Hallituksen esityksen tausta ja tavoitteet

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi jätelakia, ympäristönsuojelulakia, kemikaalilakia ja rikoslakia. Osa ehdotetuista muutoksista on välttämättömiä kesällä 2018 hyväksytyn neljästä jätealan direktiivistä koostuvan ns. EU:n jätesäädöspaketin ja pysyvistä orgaanisista yhdisteistä annetun asetuksen (ns. POP-asetus) täytäntöön panemiseksi. Jätesäädöspakettiin sisältyvien direktiivien kansallisen voimaan saattamisen määräaika on ollut 5.7.2020. Ehdotetulla lainsäädännöllä pannaan täytäntöön myös kesällä 2019 annettuun tiettyjen muovituotteiden ympäristövaikutuksen vähentämisestä annettuun direktiiviin (ns. SUP-direktiivi, (EU) 904/2019) sisältyvät tuotekiellot ja merkintävaatimukset. Ehdotusten taustalla ovat myös hallitusohjelman jätteen kierrätyksen lisäämistä ja kiertotalouden edistämistä koskevat tavoitteet sekä kansalliset jätelainsäädännön kehittämistarpeet. 

Uudistettujen jätedirektiivien tavoitteena on jätehuoltoa parantamalla edistää ympäristön ja ihmisen terveyden suojelua, varmistaa luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö sekä edistää kiertotaloutta. Direktiivimuutoksilla pyritään myös vähentämään jätealan toimijoiden hallinnollista taakkaa ja parantamaan käytettävissä olevan jätetiedon laatua. Näiden tavoitteiden toteutumiseen pyritään muun muassa kiristämällä yhdyskuntajätteen uudelleenkäytön valmistelua ja kierrätystä koskevaa tavoitetta nykyisestä (v. 2020) 50 %:n tavoitteesta niin, että tavoite on 55 % vuonna 2025, 60 % vuonna 2030 ja 65 % vuonna 2035. 

Suomessa on hallituksen esityksen perustelujen mukaan vuonna 2018 syntynyt yhteensä noin 128 miljoonaa tonnia jätettä. Tästä määrästä selvästi suurin osa on kaivannaisjätettä. Seuraavaksi eniten jätettä syntyy rakentamisessa ja teollisuudessa. Yhdyskuntajätteen osuus jätteen kokonaismäärästä on noin 3 %. Yhdyskuntajätteen kaatopaikkakäsittely on vähentynyt Suomessa merkittävästi viimeisten 10 vuoden aikana. Tällä hetkellä kaatopaikalle sijoitetaan enää n. 1 % yhdyskuntajätteestä, kun EU:n kaatopaikkadirektiivin jäsenvaltioita sitova tavoite on enintään 10 %. Kaatopaikkakäsittely on Suomessa korvautunut jätteen hyödyntämisellä energiana. Yhdyskuntajätteestä on vuonna 2019 poltettu 56 % jätevoimaloissa tai rinnakkaispolttolaitoksissa.  

Suomessa yhdyskuntajätteestä kierrätetään tällä hetkellä 41—43 %. Jätedirektiivin uusien kierrätysasteen laskentasääntöjen arvioidaan hieman pienentävän mainittuja lukuja. Suomi on tilastovertailujen perusteella nykyisin jätteen kierrätyksessä EU-maiden keskitasoa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan uusia yhdyskuntajätteen kierrätystavoitteita ei ole mahdollista saavuttaa ilman jätelainsäädännön ohjauskeinojen ja yhdyskuntajätehuollon nykykäytäntöjen merkittävää uudistamista.  

Myös pakkausjätteen kierrätystavoitteita kiristetään mainitulla EU-lainsäädännöllä nykyisestä. Tavoitteena on, että kaikista pakkauksista kierrätetään 65 % vuonna 2025 ja 70 % vuonna 2030. Nykyinen tavoite on ollut 55 %. Suomessa on saavutettu pakkausjätedirektiivissä vuodelle 2008 asetetut kierrätystavoitteet. Myös mainitun kaikkia pakkausjätteitä koskevan kokonaistavoitteen ja useimpia pakkausjätemateriaaleja koskevien erillistavoitteiden (lasi, kuitu, metalli) arvioidaan olevan Suomessa saavutettavissa. Sen sijaan muovi- ja puupakkauksia koskevat tavoitteet ovat vaikeimmin saavutettavissa, vaikka niidenkin kierrätysaste on noussut viime vuosina merkittävästi.  

