ennalta valikoitu, viesti ei ole yleisölle tarkoitettu, ja vastaanottajalla on mahdollisuus viestin perusteella vuorovaikutukseen lähettäjän kanssa.” 

Joukkoviestinnän rajaaminen avoimuusrekisterin soveltamisalan ulkopuolelle tarkoittaa käytännössä sitä, että perinteisessä ja sosiaalisessa mediassa käytävä julkinen keskustelu sekä erilaiset laajalle joukolle tarkoitetut asiakas- ja uutiskirjeet tai vastaavat pääsääntöisesti yksisuuntaiset viestit eivät kuulu ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Koska joukkoviestinnän ja kohdeviestinnän raja on liukuva, eivätkä laajatkaan asiakas- ja uutiskirjeet, varsinkaan tietylle kohderyhmälle koostetut ja manuaalisesti sähköpostilla lähetetyt, välttämättä kuulu joukkoviestinnän, vaan kohdeviestinnän alaan, on säädöksessä erikseen maininta, ettei lakia sovelleta uutis- tai asiakaskirjeen tai vastaavan viestin lähettämiseen tietylle kohderyhmälle. Tämä selventää tilannetta, jossa esimerkiksi ilmoitusvelvollisen edustaja on käsin koostanut listan toimijoista, joille on lähetetty sähköpostitse lähtökohtaisesti julkiseksi tarkoitettua tietoa, esimerkiksi kutsu tapahtumaan tai jonkinlainen asiakas- tai uutistiedote. Tällaisten viestien lähettämisestä ei ilmoitettaisi avoimuusrekisteriin. Mikäli tällainen viesti kuitenkin synnyttäisi ilmoitusvelvollisen ja vaikuttamiskohteen välille tiiviimpää vaikuttamistoiminnaksi katsottavaa yhteydenpitoa, olisi tämä yhteydenpito ilmoitettava avoimuusrekisteriin. 

Momentin 10 kohdan mukaan lakia ei sovelleta yhteydenpitoon, jonka paljastuminen voisi vaarantaa yleisen tai kansallisen turvallisuuden. Kysymys olisi sellaisesta yhteydenpidosta, joka voisi paljastaa julkisuuslain salassapitosäännösten nojalla salassa pidettävää tietoa. Säännöksellä halutaan korostaa, ettei avoimuusrekisterilain ole tarkoitus muuttaa julkisuusperiaatetta yleisen ja kansallisen turvallisuuden kysymyksissä. Rajaamisen perusteena on yleisen tai kansallisen turvallisuuden tosiasiallinen vaarantuminen, mikäli yhteydenpidosta ilmoitettaisiin avoimuusrekisteriin. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, ettei kaikki yleiseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvä yhteydenpito jäisi automaattisesti avoimuusrekisterin ulkopuolelle, vaan ainoastaan sellainen yhteydenpito, jonka paljastuminen tosiasiallisesti vaarantaisi yleisen tai kansallisen turvallisuuden. Esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan tai näiden alojen budjetteihin tai sääntelyyn vaikuttaminen ei lähtökohtaisesti ole avoimuusrekisterin ulkopuolella. Käytännössä ei voida katsoa, että ilmoitusvelvollisten vaikuttamistoiminta tällaisiin kysymyksiin liittyen vaarantaisi tosiasiallisesti yleisen tai kansallisen turvallisuuden. 

Valmistelun aikana ja lausuntopalautteessa on korostettu, että turvallisuuskysymykset liittyvät erityisesti hankintoihin. Tältä osin merkityksellinen säännös on 10 kohdan lisäksi 2 kohta, jolla tavanomainen viranomaisasiointi on rajattu avoimuusrekisterin soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi avoimuusrekisterin soveltamisala on rajattu eduskuntaan ja ministeriöihin, jolloin hallinnonalojen, kuten puolustusvoimien, toiminta jää ulkopuolelle. Näiden rajausten johdosta on oletettavaa, että momentin 10 kohdan säännös tulisi harvoin sovellettavaksi. Tällöin ei myöskään synny riskiä siitä, että vaikuttamistoimintaa harjoittavat alkaisivat vedota säännökseen vaikuttamistoiminnan peittelytarkoituksessa. Keskeistä on, että vaikuttamistoiminta ja vaikuttamistoiminnan kohteet on määritelty laissa siten, ettei yleistä tai kansallista turvallisuutta vaarantavaa tietoa voi lähtökohtaisesti päätyä rekisteriin. Säännöksellä halutaan kuitenkin tehdä selväksi, ettei yleistä tai kansallista turvallisuutta vaarantavaa tietoa täydy ilmoittaa avoimuusrekisteriin.  

Momentin 11 kohdan mukaan lakia ei sovelleta vaikuttamistoiminnan neuvontaan, jota annetaan 3 §:n 2 momentissa tarkoitetuille tahoille. Avoimuusrekisterilain ilmoitusvelvollisuus ei koske 3 §:n 2 momentissa mainittuja tahoja, joten on perusteltua, etteivät myöskään näiden tilaamat vaikuttamistoiminnan neuvonnan palvelut ole ilmoitusvelvollisuuden piirissä. Säännöksellä varmistetaan, etteivät vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittajat joudu ilmoittamaan 3 §:n 2 momentissa mainituille tahoille annettavasta vaikuttamistoiminnan neuvonnasta. 

Momentin 12 kohdan mukaan pykälässä säädettävää ilmoitusvelvollisuutta ei sovelleta viranomaisen asettamana selvityshenkilönä toimimiseen. Useimmissa tapauksissa selvityshenkilöt toimivat yksityishenkilöinä, jolloin he eivät lähtökohtaisesti ole avoimuusrekisterin piirissä. Selvityshenkilöt saattavat kuitenkin kytkeytyä ilmoitusvelvolliseen toimijaan, olemalla esimerkiksi tämän hallituksessa tai hoitamalla selvityshenkilön laskutusta ilmoitusvelvollisen yrityksen kautta. Näistä sidonnaisuuksista mainitaan yleensä selvityshenkilöä asetettaessa. Säännöksellä korostetaan, ettei selvityshenkilönä oleminen liity ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaan. Säännöksellä mahdollistetaan, että selvityshenkilöt voivat olla yhteydessä vaikuttamistoiminnan kohteisiin ilman, että asiasta muodostuisi ilmoitusvelvollisuutta. Selvityshenkilöihin vaikuttaminen on kuitenkin avoimuusrekisterin piirissä 2 §:n 1 momentin mukaisesti. 

Pykälän 3 momentin mukaan asianajajien, luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien ja julkisten oikeusavustajien tulee kuitenkin tehdä avoimuusrekisteriin rekisteröinti-ilmoitus, jos asiakkaan puolesta tehdään vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoimintaan annettuun tukeen liittyy jotain sellaista 2 momentin 5 kohdasta poikkeavaa oikeudellista neuvontaa, joka liittyy asiakkaan vaikuttamistoiminnan neuvontaan ja joka ei ole asiakkaan oikeudellisen aseman määrittelyä, asiakkaan hallintoasiassa tukemista, oikeussäännöksen soveltamiseen liittyvää neuvontaa tai vastaavaa yksinomaan vain asiakkaan itseensä liittyvän toiminnan oikeudellista neuvontaa. Tällaista rekisteröintivelvollisuuden synnyttävää neuvontaa olisivat ainakin neuvonta, joka kohdistuu jotain toimialaa koskevaan sääntelyyn ja toimialaan liittyvään politiikkaan vaikuttamiseen tai toimialaa koskevien sääntelyn puutteiden tai kehittämistarpeiden esilletuomiseen. 

Keskeistä säännöksen kannalta on se, että 3 momentissa tarkoitetussa neuvonnassa ei ole kysymys oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n mukaisten tehtävien, asianajajalain 5 c §:n tai luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisia tietoja sisältävien tehtävien hoitamisesta, vaan yksinomaan yhteiskunnallisen vaikuttamisen neuvontaan liittyvistä toimeksiannoista. Näin ollen asianajajan rekisteröintivelvollisuus olisi tarkasti rajattu viimeksi mainittuihin toimeksiantoihin, eikä avoimuusrekisterilaki koskisi muilta osin asianajajia. 

Momentin soveltamisen kannalta on tärkeää huomioida, että avoimuusrekisteriin ilmoitettava vaikuttaminen ja vaikuttamistoiminnan neuvonta kohdistuvat aina eduskunnan ja ministeriöiden valmisteluun ja päätöksentekoon. Näin ollen vaikuttamistoiminnassa ja vaikuttamistoiminnan neuvonnassa on jo lähtökohtaisesti kysymys merkittävästä yhteiskunnallisesta toiminnasta, jonka vaikutukset kohdistuvat laajempaan joukkoon kuin vain yksittäiseen vaikuttamistoiminnan harjoittajaan.  

Selkein vaikuttamistoiminnan neuvonnan tilanne, joka asianajajien tulisi ilmoittaa avoimuusrekisteriin, on asiakkaan puolesta tehtävä vaikuttamistoiminta. Tällaisen toiminnan ei voida katsoa liittyvän 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, jossa on kysymys yhteydenpidosta yksinomaan asiakasta itseään koskevassa asiassa. Avoimuusrekisterilaissa on huomioitu asianosaisena toimiminen rajaamalla tavanomainen viranomaisasiointi soveltamisalan ulkopuolelle. Tällöin kysymyksessä on kuitenkin selkeästi viranomaisyhteydenpito, eikä sellainen voi kohdistua poliittisiin päättäjiin.  

Asiakkaalle annettavan muunlaisen neuvonnan, jossa ei ole kysymys asiakkaan puolesta tehtävästä vaikuttamistoiminnasta, osalta tulee kiinnittää huomioita neuvonnan sisältöön. Neuvonta, jota olisi lähtökohtaisesti ilmoitettava, koskisi asiakkaan toiminnan yhteiskunnallista tasoa esimerkiksi seuraavasti: 

Neuvonnassa kerrotaan asiakkaalle, millä argumenteilla valmisteltavaan lainsäädäntömuutokseen kannattaisi vaikuttaa. 

Neuvonnassa kerrotaan asiakkaalle, millä argumenteilla verotusta koskevaan ohjeeseen tulisi vaikuttaa, jotta se olisi hänen liiketoiminnalleen edullista. 

Asiakas pyytää neuvoja verotuksen ennakkoratkaisumenettelyä koskevan vaikuttamistyön tekemiseen suhteessa viranomaisiin. 

Keskeistä esimerkeissä on se, että niissä on kysymys aina yhteiskunnallisesta tasosta. Sen sijaan, että asiakas pyytäisi neuvontaa oman tilanteensa määrittelemiseen tai itseään koskevan oikeusnormin soveltamiseen, asiakas pyytää neuvontaa eduskunnassa ja ministeriöissä valmisteltaviin ja päätettäviin asioihin vaikuttamiseen liittyen. Tällöin asiakkaan tavoitteena ei ole toimia nykyisten toimintaohjeiden ja -säännösten mukaisesti, vaan ennen kaikkea vaikuttaa siihen, että tulevaisuudessa toimialaan liittyvä toimintapolitiikka, oikeus- ja rahoituspohja tai muu vastaava asia olisi asiakkaan etujen mukainen. Tällainen asiakkaan etu vaikuttaa väistämättä myös muihin toimijoihin, eikä neuvonta siten yksinomaan kohdistu asiakkaan omassa asiassa toimimiseen.  

Edellä esitetyissä tapauksissa asianajajan, luvansaaneen oikeudenkäyntiavustajan tai julkisen oikeusavustajan tulee raportoida tällaisesta vaikuttamiseen liittyvästä neuvonnasta asianajosalaisuuden estämättä. Sen sijaan seuraavanlainen neuvonta, jonka voidaan katsoa kuuluvan 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, ei olisi raportoinnin piirissä: 

Neuvonnassa kerrotaan asiakkaalle, miten suunniteltava lainsäädäntömuutos vaikuttaa asiakkaan liiketoimintaan. 

Neuvonnassa kerrotaan asiakkaalle, mitä vaikutuksia uudella vero-ohjeella on juuri tämän yrityksen liiketoimintaan. 

Neuvonnassa asiakas pyytää verotuksen ennakkoratkaisua tai kilpailuoikeudellista nimenomaista asiaa koskevaa neuvontaa. 

Valittu sääntelymalli jättää viime kädessä asianajajan, luvansaaneen oikeudenkäyntiavustajan tai julkisen oikeusavustajan tehtäväksi arvioida, täyttääkö asiakkaan toimeksianto momentin mukaisen toiminnan edellytykset. Arvion jättämistä asiakkaalle voitaisiin pitää ongelmallisena tämän puutteellisen asiantuntemuksen näkökulmasta. Käytännössä malli mahdollistaa myös sen, että toimiala ohjeistaa tarkemmin avoimuusrekisterisääntelyn piiriin kuuluvasta toiminnasta ja sen arvioinnista, millainen asianajajan, luvan saaneen oikeudenkäyntiavustajan tai julkisen oikeudenkäyntiavustajan tarjoama palvelu ei ole asianajosalaisuuden suojan piirissä.  

5 §.Velvollisuus tehdä toimintailmoitus. Pykälän 1 momentissa säädetään, että ilmoitusvelvollisen on annettava selvitys vaikuttamistoiminnastaan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnasta avoimuusrekisteriin toimintailmoituksella. Toimintailmoitusta ei kuitenkaan tarvitse tehdä 4 §:n 1 momentissa tarkoitetusta toiminnasta. 

Pykälän 2 momentissa säädetään, että vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavan on lisäksi tehtävä toimintailmoitus asiakassuhteen ulkopuolella tapahtuvasta vaikuttamistoiminnan kohteeseen kohdistuvasta yhteydenpidosta, jos vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavan pyrkimyksenä on vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittamista hyödyttävien yhteyksien luonti vaikuttamistoiminnan kohteisiin tai tietojen vaihto vaikuttamistoiminnan kohteiden kanssa. 

Elinkeinona vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavat toimijat pitävät yhteyttä vaikuttamistoiminnan kohteisiin myös omaan lukuunsa. Yhteydenpidolla ne pyrkivät vahvistamaan verkostojaan poliittisiin päättäjiin ja virkakuntaan sekä keräämään tietoa, jota voidaan hyödyntää asiakassuhteissa. Tällainen toiminta muodostaa merkittävän osan vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien toimijoiden toiminnasta. Yhteydenpito muistuttaa yksittäisen yrityksen tai järjestön harjoittamaa vaikuttamistoimintaa, mutta on usein kuitenkin osa vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvää yhteydenpitoa. On kuitenkin mahdollista, että vaikuttamistoiminnan neuvontaa elinkeinona harjoittavat toimijat harjoittavat myös vaikuttamistoimintaa pyrkimällä esimerkiksi vaikuttamaan oman toimialansa sääntelyyn. Käytännössä vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvän taustoittavan yhteydenpidon ja vaikuttamistoimintaan liittyvän yhteydenpidon ero voi olla liukuva. Kuulemisten perusteella vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavat toimijat vaikuttaisivat kuitenkin tekevän eron näiden välille, mikä perustelee niiden ilmoittamista eri toimintana. Näin ollen vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittava toimija voi joutua ilmoittamaan kolmen tyyppistä toimintaa: vaikuttamistoiminnan neuvontaa, omaan lukuun tehtävää vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvää yhteydenpitoa ja vaikuttamistoimintaa.  

Vaikuttamistoiminnan neuvontaa tarjoavat yritykset hankkivat usein palvelukseensa sellaisia henkilöitä, joilla on kokemusta ja verkostoja yhteiskunnan eri osa-alueilta. Tällaiset henkilöt voivat toimia aktiivisesti monissa erilaisissa rooleissa, jolloin on keskeistä erottaa ilmoitusvelvollisen oikeushenkilön tai yksityisen elinkeinonharjoittajan palveluksessa tehtävä yhteydenpito, joka tulee ilmoittaa rekisteriin, yksityishenkilön muusta toiminnasta. Avoimuusrekisterilailla pyritään siihen, että toimijat tunnistavat jatkossa paremmin vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvät moninaiset roolit ja kiinnittävät huomiota näissä rooleissa toimimiseen.  

6 §.Rekisterin tiedot. Pykälässä säädetään avoimuusrekisteriin merkittävistä tiedoista.  

Pykälän 1 momentissa säädetään rekisteriin ilmoitettavista perustiedoista, joiden päätarkoituksena on yksilöidä toimija ja kertoa tästä keskeiset tiedot, jotta lobbauksen kohteet ja yleisö voivat tunnistaa toimijan ja saada yleistä tietoa tämän toiminnasta.  

Momentin 1 kohdan mukaan rekisteriin merkitään yksityisen elinkeinonharjoittajan tai oikeushenkilön toiminimi, mahdollinen aputoiminimi, yritys- ja yhteisötunnus tai muu vastaava tunniste sekä yhteystietoina sähköpostiosoite tai postiosoite ja puhelinnumero. Jos yksityisellä elinkeinonharjoittajalla tai oikeushenkilöllä ei ole suomalaista tunnusta, merkitään jokin vastaava muun maan tunnus, jolla voidaan tarvittaessa tunnistaa toimija. Tällaisena tunnuksena voidaan käyttää esimerkiksi LEI-tunnistetta. 

Momentin 2 kohdan mukaan rekisteriin merkitään toimijan päätoimialatieto sekä yleiskuvaus toiminnasta. Päätoimiala on toimiala, jota yritys pääasiallisesti harjoittaa. Yleiskuvaus toiminnasta sisältää tiiviin kuvauksen toimijasta. Yleiskuvausta vaaditaan sen takia, ettei toimijan muista tiedoista välttämättä ilmene riittävän selkeästi, mistä toimijasta on kysymys. Yleiskuvauksen on tarkoitus kertoa toimijasta sellaista tietoa, joka auttaa yleisöä tunnistamaan toimijan ja hahmottamaan tämän toimintaa. Yleiskuvauksessa ei ole tarkoitus kertoa yksityiskohtaisesti toiminnasta tai referoida laajasti toimintaa - tätä varten toimija voi hyödyntää esimerkiksi omia verkkosivujaan. 

