Yleistä
Euroopan komissio on 3.5.2023 tehnyt ehdotuksen (COM(2023)234 lopullinen) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi korruption torjumiseksi. Direktiiviehdotuksessa vahvistetaan säännöt, joilla ajantasaistetaan ja yhdenmukaistetaan korruptiorikosten määritelmiä ja rangaistuksia sen varmistamiseksi, että käytössä on korkeatasoisia rikosoikeudellisia välineitä korruptiorikosten torjumiseksi, korruption ehkäisemiseksi ja täytäntöönpanon tehostamiseksi.
Direktiiviehdotusta on käsitelty neuvoston työryhmässä kesäkuusta 2023 alkaen. Puheenjohtajavaltio Belgian tavoitteena on hyväksyä ehdotuksesta neuvoston yleisnäkemys oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa 13—14.6.2024. Tämän jälkeen neuvostolla on valmius ryhtyä neuvotteluihin Euroopan parlamentin kanssa.
Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin direktiiviehdotuksen tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. On kannatettavaa, että korruptiorikosten torjunnassa pyritään tehokkuuteen kaikkialla Euroopan unionissa, oikeusturvanäkökohdat täysimääräisesti huomioiden. Nämä rikokset voivat olla luonteeltaan rajat ylittäviä, ja niillä voi olla rajat ylittäviä vaikutuksia. On perusteltua pyrkiä siihen, että jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntö on ajantasaista ja riittävän kattavaa.
Lakivaliokunta on lausunut asiasta neuvottelujen alkuvaiheessa oman toimialansa kannalta keskittyen eräisiin direktiiviehdotuksen keskeisimpiin kysymyksiin (LaVL 13/2023 vp). Lakivaliokunta on valtioneuvoston U-kirjelmästä (U 48/2023 vp) antamassaan lausunnossaan (LaVL 13/2023 vp, s. 4) korostanut sitä, että muun muassa virkamiehen määritelmään, kriminalisointeihin, rangaistusasteikkoihin, seuraamuksiin, vanhentumisaikoihin ja lieventäviin ja koventaviin seikkoihin liittyvien ehdotusten osalta on tärkeä huolehtia kansallisen liikkumavaran säilymisestä ja varmistaa suhteellisuusperiaatteen toteutuminen.
Jatkokirjelmän ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan direktiiviehdotus on kehittynyt monelta osin Suomen neuvottelutavoitteiden suuntaan. Valiokunta pitää tätä myönteisenä. Valiokunta keskittyy lausunnossaan eräisiin direktiiviehdotuksen keskeisimpiin kysymyksiin.
Määritelmät
Eräs keskeisimmistä seikoista direktiivin neuvotteluissa on liittynyt 2 artiklan virkamiehen määritelmiin ja immuniteettia ja erioikeuksia koskevaan 19 artiklaan. Lakivaliokunta on käsitellyt tähän liittyviä kysymyksiä seikkaperäisesti aiemmassa lausunnossaan (ks. LaVL 13/2023 vp, s. 4—5). Alkuperäisen direktiiviehdotuksen 2 artiklan 3 kohta sisältää virkamiehen määritelmän. Virkamiehen määritelmä on laaja ja kattava ja kattaa myös ministerit ja kansanedustajat. Artiklan 8 kohdassa määritellään "korkean tason virkamies". Kohdan mukaan korkean tason virkamiehiin kuuluvat myös valtionpäämiehet.
Alkuperäisen direktiiviehdotuksen 19 artiklassa säädetään erioikeuksista ja koskemattomuudesta koskien korruptiorikoksia koskevaa tutkintaa ja syytteeseenpanoa. Sen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kansallisille virkamiehille myönnetyt erioikeudet tai immuniteetti tässä direktiivissä tarkoitettujen rikosten tutkinnassa ja syytteeseenpanossa voidaan poistaa artiklassa tarkemmin yksilöidyin tavoin.
Lakivaliokunnan lausunnosta (LaVL 13/2023 vp, s. 5) ilmenevin tavoin valtioneuvosto toi kirjelmässään esiin (U 48/2023 vp, s. 18), että direktiiviehdotuksesta voi alkuperäisessä muodossaan mahdollisesti seurata velvollisuus muuttaa perustuslakia, koska ei ole selvää täyttääkö Suomen ministerivastuuprosessi tai jopa kansanedustajan asema (PL 30 §) direktiiviehdotuksen 19 artiklan vaatimukset. Valtioneuvoston kirjelmässä kiinnitettiin huomiota myös siihen, että Tasavallan presidentin rikosoikeudellisesta vastuusta ja sitä koskevasta menettelystä säädetään perustuslain 113 §:ssä.