Kansallisesti asetettuja yhdyskuntajätteen uudelleenkäytön valmistelua ja kierrätystä sekä pakkausjätteen kierrätystä koskevia tavoitteita ehdotetaan kiristettäviksi, ja ne asetetaan pääosin jäte- ja pakkausdirektiivien tavoitetasojen mukaisiksi. Kierrätystavoitteista on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella jätelain 8 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuuden nojalla. Yhdyskuntajätettä ja pakkausjätteen kokonaiskierrätysastetta koskevat tavoitteet ovat yleisiä. Materiaalikohtaiset pakkausjätteiden kierrätystavoitteet säädetään kuitenkin tuottajia ja tuottajayhteisöjä sitoviksi velvoitteiksi.  

Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on ollut määritellä tarpeelliset lainsäädäntötoimet, joilla EU:ssa asetetut kiristyvät yhdyskuntajätteen ja pakkausjätteen kierrätystavoitteet voidaan Suomessa saavuttaa. Valiokunta pitää ehdotetun lainsäädännön tavoitteita kierrätyksen lisäämisestä ja kiertotalouden edistämisestä kannatettavina ja puoltaa niiden toteuttamiseen tähtäävien muutosten hyväksymistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainsäädännön ohjauskeinojen avulla kyetään luomaan sellainen jätehuoltojärjestelmä, jolla saavutetaan paras mahdollinen kierrätystulos sekä kuntalaisen kannalta helppo, järkevä ja kustannustehokas jätehuolto. 

Hallintovaliokunta toteaa, että jätelainsäädännön kokonaisuus muodostuu EU-sääntelyn ja hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten lisäksi useista valtioneuvoston asetuksista, joilla ehdotetaan annettavaksi tarkempia säännöksiä muun muassa uudelleenkäytön valmisteluun, kiinteistöllä tapahtuvaan biojätteiden käsittelyyn ja tuottajavastuuseen liittyvistä menettelyistä ja muista vaatimuksista sekä jätteen erilliskeräysvelvollisuudesta. Lakiehdotuksiin sisältyy yhteensä 34 asetuksenantovaltuutta, joista osa on uusia ja osalla täsmennetään voimassa olevan lain asetuksenantovaltuuksia. Asetusluonnokset eivät ole olleet valiokunnan käytössä, mikä on osaltaan vaikeuttanut kokonaiskuvan muodostamista ehdotetusta sääntelykokonaisuudesta. Asia on lähetetty myös perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Hallintovaliokunta ei ota kantaa ehdotettuun sääntelyratkaisuun, vaan tarkastelee ehdotettua sääntelyä toimialansa huomioon ottaen lähinnä kuntien tehtävien ja kunnan asukkaiden näkökulmasta.  

Yleistä kunnan tehtävistä jätehuollon järjestämisessä

Kunnan velvollisuudesta järjestää jätehuolto säädetään jätelain 32 §:ssä. Kunnan on järjestettävä muun muassa vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvän jätteen sekä kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän ja liikehuoneistossa syntyvän yhdyskuntajätteen jätehuolto. Kunnan on järjestettävä kunnan toissijaista jätehuoltoa koskevan jätelain 33 §:n mukaan muun kuin 32 §:ssä tarkoitetun jätteen jätehuolto, jos jätteen haltija tätä muun palvelutarjonnan puutteen vuoksi pyytää ja jäte laadultaan ja määrältään soveltuu kuljetettavaksi tai käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä. 

