Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisemiseksi ja työvoiman hyväksikäytön uhrin oikeusaseman parantamiseksi. Tavoitteena on myös edistää työperäisen hyväksikäytön ilmi tulemista. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että käsiteltävänä oleva esitys on osa laajempaa ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisyn toimenpidekokonaisuutta.
Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita kannatettavina. Ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttö on saadun selvityksen mukaan aiemmin tiedettyä yleisempää ja moniulotteisempaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti eri keinoin. Ilmiöön puuttuminen on mahdollista vain, jos hyväksikäyttötapaukset saadaan nykyistä paremmin esille ja hyväksikäyttöön syyllistyvien työnantajien kiinnijäämisriski kasvaa. Ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön torjunta on olennainen osa kestävää, oikeudenmukaista ja kaikkia osapuolia hyödyttävää maahanmuuttopolitiikkaa. Työperusteista maahanmuuttoa voidaan edistää kestävästi vain, jos samalla varmistetaan, etteivät ulkomaalaiset työntekijät joudu hyväksikäytön uhriksi. Valiokunta toteaa, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön torjunnassa on keskeistä, että toimenpiteet kohdennetaan oikein ja että vilpillisesti toiminut työnantaja joutuu toimistaan vastuuseen.
Työperäisen maahanmuuton edistämiseksi on käynnissä useita hankkeita. Valiokunta toteaa, että työperäinen maahanmuutto koostuu useista eri osa-alueista, mikä tulee ottaa eri toimenpiteitä suunniteltaessa huomioon. Esimerkiksi korkeaa osaamista vaativaan työhön tulevien erityisosaajien ja ns. matalapalkka-aloille työllistyvien ulkomaalaisten lähtökohdat ovat hyvin erilaiset. Valiokunta korostaa suomalaisen työelämän pelisääntöjen noudattamisen merkitystä. Ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen noudattamiseen liittyvät väärinkäytökset vääristävät kilpailua rehellisesti toimivien yrittäjien kannalta. Ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttö linkittyy usein harmaaseen talouteen ja talousrikoksiin.
Käytettävissä ei ole tilastotietoja, jotka suoraan osoittavat ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön määrän tai sen kasvun. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston saamien ulkomaalaisvalvontaan liittyvien vihjeiden määrä on vuonna 2019 (yli 440 vihjettä) kaksinkertaistunut edelliseen vuoteen verrattuna (n. 220 vihjettä vuonna 2018). Vuonna 2020 valvonnan näkökulmasta hyödyllisiä vihjeitä on saatu yli 500. Suurin osa näistä vihjeistä on tullut muilta viranomaisilta. Eniten vihjeitä on tullut rakennus- ja ravintola-aloilta, joilla on myös havaittu eniten puutteita aluehallintoviraston tekemissä ulkomaalaisvalvonnan tarkastuksissa. Myös esimerkiksi siivousala on tässä mielessä riskialtis. Tarkastuksissa on arvioitu ulkomaalaisten työnteko-oikeutta ja työsuhteen vähimmäisehtojen Suomen lainsäädännön mukaista toteutumista. Vuonna 2019 Etelä-Suomen alueella tehdyissä tarkastuksissa (yhteensä 847 tarkastusta) on yli 20 prosentissa on löytynyt sellainen ulkomaalainen työntekijä, jolla ei ole ollut oikeutta tehdä kyseistä työtä Suomessa. Määrä on edelleen kasvanut vuonna 2020 (37 %). Lisäksi työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisessa on havaittu runsaasti puutteita. Ilmiön laajentumiseen viittaavat myös esimerkiksi Rikosuhripäivystykseen tulleiden yhteydenottojen määrän kasvu ja muut havainnot.