Momentin 3 kohdan mukaan rekisteriin merkitään kaikki jäsenyydet vaikuttamistoimintaa harjoittavissa yhdistyksissä. Tällaisia yhdistyksiä ovat pääasiallisesti erilaiset keskitettyä edunvalvontatyötä tekevät yhdistykset, jotka toimivat usein niin sanottuina kattojärjestöinä. Tieto tällaisten järjestöjen jäsenyyksistä auttaa hahmottamaan harjoitetun vaikuttamistoiminnan laajuutta ja siihen liittyviä toimijoita. Usein vaikuttamistoimintaa harjoitetaan sekä itsenäisesti että kattojärjestön kautta. Varsinainen ilmoitusvelvollisuus koskee ainoastaan ilmoitusvelvollisen omissa nimissään tekemää vaikuttamistoimintaa.  

Momentin 4 kohdan mukaan rekisteriin merkitään rekisteröinnin päivämäärä, joka on 7 §:n 1 momentin mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen antamisen päivä.  

Momentin 5 kohdan mukaan rekisteriin merkitään tieto sellaisista 9 §:n 3 momentin nojalla annetuista kehotuksista, joiden tehosteeksi on asetettu uhkasakko. Kehotuksen merkitsemisellä rekisteriin pyritään tehostamaan valvontaa ja velvoitteiden noudattamista.  

Momentin 6 kohdan mukaan rekisteriin merkitään tieto 7 §:n 2 ja 3 momenttien mukaisten ilmoitusten tekemisestä, niiden sisällöstä ja antamisajankohdasta.  

Pykälän 2 momentissa säädetään ilmoitusvelvollisten 5 §:n mukaisesti ilmoittamista tiedoista, jotka merkitään avoimuusrekisteriin. Tietojen tarkoituksena on avata yleisölle ilmoitusvelvollisen harjoittamaa, 5 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua toimintaa. Toiminnan ilmoittamisesta säädetään tarkemmin 8 §:ssä.  

Momentin 1 kohdan mukaan vaikuttamistoiminnasta merkitään yhteydenpidon kohteet, aiheet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. Vaikuttamistoiminnan aihe tulee ilmoittaa mahdollisimman tarkasti, esimerkiksi yksittäisen politiikka-, lainsäädäntö-, budjetti- tai kehittämistoimen tai hankkeen tasolla. Aiheiden ilmoittamista voitaisiin helpottaa valmiilla aiheluokilla, joista ilmoitusvelvollinen voisi valita ja joita voisi tarkentaa. Näin saataisiin myös parannettua ilmoitusten yhdenmukaisuutta. Avoimuusrekisteriin on tarkoitus ilmoittaa aiheita vastaavalla tavalla. Pääasialliset yhteydenpitotavat ilmoitettaisiin esimerkiksi valitsemalla tietojärjestelmässä, mitä yhteydenpitotavat ovat olleet (sähköposti tai muu kirjeenvaihto, verkkotapaaminen, tapaaminen tai vierailu, puhelinsoitto, muut yhteydenpitotavat).  

Momentin 2 kohdan mukaan rekisteriin merkitään neuvonnan kohteena olevan asiakkaan tiedot. Mikäli ilmoitusvelvollinen on yhteydessä asiakkaansa puolesta vaikuttamistoiminnan kohteisiin, tulee tämän ilmoittaa rekisteriin yhteydenpidon kohteet, aiheet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. Mikäli ilmoitusvelvollinen neuvoo ja tukee asiakastaan muulla tavalla, tulee neuvonnasta ilmoittaa neuvonnan aiheet. Neuvonnan kuvauksessa tulee käydä ilmi, miten neuvonta liittyy asiakkaan vaikuttamistoiminnan harjoittamiseen. Kuvauksessa voidaan esimerkiksi kertoa, että asiakkaan kanssa on toteutettu vaikuttamissuunnitelma, jolla pyritään edistämään tiettyjä asioita tai vaikuttamaan tiettyihin hallinnon hankkeisiin. 

Momentin 3 kohdan mukaan rekisteriin merkitään vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvän 5 §:n 2 momentin mukaisen yhteydenpidon kohteet, aiheet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. Kuten 5 §:n 2 momentin perusteluissa on tuotu ilmi, käytännössä ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaa ja 5 §:n 2 momentin mukaista toimintaa on vaikeaa erottaa toisistaan, koska kummassakin toiminnassa on kyse ilmoitusvelvollisen omaan lukuun tehtävästä yhteydenpidosta. Tämän takia säännös on identtinen momentin 1 kohdan säännöksen kanssa. 

Momentin 4 ja 5 kohdissa säädetään rekisteriin ilmoitettavista vaikuttamistoimintaan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvistä taloudellisista tiedoista.  

Vaikuttamistoiminnan taloudellisilla tiedoilla tarkoitetaan edellisen kalenterivuoden aikana 5 §:n 1 momentin mukaiseen vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärää ja näiden vaikuttamistoimintaan käyttämiä henkilötyövuosia, ostopalveluina hankitun 5 §:n 1 momentin mukaisen vaikuttamistoiminnan neuvonnan euromääräisiä kustannuksia sekä vaikuttamistoimintaan liittyviä muita markkinointi- ja edustamiskuluja. Markkinointi- ja edustuskuluja voivat olla esimerkiksi sellaiset kulut, jotka syntyvät erilaisista vaikuttamistoimintaan liittyvistä markkinointimateriaaleista tai tilaisuuksista tai sellaisista viestintäkampanjoista, jotka eivät ole liittyneet vaikuttamistoiminnan neuvonnan sopimuksiin. 

Vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisilla tiedoilla tarkoitetaan 5 §:n 1 momentin mukaisen vaikuttamistoiminnan neuvonnan euromääräistä liikevaihtoa. 

Säännöksessä käytetään termiä tiedot, mutta käytännössä kysymyksessä on toimijan antama arvio. Kuten lobbauksen nykytilaa kartoittanut tutkimus osoittaa, osalla toimijoista on hankaluuksia erottaa vaikuttamistoimintaan käytettyjä resursseja muun toiminnan resursseista. Vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisissa tiedoissa taas hankaluutta voi aiheuttaa se, että toimijalla voi olla myös muuta konsultointia, jolloin vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvää liikevaihtoa voi olla joissain tapauksissa hankalaa määrittää. Arvioinnin tekemisen helpottamiseksi rekisteriviranomaisena toimivan VTV:n tulee antaa yksityiskohtaiset ohjeet taloudellisten tietojen laskemiseen. 

Vaikka ilmoitettavat tiedot perustuvat jossain määrin ilmoitusvelvollisen arvioon, säännöksen tarkoituksena on, että avoimuusrekisterin sisältämät taloudelliset tiedot ovat vertailukelpoisia. Niiden avulla avoimuusrekisterin yleisö saa tietoa lobbauksen taloudellisesta merkityksestä ja esimerkiksi lobbaukseen käytettävien resurssien kehityksestä sekä lobbaukseen liittyvien konsulttimarkkinoiden kehityksestä.  

Taloudellisten tietojen antamisesta säädetään tarkemmin 8 §:ssä, minkä lisäksi VTV voi 5 momentin mukaisesti antaa määräyksiä taloudellisten tietojen ilmoittamiseen liittyen. 

Pykälän 3 momentin mukaan eduskunnan ja ministeriöiden virallisiin kuulemisiin sekä virallisesti asetettuihin työryhmiin osallistumista koskevia tietoja voidaan asettaa saataville avoimuusrekisterin verkkosivuston kautta. Käytännössä tämä tapahtuisi linkittämällä avoimuusrekisteriin tietosivustoja, joista selviäisi muun muassa eduskunnan valiokuntakuulemisiin osallistuvat toimijat ja ministeriöiden asettamiin työryhmiin tai ministeriöiden järjestämiin lausuntokierroksiin osallistuvat toimijat. Lisäksi rekisteriviranomainen voi harkintansa mukaan lisätä avoimuusrekisterin verkkosivujen yhteyteen myös muita hallinnon avoimuuteen liittyviä aineistoja, jotka tukevat avoimuusrekisterin tavoitteita. 

Pykälän 4 momentissa säädetään ilmoitusten toimittamisesta sähköisesti. Saman sisältöistä sääntelyä on verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 7a §:ssä. Toimittamistavan määrittelyssä VTV:n tulee ottaa huomioon erilaisten ilmoitusvelvollisten tarpeet, kuten saavutettavuus ja ulkomaalaisten toimijoiden tai yhdistysten erityispiirteet. Erityisestä syystä VTV voisi hyväksyä ilmoituksen toimittamisen paperilla, esimerkiksi jos ilmoitusvelvolliselta ei voida kohtuudella edellyttää sähköistä asiointia. Käytännössä tällaisten tilanteiden arvioidaan kuitenkin jäävän harvinaisiksi. 

Momentissa olisi myös säännös, jonka mukaan ilmoitusvelvollinen vastaa tietojen sisällöstä. Sillä turvataan sitä, että ilmoitusvelvollisen ilmoittamat tiedot voidaan julkaista viipymättä avoimuusrekisteriin rekisteriviranomaisena toimivan VTV:n toimesta ilman ilmoitusten etukäteistä tarkastamista.  

Pykälän 5 momentin mukaan VTV voi antaa tarkempia määräyksiä 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisten tietojen muodostamisesta. Määräyksenantovaltuuden antaminen on tarkoituksenmukaista, jotta ilmoitetut taloudelliset tiedot olisivat yhdenmukaisia ja vertailukelpoisia. Määräyksenantovaltuuden suhdetta perustuslain 80 §:ään käsitellään tarkemmin luvussa 11. 

7 §.Rekisteröinti-ilmoitus sekä muutoksista ilmoittaminen. 

Pykälän 1 momentissa säädetään rekisteröinti-ilmoituksen tekemisestä viimeistään saman vuorokauden aikana kuin ilmoitusvelvollinen aloittaa vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittamisen. On kuitenkin selvää, että suurin osa ilmoitusvelvollisista on jo aloittanut vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittamisen ennen lain voimaantuloa. Tällaiset tilanteet on huomioitu 13 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksessä. Käytännössä 7§:n 1 momentin säännös tulee siis koskemaan vain sellaisia ilmoitusvelvollisia, jotka aloittavat vaikuttamistoimintansa vasta siirtymäajan päätyttyä. 

Säännöksellä pyritään siihen, että avoimuusrekisteri tarjoaa ajantasaisen listauksen vaikuttamistoimintaa ja vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavista toimijoista. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että toimijoiden tulee varmistaa oman toimintansa luonne ja tehdä ilmoitus. Tätä varten rekisteriviranomaisen on annettava riittävässä määrin neuvontaa ja luotava riittävän kattavat ohjeistukset, joiden avulla toimijat voivat arvioida toimintansa luonnetta ja mahdollista velvoitetta rekisteröityä. Sama toimija voi harjoittaa sekä vaikuttamistoimintaa että vaikuttamistoiminnan neuvontaa. 

Ilmoituksessa annettavat tiedot on määritelty 6 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa. Vastuu rekisteröinti-ilmoituksen tekemisestä on aina ilmoitusvelvollisella. Vaikuttamistoiminnan neuvonnan osalta asiakkaan ei tarvitse tehdä rekisteröinti-ilmoitusta. Vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvän asiakkaan tiedot annettaan rekisteröinti-ilmoituksen tehneen toimintailmoituksessa 8 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaisesti. Menettelyllä varmistetaan, että vastuu rekisteröinnistä on riittävän selkeä ja kaikkien osapuolten tiedot tulevat kirjatuksi rekisteriin. Samalla vältetään päällekkäisiä kirjauksia. Rekisteröinti-ilmoituksen tehneen ei tarvitse jäädä odottamaan rekisteriviranomaisen hyväksyntää, kun kyseessä on ilmoitusmenettely. Tällä pyritään siihen, ettei rekisteröintimenettely rajoita tai hidasta vaikuttamistoiminnan aloittamista. 

Pykälän 2 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen on viipymättä ilmoitettava rekisteriviranomaiselle rekisteriin merkittyjen perustietojensa muutoksista.  

Pykälän 3 momentin mukaan rekisteriviranomaiselle on ilmoitettava vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi.  

Pysyväksi lopettamiseksi katsottaisiin esimerkiksi yrityksen toimialan muuttuminen siten, että yritys lakkaa tarjoamasta vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyviä palveluita, tai järjestön lakkauttaminen, jolloin vaikuttamistoiminta lakkaa myös. Pysyväksi lopettamiseksi ei kuitenkaan katsottaisi sitä, että toimija ei tietyn ajanjakson aikana ole harjoittanut vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa, mikäli toiminta muutoin on jatkunut ennallaan. Tällä pyritään varmistamaan, että rekisteriin merkitään ainoastaan vaikuttamistoiminnan pysyvä lopettaminen, eikä toiminnan painopisteisiin liittyviä muutoksia. Ilmoitusvelvollisen tietoja ei poistettaisi rekisteristä, mutta tietoihin merkittäisiin vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan loppuneen pysyvästi, jolloin ilmoitusvelvollisuus päättyisi. Käytännössä on mahdollista, että ilmoitusvelvollisen toiminta siirtyy yrityskauppojen yhteydessä toiselle toimijalle. Tällöin toiminnan katsotaan jatkuvan uudessa yrityksessä ja ilmoitusvelvollisuuden siirtyvän kyseiselle yritykselle. Tällaisissa tilanteissa vaikuttamistoiminta lähtökohtaisesti merkitään päättyneeksi, ellei se nimenomaisesti jatku ostettavan yrityksen nimissä. 

Vaikuttamistoiminnan muuttumisella pienimuotoiseksi tarkoitettaisiin sitä, että rekisteröinti-ilmoituksen tehnyt ilmoitusvelvollinen huomaa vaikuttamistoimintansa jääneen pienimuotoiseksi ja arvioi sen pysyvän jatkossakin pienimuotoisena, jolloin ilmoitusvelvollinen pääsisi rekisteriviranomaiselle tästä ilmoittamalla pois ilmoitusvelvollisuuden piiristä. Säännös on merkityksellinen sellaisissa tapauksissa, joissa ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoiminta on pääsääntöisesti pienimuotoista, mutta voi esimerkiksi hetkellisesti jonakin vuonna olla ylittänyt ilmoitusvelvollisuuden kynnyksen. Säännös mahdollistaa sen, että tällaisen toimijan on mahdollista päästä jatkamaan pienimuotoista vaikuttamistoimintaa ilman ilmoitusvelvollisuutta.  

Momentissa on tarkentava säännös, jonka mukaan ilmoituksen vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi voi tehdä vain, jos toiminta on kyseisen kalenterivuoden aikana jäänyt pienimuotoiseksi vaikuttamistoiminnaksi. Säännöksellä pyritään siihen, ettei ilmoitusvelvollinen voi ilmoittaa kesken vuotta vaikuttamistoiminnan muuttuneen pienimuotoiseksi, jos vaikuttamistoiminta on ollut sen vuoden aikana jo yhteydenottomäärältään pienimuotoisuuden ylittävää vaikuttamistoimintaa. 

Lisäksi momentissa on säännös, jonka mukaan ilmoitusvelvollisen on huolehdittava 8 §:n 6 ja 7 momentin mukaisista, toimintailmoitukseen liittyvistä velvoitteista ilmoittaessaan vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi. Säännöksellä selvennetään tilannetta, jossa ilmoitusvelvollisella on ilmoituksen tekemisen yhteydessä vielä ilmoittamatta laissa säädettyjä ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvia asioita.  

8 §.Toimintailmoitus. Pykälässä säädetään toimintailmoituksesta, joka on määräaikainen raportti ilmoitusvelvollisen harjoittamasta 5 §:n mukaisesta toiminnasta. Vastuu toimintailmoituksen tekemisestä on aina ilmoitusvelvollisella, joka on tehnyt 7 §:n mukaisesti rekisteröinti-ilmoituksen. Avoimuusrekisterilain aiheuttaman hallinnollisen taakan arvioidaan muodostuvan suureksi osaksi juuri toimintailmoituksen tekemisestä, sillä se edellyttää jonkinasteista seurantaa ja seurannan määräaikaista raportointia. Toimintailmoituksen tekninen toteutus tehdään kuitenkin mahdollisimman kevyeksi ja käyttäjäystävälliseksi, jottei se suhteettomasti kuormita ilmoitusvelvollisia. 

Pykälän 1 momentin mukaan toimintailmoitus tehdään kaksi kertaa vuodessa, tammikuun alusta helmikuun loppuun kestävän ilmoituskauden aikana sekä heinäkuun alusta elokuun loppuun kestävän ilmoituskauden aikana. Toimintailmoitus tehdään kummankin ilmoituskauden ensimmäistä kuukautta edeltäneiden kuuden kuukauden ajalta (raportointijakso). Tammi- ja helmikuun ilmoituskaudella raportoidaan toimintaa edellisen vuoden heinäkuusta edellisen vuoden joulukuun loppuun ja heinä- ja elokuun ilmoituskaudella kuluvan vuoden tammikuusta kesäkuun loppuun. Ilmoitettavista ajanjaksoista käytetään laissa termiä raportointijakso. Kiinteiden ilmoituskausien ja raportointijaksojen on tarkoitus lisätä raportoinnin ennakoitavuutta. 

Ensimmäinen toimintailmoitus tehdään rekisteröinti-ilmoituksen antamisen jälkeisenä seuraavana ilmoituskautena. Mikäli rekisteröinti-ilmoitus on tehty esimerkiksi 1.9.2024, eli kesken vuoden 2024 heinäkuun ja joulukuun välistä raportointijaksoa, ensimmäinen toimintailmoitus tehdään 2025 tammikuussa alkavan ilmoituskauden aikana. Tällöin toimintailmoitus koskisi rekisteröinti-ilmoituksen tekemispäivän (1.9.2024) ja käynnissä olevan raportointijakson viimeisen päivän (31.12.2024) välistä aikaa.  

