Yleistä

Esityksessä on kyse Suomen tasavallan hallituksen ja Amerikan yhdysvaltojen hallituksen välillä tehdyn puolustusyhteistyötä koskevan sopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta. Esitys sisältää sopimuksen voimaansaattamislain lisäksi ehdotukset eräiden muiden lakien muuttamisesta, jotka liittyvät puolustusyhteistyösopimuksen hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen. 

Puolustusyhteistyösopimus perustuu Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehtyyn sopimukseen (jäljempänä Nato SOFA) ja täydentää sitä. Puolustusyhteistyösopimuksessa määrätään Yhdysvaltojen (jäljempänä myös USA) pääsystä Suomen alueelle sekä tiettyjen liitteessä lueteltujen sovittujen tilojen ja alueiden käytöstä. Sopimuksessa sovitaan myös Yhdysvaltojen joukkojen, siviilihenkilöstön, huollettavien ja sopimustoimittajien oikeudellisesta asemasta. Lisäksi sopimuksessa määrätään muun muassa puolustusmateriaalin varastoinnista, Yhdysvaltojen joukkojen turvallisuudesta, rikosoikeudellisesta tuomiovallasta sekä verotuksesta. 

Esityksen perusteluissa (HE, s. 5—6) on kuvattu puolustusyhteistyösopimuksen suhdetta Nato SOFAan. Puolustusyhteistyösopimus täydentää ja nykyaikaistaa Nato SOFAn määräyksiä. Puolustusyhteistyösopimusta sovelletaan kaikessa Yhdysvaltojen kanssa tehtävässä puolustusyhteistyössä, mukaan lukien Nato-yhteistyö, silloin kun Yhdysvaltojen joukot ovat Suomen alueella. Yhteistyössä Yhdysvaltojen kanssa puolustusyhteistyösopimusta ja Nato SOFAa sovelletaan siten rinnakkain. Tämä merkitsee sitä, että siltä osin kuin määräyksiä on molemmissa sopimuksissa, sovelletaan Nato SOFAa täydennettynä puolustusyhteistyösopimuksen määräyksillä. Siltä osin kuin Nato SOFA sisältää määräyksiä, joita ei ole puolustusyhteistyösopimuksessa, sovelletaan pelkästään Nato SOFAa. Puolustusyhteistyösopimuksessa säännellään myös aloja, joita ei ole Nato SOFAssa. Muiden Naton jäsenvaltioiden kesken sovelletaan Nato SOFAa. Merkityksellistä on, että puolustusyhteistyösopimus poikkeaa Nato SOFAsta siten, että Nato SOFA on vastavuoroinen sen koskiessa Naton jäsenvaltioiden eli myös Suomen joukkojen asemaa toisen Naton jäsenvaltion alueella. Puolustusyhteistyösopimus puolestaan koskee vain Yhdysvaltojen joukkojen asemaa Suomen alueella. 

Lakivaliokunta on lausunut Nato SOFAsta sen eduskuntakäsittelyn yhteydessä (LaVL 2/2024 vp). Aiempaa lausuntoaan vastaavin tavoin lakivaliokunta keskittyy puolustusyhteistyötä koskevaa sopimusta koskevassa lausunnossaan erityisesti rikosoikeudelliseen toimivaltaan ja sen käyttöön liittyviin kysymyksiin. Lakivaliokunta ei toimialaansa liittyen ole arvioinut säätämisjärjestykseen liittyviä kysymyksiä. Valiokunta toteaa, että koska edellä todetun mukaisesti puolustusyhteistyösopimus täydentää Nato SOFAa ja sitä sovelletaan yhdessä puolustusyhteistyösopimuksen kanssa, ovat valiokunnan aiemmassa lausunnossa (LaVL 2/2024 vp) esiin nostetut seikat monelta osin merkityksellisiä myös tässä yhteydessä. 

Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa puolustusyhteistyösopimuksen sekä lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin. 

Esityksen lähtökohdista

Esityksen perusteluiden (HE, s. 36) mukaan puolustusyhteistyösopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä on tehty vain välttämättömät, sopimusmääräyksistä välittömästi johtuvat muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Esityksestä ilmi käyvin tavoin valmistelun yhteydessä on tunnistettu tarve tarkastella kansallisen lainsäädännön kehittämistä myös jatkossa. 

