2.1  Keskeisimmät piirteet

Teknisen tuen välineellä tuettaisiin sellaisia kasvua ylläpitäviä ja palautumis- ja kestokykyä parantavia uudistuksia, joita jäsenvaltiot toteuttavat omasta aloitteestaan tai talouden ohjausprosessien tai unionin lainsäädännön ja unionin poliittisten painopisteiden täytäntöönpanoon liittyvien toimien yhteydessä ja talouden sopeutusohjelmien täytäntöön panemiseksi. Teknistä tukea voitaisiin antaa myös uuden elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa toteutettavien uudistusten valmisteluun ja toteuttamiseen. Teknisen tuen asetuksen ehdotettu kokonaisbudjetti vuosiksi 2021–2027 olisi 767 000 373 euroa vuoden 2018 hinnoin. 

Komissio arvioi tukipyynnön havaittujen ongelmien kiireellisyyden, laajuuden ja vakavuuden, kyseisellä politiikanalalla esiintyvien tukitarpeiden, sosioekonomisten indikaattorien analyysin ja jäsenvaltion yleisten hallinnollisten valmiuksien perusteella. Arvion perusteella komissio laatii kyseisen jäsenvaltion kanssa yhteistyö- ja tukisuunnitelman, jossa esitetään mm. tuen painopistealat, tavoitteet, aikataulu ja arvioitu kokonaisrahoitus. Teknisen tuen välineestä voidaan rahoittaa esimerkiksi asiantuntemusta strategioiden ja uudistusten etenemissuunnitelmien laatimisesta sekä lainsäädännöllisistä, institutionaalisista, rakenteellisista ja hallinnollisista uudistuksista. Lisäksi voidaan tarjota asiantuntijoiden työpanosta, lisätä valmiuksia ja antaa siihen liittyvää tukea kaikilla hallintotasoilla, sekä lisätä kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksia. Teknisen tuen välineestä rahoitettavat toimet voivat saada tukea muista unionin talousarviosta rahoitettavista unionin ohjelmista, välineistä tai rahastoista edellyttäen, että tällainen tuki ei kata samoja kustannuksia. 

Erot uudistusten ja investointien tukiohjelman teknisen tuen välineeseen 

Komission vuonna 2018 ehdottaman uudistusten tukiohjelmaan sisältyi teknisen tuen väline, jonka tarkoituksena oli tukea jäsenvaltioiden pyrkimyksiä tehostaa rakenneuudistusten toteuttamista eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä. Teknisen tuen välineestä päästiin yhteisymmärrykseen neuvoston työryhmässä pääosin jo Suomen puheenjohtajuuskaudella. Tässä komission aiemmassa ehdotuksessa välineen kooksi ehdotettiin 745 miljoonaa euroa (vuoden 2018 hinnoin) seuraavan rahoituskehyskauden 2021–2027 aikana. Lisäksi tukiohjelman lähentymisvälineeseen sisältyi teknisen tuen komponentti, jonka talousarvioksi ehdotettiin 142 miljoonaa euroa (vuoden 2018 hinnoin). 

Käsillä olevassa ehdotuksessa asetuksen yleiseksi tavoitteeksi on asetettu yhteenkuuluvuuden edistäminen uudistuksia tukemalla, mikä näin ollen perustelee kahden oikeusperustan ja erityisesti koheesiopolitiikan oikeusperustan käyttöä. Aiemmin välineen tavoite oli tiiviimmin sidottu unionin oikeuden toteutumisen edistämiseen jäsenvaltioiden hallinnollisia valmiuksia kohentamalla, mikä edelleen on säilytetty toisena tavoitteena. Uudessa ehdotuksessa eritellään tarkemmin myös teknisen tuen välineen soveltamisala, jossa erityisesti yksilöidään vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos julkisen hallinnon, liiketoimintaympäristön, koulutuksen, työvoimapolitiikan ja finanssialan politiikkojen lisäksi. 

2.2  Artiklakohtainen sisältö

Euroopan komissio ehdottaa teknisen tuen välineen (Technical Support Instrument) perustamista koronaviruspandemian aiheuttamien vaikutusten lieventämiseksi. 