Sen lisäksi on mahdollista, että vaikuttamistoiminta jää kalenterivuoden ensimmäisen raportointijakson aikana 4 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamaksi pienimuotoiseksi vaikuttamistoiminnaksi, mutta ylittää koko kalenterivuoden aikana pienimuotoisuuden kynnyksen. Momentissa on säännös, jonka mukaan jos vaikuttamistoiminnan yhteydenpito sisältää kalenterivuoden ensimmäisen raportointijakson aikana enintään viisi 4 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamaa yhteydenottokertaa, ilmoitetaan vaikuttamistoiminta kuitenkin koko ilmoitettavalta kalenterivuodelta siinä toimintailmoituksessa, joka annetaan tammikuussa alkavan ilmoituskauden aikana. Näin varmistetaan, että kaikesta muusta kuin pienimuotoisestavaikuttamistoiminnasta ilmoitetaan avoimuusrekisteriin. Käytännössä säännös mahdollistaa sen, että kalenterivuoden aikana hieman harvemmin ja epäsäännöllisemmin harjoitetusta vaikuttamistoiminnasta ei välttämättä tarvitsisi ilmoittaa kuin kerran vuodessa. Säännös vähentäisi varsinkin pienille toimijoille ja epäsäännöllisesti vaikuttamistoimintaa harjoittaville avoimuusrekisteristä syntyvää hallinnollista taakkaa.  

Pykälän 2 momentin mukaan vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudelliset tiedot ilmoitetaan vain siinä toimintailmoituksessa, joka annetaan heinäkuussa alkavan ilmoituskauden aikana. Ilmoitusvelvollinen ei ole velvoitettu ilmoittamaan vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisia tietoja, jos se ei ole harjoittanut vaikuttamistoimintaa, vaikuttamistoiminnan neuvontaa eikä 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua yhteydenpitoa edellisen kalenterivuoden aikana. Tällä pyritään siihen, että taloudelliset tiedot olisivat yhdenmukaisia ja vertailukelpoisia.  

Koska taloudelliset tiedot koskevat aina koko vuotta, niiden antaminen edellyttää käytännössä sitä, että rekisteröinti-ilmoituksen tekemisestä on kulunut vähintään yksi kalenterivuosi. Näin ollen ensimmäiset taloudelliset tiedot annetaan vasta rekisteröinti-ilmoitusta seuraavan kalenterivuoden toiminnasta. Esimerkiksi jos rekisteröinti-ilmoitus on tehty kesällä 2024, ilmoitetaan taloudelliset tiedot ensimmäisen kerran vuoden 2025 toiminnasta.  

Pykälän 3 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen on ilmoitettava liikesalaisuuden estämättä vaikuttamistoiminnasta, vaikuttamistoiminnan neuvonnasta, vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvästä 5 §:n 2 momentin mukaisesta toiminnasta sekä vaikuttamistoimintaan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvistä taloudellisista tiedoista toimintailmoituksella.  

Momentin johtolauseessa on säännös, jonka mukaan avoimuusrekisteriin toimintailmoituksella ilmoitettavat tiedot ilmoitetaan liikesalaisuuden estämättä. Avoimuusrekisterilaki muodostaa siten erityislakina oikeusperustan, jonka mukaan avoimuusrekisteriin tulee ilmoittaa tietoa liikesalaisuuslain (595/2018) 4 §:n estämättä. Liikesalaisuudet voivat käytännössä koskea mitä erilaisimpia tietoja, koska liikesalaisuuden määritelmä on yleinen, eikä se aseta rajoituksia väärinkäytöltä suojattavalle kohteelle. Liikesalaisuuslain esitöiden mukaan liikesalaisuuksia voivat olla muun muassa valmistustiedot, testitulokset, liikeideat, hinnoittelutiedot, taitotieto, markkinaselvitykset, talousennusteet, kilpailija-analyysit, asiakasrekisterit ja yritysten hallinnollis-organisatoriset tiedot. Myös niin sanottu negatiivinen tieto voi olla liikesalaisuus. Negatiivisella tiedolla tarkoitetaan yhtiön toiminnan kannalta negatiivista tai vahingollista tietoa, kuten tietoa yhtiön heikosta taloudellisesta tilanteesta. (HE 49/2018 vp.) 

Avoimuusrekisteriin ilmoitettavien tietojen joukossa olisi vain joissain tapauksissa melko suurella todennäköisyydellä liikesalaisuuden piiriin kuuluvaksi katsottavaa tietoa. Tällaista tietoa voisivat sisältää ainakin vaikuttamistoiminnan neuvonnan asiakkaisiin liittyvät tiedot, joiden sisällöstä ja antamisesta säädetään tarkemmin 6 §:n 2 momentin 2 kohdassa ja tämän momentin 2 kohdassa, sekä vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvät taloudelliset tiedot, joista säädetään tarkemmin 6 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdissa ja tämän momentin 4 kohdassa. Sen sijaan vaikuttamistoiminnasta annetuissa tiedoissa, joista säädetään 6 §:n 2 momentin 1 kohdassa ja tämän momentin 1 kohdassa, ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvästä 5 §:n 2 momentin mukaisesta toiminnasta annetuissa tiedoissa, joista säädetään 6 §:n 2 momentin 3 kohdassa ja tämän momentin 3 kohdassa, arvioidaan harvoin olevan liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa, koska avoimuusrekisteriin ilmoitetaan tietoa hyvin yleisellä tasolla.  

Avoimuusrekisterilain tavoitteena on avata kansalaisille valtion päätöksentekoon kohdistuvaa lobbausta ja sen merkittävyyttä. Lain tavoitteiden kannalta on siten välttämätöntä, ettei lobbaukseen olennaisesti liittyviä ja avoimuusrekisterilaissa yksilöityjä tietoja voida jättää ilmoittamatta liikesalaisuuden perusteella. Käytännössä voisi syntyä myös tilanne, jossa osa ilmoitusvelvollisista voisi liikesalaisuuteen vedoten pyrkiä peittelemään vaikuttamistoimintaansa, mikä olisi omiaan heikentämään avoimuusrekisterin luotettavuutta ja uskottavuutta. Avoimuusrekisterin suhdetta omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen käsitellään tarkemmin luvussa 11.  

Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaan liittyvästä yhteydenpidosta tulee ilmoittaa 6 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetut tiedot. Nämä tiedot annetaan yksilöitynä aiheen perusteella siten, että ilmoituksesta käy ilmi kunkin aiheen osalta yhteydenpidon kohteet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. Näin toimintailmoitus rakentuu aihekohtaisesti, mikä helpottaa toimintailmoituksen tekemistä ja mahdollistaa rekisteritietojen tarkastelun aihelähtöisesti. 

Pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan vaikuttamistoiminnan neuvonnasta ilmoitetaan 6 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetut tiedot neuvottavasta asiakkaasta ja neuvonnan sisällöstä. Tiedot yksilöidään asiakkaan mukaan. Vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavalla toimijalla voi olla useampia asiakkaita toimeksiantajina, missä tapauksessa toimintailmoituksesta tulee käydä selvästi ilmi, mitkä toimeksiantajat liittyvät mihinkin yhteydenpitoon. Tällä pyritään siihen, että vaikuttamistoiminnan neuvonnan kautta harjoitetusta vaikuttamistoiminnasta syntyy oikea kuva. 

Pykälän 3 momentin 3 kohdan mukaan vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvästä 5 §:n 2 momentin mukaisesta yhteydenpidosta ilmoitetaan 6 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetut tiedot yksilöitynä aiheen perusteella siten, että ilmoituksesta käy ilmi kunkin aiheen osalta yhteydenpidon kohteet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. 

Pykälän 3 momentin 4 kohdan mukaan vaikuttamistoiminnan taloudellisista tiedoista ilmoitetaan 6 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetut tiedot. 

Pykälän 4 momentissa säädetään yhteydenpidon kohteiden ilmoittamisen tarkkuudesta. Toimintailmoituksessa ilmoitetaan yhteydenpidon kohteet yksilöitynä siten, että henkilön tarkkuudella yksilöidään kansanedustajat, ministerit, ministereiden toimikaudeksi nimitetyt valtiosihteerit ja erityisavustajat, eduskunnan pääsihteeri ja apulaispääsihteeri, ministeriöiden kansliapäälliköt ja osastopäälliköt sekä ministeriöiden asettamat selvityshenkilöt. Näiden voidaan katsoa olevan sellaisessa asemassa, että henkilön yksilöiminen on tarpeellista ja perusteltua. Kansanedustajien avustajien ja eduskuntaryhmien henkilöstön osalta ilmoitetaan tieto eduskuntaryhmästä. Ministeriöiden muihin virkamiehiin kohdistuvan yhteydenpidon osalta ilmoitetaan tieto osastosta ja yksiköstä. Eduskunnan kanslian muihin virkamiehiin kohdistuvan yhteydenpidon osalta ilmoitetaan tieto valiokunnasta, osastosta ja yksiköstä taikka muusta vastaavasta organisaation osasta. 

Pykälän 5 momentin mukaan jos ilmoitusvelvollinen ei ole harjoittanut vaikuttamistoimintaa, vaikuttamistoiminnan neuvontaa eikä 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua yhteydenpitoa ilmoituskauden ensimmäistä kuukautta edeltäneiden kuuden kuukauden aikana, tulee sen ilmoittaa tästä toimintailmoituksessa. Käytännössä ilmoitusvelvollisen tulee ilmoittaa toimintailmoituksella, ettei ole harjoittanut vaikuttamistoimintaa tai siihen liittyvää, elinkeinona harjoitettavaa neuvontaa. Säännöksellä varmistetaan, että rekisteriviranomainen voi kohdistaa tehokkaasti valvontaa ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönteihin. Näin ilmoitusvelvolliselle ei myöskään synny turhaa hallinnollista taakkaa mahdollisesta rekisteriviranomaisen selvityspyynnöstä tilanteessa, jossa lain tarkoittamaa toimintaa ei ole harjoitettu.  

Pykälän 6 momentin mukaan jos ilmoitusvelvollinen on tehnyt 7 §:n 3 momentissa tarkoitetun vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan lopettamiseen liittyvän ilmoituksen, tulee ilmoituksen antamispäivämäärän ja käynnissä olevan raportointijakson alkamispäivämäärän välisenä aikana harjoitetusta vaikuttamistoiminnasta, vaikuttamistoiminnan neuvonnasta ja 5 §:n 2 momentissa tarkoitetusta yhteydenpidosta ilmoittaa lopettamisesta annetun ilmoituksen yhteydessä tehtävällä erillisellä toimintailmoituksella. Jos ilmoitusvelvollinen esimerkiksi antaa lopettamiseen liittyvän ilmoituksen 1.11.2024, tulee tämän ilmoittaa 1.7.2024 ja 1.11.2024 välisenä aikana harjoittamastaan vaikuttamistoiminnasta ja vaikuttamistoiminnan neuvonnasta. Säännöksellä varmistetaan, että kaikki ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluva toiminta ilmoitetaan ajalta ennen toiminnan lopettamista.  

Pykälän 7 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen antaman 7 §:n 3 momentin tarkoittaman ilmoituksen yhteydessä on ilmoitusvelvollisen annettava tämän pykälän 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa erillisellä toimintailmoituksella vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudelliset tiedot edeltäneeltä kalenterivuodelta, mikäli ilmoitusvelvollinen ei vielä ole niitä ilmoittanut. Säännös mahdollistaa sen, että ilmoitusvelvollinen voi ilmoittaa puuttuvat vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudelliset tiedot samalla kun tekee 7 §:n 3 momentin mukaisen ilmoituksen vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi. Jos lopettamisilmoitus annetaan esimerkiksi helmikuussa 2025, tulisi edellisen vuoden taloudelliset tiedot ilman erillistä säännöstä ilmoittaa vasta samaisen vuoden heinä- ja elokuun aikana.  

Pykälän 8 momentin mukaan kun ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoiminta ja vaikuttamistoiminnan neuvonta on loppunut pysyvästi tai vaikuttamistoiminta on muuttunut pienimuotoiseksi ja ilmoitusvelvollinen on tehnyt tästä 7 §:n 3 momentissa tarkoitetun ilmoituksen sekä hoitanut siihen liittyvät tämän pykälän 6 ja 7 momentissa mainitut velvoitteet, lain 7 §:n 2 momentissa ja tässä pykälässä säädetyt ilmoitusvelvollisuudet päättyvät.  

Säännös määrittelee tilanteen, jossa laissa olevat ilmoitusvelvollisuudet päättyvät. Tilanne edellyttää ensinnäkin sen, että vaikuttamistoiminta ja vaikuttamistoiminnan neuvonta on loppunut tai vaikuttamistoiminta on muuttunut pienimuotoiseksi. Tällaisessa tilanteessa ilmoitusvelvollinen tekee asiasta rekisteriviranomaisena toimivalle VTV:lle 7 §:n 3 momentissa säädetyn ilmoituksen. Jotta VTV voi todeta ilmoitusvelvollisuuden päättyneen ja asia voidaan merkitä 6 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisesti avoimuusrekisteriin, tulee ilmoitusvelvollisen olla hoitanut taloudellisten tietojen ilmoittamiseen liittyvät velvoitteensa sekä käynnissä olevaan raportointijaksoon liittyvät 5 §:n mukaiset velvoitteet.  

9 §.Rekisteriviranomaisen tehtävät. Pykälän 1 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto toimii avoimuusrekisterin tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan mukaisena rekisterinpitäjänä ja valvoo avoimuusrekisterilaissa säädettyjen ilmoitusvelvollisuuksien noudattamista. 

Momentin 1 kohdan mukaan VTV ohjaa ja neuvoo ilmoitusvelvollisia tekemään tässä laissa säädetyt ilmoitukset. Rekisterin tavoitteet ja soveltamisalan laajuus huomioiden ohjaus- ja neuvontatehtävä tulevat olemaan merkittävässä asemassa rekisteriviranomaisen toiminnassa, minkä takia niistä säädetään myös erikseen tässä laissa, vaikka neuvontavelvollisuus sisältyy jo hallintolakiin. Laajalla ohjaus- ja neuvontatehtävällä pyritään varmistamaan, että kaikki ilmoitusvelvolliset suoriutuvat ilmoitusvelvoitteista. Oletettavaa on, että varsinkin alkuvaiheessa huomattava määrä ilmoitusvelvollisista tarvitsee jonkinasteista ohjaus- ja neuvontapalvelua suoriutuakseen velvoitteistaan. Ohjauksen ja neuvonnan arvioidaankin olevan tehokkain keino edistää avoimuusrekisterin tavoitteita ja pyrkiä estämään sellaisia laiminlyöntejä, joihin liittyy väärinymmärryksen, huolimattomuuden ja tahattomuuden piirteitä. 

Momentin 2 kohdan mukaan VTV tarkistaa, että rekisteröinti-ilmoituksen tehneet ilmoitusvelvolliset ovat tehneet 8 §:n mukaisesti toimintailmoitukset. Tarkastuksen tavoitteena on varmistaa, että ilmoitusvelvolliset ovat tehneet kaikki tarvittavat toimintailmoitukset oikea-aikaisesti ja oikeassa muodossa. Toimintailmoitusten sisältöön ei kohdistu varsinaista tarkastusta, ellei VTV epäile ilmoituksen oikeellisuutta. Tällöin kysymyksessä on ilmoitusvelvollisuuden laiminlyöntiin liittyvä epäilys, jonka osalta VTV toimii 4 kohdan mukaisesti. 

Momentin 3 kohdan mukaan VTV tarkistaa, että ilmoitusvelvollisen ilmoitus vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi täyttää 7 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset. Vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta annetusta ilmoituksesta VTV tarkastaa, että ilmoituksessa annettu syy vastaa laissa tarkoitettua toiminnan pysyvää lopettamista. Vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi annetusta ilmoituksesta VTV tarkastaa, ettei ilmoitusvelvollinen ole ilmoittanut kyseisen kalenterivuoden aikana ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvasta vaikuttamistoiminnasta. Lisäksi VTV tarkistaa 2 kohdan mukaisesti, että vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi ilmoittanut ilmoitusvelvollinen on huolehtinut 8 §:ssä säädetyistä ilmoitusvelvoitteistaan. 

Momentin 4 kohdan mukaan VTV selvittää 7 §:n 1 momentin tarkoittamaan rekisteröinti-ilmoitukseen, 7 §:n 2 momentin tarkoittamaan perustietojen muutoksia koskevaan ilmoitukseen, 7 §:n 3 momentin tarkoittamaan vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi annettuun ilmoitukseen sekä 8 §:ssä tarkoitettuun toimintailmoitukseen liittyviä laiminlyöntiepäilyksiä. Tarkoituksena on, että VTV selvittää erityisesti niitä tilanteita, joissa se epäilee vakavaa laiminlyöntiä, joka on omiaan aiheuttamaan merkittävää haittaa rekisterin luotettavuudelle ja uskottavuudelle. Puuttumista edellyttävä tilanne voisi syntyä esimerkiksi vaikuttamistoiminnan kohteen pyynnöstä, ulkopuolisen antaman selkeän vihjeen tai julkisuudessa esiin nousseiden epäilysten pohjalta. Avoimuusrekisterin toiminnan turvaamisen kannalta on tärkeää, että VTV voi reagoida esitettyihin laiminlyöntiepäilyihin ja selvittää niitä. Laiminlyöntien selvittämiseen liittyvistä tiedonsaantioikeuksista säädetään 10 §:ssä.  

Rekisteröinti-ilmoitukseen liittyvä laiminlyöntiepäilys koskisi lähtökohtaisesti tapauksia, jossa oikeushenkilön tai yksityisen elinkeinonharjoittajan on epäilty harjoittavan vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa, mutta tämä ei ole tehnyt rekisteröinti-ilmoitusta. VTV on saattanut saada asiasta vihjeen tai asiaa on saatettu esimerkiksi käsitellä julkisuudessa. Tällöin VTV pyrkii selvittämään sitä, onko laiminlyöntiepäilyksen kohteena oleva toimija avoimuusrekisterilaissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden piirissä. Käytännössä VTV pyytää toimijalta 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen, jonka pohjalta se tarvittaessa kehottaa toimijaa tekemään rekisteröinti-ilmoituksen. VTV:n on mahdollista pyytää vaikuttamisen kohteilta, joihin ilmoitusvelvollisen epäillään kohdistaneen vaikuttamistoimintaa, 10 §:n 2 momentin mukaisesti selvitystä, mikäli se on tarpeen. Tällainen tarve voisi syntyä esimerkiksi ilmoitusvelvollisen kiistäessä laiminlyönnin. 