Edellä todetun mukaisesti puolustusyhteistyösopimus täydentää Nato SOFAn määräyksiä. Vastaavasti Nato SOFAaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2023 vp, s. 35) omaksuttiin lähtökohta, jonka mukaan Nato SOFAn ja Pariisin pöytäkirjan voimaansaattamislakeihin sekä eräisiin muihin lakeihin tehtiin sopimusten toimeenpanoon sekä niiden sujuvaan soveltamiseen liittyviä välttämättömiä muutoksia. Tuolloin todettiin, että samanaikaisesti vireillä oli toimialakohtaisia säädöshankkeita, joilla on tarkoitus sujuvoittaa Nato SOFAn ja Pariisin pöytäkirjan toimeenpanoa. Edelleen esityksessä todettiin, että sopimusten voimaansaattamista valmisteltaessa oli huomattu, että sopimusten sujuva soveltaminen saattaa edellyttää tulevaisuudessa tehtäviä lainsäädäntömuutoksia. Esityksestä antamassaan lausunnossa (LaVL 2/2024 vp, s. 3) lakivaliokunta piti edellä mainittua lähtökohtaa perusteltuna. Valiokunta kuitenkin totesi, että jos sopimuksen soveltamiseen liittyvään rikos- ja rikosprosessioikeudelliseen yhteistyöhön liittyen sopimuksista saatujen soveltamiskokemusten perusteella ilmenee, että asiasta on syytä säätää omaksumalla esimerkiksi Nato SOFA -yhteistyötä koskevaa erityistä, tavanomaisesta rikosoikeudellisesta yhteistyöstä poikkeavaa sääntelyä, tämänkaltaisen lainsäädännön valmisteluun saattaa olla syytä ryhtyä. Valiokunta ei tuossa yhteydessä pitänyt tarkoituksenmukaisena antaa kokonaan uudenlaista lainsäädäntöä tilanteessa, jossa kysymys on uudenlaisesta yhteistyöstä, josta ei ole aiempia soveltamiskokemuksia ja johon liittyen muut Suomen kannalta keskeisinä verrokkimaina toimivat Pohjois-Atlantin liiton sopimuspuolet eivät ole antaneet joukkojen asemaa koskevaa erityislainsäädäntöä (LaVL 2/2024 vp, s. 3). 

Lakivaliokunta painottaa, että koska nyt käsiteltävänä olevassa sopimuksessa on kysymys Nato SOFAa täydentävästä sopimuksesta, edellä mainittu lakivaliokunnan korostama lähtökohta on merkityksellinen myös käsiteltävänä olevan esityksen kannalta. On tärkeää, että mahdollista uudenlaisen lainsäädännön antamisen tarpeellisuutta myöhemmin arvioitaessa kiinnitetään huomiota Nato SOFAn ja puolustusyhteistyösopimuksen muodostamaan kokonaisuuteen, sopimusten soveltamisalaan liittyvät erot myös huomioon ottaen. 

Rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevat kysymykset

Sopimuksen 12 artikla käsittelee rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevia kysymyksiä. Artikla liittyy Nato SOFAn VII artiklaan, ja käytännössä näiden sopimusten mainittuja artikloja on sovellettava yhdessä. Siltä osin kuin puolustusyhteistyösopimuksen 12 artikla ei sisällä rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevia määräyksiä, sovelletaan Nato SOFAn VII artiklaa. 

Sopimuksen 12 artiklan 1—3 kohta koskee Suomen ensisijaiseen rinnakkaiseen tuomiovaltaan kuuluvan rikosoikeudellisen tuomiovallan luovuttamista Yhdysvalloille, sen palauttamista takaisin Suomelle sekä tähän menettelyyn liittyviä ilmoituksia. Artiklan 4 kohta koskee Suomen yleisten tuomioistuimien tuomiovaltaa. Artiklan 5 kohta sisältää kiellon käsitellä USA:n joukkojen jäsenten tai näiden huollettavien asia oikeudenkäynnissä ilman heidän suostumustaan heidän poissa ollessaan. Artiklan 6 kohta sisältää määräyksen siitä, että toimivaltaisen USA:n joukkojen viranomaisen toteamus siitä, että teko tai laiminlyönti on tapahtunut virallista tehtävää suorittaessa, on ratkaiseva, sekä määräykset menettelystä, jolla Suomi voi pyrkiä vaikuttamaan tähän arvioon USA:n joukon jäsenen virallisessa tehtävässä tehdyn teon tai laiminlyönnin määrittelemiseksi. Artiklan 7 kohta käsittelee osapuolten toimivaltaisen viranomaisten välistä yhteistyötä uhrien oikeuksien edistämiseksi.  