Hyväksikäyttötapauksia tulee esiin myös poliisin päivittäisen ja yhdessä muiden viranomaisten kanssa teemavalvontajaksoina toteutettavan ulkomaalaisvalvonnan yhteydessä. Saadun selvityksen mukaan poliisin tutkittavana olevien ihmiskaupparikosten ja niihin läheisesti kytkeytyvien rikosten määrä on viime vuosina kasvanut voimakkaasti. Poliisin tutkittavaksi päätyy kuitenkin valiokunnalle esitetyn arvion mukaan vain murto-osa tapauksista. Näiden rikosten paljastaminen edellyttää pitkäjänteistä ja tehokasta toimintaa. Valiokunta pitääkin myönteisenä, että poliisi on saanut lisämäärärahan valtakunnallisen ihmiskauppatutkintaryhmän perustamiseen, joka on nyt perustettu Helsingin poliisilaitoksen yhteyteen. Lisäksi keskusrikospoliisiin on perustettu ihmiskauppatoiminto vastaamaan kansainvälisestä yhteistyöstä ja ihmiskaupan tilannekuvan ylläpitämisestä. Poliisin valtakunnallinen ihmiskaupparikostorjunnan asiantuntijaverkosto on käynnistynyt jo aiemmin. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että valtioneuvosto on 6.5.2021 hyväksynyt ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman, jonka tavoitteena on edistää ihmiskaupan ilmituloa, tehostaa rikosvastuun toteutumista ja parantaa ihmiskaupan uhrien asemaa. Ihmiskaupan vastainen työ on poikkihallinnollista ja edellyttää toimenpiteitä usean ministeriön hallinnonalalla sekä eri toimijoiden tiivistä yhteistyötä.
Ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäyttö on usein systemaattista ja ammattimaista. Kiinnijäämisriski on nykyisin varsin pieni, sillä vilpillinen toiminta ei välttämättä näy ulospäin ja ulkomaalaisen hyväksikäytön uhrin kynnys ilmoittaa asiasta viranomaiselle voi olla korkea, jos hän pelkää menettävänsä oleskelu- tai työnteko-oikeutensa. Hallituksen esityksessä ehdotetuilla muutoksilla pyritään muun muassa madaltamaan tätä kynnystä.
Työvoiman hyväksikäytön uhriksi joutuneen ulkomaalaisen oikeusaseman parantaminen
Säännökset työntekijän ja yrittäjän oleskeluluvasta sekä muusta oleskeluluvasta ansiotyötä varten sisältyvät ulkomaalaislain 5 lukuun. Kun kolmannen maan kansalainen oleskelee Suomessa työnteon perusteella myönnetyllä oleskeluluvalla, lupaan liittyy yleensä rajoitettu työnteko-oikeus. Menettely työntekijän oleskeluluvan myöntämiseksi sisältää työ- ja elinkeinotoimiston osapäätöksen (ns. saatavuusharkinta) ennen Maahanmuuttoviraston tekemää oleskelulupapäätöstä. Työntekijän oleskelulupa oikeuttaa yleensä työntekoon tietyllä ammattialalla. Ulkomaalaisen työnteko-oikeus voi perustua myös muuhun oleskelulupaan, ja ulkomaalaisella voi tietyin laissa säädetyin edellytyksin olla työteko-oikeus myös ilman oleskelulupaa.
Oleskeluluvan nojalla työskentelevän ulkomaalaisen oikeusasemaa ehdotetaan parannettavaksi yhtäältä tilanteissa, joissa hänellä hyväksikäytön uhriksi jouduttuaan on olemassa uusi työpaikka, ja toisaalta tilanteissa, joissa uutta työtä ei vielä ole. Ehdotettuja säännöksiä ei ole rajattu koskemaan vain niitä ulkomaalaisia, jotka oleskelevat maassa työntekijän oleskeluluvalla, vaan ne koskevat kaikkia oleskelulupia, joihin sisältyy työnteko-oikeus. Työperäisen hyväksikäytön uhriksi joutuneen työntekijän on nykyisin vaikea irrottautua työnantajastaan osittain sen vuoksi, että oleskelulupa oikeuttaa vain siinä määritellyn työn tekemiseen. Silloin, kun oleskelulupa on myönnetty työnteon perusteella, työsuhteen päättyminen merkitsee yleensä myös maassaoleskeluoikeuden päättymistä.