I luku 

Yleiset säännökset (artiklat 1–6) 

Ehdotetun neuvoston asetuksen 1 artiklalla perustettaisiin teknisen tuen väline, jolla tarjotaan teknistä tukea jäsenvaltioille institutionaalisten ja hallinnollisten sekä kasvua ylläpitävien ja palautumis- ja kestokykyä parantavien rakenneuudistusten toteuttamiseksi. Ehdotuksen 2 artiklassa käsitellään asetusehdotuksessa käytettäviä määritelmiä. 

Asetusehdotuksen 3 artiklassa kuvataan välineen yleinen tavoite. Teknisen tuen välineen yleisenä tavoitteena on edistää yhteenkuuluvuutta tukemalla jäsenvaltioiden pyrkimyksiä toteuttaa uudistuksia, jotka ovat tarpeen taloudellisen ja sosiaalisen elpymisen, palautumis- ja kestokyvyn ja lähentymisen saavuttamiseksi. Lisäksi tavoitteena on tukea jäsenvaltioiden pyrkimyksiä parantaa hallinnollista valmiuttaan panna unionin oikeus täytäntöön siltä osin kuin on kyse instituutioiden, hallinnon, julkishallinnon ja talous- ja sosiaalisektorin kohtaamista haasteista.  

Ehdotuksen 4 artiklassa kuvataan välineen erityistavoitteet. Teknisen tuen välineen erityistavoitteisiin kuuluu kansallisten viranomaisten tukeminen, kun nämä pyrkivät parantamaan uudistusten suunnitteluun, kehittämiseen ja toteuttamiseen liittyviä valmiuksiaan muun muassa hyvien käytänteiden vaihdon, asianmukaisten menettelyjen ja toimintatapojen sekä tuloksellisemman ja tehokkaamman henkilöstöhallinnon avulla. Tähän tavoitteeseen olisi pyrittävä tiiviissä yhteistyössä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa. 

Välineen soveltamisalaa käsitellään ehdotuksen 5 artiklassa. Soveltamisala kattaa monia eri politiikanaloja, jotka liittyvät muun muassa julkiseen varain- ja omaisuudenhoitoon, institutionaalisiin ja hallinnollisiin uudistuksiin, liiketoimintaympäristöön, tuote-, palvelu- ja työmarkkinoihin, koulutukseen, kestävään kehitykseen, kansanterveyteen ja rahoitussektoriin. Erityistä huomiota kiinnitetään toimiin, joilla edistetään vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta. 

Asetusehdotuksen 6 artiklassa käsitellään välineen talousarviota. Välineen toteuttamiseen varatut rahoituspuitteet vuosiksi 2021–2027 ovat 767 000 373 euroa vuoden 2018 hinnoin. Tämän lisäksi jäsenvaltioille yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin puitteissa myönnettyjä varoja voidaan niiden pyynnöstä siirtää välineen käyttöön. Siirretyt varat olisi pantava täytäntöön tämän välineen sääntöjen mukaisesti ja käytettävä yksinomaan asianomaisen jäsenvaltion hyväksi.  

II luku 

Tekninen tuki (artiklat 7–12) 

Toimista, joihin teknistä tukea voitaisiin myöntää, säädetään 7 artiklassa. Teknisen tuen välineestä rahoitettavia toimia ovat esimerkiksi asiantuntemus, joka liittyy toimintapoliittiseen neuvonantoon ja/tai toimintapolitiikan muuttamiseen, strategioiden ja uudistusten etenemissuunnitelmien laatimiseen sekä lainsäädännöllisiin, institutionaalisiin, rakenteellisiin ja hallinnollisiin uudistuksiin; asiantuntijoiden, myös paikalla toimivien asiantuntijoiden, tarjoaminen käyttöön; valmiuksien lisääminen ja siihen liittyvät tukitoimet kaikilla hallintotasoilla, myös kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksien lisääminen. 