Edellä todettuun ja virkamiehen määritelmään viitaten lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan katsonut olevan erittäin tärkeää huolehtia kansallisen liikkumavaran säilyttämisestä (ks. LaVL 13/2023 vp, s. 5). Valiokunta on todennut, että neuvotteluissa on syytä kiinnittää korostunutta huomiota siihen, että direktiivin virkamiestä ja korkean tason virkamiestä koskevat määritelmät eivät perustavaa laatua olevalla tavalla laajenna Suomessa omaksutun virkamieskäsitteen alaa tavalla, joka olisi perustuslain kannalta ongelmallinen ja joka aiheuttaisi myös rikosoikeudellisesti ongelmallisia heijastusvaikutuksia. Valiokunta on katsonut, että yksittäisen direktiivin kansallisen täytäntöönpanon seurauksena ei tulisi joutua ryhtymään perustuslaissa omaksuttujen perustavaa laatua olevien ratkaisujen muuttamiseen. Valiokunta on todennut, että direktiivin jatkovalmistelussa on painokkaasti huolehdittava siitä, että sen johdosta ei jouduta muuttamaan perustuslakia ja että se ei sisällä sääntelyä, joka on ristiriidassa perustuslain sääntelyn kanssa.
Jatkokirjelmän (s. 3) ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan virkamiehen määritelmiä koskeva artikla 2 on neuvotteluiden kuluessa yhdenmukaistettu rakenteeltaan unionipetoksia koskevan direktiivin (1371/2017) kanssa ja artiklasta käy selkeästi ilmi, että korkean tason virkamiehet ovat kansallisen virkamies-käsitteen alakategoria. Tällä hetkellä korkean tason virkamiestä koskeva määritelmä koskee kansallisia virkamiehiä, joille on uskottu keskeisiä toimeenpano-, hallinto-, lainsäädäntö- ja lainkäyttötehtäviä. Määritelmä kattaa myös EU:n korkean tason virkamiehet. Direktiivin korkeaa virkamiestä koskevia säännöksiä on artiklan mukaan tulkittava siten, että kansallisissa perustuslaeissa tai laeissa vahvistettuja vapauksia ja erioikeuksia ei rajoiteta. Määritelmä täydentyy lisäksi johdanto-osan (9a) tekstillä, eikä valtionpäämies sisälly esimerkinomaiseen listaan korkean tason virkamiehistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan määritelmässä huomioidaan näin ollen kansallisten perustuslakien asettamat rajoitteet.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämänhetkisessä virkamiehen määritelmässä kansanedustajat rinnastetaan kansalliseen virkamieheen kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tarkoitus ei siten ole, että kansanedustaja määritellään virkamieheksi. Unionipetosdirektiivi (1371/2017) sisältää vastaavan rinnastamisen. Lakivaliokunta toteaa, että muutos on periaatteellisesti tärkeä, sillä valiokunnan aiemmassa lausunnossa todetuin tavoin kansanedustaja ei ole virkamies (LaVL 13/2023 vp, s. 5)
Artikla 19, joka koskee immuniteetteja ja erioikeuksia on nykyisessä ehdotuksessa muotoiltu siten, että mikäli se ei ole perustuslain vastaista, immuniteetti ja erioikeudet tulee pystyä poistamaan. Artikla ei nykymuodossaan sisällä määreitä prosessin osalta. Artiklaan liittyvään johdanto-osan kappaleeseen on myös tehty lisäys, jossa todetaan, ettei jäsenvaltioiden edellytetä muuttavan perustuslakeja tämän direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa.
Jatkokirjelmästä ilmenevin tavoin (s. 2) valtioneuvoston arvion mukaan tämänhetkinen neuvotteluehdotus sisältää sellaisen korkean tason virkamiestä koskevan määritelmän (artiklassa 2), joka mahdollistaa Suomen edellyttämän kansallisen liikkumavaran. Tämän lisäksi immuniteettia ja erioikeuksia koskevaa sääntelyä (artikla 19) on muutettu Suomen neuvottelutavoitteiden kannalta myönteiseen suuntaan ja valtioneuvosto arvioi, että tämän hetkisessä muodossaan ehdotus ei ole enää perustuslain kannalta ongelmallinen. Lakivaliokunta pitää edellä todettua myönteisenä ja korostaa edellä todettujen seikkojen huomioimisen tärkeyttä myös jatkoneuvottelujen osalta.