Kunnalle kuuluvista jätelain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen. Kunta voi jätelain 26 §:n mukaan järjestää kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävät hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan kanssa tai olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä. Kunnan on jätelain 34 §:n mukaan jätehuollon järjestämisessä huolehdittava siitä, että käytettävissä on tarpeen mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, riittävästi vaarallisen jätteen ja muun jätteen alueellisia vastaanottopaikkoja, jotka ovat vaivattomasti jätteen tuottajien saavutettavissa, sekä riittävän monipuoliset muut jätehuoltopalvelut, kuten etusijajärjestyksen mukainen mahdollisuus jätteen erilliskeräykseen. Lisäksi kunnan tulee huolehtia, että jätteen keräys ja kuljetus järjestetään ja mitoitetaan siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin syntyvän jätteen määrää ja laatua sekä siitä, että jätteenkuljetuksen ja jätteen alueellisen vastaanoton järjestelyistä tiedotetaan riittävästi ja riittävän usein. 

Kunta voi lain 43 §:n 1 momentin mukaan päätöksellään siirtää sille säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, jätemaksujen laskutuksen ja jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti. Tällöin kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään. 

Jätteiden erilliskeräysvelvollisuus

Jätelain 8 §:n 1 momentissa säädetään etusijajärjestyksestä eli ns. jätehierarkiasta. Kaikessa toiminnassa on ensisijaisesti vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta. Jos jätettä kuitenkin syntyy, jätteen haltijan on ensisijaisesti valmisteltava jäte uudelleenkäyttöä varten tai toissijaisesti kierrätettävä se. Jos kierrätys ei ole mahdollista, jätteen haltijan on hyödynnettävä jäte muulla tavoin, mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä. Hallintovaliokunta korostaa tämän periaatteen merkitystä jätelainsäädännön kokonaisuudessa.  

Valiokunta tähdentää, että jätteiden syntypaikkalajittelu ja erilliskeräys ovat ensisijaisia keinoja ja ratkaisevia vaiheita uudelleenkäyttöön valmistelun ja kustannustehokkaan kierrätyksen toteuttamisen kannalta. Kunta voi voimassa olevan jätelain 91 §:n mukaan antaa jätehuoltomääräyksiä muun muassa kunnan vastuulla olevan jätteen määrän vähentämisestä, lajittelusta, säilyttämisestä, keräyksestä, kuljetuksesta, hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä näitä koskevista teknisistä vaatimuksista. Useimmat kunnat ovatkin asettaneet ns. velvoiterajoja eri jätelajien kiinteistöittäiselle keräykselle. Lisäksi kunnat ovat pyrkineet lisäämään jätteiden erilliskeräystä ja kierrätystä esimerkiksi taksaohjauksella ja neuvontakampanjoilla. 

Jätteen erilliskeräysvaatimuksia ehdotetaan tiukennettaviksi merkittävästi. Jätelain 15 §:ssä säädettyä erilliskeräysvelvollisuutta ehdotetaan muutettavaksi jätedirektiivin mukaisesti niin, että jätteet on lähtökohtaisesti kerättävä toisistaan erillään. Tästä voidaan poiketa vain laissa säädettävillä direktiivin mukaisilla edellytyksillä. Kunnan ja pakkausten tuottajan on järjestettävä pakkausjätteen erilliskeräys yhteistoiminnassa.  

Kunnan, tuottajan, kiinteistön haltijan ja jätteen haltijan velvollisuudesta järjestää jätteen erilliskeräys voidaan ehdotetun 15 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta pitää tärkeänä, että nämä vaatimukset voivat olla erilaisia eri alueilla ottaen huomioon alueen väestötiheys, syntyvän jätteen määrä ja hyödyntämismahdollisuudet sekä erilliskeräyksen järjestämisestä aiheutuvat ympäristövaikutukset ja kustannukset. 

Kunta on tarkoitus velvoittaa valtioneuvoston asetuksella säädettävän siirtymäajan kuluessa järjestämään biojätteen ja yhdessä pakkausten tuottajien kanssa lasi-, metalli-, kuitu- ja muovipakkausjätteen kiinteistöittäinen erilliskeräys tietyn kokoisille asuinkiinteistöille taajama-alueella. Kunta voi edelleen antaa jätelain 91 §:n nojalla jätehuoltomääräyksiä. Jätteen kiinteistöittäistä erilliskeräystä koskevilla määräyksillä voidaan ehdotetun 91 §:n 3 momentin mukaan velvoittaa valtioneuvoston asetuksessa säädettyä laajempaan erilliskeräykseen. Määräyksillä voidaan sallia myös asetuksessa säädettyä suppeampi erilliskeräys viideksi vuodeksi kerrallaan, jos jokin jätelain 15 §:n 2 momentin mukaisista edellytyksistä erilliskeräysvelvollisuudesta poikkeamiselle täyttyy. Kunnan tulee kiinteistöittäisen keräyksen lisäksi järjestää alueellisia vastaanottopaikkoja muille kierrätettäville ja erityiskäsittelyä vaativille jätteille.  