Ulkomaalaislain 52 a §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä ihmiskaupan uhrille. Suomessa olevalle ihmiskaupan uhrille myönnetään mainitun lainkohdan mukaan tilapäinen oleskelulupa, jos ihmiskaupan uhrin oleskelu Suomessa on perusteltua ihmiskaupan esitutkinnan tai tuomioistuinkäsittelyn vuoksi, ihmiskaupan uhri on valmis tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa ihmiskaupasta epäiltyjen kiinni saamiseksi ja ihmiskaupan uhrilla ei ole enää siteitä ihmiskaupasta epäiltyihin. Jos ihmiskaupan uhri on erityisen haavoittuvassa asemassa, oleskelulupa voidaan myöntää jatkuvana.
Työperäisen hyväksikäytön uhri voi hakea ihmiskaupan uhrin oleskelulupaa vain, jos kyseessä on rikostutkinta ja rikosta tutkitaan ihmiskauppanimikkeellä sekä yleensä vain rikosprosessin ajaksi. Muutoin työperäisen hyväksikäytön uhri voi saada oleskeluluvan vain, jos hän on ollut työskennellessään laittomasti maassa.
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 54 b §, jossa säädetään ulkomaalaiselle työnantajan moitittavan menettelyn vuoksi myönnettävästä jatkoluvasta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään jatkolupa uuden työn hakemista tai yritystoimintaa varten, jos on perusteltua aihetta epäillä, että hänen työnantajansa on merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan hänen työnantajanaan tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt häntä. Vastaavan kaltainen säännös on ehdotetussa 78 §:n 5 momentissa. Viimeksi mainittu säännös koskee työnteko-oikeuden laajentamista tilanteessa, jossa ulkomaalaisella on uusi työpaikka. Ulkomaalaiselle myönnetään edellytysten täyttyessä ehdotetun säännöksen mukaan hakemuksesta työnteko-oikeus ilman ammattialarajoitusta.
Ehdotettujen säännösten tarkoituksena on suojata työperäisen hyväksikäytön uhria ja samalla edistää hyväksikäytön ilmituloa. Mahdollistamalla jatkoluvan myöntäminen työnantajan moitittavan menettelyn perusteella parannetaan työntekijän mahdollisuuksia irtautua häntä hyväksikäyttäneestä työnantajasta ilman pelkoa siitä, että hän samalla menettää oleskeluoikeutensa ja joutuu poistumaan maasta.
Säännösten soveltaminen edellyttää perusteltua epäilyä velvollisuuksien merkittävästä laiminlyönnistä tai muusta hyväksikäytöstä, joista näytön saaminen on perustelujen mukaan usein vaikeaa. Perusteluissa todetaankin, että työntekijän kirjallista selvitystä tai suullista kuulemista tulisi pitää riittävänä perusteena jatkoluvan myöntämiseen, kun kertomuksesta tulee ilmi hyväksikäytön piirteitä riittävällä tarkkuudella. Epäselvissä tilanteissa jatkolupa tulisi myöntää sitä hakevalle ulkomaalaislain 5 § huomioiden. Näyttökynnys hyväksikäytöstä on siis asetettu hyvin matalalle.
Valiokunta korostaa, että viranomaisen on hallintolain (434/2003) 31 §:n mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen valiokunta pitää selvänä, että vaikka lähtökohtana asian selvittämisessä olisikin luvan hakijan oma kertomus, tulee lupaviranomaisena toimivan Maahanmuuttoviraston huolehtia muutoinkin luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Maahanmuuttovirasto voi saada tiedon epäillystä hyväksikäytöstä esimerkiksi poliisilta rikostutkinnan yhteydessä tai työsuojeluviranomaiselta tehtyyn tarkastukseen liittyen. Valiokunta pitää tärkeänä, että Maahanmuuttovirasto ilmoittaa asian selvittämisen yhteydessä poliisille tekemänsä havainnot mahdollisesta rikoksesta. Viranomaisten välisen tiedonkulun onkin oltava mahdollisimman sujuvaa. On tärkeää, että viranomaisilla on kyky tunnistaa uhriksi joutuneita tai mahdollisia ihmiskaupan uhreja sekä havaita myös muita lievempiä hyväksikäytön ilmiöitä ja että uhrit voivat asioida viranomaisten kanssa ilman pelkoa.
