Johdanto
Eurooppaan kohdistuu parhaillaan Välimeren yli mittava hallitsematon muuttoliike, joka vaikuttaa yhteiskuntiimme monin eri tavoin ja joka edellyttää myös monia erilaisia lähestymistapoja asiaan. Euroopan komissio onkin antanut 13.5.2015 tiedonannon Euroopan muuttoliikestrategiasta, johon on koottu toimia, joista komission mukaan osa unionin on toteutettava heti ja osa tulevina lähivuosina. Muuttoliikeagendalla pyritään luomaan yhtenäinen ja kokonaisvaltainen lähestymistapa muuttoliikkeen hyötyjen maksimoimiseen ja siihen liittyvien ongelmien ratkaisemiseen (HaVL 6/2015 vp).
Osana muuttoliikeagendan toimeenpanoa komissio on 27.5.2015 antanut neljä ehdotusta koskien EU:n sisäisiä siirtoja, uudelleensijoittamista, toimintasuunnitelmaa ihmissalakuljettajien torjumiseksi ja ohjeita sormenjälkien ottamiseksi. Tässä yhteydessä käsitellään EU:n sisäisiä siirtoja ja uudelleensijoittamista koskevia ehdotuksia. Muilta osin maahanmuuttoagendaa käsitellään hallintovaliokunnan lausunnossa HaVL 6/2015 vp (E 17/2015 vp).
EU:n sisäisiä siirtoja koskeva päätösehdotus
Sisäisillä siirroilla tarkoitetaan muuttoliikeagendan liitteen mukaan selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien turvapaikanhakijoiden jakamista jäsenvaltioiden kesken.
Komissio perustaa ehdotuksensa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 3 kohtaan. Neuvosto voi säännöksen nojalla komission ehdotuksesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi, jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukottainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen.
Valiokunta toteaa, että komission ehdotuksen hyväksyminen merkitsisi sitä, että Italiaan ja Kreikkaan saapuneita turvapaikanhakijoita siirrettäisiin turvapaikka-asian käsittelemistä varten johonkin toiseen jäsenvaltioon ja siten ensimmäistä kertaa sovellettaisiin kolmansien maiden kansalaisten alueelliseen joukottaiseen maahantuloon liittyvää hätätilamekanismia. On totta, että Italiaan ja Kreikkaan kohdistunut turvapaikanhakijoiden paine on viime aikoina entisestään lisääntynyt. Kysymys on ollut nimenomaan ihmishenkien pelastamisesta merellä. Komission mukaan tulijoita on niin paljon, että paikalliset resurssit heidän vastaanottamisekseen ja hakemustensa käsittelemiseksi on jo venytetty äärimmilleen. Tästä huolimatta valiokunnan mielestä tulisi saada tarkemmat perustelut sille, miten perussopimuksen hätätilamekanismin kriteerit äkillisestä joukottaisesta maahantulosta ja hätätilanteesta Italian ja Kreikan kohdalla täyttyvät ja onko siirrettäväksi ehdotettu turvapaikanhakijoiden määrä oikeassa suhteessa tilanteeseen, jonka perusteella maiden hyväksi suoritettaisiin toimenpiteitä.
Valiokunta korostaa joka tapauksessa, että jo perussopimuksen 78 artiklan 3 kohdan perusteella kysymys voi olla vain väliaikaisesta hätätilatoimenpiteestä. Se on kuitenkin selvää, ettei turvapaikanhakijoiden siirtäminen toisiin jäsenmaihin ratkaise sitä ongelmaa, että eri syistä Välimeren yli pyrkii suuria ihmismääriä. Nämä syyt voivat koskea esimerkiksi poliittista sortoa, väkivaltaa ja sotaa, köyhyyttä ja elintasoa sekä yleensäkin toivoa paremmasta elämästä Euroopassa.
Lähtömaiden oloihin on välttämätöntä vaikuttaa, jotta paine siirtyä muualle vähenee aivan ratkaisevalla tavalla. Tehtävä ei ole kuitenkaan helppo, vaikka kaikkia olemassa olevia toimintatapoja ja ‑malleja sekä politiikkalohkoja hyödynnettäisiin täysimääräisesti. Lähtömaat saattavat olla esimerkiksi niin sekasortoisessa tilassa, ettei niiden kanssa ole mahdollista tehdä yhteistyötä eikä saada aikaan myönteistä kehitystä taikka solmia toimivia takaisinottosopimuksia. Kaikkien toimijoiden — EU:n jäsenvaltioiden, sen toimielinten, kansainvälisten järjestöjen ja kolmansien maiden — on joka tapauksessa tehtävä yhdessä työtä, jotta Euroopan yhteisestä muuttoliikepolitiikasta tulee totta ja sen tavoitteet saavutetaan. Muuttoliikeagendaa on myös jäsenmaiden yhdessä työstettävä ja konkretisoitava todellisten tulosten saavuttamiseksi. Vaikka nykyinen tilanne ei välttämättä anna aihetta optimismiin, ponnisteluja muuttoliikkeisiin liittyvien monitahoisten ongelmien ratkaisemiseksi on kaikin keinoin jatkettava.