Hallituksen esityksessä esitetyn suuntaa-antavan arvion mukaan ehdotuksen mukainen erilliskeräys nostaa yhdyskuntajätteen kierrätysastetta 5—10 % nykyisestä. Vaikka tämä olisi selvä parannus nykytilaan, pelkästään se ei riitä kierrätystavoitteiden saavuttamiseen, vaan tarvitaan muitakin toimenpiteitä. Pakkausjätteen erilliskeräyksen järjestäminen kaikilla taajamien vähintään viiden huoneiston asuinkiinteistöillä tuo kiinteistöittäisen erilliskeräyksen piiriin noin puolet Suomen väestöstä. Biojätteen erilliskeräyksen piirissä on jatkossa 65 % väestöstä, kun biojäte kerätään jatkossa edellä mainittujen asuinkiinteistöjen lisäksi yli 10 000 asukkaan taajamissa kaikilta asuinkiinteistöiltä.  

Valiokunta pitää ehdotettua erilliskeräysvelvoitteen vahvistamista perusteltuna. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että kunnilla on jatkossakin mahdollisuus antaa jätehuoltomääräyksiä, joilla voidaan tietyin edellytyksin poiketa säädetyistä velvoitteista silloin, kun se on tarpeen. Kunta voi lakiin perustuvasta syystä esimerkiksi päättää, että erilliskeräysvelvoitetta ei uloteta alueelle, jolla erilliskeräyksestä aiheutuvat kustannukset ovat kohtuuttomat suhteessa siitä saatuun hyötyyn. Lisäksi on tärkeää, että kunnille turvataan ehdotetussa 41 §:n 3 momentissa etusija vapaaehtoisuuteen perustuvan erilliskeräyksen järjestämiseen.  

Tuottajavastuu sekä kuntien ja pakkausjätteen tuottajien yhteistoiminta

Tuottajavastuulla tarkoitetaan sitä, että tuotteen valmistaja, maahantuoja tai muu tuotteen markkinoille saattaja kantaa joko pelkästään taloudellisen vastuun tai taloudellisen ja operatiivisen järjestämisvastuun tuotteen jätehuollosta sen tultua elinkaarensa jätevaiheeseen. Suomessa tuottajavastuuta sovelletaan paperituotteisiin, ajoneuvojen ja laitteiden renkaisiin sekä pakkauksiin. EU-lainsäädännössä on edellytetty tuottajavastuun soveltamista ajoneuvoihin, sähkö- ja elektroniikkalaitteisiin sekä akkuihin ja paristoihin, nyttemmin myös pakkauksiin. Tuottajavastuun toteutustapa vaihtelee tuoteryhmittäin, mutta perusrakenteeltaan sääntely on samanlaista. Jätelain 46 §:n mukaan tuottajan on järjestettävä markkinoille saattamiensa tuotteiden jätehuolto sekä vastattava siitä aiheutuvista kustannuksista. Tuotekohtaisissa valtioneuvoston asetuksissa säädetään tarkemmin muun muassa käytöstä poistettujen tuotteiden vastaanoton järjestämisestä. Tuottajien on otettava maksutta vastaan myös muiden toimijoiden keräämät, tuottajan järjestämään vastaanottoon toimitetut käytöstä poistetut tuotteet.  

Jäsenvaltioiden on pakkausjätedirektiivin mukaan perustettava tuottajavastuujärjestelmät pakkauksille viimeistään 31.12.2024. Suomen kannalta keskeisimmät muutokset pakkausten tuottajavastuuseen ovat jätedirektiivin tuottajavastuuta koskevat vähimmäisvaatimukset ja erityisesti kustannusvastuuta koskeva sääntely, jossa edellytetään, että tuottajan on vastattava vähintään 80 %:sta jätehuollon kustannuksista.  