Toinen rekisteröinti-ilmoitukseen liittyvä laiminlyöntiepäily voisi koskea sitä, että rekisteröinti-ilmoituksen epäillään olevan tehty väärillä tiedoilla. Käytännössä tällainen toiminta liittyisi jonkinlaiseen hybridivaikuttamiseen tai mustamaalaamisyritykseen, jossa toimintaa on ilmoitettu joko tekaistuilla tai väärän toimijan perustiedoilla. Tällainen laiminlyöntiepäilys huomattaisiin todennäköisesti joko vihjeen avulla tai osana toimintailmoituksen oikeellisuuteen liittyvää selvitystä. Tällaisissa tapauksissa VTV pyrkisi mahdollisimman nopeasti selvittämään tilanteen ja poistamaan toimijan rekisteristä, mikäli epäilys osoittautuisi oikeaksi. Teko voisi täyttää rikoslaissa rangaistavaksi säädettyjen rekisterimerkintärikoksen (rikoslaki 16 luku 7 §) tai väärän todistuksen antamisen viranomaiselle (rikoslaki 16 luku 8 §) tunnusmerkistön. Tällaisessa tilanteessa selvittämisvastuu siirtyisi poliisiviranomaiselle rikosasian osalta. Oletettavaa on, että tällaiset tilanteet olisivat äärimmäisen harvinaisia.  

Perustietojen muuttumiseen liittyvän ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti liittyisi käytännössä siihen, että ilmoitusvelvollinen olisi unohtanut ilmoittaa perustietojen muuttumisesta VTV:lle. Tällaisessa tilanteessa VTV pyytäisi 7 §:n 2 momentin nojalla ilmoitusvelvollista päivittämään perustietonsa.  

Laiminlyöntiepäilys voisi 7 §:n 3 momentin mukaisen ilmoituksen, jossa ilmoitusvelvollinen ilmoittaa vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta tai vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi, osalta koskea tilanteita, joissa toimintaa epäiltäisiin tehdystä ilmoituksesta huolimatta jatketun 5 §:ssä säädetyn mukaisesti ja jätetyn ilmoittamatta toimintailmoituksella. 

Toimintailmoitukseen liittyvä laiminlyöntiepäilys koskisi lähtökohtaisesti tilannetta, jossa ilmoitusvelvollisen tekemää toimintailmoitusta 8 §:n 3 momentin mukaisista tiedoista epäiltäisiin puutteelliseksi tai virheelliseksi. Puute tai virhe voisi koskea vaikuttamistoiminnasta, vaikuttamistoiminnan neuvonnasta ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvästä 5 §:n 2 momentin mukaisesta toiminnasta sekä vaikuttamistoimintaan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvistä taloudellisista tiedoista annettuja tietoja. Sen lisäksi laiminlyöntiepäilys voisi koskea tilannetta, jossa ilmoitusvelvollinen olisi tehnyt 8 §:n 5 momentin mukaisen ilmoituksen, jolla ilmoitetaan, ettei ilmoitusvelvollinen ole harjoittanut raportointijakson aikana ilmoitusvelvollisuuden piirissä olevaa toimintaa, vaikuttamistoimintaa, vaikuttamistoiminnan neuvontaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvää suhdetoimintaa tai tiedonkeruuta, mutta tämän epäiltäisiin silti harjoittaneen kyseisen raportointijakson aikana edellä mainittua toimintaa, josta ilmoitusvelvollinen on velvoitettu ilmoittamaan 8 §:n 3 momentin 1, 2 ja 3 mukaiset tiedot. Mikäli ilmoitusvelvollinen olisi tehnyt kalenterivuoden molempina ilmoituskausina 8 §:n 5 momentin mukaisen ilmoituksen ja jättänyt siten myös ilmoittamatta toimintaan liittyvistä taloudellisista tiedoista, koskisi laiminlyöntiepäilys myös taloudellisten tietojen ilmoittamatta jättämistä. 

Oletettavaa on, että toimintailmoitukseen liittyvät laiminlyöntiepäilykset koskisivat lähinnä sitä, että toimintailmoituksessa olisi jätetty kertomatta johonkin tiettyyn vaikuttamistoiminnan kohteeseen kohdistuvasta vaikuttamistoiminnasta. Esimerkiksi mediassa epäiltäisiin ilmoitusvelvollisen käyneen tietyn vaikuttamistoiminnan kohteen kanssa yhteydenpitoa, jota ei ole ilmoitettu toimintailmoituksessa. Toinen tilanne voisi koskea sitä, että vaikuttamistoiminnan kohde ilmoittaa tiedoissa olevan tämän osalta virheellisyyksiä ja pyytää korjaamaan ne. Mikäli kysymyksessä olisi henkilön tarkkuudella ilmoitettava vaikuttamistoiminnan kohde, sovellettaisiin siihen tietosuoja-asetuksen mukaisia menettelyitä tietojen oikaisuun liittyen. Muiden kuin henkilötietojen virheellisyyksien oikaisemisessa sovellettaisiin tiedonhallintalakia. Molemmista laeista on informatiivinen viittaus 2 momentissa.  

Lähtökohtaisesti VTV pyrkii selvittämään ja ratkaisemaan laiminlyöntitapaukset kaikilta osin itsenäisesti ja oikaisemaan niin rekisterissä olevat henkilötiedot kuin muutkin rekisterissä olevat tiedot 9 §:n 2 momentin mukaisesti. Hankalissa ja henkilötietoja koskevissa laiminlyöntiepäilyksissä, joiden selvittäminen on johtanut sana vastaan sana -tilanteeseen, jossa VTV:n tiedonsaantioikeudet eivät riitä selvittämään tietojen oikeellisuutta pidemmälle ja asiaa ei voida ratkaista tehtyjen selvitysten perusteella, on tietosuojavaltuutetulla valtuudet selvittää tilannetta tietosuoja-asetuksen mukaisilla tiedonsaantioikeuksilla. Tietojen oikeellisuuden selvittäminen ja tehokas puuttuminen laiminlyönteihin on tärkeää avoimuusrekisterin toiminnan ja toimijoiden oikeusturvan turvaamiseksi.  

Avoimuusrekisterin valmistelun aikana esitettiin huoli mahdollisista hybridivaikuttamis- ja mustamaalistilanteista. Kuten rekisteröinti-ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen osalta on todettu, tällainen tilanne paljastuisi mitä todennäköisimmin toimintailmoitukseen liittyvien epäselvyyksien selvittämisen johdosta ja vaatisi pikaisia toimia VTV:ltä ja mahdollisesti myös tietosuojavaltuutetulta. Lisäksi kuten edellä on todettu, väärien tai virheellisten tietojen osalta on myös mahdollista, että teot täyttäisivät rikoslaissa rangaistavaksi säädettyjen rekisterimerkintärikoksen (rikoslaki 16 luku 7 §) tai väärän todistuksen antamisen viranomaiselle (rikoslaki 16 luku 8 §) tunnusmerkistön. Tällaisessa tilanteessa selvittämisvastuu siirtyisi poliisiviranomaiselle rikosasian osalta. Oletettavaa kuitenkin on, että tällaiset tilanteet olisivat äärimmäisen harvinaisia. 

Hybridivaikuttamis- ja mustamaalaamistilanteissa viranomaisten välinen yhteistyö ja tehokas ja nopea toiminta olisivat keskeisessä asemassa. Avoimuusrekisterin valvonnassa tuleekin kiinnittää erityistä huomiota yhteiskunnallisesti tärkeisiin ja hybridivaikuttamiselle alttiisiin prosesseihin, kuten vaaleihin, joihin voi liittyä avoimuusrekisteriin ilmoitettavaa vaikuttamistoimintaa. Tällaisten prosessien turvaamiseen tulee kiinnittää erityistä huomioita, ja niitä varten VTV:n tulee luoda ennakolta muiden keskeisten viranomaisten kanssa tehokkaat toimintatavat. 

Momentin 5 kohdan mukaan VTV tarvittaessa kehottaa ilmoitusvelvollista tekemään uuden ilmoituksen, täydentämään jo tehtyä ilmoitusta taikka tekemään 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen. VTV voi kehottaa uuden ilmoituksen tekemiseen silloin, kun se on havainnut ilmoitusvelvollisen jättäneen rekisteröinti-ilmoituksen tai toimintailmoituksen tekemättä. Lisäksi VTV voi kehottaa ilmoitusvelvollista selvittämään 9 §:n 1 momentin 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa ilmoituksen oikeellisuutta ja riittävyyttä sekä havaitessaan näihin liittyviä puutteita kehottaa täydentämään ilmoitusta. Ilmoituksen oikeellisuuteen ja riittävyyteen liittyvien puutteiden tulee olla selkeitä ennen kuin VTV voi kehottaa korjaamaan ilmoitusta. Riittävän selkeiksi puutteiksi voidaan katsoa ainakin virheelliset tiedot toimijasta tai tämän toiminnasta tai muut selkeät puutteet ilmoitusten sisällössä. Ennen kehotuksen antamista VTV:n tulee selvittää asiaa ilmoitusvelvollisen kanssa antaen riittävästi neuvontaa ja ohjeistusta, joiden perusteella ilmoitusvelvollisen on voitu katsoa ymmärtävän velvollisuutensa. Lähtökohtaisesti vasta tämän jälkeen VTV kehottaisi ilmoitusvelvollista tekemään uuden ilmoituksen tai täydentämään jo tehtyä ilmoitusta. Koska avoimuusrekisteriin rekisteröityy hyvin erilaisia toimijoita, valvontajärjestelmän tulee olla ohjaava aina siihen asti, kunnes käy ilmeiseksi, että ilmoitusvelvollinen on haluton toimittamaan oikeita ja riittäviä tietoja. Tarkoituksena ei ole saattaa epäilyksenalaiseksi ilmoitusvelvollista, joka ei esimerkiksi ole osannut antaa riittävää ilmoitusta. Jos kuitenkin on ilmeistä, että toimija on tiennyt velvollisuutensa ja tästä huolimatta laiminlyönyt niitä tai kysymyksessä on vakava laiminlyöntiepäily, voi VTV viipymättä kehottaa ilmoitusvelvollista toimimaan. 

Momentin 6 kohdan mukaan VTV ylläpitää ja kehittää sähköistä rekisteriä. Sähköisen rekisterin ympärille luodaan avoimuusrekisteri.fi-verkkopalvelu, jonka toteuttamisesta, kehittämisestä ja ylläpidosta VTV vastaa. Verkkopalvelun kautta ilmoitusvelvolliset voivat tehdä tarvittavat ilmoitukset ja saada ilmoitusten tekemiseen riittävät ohjeet. Avoimuusrekisterin sisältämiä tietoja tulee päästä tarkastelemaan helposti ja avoimesti, kuten esimerkiksi hankintoja pääsee tarkastelemaan tutkihankintoja.fi-palvelun kautta. Lisäksi verkkopalvelun on tarkoitus sisältää 6 §:n 3 momentin mukaisesti linkityksiä muihin tietolähteisiin.  

Momentin 7 kohdan mukaan VTV asettaa neuvottelukunnan, josta säädetään tarkemmin 11 §:ssä. 

Momentin 8 kohdan mukaan VTV antaa vuosiraportin rekisterin toiminnasta ja valvonnasta eduskunnalle. Vuosiraportin tulee sisältää yhteenveto rekisterin sisällöstä. Lisäksi VTV voi antaa kehittämisehdotuksia sekä tarkastella yleisemmin lobbauksen nykytilaa. Vuosiraportin antaminen eduskunnalle mahdollistaa avoimuusrekisterin parlamentaarisen seurannan, mitä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena avoimuusrekisterin sääntelyn luonne huomioiden.  

Pykälän 2 momentissa on informatiiviset viittaukset tietojen oikaisuun liittyen. Momentissa on informatiivinen viittaus tietosuoja-asetukseen, millä korostetaan sitä, että henkilötietojen oikaisuun sovelletaan tietosuoja-asetuksen säännöksiä. Tietosuoja-asetus velvoittaa VTV:tä rekisterinpitäjänä oikaisemaan virheellisen tiedon. VTV soveltaa tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa säädettyjä suojatoimia rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi, kuten lokitietojen ylläpitäminen, tietosuojavastaavan nimittäminen ja tietojen palauttamiseen ja eheyteen liittyvät toimet. Lisäksi momentissa on informatiivinen viittaus julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin, jonka 15 §:ssä säädetään viranomaisen velvollisuuksista tietoaineistojen virheettömyyden osalta. Säännöksen nojalla VTV:llä on velvollisuus oikaista henkilötietojen ohella muitakin tietoja niiden sisältäessä virheellisyyksiä. 

Pykälän 3 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto voi kehottaa ilmoitusvelvollista tekemään avoimuusrekisterilaissa säädetyn ilmoituksen tai korjaamaan virheen tai puutteen tai tekemään 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen. Säännöksen mukaan VTV voisi tehostaa kehotustaan uhkasakolla niissä tilanteissa, joissa ilmoitusvelvollinen ei kehotuksesta huolimatta tekisi rekisteröinti- tai toimintailmoitusta tai korjaisi ilmoituksessa havaittuja virheitä tai puutteita tai ilmoitusvelvollinen kieltäytyisi antamasta laiminlyönnin selvittämistä varten pyydetyn selvityksen. Ilmoitusvelvollinen velvoitettaisiin sakon uhalla tekemään ilmoitus taikka korjaamaan virhe tai puute tai antamaan pyydetty selvitys. Uhkasakon asettamisen edellytyksenä on, että ilmoitusvelvollista on kertaalleen kehotettu tekemään ilmoitus. Uhkasakon tuomitsisi maksettavaksi valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 15 §:n 1 momentin mukainen uhkasakkolautakunta, jonka puheenjohtajana on viraston pääjohtaja ja jäseninä kolme oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanutta tarkastusviraston virkamiestä. Uhkasakko voitaisiin uusia ja asettaa korkeammaksi niin kauan, kunnes ilmoitusvelvollinen tekisi ilmoituksen tai antaisi vaadittavat tiedot. Uhkasakkomenettelyn käytön voidaan arvioida jäävän käytännössä harvinaiseksi. 

10 §.Rekisteriviranomaisen tiedonsaantioikeus. Pykälässä säädettävillä tiedonsaantioikeuksilla pyritään varmistamaan, että VTV:llä on riittävät edellytykset selvittää 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti avoimuusrekisteriin kohdistuvia laiminlyöntiepäilyksiä ja turvata siten avoimuusrekisterin luotettavuutta ja toimintaa. 

Avoimuusrekisteriin ilmoitettavan toiminnan yleisluonteisuus ja moninaisuus huomioon ottaen tiedonsaantioikeus ei kohdistu suoraan vaikuttamistoiminnasta tai vaikuttamistoiminnan neuvonnasta syntyviin primäärisiin tietoaineistoihin, kuten sähköpostiviesteihin tai vastaaviin yhteydenpitoa varmentaviin viestitietoihin, vaan se kohdistuu ilmoitusvelvollisen ja tietyin edellytyksin vaikuttamistoiminnan kohteen antamaan selvitykseen. Taloudellisiin tietoihin liittyvien laiminlyöntiepäilysten osalta tiedonsaanti mahdollistaisi kuitenkin erilaisten primääriaineistojen saamisen, jolloin tiedonsaanti riittäisi tietojen oikeellisuuden varmentamiseen. Selvitykset ja tiedot olisi annettava salassapitosäännösten estämättä, jotta tiedonsaantioikeus olisi riittävän kattava ja mahdollistaisi laiminlyöntiepäilysten selvittämisen. Vaikka vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvistä tiedoista ei olisi mahdollista saada varsinaisia primääriaineistoja, tiedonsaantioikeuden avulla VTV:llä arvioidaan olevan riittävät edellytykset puuttua ja toimia erilaisissa laiminlyöntitilanteissa.  

Laiminlyöntitapausten selvittämiseksi kerätyt tiedot eivät ole osa avoimuusrekisteriä, vaan kuuluvat osaksi rekisteriviranomaisen asiarekisteriä, jonka julkisuutta säätelee julkisuuslaki. Näin ollen tiedonsaantioikeuksien avulla saadut selvitykset olisivat salassa pidettäviä niiltä osin kuin ne sisältävät salassa pidettävää tietoa. 

Pykälän 1 momentissa säädetään siitä, millaisissa tilanteissa ilmoitusvelvollisen on annettava VTV:lle pyynnöstä selvitys ja mitä selvityksen tulee sisältää. Momentin johtolauseessa todetaan, että selvitys on annettava salassapitosäännösten estämättä. Tällä varmistetaan se, etteivät salassapitosäännökset muodostu esteeksi laiminlyöntiepäilysten selvittämisessä. Laiminlyöntitapausten selvittämiseksi saadut selvitykset eivät ole osa avoimuusrekisteriä, vaan kuuluvat osaksi rekisteriviranomaisen asiarekisteriä, jonka julkisuutta säätelee julkisuuslaki. Näin ollen tiedonsaantioikeuksien avulla saadut selvitykset ja niiden sisältämät tiedot voisivat olla joissain tapauksessa salassa pidettäviä. 