Kriminalisointivelvoitteet
Eräs keskeisistä direktiiviehdotuksen sisältämistä kriminalisointivelvoitteista koskee 10 artiklaan sisältyvää vaikutusvallan kauppaamista. Valiokunta on käsitellyt mainittua artiklaa tarkemmin aiemmassa lausunnossaan (ks. LaVL 13/2023 vp, s. 6). Lausunnossaan valiokunta on pitänyt sinällään myönteisenä, että vaikutusvallan väärinkäyttöön liittyvä lainsäädäntöhanke etenee EU:n tasolla. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta kuitenkin katsoi, että direktiiviehdotuksen mukaiseen vaikutusvallan kauppaamisen määritelmään sisältyy elementtejä, jotka eivät vaikuta täysin vastaavan laillisuusperiaatteen mukaisia tarkkarajaisuusvaatimuksia. Lakivaliokunta on korostanut, että neuvotteluissa on erittäin tärkeä huolehtia siitä, että tämänkin kriminalisoinnin osalta rangaistavaksi säädettävät teot voidaan määritellä laillisuusperiaatteen edellyttämällä täsmällisyydellä.
Jatkokirjelmän mukaan (s. 4) vaikutusvallan kauppaamisen kriminalisointia koskevaa 10 artiklan tekstiä on neuvotteluiden kuluessa muutettu siten, että vaikuttajana voi olla kuka tahansa henkilö, joka epäasiallisesti vaikuttaa virkamiehen päätökseen. Sekä artiklatekstiä että johdanto-osan tekstiä on pyritty täsmentämään, mutta tarkkarajaisuutta koskevat kysymykset ovat edelleen relevantteja, koska esimerkiksi perusteettoman edun (undue advantage) ja epäasiallisen (improper) vaikuttamisen määrittelyä ei ole jatkokirjelmän pohjana olevassa ehdotuksessa tarkennettu. Ehdotuksen johdanto-osassa (12) sen sijaan tarkennetaan aiempaa tarkemmin, että legitiimi vaikuttaminen esimerkiksi lobbauksen kautta ei kuulu artiklan tarkoittamien tekojen piiriin.
Jatkokirjelmästä (s. 2) ilmenevän valtioneuvoston kannan mukaan valtioneuvosto katsoo, että ehdotukseen sisältyviä kriminalisointivelvoitteita on edelleen arvioitava rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä täsmällisyydellä ja tarkkarajaisuudella. Tämänhetkisessä ehdotuksessa vaikutusvallan kauppaamisen kriminalisointia koskevaa sääntelyä (artikla 10) on neuvottelujen aikana täsmennetty, mutta valtioneuvosto katsoo, että ehdotusta tulisi edelleen pyrkiä täsmentämään. Valiokunta pitää edellä todettua valtioneuvoston kantaa perusteltuna.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella U-jatkokirjelmän antamisen jälkeen toimitetussa kompromissiehdotuksessa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen sisältämän täsmällisyysvaatimuksen kannalta ongelmallinen toiminnan epäasiallisuutta koskeva määre (improper) on sittemmin muutettu oikeudettomuutta tai oikeudenvastaisuutta koskevaksi määreeksi (illicit). Rangaistavan käyttäytymisen rajaaminen teon oikeudettomuutta koskevalla edellytyksellä on rikoslaissa suhteellisen tavallista. Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että teon oikeudettomuutta koskeva edellytys on rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamien vaatimusten kannalta perustellumpi kuin teon epäasiallisuutta koskeva edellytys. On kuitenkin huomattava, että vaikutusvallan kauppaamista koskevassa kontekstissa myös teon oikeudettomuutta koskeva edellytys määrittää sallitun ja kielletyn toiminnan välistä rajaa oletettavasti suhteellisen laajan ja vaikeasti hallittavan rikoslain ulkopuolisen säädösaineiston kautta. Lisäksi on huomattava, että kriminalisointivelvoite sisältää edelleen rangaistavaa käyttäytymistä määrittävän perusteettoman edun käsitteen, joka on rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta arveluttavan avoin. Valiokunta uudistaa aiemman näkemyksensä siitä, että on tärkeä huolehtia siitä, että kriminalisointivelvoitteessa tarkoitetut teot voidaan määritellä laillisuusperiaatteen edellyttämällä täsmällisyydellä (LaVL 13/2023 vp, s. 6). Valiokunta katsoo, että vaikutusvallan kauppaamista koskevaa kriminalisointia on syytä edelleen pyrkiä täsmentämään.