Valiokunta toteaa, että ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Mainittu säännös heijastaa hallinnossa yleisesti noudatettavaa suhteellisuusperiaatetta, eikä sitä voida saadun selvityksen mukaan soveltaa niin, että oleskelulupa voidaan sen nojalla myöntää, jos oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä ei ole selvyyttä tai näyttöä. Ehdotetussa sääntelyssä ei ole kyse ulkomaalaisen oikeuksien rajoittamisesta, vaan siitä, onko luvan myöntämiseksi riittävä näyttö ja perusteltua aihetta epäillä hyväksikäytön toteutuneen.
Työnantajavelvollisuuksien merkittävä laiminlyönti ilmentää perustelujen mukaan usein myös työntekijän hyväksikäyttöä. Esimerkkeinä velvollisuuksien merkittävästä laiminlyönnistä mainitaan muun muassa kohtuuttoman pitkät työajat, vapaiden ja lomien puuttuminen sekä palkan maksamatta jättäminen tai huomattava alipalkkaus. Aina ei kuitenkaan välttämättä ole kyse hyväksikäyttötarkoituksesta, sillä palkanmaksuvaikeudet voivat johtua myös yrityksen taloudellisista vaikeuksista. Valiokunta pitää tärkeänä, että kun oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on ehdotetuin tavoin se, että työnantaja on merkittävällä tavalla hyväksikäyttänyt ulkomaalaista, hyväksikäyttötarkoituksen olemassaolo voidaan myös todeta.
Oleskelulupa myönnetään ehdotetun 54 b §:n 2 momentin mukaan jatkuvaluonteisena yhdeksi vuodeksi edellisen oleskeluluvan päättymisestä. Oleskeluluvan myöntäminen ei edellytä, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Valiokunta pitää säännöksen tarkoitus huomioon ottaen perusteltuna, ettei hyväksikäytön perusteella jatkolupaa hakevalta ulkomaalaiselta edellytetä turvattua toimeentuloa. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei myöskään työvoiman saatavuutta näissä tilanteissa selvitetä.
Jos ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa ehdotetun säännöksen perusteella, hänen perheenjäsenelleen myönnetään oleskelulupa ulkomaalaislain 47 §:n 3 momentin perusteella. Ulkomaalaislain 39 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei ulkomaalaislaissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy. Ehdotettu säännös tarkoittaa sitä, että oleskelulupa voidaan myöntää sekä Suomessa jo oleville että ulkomailla oleville perheenjäsenille ja luvan myöntämisen edellytyksenä on ulkomaalaislain pääsäännön mukaisesti vaatimus turvatusta toimeentulosta. Maahanmuuttovirasto voi yksittäisessä tapauksessa päättää toimeentuloedellytyksestä poikkeamisesta.
Ulkomaalaislain 78 §:ssä säädetään tilanteista, joissa ulkomaalaisella on suoraan lain perusteella työnteko-oikeus. Voimassa olevassa laissa työnteko-oikeuden saaminen ei edellytä mitään erityistä menettelyä, vaan laissa säädetään, missä tilanteissa ulkomaalainen voi tehdä työtä muun oleskeluluvan nojalla. Ulkomaalaiselle, joka työskentelee oleskeluluvan nojalla, myönnetään ehdotetun ulkomaalaislain 78 §:n 5 momentin mukaan hakemuksesta oikeus työntekoon ilman ammattiala- tai muuta rajoitusta edellä mainituin perustein. Kyse on käytännössä työnteko-oikeuden laajentamisesta. Ehdotetulla sääntelyllä luodaan kokonaan uusi hakemusmenettely työnteko-oikeuden saamiseksi, mitä ei valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ole pidetty kaikilta osin tarkoituksenmukaisena.