Momentissa säädetyt tiedonsaantioikeudet mahdollistavat sen, että VTV voi laiminlyöntiepäilystä selvittäessään pyytää ilmoitusvelvolliselta laiminlyöntiepäilyksen alaisesta yhteydenpidosta selvityksen, jonka pohjalta se voi arvioida tarvetta kehottaa 9 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti ilmoitusvelvollista tekemään uuden ilmoituksen tai täydentämään jo tehtyä ilmoitusta. Tiedonsaantioikeuden ajallisen rajaamisen sijaan tiedonsaantioikeus rajataan välttämättömään tietoon. Valinta perustuu siihen, että laiminlyöntiepäilykset voivat nousta viiveellä esille. Välttämättömillä tiedoilla tarkoitetaan niitä yhteydenpidon aiheisiin, tapoihin ja määriin liittyviä tietoja, jotka ovat merkityksellisiä laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi. Esimerkiksi yhteydenpitomäärien selvittäminen olisi välttämätöntä vain siinä tilanteessa, että rekisteriviranomaisen tulisi selvittää vaikuttamistoiminnan pienimuotoisuutta. Lisäksi tiedot voisivat lähtökohtaisesti sisältää myös sellaisia tietoja, joita ei avoimuusrekisteriin ilmoiteta, kuten tavanomaista viranomaisasiointia. Kuitenkin 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja asianajosalaisuuden piiriin kuuluvia tilanteita tiedonsaantioikeus ei koskisi. Rajauksella turvataan asianajosalaisuuden säilyminen myös avoimuusrekisterin valvonnan osalta. Pyynnön laajuus riippuu selvitettävän laiminlyönnin luonteesta ja laajuudesta, mutta se olisi aina rajattu vain välttämättömiin tietoihin asian selvittämiseksi. Momentin alakohdissa on selvennetty eri laiminlyöntitilanteisiin liittyviä tiedonsaantioikeuksia. 

Momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on annettava rekisteröinti-ilmoitukseen, vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta annettuun ilmoitukseen sekä vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi annettuun ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi välttämättä tarvittava selvitys, jossa kuvataan yhteydenpidon aiheet, tavat ja määrät ilmoitusvelvollisen ja tarkastusviraston yksilöimän vaikuttamistoiminnan kohteen välillä lukuun ottamatta 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tilannetta. Lähtökohtaisesti VTV käyttäisi kohdan tiedonsaantioikeutta seuraavilla tavoilla: 

Rekisteröinti-ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi ilmoitusvelvolliselta pyydettäisiin selvitys epäillyn laiminlyöntitapauksen aikaisesta yhteydenpidosta VTV:n yksilöimistä vaikuttamistoiminnan kohteista. Esimerkiksi mediassa esille nostettujen tietojen perusteella voitaisiin epäillä, että toimijalle olisi syntynyt ilmoitusvelvoite tietyssä tilanteessa poliittisten päättäjien kanssa käydystä yhteydenpidosta. 

Vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta annettuun ilmoitukseen ja vaikuttamistoiminnan muuttumisesta pienimuotoiseksi annettuun ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi ilmoitusvelvolliselta pyydettäisiin selvitys siitä toiminnasta, jota on harjoitettu 8 §:n 8 momentissa tarkoitetusta ilmoitusvelvollisuuden päättymishetkestä laiminlyöntiepäilyksen selvittämishetkeen asti. Näin VTV voisi arvioida sitä, onko toimintaa jatkettu ja ilmoitusvelvollisuutta siten laiminlyöty. 

Momentin 2 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on annettava toimintailmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen, joka koskee muita kuin vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisia tietoja, selvittämiseksi välttämättä tarvittava selvitys, jossa kuvataan yhteydenpidon aiheet, tavat ja määrät ilmoitusvelvollisen ja tarkastusviraston yksilöimän vaikuttamistoiminnan kohteen välillä lukuun ottamatta 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tilannetta.  

Toimintailmoitukseen liittyvän muita kuin taloudellisia tietoja koskevan laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi ilmoitusvelvolliselta pyydettäisiin laiminlyöntiepäilyksen kohteena olevan toimintailmoituksen ilmoitusjakson osalta ne yhteydenpitoon liittyvät tiedot, joilla laiminlyöntitapausta voitaisiin selvittää. Esimerkiksi ilmoitusvelvollisen toimintailmoituksesta epäiltäisiin ulkopuoliselta tulleen vihjeen perusteella puuttuvan tiedot tiettyjen vaikuttamiskohteiden kanssa käydystä yhteydenpidosta, jolloin selvityspyyntö kohdistuisi kyseisen toimintailmoituksen ilmoitusjakson aikana käytyyn ilmoitusvelvollisen ja epäiltyjen vaikuttamiskohteiden väliseen yhteydenpitoon.  

Momentin 3 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on annettava rekisteröinti-ilmoitukseen sekä vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan pysyvästä lopettamisesta annettuun ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi välttämättä tarvittava selvitys, jossa kuvataan asiakkaille annettava muu vaikuttamistoiminnan neuvonta kuin asiakkaan puolesta vaikuttaminen lukuun ottamatta 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tilannetta. 

Momentin 4 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on annettava toimintailmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen, joka koskee muita kuin vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisia tietoja, selvittämiseksi välttämättä tarvittava selvitys, jossa kuvataan tarkastusviraston yksilöimälle asiakkaalle annettu muu vaikuttamistoiminnan neuvonta kuin asiakkaan puolesta vaikuttaminen lukuun ottamatta 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tilannetta. 

Momentin 3 ja 4 kohtien säännöksillä mahdollistetaan VTV:n tiedonsaanti sellaisissa vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvissä laiminlyöntitapauksissa, joissa ilmoitusvelvollisen epäillään laiminlyöneen vaikuttamistoimintaan liittyvän taustaneuvonnan ilmoittamisen. Tällöin VTV:n olisi mahdollista kohdistaa pyyntö epäiltyihin asiakassuhteisiin ja saada sellaiset tiedot, joilla ilmoitusvelvollisuutta voidaan arvioida. Välttämättömät tiedot olisivat käytännössä niitä tietoja, joita vaikuttamistoiminnan neuvonnasta ilmoitettaisiin muutoinkin avoimuusrekisteriin. Asianajosalaisuuden piiriin kuuluva toiminta olisi kuitenkin rajattu tiedonsaannin ulkopuolelle. 

Momentin 5 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on annettava vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisten tietojen antamiseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi välttämättömät tiedot, joilla tarkastusvirasto voi varmentaa ilmoitusvelvollisen antamien vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisten tietojen oikeellisuuden. Käytännössä tiedot voisivat koskea tilinpäätös-, toimintakertomus-, työaikaseuranta- tai vastaavia tietoja, joista tiedot voitaisiin varmentaa. Kohdan tiedonsaantioikeus poikkeaisi muista tiedonsaantioikeuksista, sillä siinä VTV:llä olisi oikeus saada tietoja varmentavaa primääriaineistoa. Ilman näitä tietoja VTV:n ei olisi mahdollista arvioida tietojen paikkansapitävyyttä.  

Momentin 6 kohdan mukaan perustietojen muuttumista koskevaan ilmoitukseen liittyvän laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi ilmoitusvelvollisen on annettava tarvittava selvitys muuttuneista perustiedoista. 

Pykälän 2 momentin mukaan VTV voisi tietyin edellytyksin pyytää selvitystä myös vaikuttamistoiminnan kohteelta. Tällaisen selvityspyynnön tekeminen edellyttäisi sitä, ettei ilmoitusvelvolliselta saatu ilmoitus riitä laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi. Tällöin vaikuttamistoiminnan kohteen olisi annettava VTV:lle pyynnöstä selvitys laiminlyöntiepäilyksen selvittämiseksi. Selvitys olisi annettava salassapitosäännösten estämättä siten, että siitä käy ilmi yhteydenpidon aiheet, tavat ja määrät laiminlyöntiepäilyksen kohteena olevan ilmoitusvelvollisen ja vaikuttamistoiminnan kohteen välisestä yhteydenpidosta. Näin VTV saa vaikuttamistoiminnan kohteelta yhteydenpidosta vertailutietoa. 

11 §.Neuvottelukunta ja hyvä edunvalvontatapa. 

Pykälän 1 momentin mukaan VTV asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan neuvottelukunnan, jonka tehtävänä on seurata avoimuusrekisterin toimintaa, tehdä aloitteita toiminnan kehittämiseksi sekä toimia virallisena yhteistyöelimenä sidosryhmille. Neuvottelukunnan päätehtävänä on sitouttaa lain soveltamisalan piiriin kuuluvat sidosryhmät osaksi lain toimeenpanoa ja seurantaa sekä hyvän edunvalvontakulttuurin kehittämistä. Neuvottelukunnan luonteen edellyttämä kokoonpano ja VTV:n riippumattomuusvaatimus huomioon ottaen sillä ei kuitenkaan olisi päätösvaltaa. Neuvottelukunnan tehtävä on neuvoa-antava, eikä se käytä julkista valtaa. 

Pykälän 2 momentin mukaan VTV kutsuu neuvottelukunnan jäseniksi sidosryhmien edustajia siten, että neuvottelukunnassa on aina edustettuna ilmoitusvelvollisten edustajia, tutkijoita ja viranomaisia. Ilmoitusvelvollisten edustajien osalta tulisi kiinnittää huomiota edustuksen laajapohjaisuuteen siten, että erityyppiset ilmoitusvelvolliset olisivat mahdollisimman hyvin edustettuina neuvottelukunnassa. Neuvottelukunnassa tulisi olla pysyvästi edustettuna eduskunta sekä oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö, joiden vastuulla on hyvän hallinnon ja julkishallinnon integriteettiin liittyvän yleislainsäännön valmistelu. Momentin mukaan neuvottelukunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan. Tällä pyritään entisestään sitouttamaan neuvottelukunnan jäseniä neuvottelukunnan työhön sekä korostamaan neuvottelukunnan ja VTV:n olevan toisistaan riippumattomia toimijoita. 

Pykälän 3 momentin mukaan neuvottelukunnan tehtävänä olisi 1 momentissa mainittujen tehtävien lisäksi laatia hyvää edunvalvontatapaa koskevat suositukset. Hyvällä edunvalvontatavalla pyrittäisiin luomaan nykyistä yhtenäisemmät eettisen edunvalvonnan toimintaohjeet, mikä edistäisi hyvän edunvalvontakulttuurin kehittymistä ja jalkautumista lain soveltamisalan piiriin kuuluvien toimijoiden keskuudessa. Hyvä edunvalvontatapa ei olisi velvoittava, mutta halutessaan rekisteröinti-ilmoituksen tekevät toimijat voisivat ilmoittaa sitoutuvansa ohjeiden noudattamiseen. Hyvän edunvalvontatavan noudattamista ei kuitenkaan valvottaisi, eikä sen rikkomisesta olisi oikeudellisia seuraamuksia. Näin ollen neuvottelukunnalle ei syntyisi päätäntävaltaa edunvalvontatoimijoiden suhteen, vaan ainoa valvova taho olisi VTV. Tärkeää olisi korostaa selkeää eroa avoimuusrekisteriviranomaisten antamien ohjeiden ja neuvottelukunnan luoman hyvän edunvalvontatavan välillä. Hyvä edunvalvontatapa toimisi näin ollen puhtaasti itsesääntelyn periaattein ja pyrkisi ainoastaan kannustamaan toimijoita eettisiin käytäntöihin. 

12 §.Sähköinen rekisteri ja tietojen julkaisu. 

Pykälän 1 momentissa säädetään avoimuusrekisterin sisältämien tietojen julkaisusta yleisessä tietoverkossa. Avoimuusrekisterin tulee olla julkinen rekisteri, jotta se toteuttaa sille asetetut tavoitteet päätöksentekoon kohdistuvan vaikuttamistoiminnan avoimuuden lisäämiseksi. Tiedot julkaistaan avoimuusrekisteri.fi-palvelussa, jota VTV ylläpitää.  

Lain tavoitteiden kannalta on tärkeää, että avoimuusrekisteri.fi-palvelun käyttäjät voivat hyödyntää avoimuusrekisterin tietoja mahdollisimman monipuolisesti ja helposti. Tällä on erityistä merkitystä kansalaisten yhdenvertaisuuden kannalta, sillä kaikilla ei välttämättä ole samankaltaisia edellytyksiä monimutkaisiin ja laajoihin tiedonhakuihin. Tietojen vaivaton katselu ja hakeminen ovat avoimuusrekisterin tavoitteiden saavuttamisen kannalta keskeisessä asemassa. Avoimuusrekisteri.fi-palvelun käyttäjien tulee voida hakea tietoja muun muassa ilmoitusvelvollisten, vaikuttamiskohteiden ja vaikuttamiseen liittyvien aiheiden mukaan. 

Pykälän 2 momentissa säädetään tietojen säilyttämisestä. Tiedot säilytetään 10 vuoden ajan tietojen ilmoittamispäivämäärästä yleisessä tietoverkossa avoimuusrekisteri.fi-palvelussa. Säilytysajan katsotaan olevan riittävän pitkä, jotta yleisöllä on mahdollisuus seurata pidempiä vaikuttamisprosesseja, jotka kestävät useamman hallituksen tai vaalikauden ajan. Tämän jälkeen tiedot arkistoidaan pysyvästi tutkimuskäyttöä ja muuta tarkastelua varten arkistolain mukaisesti, jolloin tietojen luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslain mukaista tietopyyntömenettelyä. 

13 §.Voimaantulo.  

Pykälän 1 momentin mukaan lain on tarkoitettu tulevan voimaan 1.1.2024. Momentissa säädettäisiin kuitenkin neuvottelukuntaa ja sen asettamista koskevan 11 §:n tulevan voimaan jo 1.1.2023. Tarkoituksena on, että neuvottelukunta voisi aloittaa toimintansa jo hyvissä ajoin ennen lain voimaantuloa ja tukea näin lain toimeenpanoa ja avoimuusrekisterin käyttöönottoa.  

Pykälän 2 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen, joka on lain voimaantulopäivän (1.1.2024) ja 31.3.2024 välillä velvoitettu ilmoittamaan toiminnastaan, tulee tehdä rekisteröinti-ilmoitus viimeistään 31.3.2024. Käytännössä lain voimaan tulessa suurin osa avoimuusrekisteriin ilmoittautuvista toimijoista on jo harjoittanut vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa. Siirtymäsäännöksellä mahdollistetaan poikkeaminen 7 §:n 1 momentissa säädetystä rekisteröinti-ilmoituksen antamisajankohtaa koskevasta velvoitteesta, jonka mukaan ilmoitusvelvollisen on tehtävä rekisteröinti-ilmoitus viimeistään saman vuorokauden aikana kuin ilmoitusvelvollinen aloittaa vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittamisen. Siirtymäsäännöksellä annetaan siis vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittaville toimijoille lain voimaantulopäivästä lukien kolme kuukautta aikaa tehdä rekisteröinti-ilmoitus. Siirtymäsäännös koskee myös niitä toimijoita, jotka aloittavat vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan 1.1.2024-31.3.2024 välisenä aikana. 

Pykälän 3 momentin mukaan poiketen 8 §:n 1 momentissa säädetystä ensimmäinen raportointijakso, jonka ajalta ilmoitetaan 5 §:n mukaista toimintaa, on 1.4.2024-30.6.2024, jolloin ensimmäiset toimintailmoitukset tehdään avoimuusrekisteriin heinäkuun ja elokuun 2024 aikana. 

8  Voimaantulo

Avoimuusrekisterilain ehdotetaan tulevan voimaan 1.1.2024. Lain voimaantulon yhteydessä otetaan käyttöön myös varsinainen sähköinen rekisteri ja avoimuusrekisteri.fi-verkkopalvelu. 

Neuvottelukunta ehdotetaan asetettavan jo 1.1.2023.  

9  Toimeenpano ja seuranta

Toimeenpano ja seuranta

Valmistelun aikana korostettiin toimeenpanon tärkeyttä. Etenkin käyttäjäystävälliset toimintamallit sekä koulutus ja neuvonta nähtiin tärkeinä keinoina varmistaa onnistunut toimeenpano ja sidosryhmien sitoutuminen. VTV:lle on varattu riittävät resurssit toimeenpanon hoitamiseen, minkä lisäksi oikeusministeriön on tarkoitus tukea toimeenpanoa mm. lain hyväksymisen jälkeisillä esittelytilaisuuksilla.  

Kuulemisten ja tutkimustiedon Valmistelun aikana toteutetun kyselytutkimuksen mukaan 27 % yrityksistä ja 37 % järjestöistä olivat tietoisia avoimuusrekisterivalmistelusta. valossa voidaan arvioida, että tietoisuus avoimuusrekisteristä on jo tällä hetkellä melko suurta vaikuttamistoimintaa ja vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien toimijoiden keskuudessa. Tämä tulee helpottamaan alkuvaiheen toimeenpanoa, kun moni toimija tietää jo kuuluvansa ilmoitusvelvollisuuden piiriin ja osaa näin ilmoittautua rekisteriin. Jonkin verran voi olla sellaisia toimijoita, jotka joutuvat arvioimaan sitä, ylittääkö harjoitettu toiminta ilmoitusvelvollisuudelle asetetun kynnyksen. Vaikuttamistoiminnan osalta kysymys on toimijoista, joiden toiminta on satunnaista ja voi siten jäädä pienimuotoisuuden piiriin. Vaikuttamistoiminnan neuvonnan osalta kysymykseen voivat tulla sellaiset yritykset, jotka eivät tarjoa suoraan asiakkaille vaikuttajaviestinnän palveluita, vaan vaikuttamistoiminnan neuvonta kytkeytyy esimerkiksi oikeudelliseen neuvontaan tai liiketoiminnan konsultointiin. Tällaiset toimijat voivat tarvita yksityiskohtaisempaa neuvontaa rekisteriin ilmoittautumisessa. 

Toimeenpanossa on tärkeää, että tieto avoimuusrekisteristä leviää mahdollisimman laajalle. Tällöin viestintätoimia on tarkoituksenmukaista kohdistaa sekä ilmoitusvelvollisiin että vaikuttamistoiminnan kohteisiin. Vaikka laki ei aseta vaikuttamistoiminnan kohteille velvoitteita, ovat nämä tärkeässä asemassa toimeenpanon onnistumisessa. Vaikuttamistoiminnan kohteiden kautta on esimerkiksi mahdollista levittää tehokkaasti tietoa avoimuusrekisteristä. Lisäksi eduskunnan kanslian ja ministeriöiden osalta tarvitaan koulutusta siitä, miten niiden tulisi huomioida toiminnassaan avoimuusrekisterisääntely, esimerkiksi kuulemisten ja erilaisten työryhmien osalta. Myös erilaisia ohjeistuksia, kuten säädösvalmistelun kuulemisohjeet, voidaan joutua päivittämään. 