Ehdotuksen 8 artiklassa liittyen teknistä tukea koskeviin pyyntöihin todetaan, että teknisen tuen välineestä olisi tuettava sellaisia kasvua ylläpitäviä ja palautumis- ja kestokykyä parantavia uudistuksia, joita jäsenvaltiot toteuttavat omasta aloitteestaan tai talouden ohjausprosessien tai unionin lainsäädännön ja unionin poliittisten painopisteiden täytäntöönpanoon liittyvien toimien yhteydessä ja talouden sopeutusohjelmien täytäntöön panemiseksi. Välineestä olisi annettava teknistä tukea myös uuden elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa toteutettavien uudistusten valmisteluun ja toteuttamiseen. Komissio arvioi tukipyynnön havaittujen ongelmien kiireellisyyden, laajuuden ja vakavuuden, asianomaisella politiikanalalla esiintyvien tukitarpeiden, sosioekonomisten indikaattorien analyysin ja jäsenvaltion yleisten hallinnollisten valmiuksien perusteella. Tämän arvion perusteella ja ottaen huomioon muista unionin rahastoista tai unionin ohjelmista rahoitettavat käynnissä olevat toimenpiteet ja toimet komissio sopii kyseisen jäsenvaltion kanssa tällaisen tuen painopistealoista, tavoitteista, suuntaa-antavasta aikataulusta, tukitoimenpiteiden soveltamisalasta ja arvioidusta kokonaisrahoitusosuudesta, jotka esitetään yhteistyö- ja tukisuunnitelmassa. 

Asetusehdotuksen 9 artiklassa säädetään yhteistyö- ja tukisuunnitelmia koskevien tietojen antamisesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja niitä koskevasta tiedottamisesta. 

Ehdotuksen 10 artiklan mukaan 6 artiklassa vahvistettujen rahoituspuitteiden lisäksi teknisen tuen talousarviota voidaan rahoittaa jäsenvaltioiden vapaaehtoisilla siirroilla. Jäsenvaltion näin tekemä siirto käytetään yksinomaan kyseisessä jäsenvaltiossa. 

Teknisen tuen välineestä rahoitettavat toimet voisivat saada tukea muista unionin talousarviosta rahoitettavista unionin ohjelmista, välineistä tai rahastoista edellyttäen, että tällainen tuki ei kata samoja kustannuksia (artikla 11). 

Asetusehdotuksen artiklassa 12 säädetään, että komissio hyväksyy teknisen tuen välineen toteuttamiseksi täytäntöönpanosäädöksillä työohjelmat, joissa vahvistetaan toimenpiteet teknisen tuen antamiseksi ja esitetään kaikki varainhoitoasetuksessa edellytetyt tiedot. 

III luku 

Täydentävyys, seuranta ja arviointi (artiklat 13–16) 

Asetusehdotuksen 13 artiklassa säädetään välineen koordinoinnista ja täydentävyydestä. Sen mukaan komissio ja asianomaiset jäsenvaltiot edistävät omien vastuualueidensa mukaisesti synergiaa ja varmistavat tehokkaan koordinoinnin teknisen tuen välineen ja unionin muiden ohjelmien ja välineiden välillä ja erityisesti unionin rahastoista rahoitettavien toimenpiteiden kanssa. Lisäksi komissio pyrkii varmistamaan täydentävyyden ja synergian muiden asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen antaman tuen kanssa. 

Välineen toteuttamisen seurantaa käsitellään 14 artiklassa, jonka mukaan komissio seuraa välineen toteuttamista ja mittaa 3 ja 4 artiklassa asetettujen yleis- ja erityistavoitteiden saavuttamista. Välineen tulosraportointijärjestelmällä on varmistettava, että välineen toteutuksen ja tulosten seurannassa käytettävät tiedot kerätään tehokkaasti, tuloksellisesti ja oikea-aikaisesti. 

Asetusehdotuksen 15 artiklassa säädetään komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosittain annettavasta kertomuksesta liittyen tämän asetuksen täytäntöönpanoon. 