Valiokunta tähdentää tässä yhteydessä sitä periaatteellista lähtökohtaa, että turvapaikkahakemukset tulee käsitellä siinä EU-valtiossa, johon turvapaikanhakija unionin ulkopuolelta ensiksi saapuu. Tähän ajatukseen perustuu myös niin sanottu Dublin-järjestelmä. Turvapaikanhakijoiden siirtäminen toiseen jäsenvaltioon voisi siten perustua vain vastaanottavan maan vapaaehtoisuuteen. Tämä periaate on kirjattu myös nykyiseen hallitusohjelmaan. Valiokunta painottaa, että Suomi on suhtautunut kielteisesti aiempiin esityksiin, joilla on pyritty luomaan pysyviä sisäisten siirtojen järjestelyjä, ja tästä linjasta on syytä pitää kiinni.
Valiokunta suhtautuu kriittisesti neuvoston ehdotuksen myös siitä syystä, että turvapaikanhakijoiden siirtäminen voi vastoin muuttoliikkeiden hallinnan tavoitetta toimia vetovoimatekijänä. Muutoinkin unionimaiden mahdollisuudet ottaa vastaan turvapaikanhakijoita ovat joka tapauksessa rajalliset.
Valiokunta pitää myönteisenä seikkana sitä, että komissio pyrkii ehdotuksellaan edistämään Italian ja Kreikan turvapaikkamenettelyihin liittyvien järjestelmien kuntoon saattamista. Kansainvälisen suojelun määrittelyyn kuuluu muun muassa henkilöllisyyden selvittäminen ja sisällöllinen kansainvälisen suojelun hakemuksen tutkiminen. Henkilöllisyyden selvittämiseksi ja järjestelmien väärinkäytön estämiseksi on välttämätöntä ottaa jokaiselta hakijalta sormenjäljet. Olennaista on myös, että rajavalvonta on tehokasta ja vastaanottojärjestelyt ovat asianmukaiset. Valiokunnan käsityksen mukaan edellä mainittujen järjestelmien kuntoon saamisessa on kyseisissä jäsenmaissa paljon tehtävää.
Olennaista on myös, etteivät Italia ja Kreikka asennoidu, jos neuvoston esitykset hyväksytään, välinpitämättömämmin maahanmuutto-ongelmaan. Asianmukaiseen vastuulliseen toimintaan kuuluu myös laittoman maahantulon estäminen ja sen estäminen, etteivät laittomasti maahan päässeet voi siirtyä muualle Eurooppaan ohi turvapaikkaprosessin.
Valiokunta pitää myönteisenä kohderyhmän rajausta 15.4.2015 jälkeen tulleisiin ja järjestelmän käynnistämisen jälkeen tuleviin. Valiokunta katsoo, ettei siirrettävien henkilöiden enimmäismäärää ja maakohtaista kiintiötä voida ylittää. Selvyyden vuoksi valiokunta vielä toteaa erikseen, että neuvoston päätös on ainoastaan määräaikainen yksittäistapaus eikä siihen voida vedota muissa yhteyksissä. Tämä seikka on edellytys sille, että valiokunta voi edes harkita myönteistä suhtautumista neuvoston ehdotukseen. Väliaikaista järjestelyä sovellettaisiin saadun selvityksen perusteella kansainvälistä suojelua tarvitseviin syyrialaisiin ja eritrealaisiin. Kohderyhmän rajaus kahden vuoden aikana tuleviin merkinnee myös sitä, että ei ole tarkkaa tietoa siitä, mihin kaikkiin kansalaisuusryhmiin toimenpide lopulta kohdistuisi.