Hallituksen esitykseen sisältyvän ehdotuksen mukaan asumisessa syntyvän pakkausjätteen erilliskeräys järjestetään pakkausten tuottajan ja kunnan yhteistoimintana (jätelain 49 a—c §). Kunnalle ehdotetaan säädettäväksi laissa ensisijainen velvollisuus järjestää pakkausjätteen keräys kiinteistöiltä tuottajan lukuun ja tuottajille vastaavasti velvollisuus maksaa kunnille korvausta keräyksen järjestämisestä. Kunnan jätehuoltoa hoitaa usein kuntien yhdessä perustama alueellinen jätehuoltoyhtiö, jolle kunta on jätelain 43 §:ssä säädetyn mukaisesti siirtänyt jätehuollon järjestämiseen liittyviä tehtäviä. 

Yhteistoimintamallin lähtökohta on, että kunnat hoitavat pakkausjätteen erilliskeräyksen ja kuljetuksen asuinkiinteistöiltä tuottajan järjestämään käsittelyyn tai jatkokuljetukseen. Pakkausten tuottajayhteisö ja kunnat sopivat erilliskeräyksen järjestämisestä ja korvauksista, jotka tuottajayhteisö maksaa kunnille näiden järjestämästä erilliskeräyksestä ja kuljetuksesta. Kuntien on huolehdittava siitä, että pakkausten tuottajayhteisön maksamat korvaukset otetaan täysimääräisesti ja materiaaleittain huomioon määrättäessä erilliskerättyä pakkausjätettä koskevia jätemaksuja. Yhteistoimintasopimuksen on katettava vähintään kaksi kolmasosaa koko maan asukkaista.  

Asumisessa syntyvien pakkausjätteiden erilliskeräyksen järjestäminen kunnan ja tuottajan yhteistoimintana ja tähän kytketty korvauksista sopiminen on kansallinen sääntelyratkaisu. Pakkausten tuottajan vähimmäiskustannusvastuu perustuu jätedirektiivin kansalliseen liikkumavaraan. Sen mukaan tuottajan kustannusvastuun rajoittamisen edellytyksenä on, että se on perusteltua asianmukaisen jätehuollon sekä tuottajavastuuta koskevan järjestelmän taloudellisen elinkelpoisuuden varmistamiseksi.  

Valiokunta toteaa, että kuntien ja pakkausten tuottajien yhteistoiminta mahdollistaa kunnan asukkaiden näkökulmasta helpon ja yksinkertaisen erilliskeräyksen, joka toimii ns. yhden luukun periaatteella. Yhteistoiminnalla varmistetaan tuottajan laajentuvan kustannusvastuun toteutuminen siten, että jätehuollon loppuasiakas saa hyödyn pakkausjätteen tyhjennyshinnassa. Kunta huolehtii tällä hetkellä pakkausjätteen kiinteistökeräyksestä jätehuoltomääräyksissä määritellyllä tavalla. Ehdotettu yhteistoiminta ei siten muuta vastuutahoa asukkaan näkökulmasta.  

Sopimus yhteistoiminnasta ja kustannusten korvaamisesta on ehdotuksen mukaan tehtävä viimeistään 31.12.2021, ja tuottaja alkaa maksaa korvausta kunnalle 1.7.2023 alkaen. Saadun selvityksen mukaan tämä aikataulu ei tuota ongelmia, sillä sopimusvalmistelut ovat jo käynnissä. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin näkemys, jonka mukaan ehdotettu kunnan ja tuottajan yhteistoimintaan pohjaava pakkausjätehuollon sääntelymalli saattaisi merkitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea kuntien omistamille jätehuoltoyhtiöille, jotka kilpailevat osin samoilla markkinoilla yksityisten jätehuoltoyhtiöiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valtiontukien ennakkoilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat vain ne toimenpiteet, jotka täyttävät Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan valtiontuen tunnusmerkit. Jos toimenpide ei täytä valtiontuen tunnusmerkkejä, jäsenvaltiolla ei ole velvollisuutta ilmoittaa asiasta komissiolle. Toimenpidettä ei ilmoiteta komissiolle myöskään tilanteessa, jossa jäsenvaltion arvion mukaan ei ole oikeudellista epäselvyyttä. 