Ehdotuksen 16 artiklassa käsitellään väli- ja jälkiarviointia. Neljän vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta komissio toimittaa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle riippumattoman väliarviointikertomuksen asetuksen täytäntöönpanosta. Lisäksi komissio toimittaa kyseisille toimielimille myös riippumattoman jälkiarviointikertomuksen viimeistään kolmen vuoden kuluttua 2021–2027 rahoituskehyskauden päättymisestä. 

IV luku 

Siirtymä- ja loppusäännökset (artiklat 17–19) 

Lisäksi asetusehdotuksessa säädetään välineeseen liittyvästä tiedottamisesta, viestinnästä ja julkisuudesta (17 artikla), siirtymäsäännöksistä (18 artikla) ja välineen voimaantulosta (19 artikla). 

3.1  Oikeusperusta

Komission ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 175 artiklan kolmanteen kohtaan sekä 197 artiklan 2 kohtaan. Asetus hyväksyttäisiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä neuvoston määräenemmistöllä. 

SEUT-sopimuksen 175 artiklan kolmannessa kohdassa määrätään, että jos rahastojen ulkopuoliset erityistoimet osoittautuvat tarpeellisiksi, Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat päättää niistä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin muussa politiikassa päätettyjen toimenpiteiden soveltamista. 

SEUT-sopimuksen 197 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unioni voi tukea jäsenvaltioiden ponnisteluja parantaa hallinnollista valmiuttaan panna unionin oikeus täytäntöön. Tähän toimintaan voi kuulua muun muassa tietojenvaihdon helpottaminen ja koulutusohjelmien tukeminen. Jäsenvaltio ei ole velvollinen ottamaan vastaan tällaista tukea. Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla tätä varten tarvittavista toimenpiteistä, jotka eivät käsitä jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista. 

Komissio perustelee oikeusperustan valintaa sillä, että asetuksen tavoitteena on lisätä yhteenkuuluvuutta toimenpiteillä, jotka mahdollistavat elpymisen, palautumis- ja kestokyvyn kehittymisen ja lähentymisen asianomaisissa jäsenvaltioissa. 

Lähtökohtaisesti unionin säädökset annetaan EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhden oikeusperustan nojalla. Tämän määrittämisessä keskeinen on toimen pääasiallinen tavoite ja sisältö (ks. esim. asia C-178/03, 41 kohta). Jos kuitenkin säädöksellä on kaksi selvästi erillistä tavoitetta, joista kumpikaan ei ole toiselle alisteinen oikeuskäytännössä määritellyllä tavalla, voidaan poikkeuksellisesti käyttää kahta oikeusperustaa, mikäli ne ovat menettelyllisesti yhteensopivia. Ehdotetulla asetuksella on kaksi tavoitetta, toisaalta edistää yhteenkuuluvuutta tukemalla jäsenvaltioiden pyrkimyksiä toteuttaa uudistuksia ja toisaalta tukea jäsenvaltioiden pyrkimyksiä parantaa hallinnollista valmiuttaan unionin oikeuden täytäntöönpanoon. Teknisen tuen väline liittyy sisältönsä ja tavoitteidensa näkökulmasta molempiin ehdotettuihin oikeusperustoihin. Oikeusperustojen poikkeukselliselle yhdistämiselle ehdotetun säädöksen antamisessa ei vaikuttaisi olevan estettä EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön näkökulmasta. 

3.2  Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate

Teknisen tuen väline on yksi aloitteista, joita komissio on käynnistänyt covid-19-pandemian johdosta auttaakseen jäsenvaltioita lieventämään pandemian valtavia taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia. Ehdotuksessa todetaan, että unionin tason toimet ovat näin ollen tarpeen, jotta saataisiin aikaan talouden nopea ja vankka elpyminen unionissa. Jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa tätä tavoitetta riittävällä tavalla toimimalla yksin. Unionin toimilla voidaan saavuttaa lisäarvoa, kun perustetaan väline tehokkaan teknisen tuen tarjoamiseksi tarvittavien rakenneuudistusten suunnittelua ja toteuttamista varten. 