Uuden työnantajan tulee liittää hakemukseen selvitys työnteon keskeisistä ehdoista ja vakuutus työehtojen asianmukaisuudesta sekä Maahanmuuttoviraston vaatiessa selvitys siitä, että työnantaja kykenee huolehtimaan velvoitteistaan työnantajana. Säännöksen perustelujen mukaan työnteko-oikeuden laajentumisen yhteydessä on tarpeen selvittää uuden työsuhteen asianmukaisuus ja tarvittaessa myös uuden työnantajan kyky selviytyä työnantajavelvoitteistaan. Valiokunta toteaa, että jos ehdotetussa menettelyssä on tarkoituksena selvittää uuden työsuhteen asianmukaisuus, laissa tulisi säätää myös siitä, että Maahanmuuttoviraston tulee varmistaa, että työnantajan hakemukseen liittämät selvitykset ja vakuutus ovat ulkomaalaislain 72 §:ssä säädetyn mukaiset. Tällainen säännös on esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimiston osapäätöksen osalta ulkomaalaislain 73 §:n 1 momentin 4 kohdassa. Samalla valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan harkittavaksi, onko sääntelyn selkeyden kannalta tarkoituksenmukaisempaa säätää työnteko-oikeuden laajentamisesta omassa pykälässään.
Työnantajaan kohdistettavat seuraamukset
Ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön mahdollisuuksia pyritään kaventamaan ehdottamalla nykyistä vahvempia seuraamuksia vilpillisesti toimivalle työnantajalle ja toimeksiantajalle. Ulkomaalaislain 36 §:ssä säädetään yleisistä edellytyksistä oleskeluluvan myöntämiselle. Pykälän 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan nykyisin jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä myös, jos on perusteltua aihetta epäillä työnantajan tai toimeksiantajan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen oleskelulupaa haettaessa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että sääntelyllä pyritään estämään vilpillisin aikein toimivien työnantajien tai toimeksiantajien mahdollisuuksia rekrytoida ulkomaalaisia työntekijöitä oleskeluluvan nojalla. Sääntelyllä voidaan osaltaan estää maahantulosäännösten kiertämistä tulevaisuudessa.
Valiokunta toteaa, että oleskeluluvan myöntämättä jättämistä ehdotetun 36 §:n 4 momentin perusteella ei ole rajattu koskemaan vain edellä kuvatuissa 54 b §:ssä ja 78 §:n 5 momentissa tarkoitettuja tekoja, vaan se koskee kaikkia työnteon perusteella myönnettäviä oleskelulupia ja ulkomaalaisia työllistäviä työnantajia. Arvio työnantajan tarkoituksesta tehdään oleskelulupahakemuksen käsittelyn yhteydessä. Tässä arviossa voidaan saadun selvityksen mukaan ottaa huomoon työnantajan aiempi tai ennakoitavissa oleva toiminta. Säännöksen käytännön toimivuuden ja vaikutusten kannalta on olennaista, miten Maahanmuuttovirasto voi etukäteen arvioida mahdollisia tulevaisuudessa tapahtuvia laiminlyöntejä tai hyväksikäyttöä.
Ulkomaalaislain 187 §:n säännöksiä pidättäytymisestä oleskeluluvan myöntämisestä työnteon perusteella ehdotetaan tarkkarajaisuuden, oikeasuhtaisuuden ja selkeyden lisäämiseksi täsmennettäviksi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että toisin kuin ehdotettu ulkomaalaislain 36 §:n 4 momentin säännös, lain 187 § koskee vain työntekijän oleskelulupia eli niitä lupia, joihin sovelletaan saatavuusharkintaa, eikä kaikkia oleskelulupia, jotka oikeuttavat työntekoon Suomessa. Hallituksen esityksen perusteluista tai valiokunnan saamasta selvityksestä ei käy ilmi, miksei mahdollisuutta pidättäytyä oleskeluluvan myöntämisestä uloteta koskemaan myös muita oleskelulupia.