Saadun selvityksen mukaan Suomen viranomaiset ovat käyneet keskusteluja komission kilpailujaoston valtiontuista vastaavan osaston kanssa vuoden 2020 ja kevään 2021 aikana. Keskusteluissa on arvioitu sitä, onko Suomen ehdotetussa pakkausjätehuollon sääntelymallissa kyse valtiontukisääntöjen soveltamisen piiriin kuuluvasta taloudellisesta toiminnasta ja jos on, täyttyvätkö SEUT 107 artiklan mukaiset valtiontuen tunnusmerkit. Notifikaatiolle tai viralliselle oikeusvarmuusilmoitukselle ei valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan ole tarvetta, koska komission näkemyksen mukaan ehdotetussa pakkausjätehuollon sääntelymallissa kunnan järjestämä pakkausjätteen keräys ei ole taloudellista toimintaa. 

Kuntien vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen

EU:n lainsäädännössä ei säädetä jätteiden kuljetuksen tavasta jäsenvaltioissa, vaan siitä säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että Suomessa on kunnan vastuulle kuuluvien jätteiden kuljetuksessa ollut koko jätelainsäädännön voimassaolon ajan 1970-luvun lopulta lähtien käytössä kaksoisjärjestelmä, jossa kunta on voinut järjestää jätteen kuljetuksen keskitetysti tai siirtää päätöksellään kuljetuksen tilaamisen kiinteistön haltijoiden tehtäväksi. 

Kunnan jätehuoltotehtävät muodostavat laajan kokonaisuuden, jota on pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä (PeVL 58/2010 vp). Kunnan on voimassa olevan jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava siitä, että sen vastuulle kuuluva jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta. Kunta voi järjestää tämän kiinteistöittäisen jätteen kuljetuksen itse (36 §) tai päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, 37 §). Tällaisen päätöksen edellytyksenä on, että jätteen kuljetuspalveluja on tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ehdoin ja että jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Lisäksi edellytetään, että päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Kunta voi päättää, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus koskee lajiltaan tai laadultaan tietyntyyppistä jätettä. Kunnan on seurattava ja valvottava tällaisen päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen. 

Kunnissa on tällä hetkellä käytössä molempia kuljetusjärjestelmiä. Useissa kunnissa on käytössä myös yhdistelmä eri kuljetusjärjestelmistä jätelajista riippuen. Hallituksen esityksen perusteluissa esitettyjen vuoden 2019 tietojen mukaan kunnan järjestämän sekalaisen yhdyskuntajätteen kuljetuksen piirissä on ollut n. 3,5 miljoonaa asukasta (65 % asukkaista ja 49 % kunnista). Kiinteistön haltijan järjestämän sekalaisen yhdyskuntajätteen kuljetuksen alueella on puolestaan asunut n. 1,6 miljoonaa ihmistä (31 % asukkaista ja 47 % kunnista). Biojätteen kuljetuksessa kunnan järjestämän kuljetuksen osuus on ollut jonkin verran suurempi (68 % asukkaista ja 56 % kunnista). Saostus- ja umpisäiliölietteen kuljetuksessa kiinteistön haltijan järjestämä kuljetus on merkittävästi yleisempää kuin kunnan järjestämä jätteen kuljetus. Se on käytössä 81 %:ssa kunnista (58 % asukkaista).  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kaksoisjärjestelmän lakkauttamista kuntien vastuulla olevien erilliskerättävien jätteiden kuljettamisen osalta ja siirtymistä tältä osin kunnan järjestämään jätteen kuljetukseen. Kunta ei ehdotetun muutoksen mukaan enää jatkossa voi siirtää erilliskerättävän kiinteän yhdyskuntajätteen (biojäte, pienmetallijäte sekä kuitu-, lasi-, metalli- ja muovipakkausjäte sekä muut mahdolliset erilliskerättävät jätelajit) kiinteistöittäistä jätteen kuljetusta kiinteistön haltijan vastuulle, vaan kunnan on järjestettävä näiden jätteiden kuljetus kiinteistöiltä. Kunta voi kuitenkin laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä edelleen päättää, että kiinteistön haltijan on järjestettävä sekalaisen yhdyskuntajätteen sekä saostus- ja umpisäiliölietteen kuljetus. Näiden osalta kaksoisjärjestelmä ehdotetaan siis säilytettäväksi. Valiokunta toteaa, että saostus- ja umpisäiliölietettä ei enää jatkossa luokitella yhdyskuntajätteeksi eikä sitä näin ollen sisällytetä yhdyskuntajätteen kierrätystavoitteeseen. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että hallituksen esityksen valmistelun kuluessa on ollut esillä vaihtoehto, jossa kuljetuksen kaksoisjärjestelmä olisi lakkautettu kaikkien kiinteiden jätteiden kuljetuksen osalta. Tästä on kuitenkin lausuntokierroksen jälkeen luovuttu, ja kaksoisjärjestelmästä ehdotetaan edellä kuvatuin tavoin luovuttavaksi vain osittain. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ja saadun selvityksen mukaan myös asian aiemmissa valmisteluvaiheissa asiantuntijoiden näkemykset ehdotetusta vaihtoehdosta ovat jakautuneet voimakkaasti. Hallituksen esityksen perusteluissa on arvioitu kattavasti eri vaihtoehtoja jätteen kuljetuksen toteuttamiseksi ja niiden vaikutuksia.  