Toiminnan määräaikaisraportointi, jonka kautta rekisteriin saadaan tietoa harjoitetusta toiminnasta, on avoimuusrekisterin tavoitteiden täyttymisen osalta keskeisessä asemassa, minkä johdosta määräaikaisraportoinnin toimeenpanoon tulee kiinnittää erityistä huomioita. Kuulemisten ja tutkimustiedon valossa näyttää siltä, että vaikuttamistoimintaa tehdään hyvin pitkäjänteisesti ja suunnitelmallisesti (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2021:6). Lausuntopalautteen perusteella osa toimijoista näyttäisi käyttävän jo nykyisellään markkinoilla olevia lobbaukseen suunniteltuja projektinhallintatyyppisiä työkaluja. Olemassa olevan tiedon pohjalta voidaan arvioida, että merkittävällä osalla vaikuttamistoimintaa harjoittavista ilmoitusvelvollisista on jo nykyisellään melko hyvät valmiudet raportoida toimintaansa. Avoimuusrekisterin määräaikaisraportointi voi kuitenkin vaatia alussa jonkin verran uusien sisäisten käytäntöjen luomista (mm. sisäisen tiedonkeruun suhteen) ja raportoinnin harjoittelua. Alkuvaiheessa ilmoitusvelvolliset voivat tarvita myös enemmän neuvontaa määräaikaisraporttien tekemisessä. Etenkin sellaisilla ilmoitusvelvollisilla, jotka hoitavat lakisääteisiä tehtäviä tai ovat valtio-omisteisia yhtiöitä, voi alkuvaiheessa ilmetä jonkin verran haasteita avoimuusrekisteriin ilmoitettavan toiminnan ja avoimuusrekisterin ulkopuolelle jätettävän toiminnan eron tunnistamisessa.  

Esityksessä on jonkin verran esimerkkejä lain soveltamisalaan kuuluvasta toiminnasta. Käytännössä toiminnan moninaisuudesta ja luonteesta johtuen selvä kokonaiskuva avoimuusrekisteriin liittyvästä toiminnasta saadaan kuitenkin vasta toimeenpanon yhteydessä, kun ilmoitusvelvolliset alkavat ilmoittaa toimintaansa ja rekisteriviranomainen aloittaa neuvonnan. Lausuntopalautteessa nostettiin esille erilaisten esimerkkien selventävän avoimuusrekisteriin tehtävien ilmoitusten tekemistä, joten alkuvaiheen toimeenpanossa syntyvää tietoa on tarkoituksenmukaista hyödyntää erilaisten ohjeellisten esimerkkilistausten tekemisessä. 

Avoimuusrekisterin sähköisen järjestelmän luonnissa on tärkeää huomioida tulevien käyttäjien (ilmoitusvelvolliset, vaikuttamiskohteet ja avoimuusrekisterissä olevien tietojen hyödyntäjät) tarpeita. Raportointijärjestelmän tulee olla käyttäjäystävällinen, jotta ilmoitusvelvolliset suoriutuvat mahdollisimman vaivattomasti raportoinnista. Avoimuusrekisterin sisältämien tietojen helppoon hyödynnettävyyteen tulee kiinnittää yhtä lailla huomiota, jotta rekisterille asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Järjestelmää suunniteltaessa on tarkoituksenmukaista kuulla eri käyttäjien tarpeita. 

Kuulemisissa korostettiin toimeenpanon lisäksi myös seurannan tärkeyttä. Seurannan keskeisenä välineenä toimii rekisteriviranomaisen eduskunnalle antama vuosiraportti, jossa kerrotaan rekisterin toiminnasta ja valvonnasta.  

Toimeenpanossa ja seurannassa on tarkoitus hyödyntää VTV:n asettamaa neuvottelukuntaa, jonka toiminta alkaa jo ennen lain voimaantuloa. Lisäksi on tarkoitus hyödyntää muita kuulemisen keinoja tarpeen mukaan. 

Jälkikäteisarviointi

Avoimuusrekisterin valmisteluun asetettu parlamentaarinen ohjausryhmä käsitteli valmistelun aikana tehtävänannon mukaisesti kolmea soveltamisalan laajuutta: koko valtionhallinto; eduskunta, ministeriöt ja valtion virastot sekä eduskunta ja ministeriöt. Parlamentaarinen ohjausryhmä tunnisti kaikissa käsitellyissä malleissa vahvuuksia ja katsoi parhaaksi, että hallituksen esitykseen valittavan mallin valinta tehdään jatkovalmistelussa valtioneuvostossa.  

Lausuntopalautteen ja jatkovalmistelun perusteella valtioneuvosto päätti esittää soveltamisalaksi eduskuntaa ja ministeriöitä. Näin saadaan alkuvaiheessa avoimuusrekisterin käyttöönotosta mahdollisimman selkeä ja hallinnollisen taakan osalta kevyt ratkaisu, jota voidaan lähteä kehittämään. Sääntely on valmisteltu siten, että soveltamisalan laajentaminen valtion hallinnon tasolla on mahdollista toteuttaa ilman merkittäviä muutoksia sääntelyn perusratkaisuihin. 

Oikeusministeriö toteuttaa seuraavan hallituskauden aikana yhteistyössä VTV:n kanssa avoimuusrekisterilainsäädännön jälkikäteisarvioinnin. Sen pohjalta arvioidaan soveltamisalan laajentamista valtion virastoihin ja muita kehittämistarpeita. Valmistelun aikana esille tulleita jatkokehitystarpeita on kuvattu jaksossa 4.2.  

Jälkikäteisarvioinnissa tullaan kuulemaan laajasti sidosryhmiä.  

10  Suhde muihin esityksiin

Avoimuusrekisteriesityksen eduskuntakäsittely tai voimaantulo ei riipu muista esityksistä. Esityksellä on kuitenkin mahdollinen yhteys oikeusministeriössä valmisteilla olevaan toimintaryhmälakiesitykseen, jossa ehdotetaan säädettäväksi uusi oikeushenkilö, joka soveltuisi yhdistystä paremmin kevyempien kansalaistoimijoiden järjestäytymismuodoksi. Mikäli uusi toimiryhmä-oikeushenkilö otettaisiin käyttöön, voisi se tarkoittaa laajempien kansalaisliikkeiden mahdollista ilmoitusvelvoitetta avoimuusrekisteriin, jos nämä järjestäytyisivät toimintaryhmiksi. Toimintaryhmälakiesityksen antaminen syksyllä 2022 budjettilakina on avoimuusrekisteriesitystä annettaessa vielä epävarmaa. 

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunta on painottanut, että säätämisjärjestysperusteluissa on syytä paitsi tunnistaa relevantit perustuslakikysymykset myös selostaa näitä kysymyksiä koskevaa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä sekä nostaa avoimesti esiin mahdolliset perustuslailliset tulkintakohdat (PeVL 67/2018 vp). Suomessa ei ole aikaisempaa lobbausääntelyä, joten valmistelussa on pidetty tarpeellisena arvioida melko laajasti perustuslaillisia tulkintakohtia ja pyrkiä avoimesti hahmottamaan niiden suhdetta ehdotettavaan lainsäädäntökokonaisuuteen. 

Ehdotettu avoimuusrekisterilaki on merkityksellinen perustuslain 2 §:n 2 momentissa turvatun yksilön osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien, yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, yksityiselämän suojaa ja henkilötietojen suojaa koskevan 10 §:n 1 momentin ja viestisalaisuutta koskevan 10 §:n 2 momentin, sananvapautta koskevan 12 §:n 1 momentin ja julkisuusperiaatetta koskevan 12 §:n 2 momentin, kokoontumisvapautta koskevan 13 §:n 1 momentin, yhdistymisvapautta koskevan 13 §:n 2 momentin ja kokoontumis- ja yhdistysvapauden sääntelyä koskevan 13 §:n 3 momentin, osallistumisoikeuksien edistämistä koskevan 14 §:n 4 momentin, omaisuuden suojaa koskevan 15 §:n, elinkeinovapautta koskevan 18 §:n 1 momentin, kansanedustajan riippumattomuutta koskevan 29 §:n, normiantovaltuuksia koskevan 80 §:n 2 momentin ja VTV:n tehtävää koskevan 90 §:n 2 momentin kannalta. 

Muita huomioita: 

Ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta eduskunnan toiminnan julkisuutta siitä, miten se on säädetty perustuslain 50 §:ssä.  

Avoimuusrekisterin tietoja voidaan verrata perustuslain 63 §:ssä säädettyihin tietoihin ministerin sidonnaisuuksista, mikä on omiaan varmistamaan ministerin tehtävän asianmukaista hoitamista.  

Avoimuusrekisterilailla ei anneta perustuslain 124 §:n mukaisesti julkista hallintotehtävää muulle kuin viranomaiselle. 

Suhde kansanvaltaisuuteen ja osallistumisoikeuksiin

Kansanvaltaan sisältyy perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi julkisen vallan on perustuslain 20 §:n 2 momentin perusteella pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. 

Perustuslain 2 §:n 2 momentin säännöksellä turvataan yksilön osallistuminen ja vaikutusmahdollisuudet yhteiskunnallisen toiminnan eri tasoilla. Siten se kattaa esimerkiksi äänestämisen vaaleissa ja kansanäänestyksissä, muunlaiset osallistumis- ja vaikuttamiskeinot samoin kuin kansalaisyhteiskunnan omaehtoisen toiminnan ja yksilön vaikuttamisen omassa lähiympäristössään itseensä ja elinympäristöönsä vaikuttaviin päätöksiin. Säännös viittaa myös yleisemmin erilaisiin ihmisten yhteistoiminnan muotoihin. (HE 1/1998 vp. s. 74) 

Perustuslain esitöiden perusteella erilaisten oikeushenkilöiden oikeudet osallistua yhteiskunnallisesti voidaan laskea osaksi perustuslaissa turvattuja yksilön osallistumisoikeuksia. Esimerkiksi kuntalain kokonaisuudistuksessa, jossa kunnallinen aloiteoikeus laajennettiin koskemaan kuntalaisten lisäksi myös kunnassa toimivia yhdistyksiä ja yrityksiä, muutosta perusteltiin kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksien laajentamisella. (HE 268/2014 vp)  

Avoimuusrekisterissä on ensisijaisesti kysymys oikeudelliseen muotoon organisoitujen yhteistoiminnan muotojen, kuten yhdistysten ja yritysten, kautta tapahtuvan vaikuttamistoiminnan ja siihen liittyvän, elinkeinona harjoitettavan neuvonnan rekisteröinnistä. Avoimuusrekisterin 3 §:n 3 momentissa korostetaan vielä erikseen, ettei avoimuusrekisteriin rekisteröidä järjestäytymätöntä kansalaistoimintaa tai yksityishenkilöiden toimintaa. Avoimuusrekisterilain 3 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan lain säännöksiä ei sovelleta yksityiseen elinkeinonharjoittajaan, jonka elinkeinotoimintaan ei liity päätoimista vaikuttamistoimintaa tai vaikuttamistoiminnan neuvontaa. Yksityisten elinkeinonharjoittajien vaikuttamistoiminnan arvioidaan olevan pikemminkin yksityishenkilönä tehtyä kansalaisvaikuttamista kuin yrityksen nimissä harjoitettua edunvalvontaa. Ottamalla huomioon yksityisten elinkeinonharjoittajien asema varmistetaan, ettei säännös muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 §:n 1 momentissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta. Sen sijaan elinkeinotoimintaan liittyvän päätoimisen vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittamisen katsotaan rinnastuvan sisällöltään ja vaikutuksiltaan ennemminkin oikeushenkilöiden harjoittamaan vaikuttamistoimintaan ja vaikuttamistoiminnan neuvontaan kuin kansalaisten harjoittamaan järjestäytymättömään kansalaistoimintaan, minkä johdosta ne ovat sisällytettynä lain soveltamisalaan. Tällä pyritään ennen kaikkea siihen, että laki kohtelee eri toimijoita yhdenvertaisesti. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että yhdenvertaisuusperiaatteella voi olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa, vaikka perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännös koskee ihmisiä (PeVL 14/2015 vp, PeVL 9/2015 vp, PeVL 40/2014 vp, PeVL 11/2012 vp).  

Käytännössä avoimuusrekisterilailla ei vaikuteta vaikuttamistoiminnan sisältöihin ja muotoihin, vaan ne ovat edelleen vaikuttamistoiminnan harjoittajan päätäntävallan alla. Ainoastaan siinä tapauksessa, että toiminta täyttää tässä laissa säädetyt edellytykset, tulee toimijan ilmoittautua avoimuusrekisteriin. Avoimuusrekisteriin ilmoitettavasta toiminnasta säädetään vielä tarkemmin 5 §:ssä. Avoimuusrekisterilailla voidaan siten katsoa olevan vain vähäistä vaikutusta siihen, miten yksilö voi jatkossa toteuttaa perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaisia osallistumisoikeuksiaan yksityisenä elinkeinonharjoittajana tai erilaisten oikeushenkilöiden kautta valtiollisella tasolla.  

Arvioitaessa osallistumisoikeuksiin liittyvän sääntelyn merkitystä perustuslain 2 §:n 2 momentin kannalta, perustuslakivaliokunta on korostanut perustuslain 14 §:n 4 momentin ja 20 §:n 2 momentin asettamia vaatimuksia julkiselle vallalle turvata ja edistää osallistumisoikeuksien toteutumista (ks. esim. PeVL 29/2017 vp, PeVL 67/2014 vp, PeVM 9/2010 vp). Perustuslain 14 §:n 4 momentin säännöksessä ei ole täsmennetty keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvoitteensa täyttää. Säännöksen perustelujen mukaan (HE 309/1993 vp, s. 62/I) keino voi olla esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen ja yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua vapaana kansalaistoimintana tai nimenomaisten mekanismien, kuten kansanaloitteen, kautta. (PeVM 3/2014 vp.)  

Nykytilan kuvauksessa luvussa 2.1 on tuotu esille, että Suomen poliittisessa järjestelmässä erilaisten intressiryhmien vaikuttamistoiminta on yleistä ja siihen liittyy merkittävää vallankäyttöä, joka nykyisellään jää usein julkisuusperiaatteen ulottumattomiin. Tämä osaltaan luo tilanteen, jossa hyväksyttävä lobbaus, joka on keskeinen osa toimivaa demokratiaa, voi julkisessa keskustelussa sekoittua vaikutusvallan väärinkäyttöön liittyviin tapauksiin, jolloin erilaisten intressiryhmien vaikuttamistoiminta alkaa näyttäytyä kielteisessä valossa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomioita siihen, että suomalaisen korporatiivisen ja sopimiseen perustuvan järjestelmän riskeinä on eduskunnan ja koko poliittisen päätöksentekojärjestelmän arvostuksen laskeminen kansalaisten silmissä (PeVM 3/2014 vp). Valiokunta on lisäksi huomauttanut, että tosiasiallinen vaikutusvalta on keskittynyt Suomessa erityisesti elinkeinoelämälle ja työmarkkinajärjestöille. Valiokunta on korostanut valmistelun avoimuutta ja pitänyt tärkeänä, että valmisteluaineistosta ilmenevät kaikki tahot, jotka ovat olleet mukana vaikuttamassa valmistelun tuloksiin. (PeVL 46/2017 vp.) Avoimuusrekisterilailla parannetaan valmistelun avoimuutta. 

Julkaisemalla ajantasaisesti tietoa lobbauksesta voidaan osoittaa lobbauksen olevan keskeinen ja tärkeä osa demokraattista järjestelmää. Rekisteristä löytyvillä tiedoilla kansalaiset, media ja tutkijat sekä vaikuttamistoiminnan kohteet saavat jatkossa kattavammin tietoa poliittiseen järjestelmään ja valtionhallintoon vaikuttavista toimijoista, näiden intresseistä, vaikuttamisen kohteista ja toimintatavoista. Tämä auttaa arvioimaan päätösten syntyä ja niiden taustalla olevia intressejä. Lisäksi avoimuusrekisterin avulla voidaan sitouttaa lobbausta harjoittavat toimijat yhteisten pelisääntöjen, kuten hyvän edunvalvontatavan, kehittämiseen. Lisääntyvän avoimuuden arvioidaan myös kannustavan päättäjiä ja virkakuntaa arvioimaan toimintaansa, mikä vahvistaa entisestään poliittisen ja hallinnollisen järjestelmän integriteettiä.  

Avoimuusrekisterin tarkoituksena on tehdä eduskunnan ja ministeriöiden päätöksenteosta ja siihen kohdistuvasta vaikuttamisesta nykyistä avoimempaa ja kannustaa sekä hyvien edunvalvonta- että kuulemistapojen noudattamiseen. Tavoitteena on vahvistaa poliittisen järjestelmän integriteettiä, erilaisten ryhmien vaikuttamismahdollisuuksia ja viime kädessä kansalaisten luottamusta. Avoimuusrekisterilain voidaan siten katsoa täyttävän perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaisen vaatimuksen osallistumisoikeuksien edistämisestä, jolla turvataan 2 §:n 2 momentin mukaisten osallistumisoikeuksien toteutumista ja viime kädessä poliittisen järjestelmän kansanvaltaisuutta, jonka legitimiteettiä uhkaa äänestysaktiivisuuden lasku ja osallistumisen eriarvioistumisen (PeVM 9/2014 vp). 

Suhde yksityisyyden suojaan ja tietosuojaan

Avoimuusrekisterilaki on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt aiemmin henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa (PeVL 25/1998 vp). Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla on tullut lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista. 

Yleinen tietosuoja-asetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. EU:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. myös esim. PeVL 1/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 31/2017 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esittänyt huomioita EU:n lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön suhteesta. Valiokunta on tulkintakäytännössään pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp). Valiokunta on tämän johdosta painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4). Esityksen suhdetta yleisen tietosuoja-asetuksen sisältämään kansalliseen liikkumavaraan on käsitelty jaksossa 4.1 ja vaikutuksia tietosuojaan luvussa 4.3.1. 