Neuvoston päätösehdotuksesta ilmenevä 40 000 turvapaikanhakijan kokonaismäärä jaettaisiin jäsenmaiden kesken väkilukuun, bruttokansantuotteeseen, turvapaikkahakemusten ja uudelleen sijoitettujen pakolaisten määrään sekä työttömyysasteeseen suhteutetun jakoperusteen mukaisesti. Näin muodostuvan jakoperusteen mukaisesti Suomeen osoitettaisiin mekanismin kaksivuotisen keston aikana Italiasta ja Kreikasta yhteensä 792 siirrettävää henkilöä. Vastaanottaville jäsenvaltioille annettaisiin turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kautta kertaluontoinen 6 000 euron tuki kutakin niiden alueelle siirrettyä henkilöä kohden neuvoston ja parlamentin asetuksen 516/2014 mukaisesti.
Suomeen on arvioitu tulevan tänä vuonna noin 6 000 turvapaikanhakijaa. Turvapaikanhakijoiden siirtokiintiön perusteella on arvioitu, että noin 600 turvapaikanhakijaa voisi saada myönteisen päätöksen hakemukseensa. Komission ehdotuksen mukaan siirrettävien henkilöiden hakemukset käsitellään Italiassa ja Kreikassa alustavasti ennen siirtopäätöksen tekemistä. Tältä pohjalta lienee arvioitu, että kansainvälisen suojelun antamisen hyväksymisprosentti olisi yli 75 prosenttia siirretyistä turvapaikanhakijoista. Valiokunta painottaa, että siirrettäviä turvapaikanhakijoita vastaanottavassa maassa turvapaikkahakemukset tulee käsitellä asianmukaisesti voimassa olevan lainsäädännön mukaan ilman ennakkoasennetta hakemuksen hyväksymisen tai hylkäämisen suhteen. Kaikki sisäisiin siirtoihin liittyvät käsittelyt tulee hoitaa siten, että kansallisten viranomaisten toimivaltaa ratkaista, myönnetäänkö turvapaikanhakijalle oleskeluoikeus, ei neuvoston mahdollisella päätöksellä siirretä muiden jäsenmaiden viranomaisille, vaan päätösvallan tulee säilyä kansallisena. Valiokunta tähdentää, että mahdollisten menettelyiden tulee olla hyvin toimivia ja tarkoituksenmukaisia. Tulisi myös tietää, mitä alustava käsittely Italiassa ja Kreikassa tarkemmin tarkoittaa koko turvapaikkaprosessin kannalta.
Ehdotuksen mainitaan aiheuttavan EU:n talousarvioon yhteensä 240 miljoonan euron lisäkustannuksen. Valiokunnalle on esitetty arvio, jonka mukaan Suomelle syntyy kahden vuoden aikana alimmillaan noin 4,5 miljoonan euron kulut, mikäli siirrot tapahtuvat hallitusti ja henkilöresursointia hakemusten käsittelyyn vahvistetaan. Enimmillään turvapaikanhakijoiden hallitsemattomasta vastaanottamisesta ja enintään kahden vuoden käsittelyajoista arvioidaan syntyvän 24 miljoonan euron nettokustannukset.
Uudelleensijoittamista koskeva suositus
Uudelleensijoittamista koskeva suositus koskee yhteensä 20 000:ta EU:n ulkopuolella olevaa UNHCR:n määritelmän mukaisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa henkilöä seuraavan kahden vuoden aikana. EU:n sisäisten siirtojen tapaan myös nämä henkilöt on tarkoitus osoittaa eri jäsenmaille edellä mainittujen kriteereiden mukaan suhteutetun jakoperusteen mukaisesti. Suomen osuus olisi ehdotuksen mukaan 293 henkilöä mainitusta jäsenmaiden vastaanottamasta 20 000 henkilön kokonaismäärästä. Johtuen Suomen suhteellisen aktiivisesta roolista kiintiöpakolaisten vastaanotossa on maamme uudelleensijoitettavien absoluuttinen määräkin pienempi kuin naapurimaamme Viron osuus 326 henkilöä.
Valiokunta katsoo, että uudelleensijoittaminen pakolaiskiintiössä on yksi toimiva tapa auttaa kaikkein heikoimmassa asemassa olevia. Suositus voi myös johtaa uudelleensijoitettavien lukumäärän tasaisempaan jakautumiseen jäsenmaiden kesken. Valiokunta pitää tärkeänä, että vuosittaisen pakolaiskiintiön koko ja kohdentaminen tulee jatkossakin päättää kansallisesti. UNHCR:n kokemuksen ja asiantuntemuksen hyödyntäminen uudelleensijoittamisen yhteydessä on myös tärkeää.