Useista kuntien nykyisen lainsäädännön nojalla tekemistä jätteenkuljetusjärjestelmää koskevista päätöksistä on valitettu hallintotuomioistuimiin. Valituksissa on useimmiten ollut kyse siitä, toteutuvatko kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytykset ja onko niiden täyttymistä selvitetty riittävästi. Näistä päätöksistä ja niitä koskevista valituksista on aiheutunut runsaasti sääntelytaakkaa kunnille, hallintotuomioistuimille ja jätealan toimijoille. Nykyinen kaksoisjärjestelmä ylläpitää perustelujen mukaan toimintaympäristön epävarmuutta ja vaikeuttaa näin ollen jätehuollon suunnittelua ja kehittämistä toimialalla. Ehdotettua muutosta perustellaan sillä, että yhdyskuntajätteen kierrätystavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien ohjauskeinojen ja jätteen erilliskeräyksen tehokas toteuttaminen vaikeutuu huomattavasti, jos jätteen kuljetuksen kaksoisjärjestelmään liittyviä ongelmia ei ratkaista. EU:n komissio on ns. varhaisvaroitusraportissaan pitänyt jätehuollon vastuiden hajanaisuutta yhtenä keskeisenä syynä hitaaseen yhdyskuntajätteen kierrätyksen edistymiseen Suomessa. 

Saadun selvityksen mukaan kuljetusjärjestelmän epäyhtenäisyys on vaikeuttanut jätehuollon kokonaisjärjestelmän kehittämistä ja siten myös kierrätystavoitteiden saavuttamista. Kunnille ja tuomioistuimille on aiheutunut myös hallinnollista taakkaa. Kaikkia kunnan käytettävissä olevia jätehuollon ohjauskeinoja kierrätyksen lisäämiseksi, kuten ohjaavaa taksaa, ei ole voinut nykyisessä järjestelmässä käyttää, kun kaikki kiinteiden jätteiden kuljetukset eivät ole olleet kunnan kilpailuttamia. 

Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kunnat käytännössä hankkivat kuljetuspalvelut yksityisiltä jätteenkuljetusyrityksiltä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti. Valiokunta toteaa, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Tämä vaatimus kohdistuu molempiin edellä mainittuihin kuljetusjärjestelmiin. Kunnan toteuttamia jätteenkuljetushankintoja koskevaa sääntelyä ehdotetaan tarkennettavaksi, jotta erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia pärjätä kilpailutuksessa parannetaan. Kunnalle säädetään ehdotetussa jätelain 36 §:n 3 momentissa velvollisuus tehdä markkinakartoitus kuljetuspalvelujen hankintoja suunnitellessaan. Hankittavat kuljetuspalvelut tulee jatkossa määritellä ja ajoittaa siten, että kaikenkokoisilla yrityksillä on mahdollisuus päästä tasapuolisesti osallistumaan tarjouskilpailuihin. Jätekuljetus-urakat on myös kilpailutettava pääsääntöisesti osiin jaettuina. Valiokunta tähdentää kuntien riittävän kilpailutus- ja hankintaosaamisen merkitystä, joka korostuu ehdotetun sääntelyn mukaisessa järjestelmässä. 