Lupien myöntämisestä pidättäytymisen enimmäisajaksi ehdotetaan säädettäväksi kuusi kuukautta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että päätös pidättäytyä työntekijän oleskelulupien myöntämisestä kuuden kuukauden ajaksi ei käytännössä välttämättä ehkäise ennalta hyväksikäyttötilanteiden syntymistä. Valiokunta pitää perusteltuna, että pidättäytymispäätös voidaan kohdistaa myös yrityksen tai yhteisön vastuuhenkilöihin. Sääntelyllä pyritään estämään se, että lain velvoitteita vakavasti laiminlyönyt henkilö voisi kiertää säännöksen jatkamalla toimintaansa muun omistamansa tai hallitsemansa yrityksen kautta.
Ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöön voivat syyllistyä sekä kantasuomalaiset että maahanmuuttajataustaiset työnantajat. Rikoslain 25 luvussa säädetään rangaistavaksi ihmiskauppa (3 §) ja törkeä ihmiskauppa (3 a §) sekä 47 luvun 3 a §:ssä kiskonnantapainen työsyrjintä. Edellä mainitut rikokset voivat yksittäisinä rikoksina olla ulkomaalaisen karkottamisen perusteena, sillä niiden osalta ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetty edellytys vähintään yhden vuoden enimmäisrangaistuksesta täyttyy. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siitä, kuinka paljon työvoiman hyväksikäyttöön syyllistyneitä ulkomaalaisia työnantajia Suomesta karkotetaan, ei ole saatavissa tilastotietoa. Valiokunnalle esitetyn arvion mukaan näissä tilanteissa on karkotettu rikoksiin syyllistyneitä korkeintaan yksittäisissä tapauksissa. Valiokunta toteaa, että myös edellä mainittuihin rikoksiin syyllistyneitä ulkomaalaisia tulee laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä voida karkottaa.
Hallintovaliokunta katsoo, että Suomessa on tarve kiristää rangaistuksia ulkomaista työvoimaa hyväksikäyttävälle työnantajalle. Rangaistuksen pitäisi olla tuntuva, jotta ulkomaisen työvoiman hyväksikäytöstä tulisi kannattamatonta. Hallintovaliokunta huomauttaa, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttö on inhimillisen kärsimyksen lisäksi ongelma myös siksi, että se asettaa lainmukaisesti toimivat yrittäjät epäoikeudenmukaiseen asemaan suhteessa laittomasti toimiviin yrittäjiin.
Muutoksenhaku ja työnantajan kuuleminen
Ehdotetussa sääntelyssä on otettava huomioon työnantajan menettelyllinen oikeusturva ja jälkikäteiset oikeusturvakeinot. Maahanmuuttoviraston tulee hankkia selvitystä työnantajalta ja kuulla tätä asian käsittelyssä.
Maahanmuuttoviraston päätökseen saa ulkomaalaislain 190 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) säädetään. Viimeksi mainitun lain 7 §:n mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta se, johon päätös on kohdistettu, tai se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Ulkomaalaislain 187 §:n mukaisen pidättäytymispäätöksen osalta on selvää, että työnantajalla on päätöksestä muutoksenhakuoikeus.
Ehdotettujen 54 b §:n ja 78 §:n 5 momentin mukaisissa tilanteissa päätös kohdistetaan työntekijään, mutta päätöksen taustalla on Maahanmuuttoviraston arviointi työnantajan moitittavasta menettelystä. Välittömät oikeusvaikutukset kohdistuvat työntekijään, mutta asiallisesti päätös vaikuttaa sisältävän viranomaisen ratkaisun siitä, onko työnantaja toiminut moitittavasti vai ei. Jos tällaiseen arvioon liittyy oikeusvaikutuksia työnantajalle, on syytä varmistua muutoksenhakuoikeudesta tällaisen arvion osalta.
Viranomaisten resurssit
Hallituksen esityksen perusteluissa arvioidaan, että ehdotetut muutokset aiheuttavat jonkin verran lisäkustannuksia Maahanmuuttovirastolle ja työ- ja elinkeinotoimistoille. Hyväksikäytön uhreille arvioidaan alkuvaiheessa myönnettävän työnteko-oikeus säädettävin tavoin 20—30 tapauksessa vuosittain. Sama määrä myönnetään arvion mukaan jatkolupia nyt säädettävällä perusteella. Pidättäytymispäätöksiä puolestaan tehdään jatkossa vuositasolla noin 10 kappaletta.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että hyväksikäyttötapausten selvittämiseen kuluu Maahanmuuttovirastossa keskimäärin selvästi enemmän aikaa kuin esityksessä on arvioitu. Lisäksi selvittämistyö edellyttää luonteensa vuoksi paljon manuaalista työtä, ja mahdollisuudet yleisenä tavoitteena olevaan automatisaation hyödyntämiseen ovat näissä tapauksessa rajalliset.