Komission on määrä ohjata hankkeeseen 50 miljoonaa euroa neuvoston ja parlamentin asetuksessa 516/2014 määritellyn unionin uudelleensijoittamisohjelman mukaisesti. Komission esityksen mukainen 293 kiintiöpakolaisen vastaanotto tarkoittaa vuositasolla noin 3,5 miljoonan euron lisämenoa kunnille maksettavina kuntakorvauksina. Valiokunta tähdentää, että ehdotuksen vaikutukset kotouttamiskustannuksiin ja viranomaisten hallinnollisiin kustannuksiin tulee vielä selvittää tarkemmin. Lisäksi on selvitettävä ehdotuksen suhde vuosittaiseen pakolaiskiintiöön, jonka eduskunta päättää vuosittain valtion talousarviossa. Viime vuosina on otettu 750—1 050 kiintiöpakolaista vuosittain ja vuodelle 2015 on budjetoitu kiintiöpakolaisten enimmäismääräksi 1 050 henkilöä, mikä mahdollistaa kuluvana vuonna sijoitettavien ottamisen kiintiön puitteissa. Tarvittaessa siten jää myös taloudellista liikkumavaraa, jota voidaan hyödyntää sisäisten siirtojen talouspaineiden helpottamiseksi.
Yhteenveto
Valiokunta on edellä tarkastellut turvapaikanhakijoiden sisäisiä siirtoja koskevaa komission ehdotusta eri näkökulmista. Asiassa on ilmennyt perusteltuja argumentteja sekä neuvoston pää-tösehdotusta vastaan että sen puolesta. Esiin nousseet seikat ovat varsin monitahoisia, mutta valiokunta on tarkastellut niitä käyttäen tiivistettyä ilmaisutapaa.
Valiokunta on saanut ennen tämän lausunnon hyväksymistä tiedon valtioneuvoston aamulla 12.6.2015 tarkentamasta kannasta. Tässä lausunnossa on otettu valtioneuvoston tarkennettu kanta huomioon.
Ennen kuin valiokunta lausuu johtopäätöksensä sisäisten siirtojen osalta, on syytä mainita ennakkotietojen perusteella olevan ilmeistä, että komission ehdotus tulee hyväksytyksi neuvoston käsittelyssä. Tämä on vähintäänkin hyvä tiedostaa, vaikka sen ei annettaisi vaikuttaa lopulliseen johtopäätökseen.
Neuvoston ehdotus liittyy merihädässä olevien pelastamiseen. Tämäntyyppinen aivan poikkeuksellinen yksittäinen EU:n laajuinen solidaarisuuden osoitus on osoitus niistä yhteisistä ponnisteluista, joihin syntyneen humanitäärisen hädän vuoksi unionin jäsenmaat ovat valmiita tässä yksittäistapauksessa ryhtymään. Valiokunta tiedostaa, että jonakin päivänä Suomikin saattaa joutua joukottaisen maahanmuuton kohteeksi, jolloin itsekin saatamme joutua turvautumaan muiden solidaarisuuteen. Mahdollisuus tällaisten poikkeuksellisten hätätilamekanismien käyttöön on olemassa kaikkien jäsenmaiden hätätilanteiden varalta.
Lopputulemanaan valiokunta katsoo, että Suomen tulee korostaa kaikissa vaiheissa vapaaehtoisuutta, kun neuvosto käsitelee komission esitystä.
Jos neuvosto kuitenkin määräenemmistöllä päättää sisäisiä siirtoja koskevan hätätilamekanismin käyttöönotosta, Suomi sopeuttaa itseään koskevat henkilömäärät omaan kiintiöpakolaismääräänsä niin, että vuosittainen kiintiöpakolaisten sekä oleskeluluvan saaneiden sisäisesti siirrettyjen turvapaikanhakijoiden yhteinen kokonaismäärä säilyy viime vuosien kiintiöpakolaismäärän tasolla. Näin toimittaessa nyt tehtävät päätökset eivät aiheuta Suomelle merkittäviä lisäkustannuksia.
Valiokunta katsoo omalta osaltaan, että näillä edellytyksillä ja näistä lähtökohdista Suomi on valmis käsittelemään komission esitystä neuvoston päätökseksi Italiaa ja Kreikkaa koskevista väliaikaisista toimenpiteistä. Ehdotuksen käsittelyssä tulee samalla ratkaista myös valtioneuvoston tarkistetusta kannasta ilmenevät kysymykset.
Valiokunta katsoo lisäksi valtioneuvoston tavoin ja painottaa, että Suomi määrittelee oman kantansa ja toimintatapansa mahdollisessa äänestyksessä maan kokonaisedun pohjalta, kun neuvosto aikanaan tekee ratkaisuaan neuvotteluissa muokatusta päätösehdotuksesta.
Lisäksi valiokunta puoltaa uudelleensijoittamista koskevan suosituksen hyväksymistä.