Perustuslakivaliokunta on yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää lainsäädäntöä koskevassa lausunnossaan (PeVL 14/2018 vp) pitänyt perusteltuna tarkistaa aiempaa kantaansa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. Valiokunnan mielestä tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan yleisen tietosuoja-asetuksen sääntely vastaa asianmukaisesti tulkittuna ja sovellettuna myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan määräytyvää henkilötietojen suojan tasoa. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla. (PeVL 14/2018 vp, s. 4) 

Perustuslakivaliokunnan mielestä arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on edelleen syytä arvioida myös aiemman sääntelyn lakitasoisuutta koskevan käytännön pohjalta (PeVL 14/2018 vp ja PeVL 15/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 15/2018 vp, myös 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp). 

Perustuslakivaliokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 15/2018 vp). 

Avoimuusrekisteriin ei rekisteröidä luonnollisia henkilöitä, mutta välillisesti rekisteri koskee myös luonnollisia henkilöitä ja näiden tietoja. Avoimuusrekisteriin voidaan tallettaa myös tietosuoja-asetuksen tarkoittamia erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, joita voivat olla tiedot henkilön poliittisesta toiminnasta ja ammattiyhdistystoiminnasta. Näiden tietojen julkaiseminen on tässä esityksessä kuvatuin perustein perusteltua perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan estämättä. 

Perustuslakivaliokunta on pitänyt yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta olennaisena, että ehdotetun kaltaisesta internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Rajausta on pidetty säätämisjärjestyskysymyksenä varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun kohdalla (PeVL 32/2008 vp, s. 3/I). Valiokunta on arvioinut myöhemmässä käytännössään luovutettavien tietojen sisältöä ja sääntelykontekstia, mutta päätynyt kuitenkin arvioimissaan esityksissä pitämään tärkeänä, että sääntelyyn sisällytetään niissäkin tapauksissa rajaus hakujen yksittäisyydestä (ks. myös PeVL 17/2021 vp, PeVL 2/2017 vp, PeVL 17/2016 vp, s. 6—7). Valiokunnan aikaisemmin arvioimat esitykset poikkeavat merkittävästi avoimuusrekisteriesityksestä ja sen tavoitteista. Avoimuusrekisterin tavoitteena on vahvistaa poliittisen järjestelmän integriteettiä, erilaisten ryhmien vaikuttamismahdollisuuksia ja viime kädessä kansalaisten luottamusta. Siten asetettujen tavoitteiden, rekisterin sisältämien tietojen yleisyyden ja kansalaisten yhdenvertaisen tiedonsaannin näkökulmasta avoimuusrekisterilain säännöksistä on perusteltua jättää pois säännös hakujen yksittäisyydestä. Näin mahdollistetaan rekisterin sisältämien tietojen tarkoituksenmukainen tarkastelu ja hakeminen esimerkiksi useampi vaikuttamiskohde kerrallaan. 

Perustuslakivaliokunta on korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (PeVL 28/2016 vp, s. 7). Säilytysajaksi ehdotetaan 10 vuotta, mitä perustellaan tarkemmin 9 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa. Rekisteröityjen tietojen yleisyyden taso ja yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen säilytysaikaa voidaan pitää perusteltuna.  

Lakiehdotukseen sisältyy myös viranomaisen tiedonsaantioikeuksia koskevaa sääntelyä. Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista salassapitosäännösten estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus on voinut liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim. PeVL 19/2012 vp).  

Avoimuusrekisterilain 10 §:n tiedonsaantioikeudet liittyvät erilaisten laiminlyöntitilanteiden selvittämiseen, millä pyritään turvaamaan viime kädessä avoimuusrekisterin toiminta ja luotettavuus sekä ilmoitusvelvollisten ja vaikuttamistoiminnan kohteiden oikeusturvaa. Tiedonsaantioikeudet on yksilöity pykälän säännöksissä eri laiminlyöntitilanteisiin ja niiden selvittämiseksi välttämättömiin tietoihin. Koska tiedonsaantioikeus koskee käytännössä mitä erilaisimpia yhteydenpitotilanteita, on tiedonsaantioikeutta rajattu selvitykseen, jossa kuvaillaan yhteydenpitoa sen sijaan, että jouduttaisiin antamaan siihen liittyvää primääriaineistoa, kuten sähköpostiviestejä. Selvitystä voidaan pyytää sekä ilmoitusvelvolliselta että vaikuttamistoiminnan kohteelta, mikä mahdollistaa vertailutiedon saamisen. Tämän katsotaan olevan riittävän tehokas keino laiminlyöntitapausten selvittämiseksi, kun huomioidaan, että tietosuojavaltuutetulla ja poliisilla on eräissä avoimuusrekisterilakiin liittyvissä yksittäistapauksissa, joita käsitellään 9 §:n perusteluissa, mahdollisuus käyttää tilanteen selvittämiseksi laajempia tiedonsaantioikeuksia. 

Lähtökohtaisesti tiedonsaantioikeuksien ulottaminen primääriaineistoihin ei siten ole avoimuusrekisterin valvontaan tarvittavassa laajuudessa tarkoituksenmukaista tai edes mahdollista perustuslakivaliokunnan edellyttämien vaatimusten mukaisesti. Ainoastaan 10 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu tiedonsaantioikeus taloudellisiin tietoihin liittyvien laiminlyöntiepäilyksien selvittämiseksi on tarkoituksenmukaista sitoa välttämättömiin primääriaineistoihin, joilla annettujen taloudellisten tietojen oikeellisuutta voidaan selvittää.  

Suhde sananvapauteen ja julkisuuteen

Avoimuusrekisterisääntely on merkityksellistä perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Perustuslain sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (PeVL 19/1998 vp, s. 5/I). Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista, levittämistä ja välittämistä.  

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Avoimuusrekisterilailla parannetaan viranomaisten toiminnan julkisuutta ja mahdollisuutta vallankäytön julkiseen kritiikkiin. Vaikka avoimuusrekisterilailla säädettäisiin yhteydenpidon raportoinnista, sillä ei arvioida olevan vaikutuksia sananvapauden käyttämiseen lain tarkasti määritellystä soveltamisalasta johtuen. 

Suhde kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen

Avoimuusrekisterisääntely on merkityksellistä perustuslain 13 §:n kannalta. Jokaisella on perustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin. Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan jokaiselle yhdistymisvapaus. Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan pykälän 3 momentin mukaan lailla.  

Avoimuusrekisterilain 7 §:n 1 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen tulee tehdä perustiedot sisältävä rekisteröinti-ilmoitus viimeistään saman vuorokauden aikana kuin vaikuttamistoiminnan tai vaikuttamistoiminnan neuvonnan harjoittaminen alkaa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että toimijoiden tulee varmistaa oman toimintansa luonne ja antaa ilmoitus siinä vaiheessa, kun toiminta on muuttunut vakiintuneeksi siten, ettei vaikuttamistoiminta enää ole vain soveltamisalan ulkopuolelle 4 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla rajattua pienimuotoista toimintaa. Näin ollen ilmoitusvelvollisuuden ei voida katsoa olevan sidottu yksittäisen kokouksen järjestämiseen tai siihen osallistumiseen siinä määrin, että kyseeseen voisi tulla kokouksen järjestämistä tosiasiallisesti estävä ennakkoilmoitusmenettely tai kokouksen pitoon vaikuttava järjestysluonteinen sääntely. Tätä tukee myös se, ettei vaikuttamistoiminnan kohteilla ole velvollisuutta varmistaa kokoukseen osallistuvien rekisterissä oloa. Soveltamisalan ulkopuolelle on myös rajattu 4 §:n 1 momentin 8 kohdan nojalla ilmoitusvelvollisen edustajan julkinen esiintyminen tai yleisössä olo kokoontumislaissa (530/1999) tarkoitetussa yleisötilaisuudessa ja julkisessa kokouksessa sekä vastaavassa julkisyhteisön järjestämässä virallisessa tilaisuudessa. Lisäksi varsinaisesti toiminnasta ilmoitetaan lain 8 §:n 1 momentin mukaan jälkikäteen kaksi kertaa vuodessa, jolloin kyse ei toimintailmoituksenkaan osalta ole ennakkoilmoitusmenettelystä. Siten avoimuusrekisterilain säännösten ei katsota olevan esteenä kokoontumisvapauden toteutumiselle.  

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan jokaiselle yhdistymisvapaus, johon kuuluu muun muassa oikeus osallistua yhdistyksen toimintaan. Yhdistymisvapauden perustana on yhdistysten sisäinen itsemääräämisoikeus ja toimintavapaus (ks. HE 309/1993 vp, s. 60/I) eli ns. yhdistysautonomia. Perustuslain 13 §:n 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Avoimuusrekisterilakia voidaan pitää perustuslain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettuna tarkempana lakitasoisena sääntelynä. Puolue- ja vaalirahoitukseen liittyvän sääntelyn osalta perustuslakivaliokunta on katsonut, että hyvinkin yksityiskohtainen sääntely voi tulla kysymykseen. Mietinnössään valiokunta perusteli näkemystään puolueiden erityisasemalla, koska poliittisen järjestelmän toiminta rakentuu niiden varaan. Valiokunnan mielestä järjestelmän toimivuus ja sen nauttima luottamus edellyttävät puolueiden toiminnan mahdollisimman suurta avoimuutta (PeVM 3/2010 vp). Avoimuusrekisteri koskee laajemmin yhdistystoimintaa, mutta pyrkii samalla tavalla kuin puolue- ja vaalirahoitussääntely parantamaan poliittisen järjestelmän avoimuutta ja kansalaisten kokemaa luottamusta. 

Avoimuusrekisterilakia on myös syytä arvioida perustuslain 13 §:n 2 momentin turvaaman ammatillisen yhdistymisvapauden kannalta ja vapauden järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi kannalta. Perustuslakivaliokunta on todennut, että työtaisteluoikeus liittyy perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (PeVM 6/2015 vp).  

Avoimuusrekisteri ei vaikuta yhdistymisvapauteen siten, että se olisi merkityksellinen työtaisteluoikeuden kannalta. Rekisteröitäväksi vaikuttamistoiminnaksi ei lasketa avoimuusrekisterilain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaista osallistumista viranomaisen työryhmään tai kuulemiseen sekä 3 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaista lakisääteisten tehtävien hoitamista. Siten avoimuusrekisterilailla ei ole vaikutusta esimerkiksi kolmikantaiseen sopimiseen tai työmarkkinoiden sovittelumenettelyihin, joista säädetään laissa työriitojen sovittelusta (1962/420). Lisäksi on huomioitava, ettei avoimuusrekisteriin ilmoiteta lain 4 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaista tavanomainen asiointia viranomaisissa. Siinä tapauksessa, että edunvalvontaan liittyy muita elementtejä, jotka täyttävät avoimuusrekisterilain 2 §:n 2 momentin mukaisen vaikuttamistoiminnan piirteet ja joita ei ole rajattu 3 §:n ja 4 §:n säännöksin soveltamisalan ulkopuolelle, tulee ammatillisesta tai muusta järjestäytyneestä edunvalvonnasta ilmoittaa rekisteriin. Edellä todettu koskee kaikkea yhdistystoimintaa, ei vain järjestäytynyttä edunvalvontaa. Luvussa 2.1 ja 4.1 käsitellään tarkemmin lain vaikutuksia yhdistystoimintaan.  

Suhde omaisuuden suojaan

Varallisuusarvoiset immateriaalioikeudet, kuten tekijänoikeus, patenttioikeus ja tavaramerkkioikeus luetaan vakiintuneesti perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan piiriin (HE 309/1993 vp, s. 62/II, PeVL 1/1995 vp, s. 1/II, PeVL 38/2000 vp, s. 2/I, PeVL 7/2005 vp, s. 2/I, sekä PeVL 27/2008 vp). Kuten edellä mainitut teollis- ja tekijänoikeudet, myös liikesalaisuudet eroavat esineisiin ja muuhun fyysiseen omaisuuteen liittyvästä omaisuuden suojasta siten, että liikesalaisuudet koskevat aineetonta omaisuutta. Vaikka liikesalaisuuksien suoja eroaa joissain suhteissa teollis- ja tekijänoikeuden suojasta, voidaan liikesalaisuuksienkin katsoa kuuluvan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan piiriin.  

Perusoikeudet suojaavat pääsäännön mukaan Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia ihmisyksilöitä. Oikeushenkilöitä perusoikeudet suojaavat välillisesti, sillä oikeushenkilön asemaan puuttuminen saattaa merkitä kajoamista oikeushenkilön taustalla olevan yksilön oikeuksiin (ks. HE 309/1993 vp, s. 21–25). Omaisuuden suojaa koskevan perustuslain 15 §:n 1 momentin nojalla jokaisen omaisuus on turvattu ja 2 momentin nojalla omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Koska ehdotettavassa laissa ei ehdoteta pakkolunastusta tai siihen verrattavaa toimenpidettä, on ehdotusta arvioitava perustuslain 15 §:n osalta ainoastaan omaisuuden käytön rajoittamisen kannalta.  

Omaisuuden suojaa koskevaa perustuslain 15 §:ää koskien tulee arvioida suhteessa ehdotettavan avoimuusrekisterilain 6, 8 ja 10 §:ään, koska niiden voidaan katsoa rajoittavan liikesalaisuuden haltijan oikeutta itse määrätä siitä, miten liikesalaisuutta käytetään tai se ilmaistaan. Avoimuusrekisterilain 6 ja 8 §:ssä säädetään avoimuusrekisteriin ilmoitettavista vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan tiedoista ja niiden antamisesta liikesalaisuussäännösten estämättä. Näin ilmoitusvelvollinen voi tehdä ilmoituksen liikesalaisuuslain 4 §:n estämättä siten, ettei ilmoitettuja tietoja ilmaista oikeudettomasti. Kuten 6 §:n perusteluissa todetaan, avoimuusrekisteriin ilmoitettavat tiedot ilmoitetaan sellaisella tasolla, että niiden joukossa olisi harvoin liikesalaisuuden piiriin katsottavaa tietoa. Tällaista tietoa voisivat lähinnä olla vaikuttamistoiminnan neuvonnan asiakkaisiin liittyvät tiedot, joiden sisällöstä ja antamisesta säädetään tarkemmin 6 §:n 2 momentin 2 kohdassa ja 8 §:n 3 momentin 2 kohdassa, sekä vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudelliset tiedot, joista säädetään tarkemmin 6 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdissa ja 8 §:n 3 momentin 4 kohdassa. Lisäksi 10 §:ssä säädetään rekisteriviranomaisen tiedonsaantioikeuksista laiminlyöntiepäilysten selvittämiseksi. Laiminlyöntitapausten selvittämiseksi kerätyt tiedot eivät ole osa avoimuusrekisteriä, vaan kuuluvat osaksi rekisteriviranomaisen asiarekisteriä, jonka julkisuutta säätelee julkisuuslaki. Näin ollen tiedonsaantioikeuksien avulla saadut selvitykset, jotka sisältäisivät liikesalaisuuksia, olisivat liikesalaisuuksien osalta salassa pidettäviä. 

Avoimuusrekisterilain tavoitteena on avata kansalaisille valtion päätöksentekoon kohdistuvaa lobbausta ja sen merkittävyyttä. Lain tavoitteiden kannalta on siten välttämätöntä, ettei lobbaukseen olennaisesti liittyviä ja avoimuusrekisterilaissa yksilöityjä tietoja voida jättää ilmoittamatta liikesalaisuuden perusteella. Liikesalaisuuden määritelmä on yleinen ja liikesalaisuus voi siten olla hyvin monentyyppistä tietoa (HE 49/2018, s. 84). Käytännössä voisi syntyä tilanne, jossa osa ilmoitusvelvollisista voisi liikesalaisuuteen vedoten pyrkiä peittelemään vaikuttamistoimintaansa, mikä olisi omiaan heikentämään avoimuusrekisterin luotettavuutta ja uskottavuutta. Siten avoimuusrekisterilaissa on kyse liikesalaisuuslain tarkoittaman liikesalaisuussuojan perustellusta rajoittamisesta, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perustuslain 15 §:n kannalta. 

Ehdotetulla sääntelyllä puututaan mahdollisesti voimassa oleviin sopimussuhteisiin, mikä on myös merkityksellistä perustuslain 15 §:n kannalta. Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, mutta kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 42/2006 vp, s. 4/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 37/1998 vp, s. 2/I). Sopimusten sitovuus ja pysyvyys kytkeytyvät osapuolten perusteltujen odotusten suojaamiseen (PeVL 42/2006 vp, s. 4/I, PeVL 21/2004 vp, s. 3/I ja PeVL 33/2002 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on perusteltujen odotusten suojaan tulkittu kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 42/2006 vp, s. 4/I ja PeVL 21/2004 vp, s. 3/I). Silloinkin, kun valiokunta on pitänyt mahdollisena takautuvaa puuttumista sopimuksiin, valiokunta on arvioinut esitystä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden, kannalta (ks. kokoavasti PeVL 36/2010 vp, s. 2/II). 

Vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavat tahot ovat voineet jo sopia sellaisia asiakassuhteita, joihin liittyvää vaikuttamistoiminnan neuvontaa ne joutuvat ilmoittamaan lain voimaan tullessa avoimuusrekisteriin. Näihin sopimuksiin nähden avoimuusrekisterisääntelyn poikkeus liikesalaisuuslakiin tulisi taannehtivasti voimaan vanhoihin sopimuksiin nähden. Tällä varmistetaan se, että sääntelyn voimaan tullessa kaikkia vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavia toimijoita ja heidän asiakkaitaan kohdellaan tasavertaisesti. Samalla varmistetaan myös se, ettei osa vaikuttamistoiminnan neuvonnasta jää lain voimaantulon jälkeen ilmoittamatta avoimuusrekisteriin, mikä heikentäisi avoimuusrekisterin luotettavuutta.  