Ehdotetut muutokset aiheuttavat muutostarpeita maahanmuuttoasioiden sähköiseen asiankäsittelyjärjestelmään (UMA-järjestelmä) ja sähköiseen asiointipalveluun (Enter Finland). Myös aiemmin hyväksytyt lainsäädännön muutokset edellyttävät tietojärjestelmämuutoksia (esim. HaVL 4/2021 vp — HE 252/2020 vp). Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että näihin muutoksiin varataan riittävät resurssit ja että muutokset on tehty ennen uusien säännösten voimaantuloa. Myös työsuojeluviranomaisilla tulee olla riittävät resurssit valvontatehtävänsä hoitamiseen ja näin ollen myös työsuojelutarkastusten määrän lisäämiseen.
Muuta
Valiokunta pitää ehdotetun lainsäädännön tavoitteiden toteutumisen kannalta välttämättömänä, että viranomaisten välinen tietojenvaihto on sujuvaa. Valiokunta korostaa yleisemminkin viranomaisten välisen tiedonkulun merkitystä ja pitää tärkeänä, että viranomaisten tietojenluovutus- ja tietojensaantioikeudet ovat ajan tasalla. Lisäksi ehdotettujen muutosten tehokas toimeenpano edellyttää hyvin suunniteltua ja oikein kohdennettua viestintää.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun lainsäädännön vaikutuksia ja käytännön toimivuutta seurataan sekä arvioidaan, toteutuvatko sääntelylle asetetut tavoitteet hyväksikäytön ilmitulon edistämisestä ja uhrin aseman parantamisesta. Lisäksi tulee huolehtia siitä, ettei sinänsä perustelluilla lainsäädännön muutoksilla luoda vastoin tarkoitustaan mahdollisuuksia uudenlaisiin lupamenettelyn väärinkäytöksiin.
Valiokunta toteaa, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia on arvioitu hallituksen esityksen perusteluissa varsin niukasti. Myöskään erilaisia toteuttamisvaihtoehtoja ei ole juurikaan arvioitu, eikä esityksestä täysin käy ilmi, mitä lisäkeinoja ehdotettu sääntely tuo viranomaisille nykytilaan verrattuna. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että työntekijöiden, yrittäjien, harjoittelijoiden, opiskelijoiden ja tutkijoiden maahanmuuttoa koskevat asiat on 1.1.2020 siirretty sisäministeriön toimialalta työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan. Valiokunnan käsiteltävänä on mainitun ajankohdan jälkeen ennen nyt käsiteltävänä olevaa asiaa ollut kaksi työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltua ulkomaalaislainsäädännön muuttamiseen liittyvää hallituksen esitystä (HaVM 5/2020 vp — HE 36/2020 vp ja HaVL 4/2021 vp — HE 252/2020 vp), joiden käsittelyssä valiokunta on havainnut samanlaisia puutteita kuin nyt. Valiokunta korostaa muun muassa ulkomaalaislainsäädännön monimutkainen sääntelykokonaisuus huomioon ottaen, että lainsäädännön muutokset on valmisteltava huolellisesti riittävän kiinteässä yhteistyössä keskeisten viranomaisten ja muiden tahojen kesken. Erityisen tärkeää on toimiva yhteistyö työ- ja elinkeinoministeriön ja ulkomaalaislainsäädännön kokonaisuudesta vastaavan sisäministeriön sekä keskeisen lupaviranomaisen Maahanmuuttoviraston välillä. Valiokunta tähdentää, että lainsäädännön tulee olla mahdollisimman selkeää sekä lakia soveltavien viranomaisten että luvan hakijoiden näkökulmasta.