Kaksoisjärjestelmän purkaminen kiinteän yhdyskuntajätteen osalta poistaa kunnan mahdollisuuden päättää vastuulleen kuuluvan jätteenkuljetuksen järjestämistavasta. Kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtyminen niissä kunnissa, joissa on käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, lisää varsinkin alkuvaiheessa resurssitarvetta, sillä kunnan on kilpailutettava jätteenkuljetukset ja tehtävä urakkasopimukset jätealan toimijoiden kanssa. Samalla kuitenkin säästetään jätehuollon seurantaan ja valvontaan tarvittavia viranomaisresursseja.  

Kunnan on jatkossa järjestettävä jätteiden erilliskeräys kaikilta niiltä kiinteistöiltä, jotka kuuluvat valtioneuvoston asetuksella säädettävien tai kunnan jätehuoltomääräyksissä määrättyjen velvoiterajojen piiriin. Velvoiterajojen ulkopuolisilla kiinteistöillä, kuten haja-asutusalueilla ja osin taajamien pienillä kiinteistöillä, kiinteistön haltija voi halutessaan omalla kustannuksellaan tilata bio-jätteen ja pakkausjätteen keräyksen kiinteistöltään. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ehdotetut siirtymäajat ovat melko lyhyitä. Lyhyitä siirtymäaikoja perustellaan erilliskeräyksen nopealla käynnistämisellä kierrätystavoitteiden saavuttamiseksi ja EU-lainsäädännön mukaisella tuottajien kustannusvastuun toteuttamisella vuodesta 2023 alkaen. Sellaisen kunnan, jossa erilliskerättävän jätteen erilliskeräyksessä on ehdotettujen säännösten voimaan tullessa käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteen kuljetus, on lakiin ehdotetun siirtymäsäännöksen mukaan siirryttävä kunnan järjestämään jätteen kuljetukseen aikaisintaan kahden ja viimeistään kolmen vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Muiden kiinteiden yhdyskuntajätteiden, kuten pakkausjätteiden ja pienmetallijätteen osalta siirtymäaika on kaksi vuotta. Pakkausjätteen osalta kuljetusjärjestelmän muutokselle ei ehdoteta säädettäväksi vähimmmäisaikaa. Valiokunta esittää ympäristövaliokunnan harkittavaksi ehdotetun siirtymäsäännöksen muuttamista niin, että ehdotettu kahden vuoden siirtymäaika olisi samalla vähimmäissiirtymäaika. 

Edellytykset, joiden mukaisesti kunta voi päättää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käytöstä sekalaisen yhdyskuntajätteen ja saostus- ja umpisäiliölietteen kuljetuksessa, säilyvät samoina kuin nykyisin, eikä ehdotuksella ole tältä osin vaikutusta jätteiden kuljetuksesta jo tehtyihin päätöksiin. Myöskään kunnan vastuulla olevaan jätteiden kuljetusten ja muun jätehuollon seurantaan tai valvontaan ei ehdoteta muutoksia. Kuljettajan tiedonantovelvollisuutta kuitenkin täsmennetään seurannan helpottamiseksi, ja sen laiminlyönti säädetään rangaistavaksi jätelain rikkomisena. 

Muita huomioita

Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetuilla muutoksilla vähennetään kuntien ja jätealan toimijoiden hallinnollista taakkaa. Valiokunta toteaa kuitenkin, että ehdotetut rekisterinpito- ja valvontavelvoitteet lisäävät jonkin verran kunnan jätehuoltoviranomaisen ja ympäristönsuojeluviranomaisen tehtäviä. Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä suoria vaikutuksia kuntatalouteen. Kunnat perivät jätehuollosta jätemaksua, jolla katetaan jätehuollosta aiheutuvat kustannukset.