Avoimuusrekisterilain ei voida katsoa heikentävän kohtuuttomasti sopimusosapuolten oikeusasemaa, sillä tietojen ilmoittaminen koskee ainoastaan lain voimaantulon jälkeistä aikaa, jolloin vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien toimijoiden on mahdollista informoida asiakkaitaan ja sopia näiden kanssa muuttuneesta tilanteesta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt sopimussuhteiden pysyvyyteen liittyen tärkeänä, että toimijoille jää aikaa sopeuttaa toimintansa muuttuviin olosuhteisiin (PeVL 58/2010 vp, s. 6). Ehdotuksen mukaisesti laki astuisi voimaan 1.1.2024 ja ensimmäinen 8 §:n mukainen toimintailmoitus, jossa ilmoitettaisiin 8 §:n 3 momentin mukaisesti toiminnasta aikaväliltä 1.4-30.6.2024, tehtäisiin 2024 heinä- ja elokuun aikana. Avoimuusrekisteriä on lisäksi valmisteltu avoimesti siten, että käytännössä vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien toimijoiden on ollut mahdollista tiedottaa asiakkaitaan tulevasta lainsäädännöstä jo valmistelun aikana – kuulemisten perusteella näin on myös jo tehty. Ottaen huomioon, ettei avoimuusrekisterillä varsinaisesti vaikuteta vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavan toimijan toimintamahdollisuuksiin, vaan ainoastaan toiminnan avoimuuteen, voidaan siirtymäaikaa pitää riittävänä ja perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisena (ks. PeVL 24/2021 vp, s. 4 kohta 16).  

Edellä todetun perusteella ehdotusta avoimuusrekisterilaista voidaan pitää perustuslain 15 §:n mukaisena. Avoimuusrekisterilain suhdetta elinkeinovapauteen tarkastellaan alla kohdassa ”Suhde elinkeinovapauteen”.  

Suhde elinkeinovapauteen

Avoimuusrekisterilaki on merkityksellinen perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta. Avoimuusrekisterilaissa säädetään elinkeinona harjoitettavan vaikuttamistoiminnan neuvonnan rekisteröimisestä avoimuusrekisteriin, mikä käytännössä tarkoittaa sitä, että vaikuttajaviestintää tai muuta vaikuttamistoimintaa asiakkailleen tekevät ja konsultoivat toimijat joutuvat ilmoittamaan elinkeinotoiminnastaan rekisteriin.  

Perustuslakivaliokunta on käytännössään rinnastanut rekisteröitymisvelvollisuuden valtiosääntöoikeudellisesti luvanvaraisuuteen (PeVL 15/2008 vp, PeVL 45/2001 vp ja PeVL 24/2000 vp). Tällaisen sääntelyn tulee täyttää myös muut perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Niiden olennaisen sisällön, kuten rajoitusten laajuuden ja edellytysten, tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön kannalta on tärkeää, että säännökset rekisteröinnin edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Merkitystä on myös sillä, missä määrin viranomaisten toimivaltuudet määräytyvät niin sanotun sidotun harkinnan mukaisesti (PeVL 15/2008 vp ja PeVL 33/2005 vp). 

Vaikuttamistoimintaan liittyvää, elinkeinona harjoitettavaa neuvontaa harjoittavien rekisteröintiä pidetään tarpeellisena lain tavoitteiden kannalta. Ehdotetut rekisteröinnin edellytykset ovat täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Avoimuusrekisterilain 3 §:n 1 momentin mukaan oikeushenkilöiden ja yksityisten elinkeinonharjoittajien on ilmoitettava elinkeinona harjoittamastaan vaikuttamistoiminnan neuvonnasta avoimuusrekisteriin. Lain 2 §:n 3 momentin perusteella neuvonnaksi katsottaisiin asiakkaan puolesta yhteyden pitäminen vaikuttamistoiminnan kohteeseen tai asiakkaan muu vaikuttamistoiminnan neuvonta. Säännöskohtaisissa perusteluissa on täsmennetty vaikuttamistoiminnan neuvonnan määritelmää ja annettu esimerkkejä vaikuttamistoiminnan neuvonnasta. Lisäksi perusteluissa on korostettu muun konsulttitoiminnan, joka ei liity vaikuttamistoiminnan neuvontaan, olevan sääntelyn ulkopuolella.  

Rekisteröintiin ei liittyisi tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan jokainen avoimuusrekisterilain 7 §:n 1 momentin mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen tekijä on merkittävä avoimuusrekisteriin. Rekisteröinti-ilmoitus tulee tehdä viimeistään saman vuorokauden aikana kun toiminta on aloitettu. Rekisteriin pääsemiselle ei aseteta yleisiä edellytyksiä, kuten toiminnan sisältöön tai toimijan pätevyyteen liittyviä vaatimuksia, jotka vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien toimijoiden tulisi täyttää, ja joita valvottaisiin rekisteriviranomaisen toimesta.  

Avoimuusrekisterin vaikutus elinkeinovapauteen liittyy ennen kaikkea siihen, että toiminnan avoimuudelle asetetaan laissa ehtoja, jotka rekisteröityneen toimijan on täytettävä. Näiden ehtojen katsotaan olevan oikeassa suhteessa laille asetettuihin tavoitteisiin. Lain 6 §:n 1 momentissa säädetään avoimuusrekisteriin ilmoitettavista perustiedoista, joista ilmenee toimijasta erilaisia yleisluonteisia tunniste- ja toimialatietoja, joiden avulla toimija on mahdollista tunnistaa. Pykälän 2 momentin 2 kohdassa säädetään vaikuttamistoiminnan neuvontaan liittyvistä tiedoista, joista käy ilmi kullekin asiakkaalle annetun neuvonnan sisältö. Tietojen ilmoittamisesta toimintailmoituksella säädetään tarkemmin lain 8 §:ssä.  

Elinkeinovapauden näkökulmasta erityisen merkittävänä voidaan pitää sitä, että laissa säädetään asiakassuhteeseen liittyvien tietojen julkisuudesta. Nämä tiedot saattavat nykyisellään jossain tapauksissa olla liikesalaisuuden piirissä, joten avoimuusrekisterilaki muuttaa tämän osalta nykytilaa. Perustuslakivaliokunta on käytännössään elinkeinovapauteen kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuudesta usein katsonut, että yritykset ja muut elinkeinonharjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (ks. esim. PeVL 32/2010 vp, s. 7/I). Tietojen avulla kansalaisten, median, tutkijoiden ja vaikuttamistoiminnan kohteiden on mahdollista saada tietoa vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavista toimijoista, jotka nykyisellään jäävät usein pimentoon taustalle. Vaikuttamistoimintaan liittyvän neuvonnan merkitystä ja vaikutuksia poliittiseen päätöksentekojärjestelmään käsitellään tarkemmin nykytilan arviossa luvussa 2. 

Rekisteriviranomaisen toiminnasta säädetään lain 9 §:ssä. Viranomaistoiminnan ennustettavuuden näkökulmasta perustuslakivaliokunta on pitänyt merkityksellisenä sitä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti (PeVL 13/2014 vp). Kuten edellä on tuotu esille, rekisteriviranomaiselle ei avoimuusrekisterilaissa aseteta rekisteröinti-ilmoituksiin liittyvää tarkoituksenmukaisuuteen liittyvää harkintavaltaa, joka tekisi siitä lupaviranomaiseen rinnastettavan toimijan. Sen sijaan rekisteriviranomaisella on sellaista valvontaviranomaisen tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jossa se voi 9 §:n 3 momentin mukaan asettaa valvontansa tueksi uhkasakon, jollei ilmoitusvelvollinen ole reagoinut aikaisempiin kehotuksiin tehdä rekisteröinti- tai toimintailmoitus, täydentää tai korjata virheellistä tai puutteellista ilmoitusta taikka antaa laiminlyöntitilanteen selvittämiseksi 10 §:n 1 momentin mukainen selvitys. Tällainen kehotus julkaistaan osana ilmoitusvelvollisen rekisteritietoja 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti. Uhkasakkomenettelyllä turvataan rekisterin toimintaa ja luotettavuutta, mitä voidaan pitää erityisen tärkeänä poliittista järjestelmän nauttiman luottamuksen vahvistamisen näkökulmasta. Ennen uhkasakkomenettelyä ilmoitusvelvollisen on mahdollista riittävässä määrin varmistua toimintansa luonteesta ja saada ohjausta ja neuvontaa velvoitteiden täyttämiseksi, jolloin uhkasakkomenettelyiden voidaan arvioida jäävän harvinaiseksi ja liittyvän vakaviin ja olennaisiin laiminlyönteihin, joita ei aikaisemmasta kehotuksesta huolimatta ole korjattu.  

Perustuslakivaliokunnan aiemman tulkintakäytännön perusteella voidaan todeta, että avoimuusrekisterin säännökset eivät johtaisi erityisen syvällekäyvään puuttumiseen elinkeinovapauteen tai Suomen markkinoilla nykyisin toimivien vaikuttamistoiminnan neuvontaa harjoittavien elinkeinonharjoittajien toimintaedellytysten merkittävään heikkenemiseen saati niiden tyrehtymiseen. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt näihin seikkoihin huomiota ja toisinaan pitänyt niitä ongelmallisena perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden kannalta (ks. PeVL 15/2016, PeVL 22/2014 vp, s. 6/I, PeVL 8/2013 vp, s. 3 ja PeVL 28/2012 vp, s. 3—4). Avoimuusrekisterin vaikutuksia käsitellään yksityiskohtaisemmin yritysvaikutuksia käsittelevässä luvussa 4.3.3.  

Avoimuusrekisterin tavoitteiden saavuttaminen edellyttää ehdotettuja elinkeinovapautta rajoittavia säännöksiä, joilla viime kädessä turvataan perustuslain kansanvaltaisuuden toteutumista, ja joista voidaan perustuslakivaliokunnan aikaisemman tulkintakäytännön mukaisesti säätää tavallisessa säätämisjärjestyksessä.  

Suhde yhdenvertaisuuteen

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännös koskee ihmisiä. Yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan (ks. esim. PeVL 14/2015 vp, PeVL 9/2015 vp, PeVL 40/2014 vp, PeVL 11/2012 vp, s. 2). Lisäksi valiokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 74/2018 vp, s. 3, PeVL 9/2008 vp, s. 4, PeVL 10/2007 vp, s. 2, PeVL 54/2005 vp, s. 3, PeVL 32/2004 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 34/2000 vp, s. 2). Avoimuusrekisterisääntelyssä otetaan huomioon toimijoiden erilaisuus, mikä osaltaan turvaa yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumista. 

Suhde oikeusturvaan ja hyvään hallintoon

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Näihin takeisiin sisältyvät myös oikeus saada oikeudellista apua, oikeus itse valita oikeusavustajansa ja oikeus neuvotella tämän kanssa luottamuksellisesti (HE 309/1993 vp, s. 74/II). Oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä suojataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Sen määräysten on niin ikään katsottu sisältävän oikeuden luottamukselliseen neuvonpitoon avustajan kanssa (Ks. esim. PeVL 58/2002 vp, s. 2, PeVL 15/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut asianajosalaisuuteen kohdistuvia tiedonsaantioikeuksia pitäen lähtökohtana luottamuksellisuuden kunnioittamista (PeVL 58/2002 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä sitä, ettei laissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta uloteta oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 ja 3 momentissa säädettyihin todistamiskieltoihin (PeVL 13/2019 vp). Avoimuusrekisteriin ei rekisteröidä sellaista oikeudellista neuvontaa, jossa on kysymys oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 ja 3 momenttien mukaisesta toiminnasta, joten laki voidaan säätää tavallisessa säätämisjärjestyksessä.  

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuun oikeusturvaan kuuluu myös jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti. Nämä vaatimukset kytkeytyvät osaltaan muihin hyvän hallinnon vaatimuksiin, kuten käsittelyn julkisuuteen sekä oikeuteen tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Perustuslain 21 §:n säännöstä tulee tältä osin lukea kokonaisuutena (ks. HE 309/1993 vp, s. 72). Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut mm. paperisesta asioinnista luopumista huoneistotietojärjestelmään liittyen (PeVL 32/2018 vp), sähköisen asiointitilin vapaaehtoista käyttöä ulosottomenettelyssä (PeVL 5/2016 vp) ja käsittelymaksun porrastusta paperimuotoisen ja sähköisen asioinnin välillä (PeVL 35/2010 vp, s. 2).  

Avoimuusrekisterilain 6 §:n 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että ilmoitusvelvollisen on annettava tiedot sähköisesti, ellei VTV erityisestä syystä hyväksy tietojen ilmoittamista paperilla. Sähköisen asioinnin yleisenä tavoitteena on helpottaa ilmoitusvelvollisten toimintaa, keventää ilmoitusvelvollisen hallinnollista taakkaa ja parantaa ilmoitusten laatua. Sähköinen asiointi myös nopeuttaa ilmoitusten käsittelyä ja vähentää viranomaistoiminnan kustannuksia. Perustuslakivaliokunta on pitänyt merkityksellisenä, että velvollisuus sähköiseen asiointiin koskee ensisijaisesti oikeushenkilöitä ja toimijoita, joilla voidaan edellyttää olevan tekniset valmiudet ja riittävä kyvykkyys sähköisen asioinnin käyttämiseen (PeVL 32/2018 vp). Avoimuusrekisterin osalta voidaan olettaa näin olevan suurimmassa osassa tapauksista. Sähköisen asioinnin rinnalla kuitenkin säilytetään mahdollisuus perinteiseen paperiseen asiointiin esimerkiksi sellaisia tilanteita varten, joissa ilmoitusvelvolliselta ei voida kohtuudella edellyttää sähköistä asiointia. Tällä pyritään turvaamaan yhdenvertaisuutta, oikeusturvaa ja hyvän hallinnon perusteita. Saman sisältöistä sääntelyä on verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 7a §:ssä. 

Suhde eduskunnan toimintaan

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa tulkintakäytännössään katsonut kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamista kaikissa edustajan tehtäviin kuuluvissa toimissa kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista (ks. PeVM 54/1982 vp, s. 4/I). Perustuslaista ei valiokunnan mielestä johdu estettä säätää edustajantoimen hoitamisen kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos sääntely muuten täyttää perustuslaista johtuvat vaatimukset, eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista. Avoimuusrekisterisääntelyllä tuodaan julkisuuteen kansanedustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamaa yhteydenpitoa suhteessa elinkeinoelämään ja yhdistyksiin. Avoimuusrekisterisääntelyn ei kuitenkaan arvioida rajoittavan kansanedustajan puhe- tai toimintavapautta. Vastaava, kansanedustajien sidonnaisuuksien julkisuutta koskeva sääntely on aiemmin katsottu perustuslainmukaiseksi (PeVM 7/2014 vp). Avoimuusrekisterilaki eroaa kuitenkin sidonnaisuuksien julkisuutta koskevasta sääntelystä siinä, että avoimuusrekisterilailla ei vaikuteta kansanedustajan puhe- tai toimintavapauteen.  

Suhde norminantovaltuuksiin

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädettäisiin lailla tai asetuksella. Erityisiä syitä ovat perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan lähinnä tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. Perustuslain mukaan viranomaiselle lailla säädettävän valtuuden tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Tässäkin suhteessa säännös edellyttää valtuutukselta tavanomaista suurempaa täsmällisyyttä (PeVL 45/2016 vp, s. 6, PeVL 34/2012 vp). Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota myös siihen, että perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa (PeVL 42/2018 vp, s. 5, PeVL 10/2016 vp, s. 5, PeVL 49/2014 vp, s. 6).  

Avoimuusrekisteriä koskevan lakiehdotuksen 6 §:n 5 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä 6 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdissa tarkoitettujen vaikuttamistoiminnan ja vaikuttamistoiminnan neuvonnan taloudellisten tietojen muodostamisesta. Laissa säädettäisiin ilmoitettavien tietojen sisällöstä, joten määräyksenantovaltuus koskisi yksinomaan ilmoittamiseen liittyviä teknisiä ja vähäisiä sisällöllisiä yksityiskohtia, joista ei ole tarpeen säätää lain tasolla. Kysymys on siis sellaisista vähäisistä teknisluonteisista yksityiskohdista, joita koskevien norminantovaltuuksien ehdotetulla tarkkuudella rajattu delegointi voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Suhde Valtiontalouden tarkastusviraston perustehtävään

Ehdotuksen mukaan avoimuusrekisteriin tehtävien ilmoitusten tarkastamisesta ja ilmoitusvelvollisuuden valvonnasta huolehtii Valtiontalouden tarkastusvirasto. Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. VTV:n pääsiallinen tehtävä on siten harjoittaa valtion taloudenhoidon tarkastusta. VTV:n asemasta ja tehtävistä säädetään 2 momentin mukaan tarkemmin lailla. Vaikka viraston tehtävistä voidaan säätää lailla, on sääntelyvarauksen muotoilunkin (”tarkemmin lailla”) perusteella selvää, ettei virastolle voida tavallisella lailla antaa mitä tahansa tehtäviä.  

Avoimuusrekisteriä koskevaa valvontaa ei voida pitää valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamisena. Vaikka ehdotetut tehtävät eivät kuulukaan VTV:n pääasiallisiin tehtäviin, eivät ne toisaalta olisi ristiriidassa perustuslain 90 §:n 2 momentissa säädettyjen tehtävien kanssa. Ehdotetuilla tehtävillä on kiinteä yhteys perustuslailla turvatun demokraattisen järjestelmän toimintaan. Siten ne liittyvät asiallisesti ja luontevasti VTV:n tehtäväkokonaisuuteen, jolla edistetään kansanvallan toimintaa ja sitä kohtaan tunnettua luottamusta yleisesti. Arvioitaessa VTV:lle annettavia uusia tehtäviä tulee huomiota kiinnittää myös siihen, etteivät avoimuusrekisteriin liittyvät tehtävät ole lukumäärältään sellaisia, että niistä huolehtiminen vaikeuttaisi viraston varsinaisen tehtävän hoitamista tai muuttaisi viraston toiminnan luonnetta. Tehtävistä aiheutuvat kustannukset katetaan lisäksi täysimääräisesti erillisellä määrärahalla. VTV:n soveltuvuutta on käsitelty tarkemmin luvussa 4 ”Ehdotukset ja niiden vaikutukset”. Ehdotuksen arvioidaan olevan sopusoinnussa perustuslain 90 §:n 2 momentin kanssa. 

Edellä esitetyn mukaisesti avoimuusrekisterilakia voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä ja oikeussuhtaisena.  

Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.