Ehdotuksen todetaan olevan suhteellisuusperiaatteen mukainen sikäli, että siinä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen Euroopan tasolla ilmaistun tavoitteen saavuttamiseksi. Lisäksi ehdotuksessa todetaan, että teknisen tuen välineen vapaaehtoinen luonne ja yhteistyön perustuminen yhteisymmärrykseen läpi koko prosessin muodostavat lisätakeen sille, että suhteellisuusperiaatetta noudatetaan ja että jäsenvaltioiden ja komission välille saadaan aikaan keskinäinen luottamus ja yhteistyö.  

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Teknisen tuen osalta sopeutusohjelmien yhteydessä annetun teknisen tuen on nähty jälkikäteisarvioiden perusteella parantaneen maiden hallinnollista kapasiteettiä uudistusten läpiviemiseksi. 

Kaikille EU-maille suunnattu teknisen tuen väline (SRSP) on ollut käytössä vuodesta 2017 lähtien ja sen budjetti vuosille 2017-2020 on ollut 222,8 milj. euroa. Teknisen tuen kysyntä on ollut laajaa jäsenvaltioiden keskuudessa ja käytössä ollutta rahoitusta suurempaa. Tukea on annettu vuosina 2017–2020 yhteensä 27 jäsenmaalle. Vuonna 2019 Suomelle myönnettiin rahoitusta yhteensä 1 330 000 euroa ja vuonna 2020 yhteensä 1 365 000 euroa. Riippumattomassa väliarviointikertomuksessa annettua teknistä tukea on arvioitu hyvin myönteisesti. 

Uuden teknisen tuen asetuksen ehdotettu kokonaisbudjetti vuosiksi 2021–2027 olisi 767 000 373 euroa vuoden 2018 hinnoin. Budjetti kasvaisi siis selvästi, vaikka huomioidaan tuen pidempi aikaväli. Suurempaa budjettia voidaan perustella teknisen tuen aiemmin havaitulla suurella kysynnällä. Lisäksi mahdollisen elpymis- ja palautumistukivälineen käyttöönotto johtaa todennäköisesti teknisen tuen kysynnän kasvuun merkittävästikin. 

4.2  Lainsäädännölliset vaikutukset ja suhde perustuslakiin

Asetusehdotus olisi toteutuessaan suoraan sovellettavaa oikeutta, eikä siitä aiheutuisi suoria muutostarpeita kotimaiseen lainsäädäntöön. Teknisen tuen väline liittyy elpymis- ja palautumistukivälineeseen, jonka osalta lainsäädännöllisiä vaikutuksia ja suhdetta perustuslakiin on kuvattu elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa E-kirjeessä. 

Ehdotuksen perustuslainmukaisuuden arvioinnissa keskeistä on kansallisen budjettisuvereniteetin turvaaminen. Perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen katsonut, että Suomen taloudellisia vastuita tulee tarkastella kokonaisuutena niistä aiheutuvan eduskunnan budjettivallan rajoituksen selvittämiseksi (PeVL 55/2017 vp, PeVL 3/2012 vp, PeVL 25/2011 vp). Valiokunta on painottanut tarvetta suojella eduskunnan budjettivaltaa (PeVL 28/2013 vp). Suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan mukaan (SuVL 2/2020 vp, PeVL 11/2020 vp.) Suomen taloudellisten vastuiden enimmäismäärä tulee olla tarkkarajaisesti rajattu ja vastuissa tulee huomioida lisäksi myös korot ja muut kulut. Vastuiden realisoitumisen todennäköisyyksiä tulee myös kyetä arvioimaan. Lisäksi perustuslakivaliokunta (PeVL 11/2020 vp) edellytti, että jatkossa käsiteltäessä tällaisia EU-jäsenyyteen liittyviä ehdotuksia valtioneuvoston selvityksissä arvioidaan taloudellisia vastuita ja riskejä kumulatiivisesti, huomioiden myös jo päätetyt ja lähiaikoina ennakoitavat, päätettäväksi tulevat asiat. Elpymisvälineestä aiheutuvia taloudellisia vastuita kuvataan tarkemmin E-kirjeessä (E 64/2020 vp).