Lakivaliokunta korostaa, että sopimuksen rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevilla määräyksillä ei ketään vapauteta rikosoikeudellisesta vastuusta, vaan niillä määritetään se, miten tuomiovalta jakautuu kahden valtion välillä. Tällaisia sopimusmääräyksiä käytetään tapauksissa, joissa rikos voi kuulua usean valtion tuomiovaltaan. 

Artiklaa ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön on käsitelty seikkaperäisesti hallituksen esityksessä (ks. HE, s. 85—88). Artiklan määräysten soveltamiseen liittyen on ehdotettu annettavaksi tarkempaa sääntelyä voimaansaattamislain (1. lakiehdotus) 5—7 §:ssä. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota eräisiin keskeisiin kysymyksiin.  

Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan keskeinen määräys sisältyy sen 1 kohdan toiseen virkkeeseen, jonka mukaan Suomi, Yhdysvaltojen pyynnöstä ja edistääkseen sitoutumistaan keskinäiseen puolustukseen, käyttää suvereenia harkintavaltaansa luopuakseen ensisijaisesta oikeudesta käyttää rikosoikeudellista tuomiovaltaa USA:n joukkojen jäseniin Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohdassa tarkoitetulla tavalla. Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohta sisältää määräyksen tuomiovallasta luopumisesta ja sen pyytämisestä. Nato SOFAn sanottu tuomiovallasta luopumista koskeva määräys on yksittäistapauksellinen. Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kappaleen toisen virkkeen asiaa koskeva määräys sen sijaan on soveltamisalaltaan yleinen.  

Luopuminen koskee tilanteita, jotka eivät jo Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen a kohdan mukaan kuulu Yhdysvaltojen ensisijaiseen toimivaltaan. Merkityksellisesti luopuminen koskee sellaisia USA:n joukkojen jäsenten tekemiksi epäiltyjä rikoksia, jotka eivät johdu jostakin toimesta tai laiminlyönnistä virallisissa tehtävissä, eli lähinnä vapaa-aikana tehtyjä rikoksia. Sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaan Suomi voi kuitenkin erityisen tärkeänä pitämissään yksittäistapauksissa peruuttaa luopumisen antamalla asiaa koskevan kirjallisen lausuman USA:n joukkojen toimivaltaisille viranomaisille. 

Sopimuksen 12 artiklan 1 kohta tarkoittaa Suomen tuomiovallan supistumista eräiltä osin verrattuna Nato SOFAn mukaiseen Suomen tuomiovaltaan. Esityksen (s. 86) mukaan puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohta ei sanamuotonsa mukaan kuitenkaan perusta siinä tarkoitettuja rikoksia koskevaa ensisijaista tuomiovaltaa Yhdysvalloille. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta yhtyy esityksessä omaksuttuun näkemykseen siitä, että kysymyksessä ei ole sellainen rikoslain (39/1889) 1 luvun 15 §:ssä tarkoitettu sopimusmääräys, joka rajoittaa Suomen rikoslain soveltamisalaa rikoslain 1 luvussa säädetystä, toisin kuin Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen a kohdan suhteen on katsottu (HE 90/2023 vp, s. 69).  

Esityksessä ehdotetaan, että puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen peruuttaa tuomiovallasta luopuminen Suomessa tekisi valtakunnansyyttäjä (1. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentti). Valiokunta katsoo, että omaksuttu ratkaisu on perusteltu, koska Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehdystä sopimuksesta annetun lain (124/2024) 2 §:n mukaan Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohdassa tarkoitetut päätökset tuomiovallan käyttämisestä, siihen liittyvästä esitutkinnan toimittamisesta, toimittamatta jättämisestä tai lopettamisesta Suomessa tekee valtakunnansyyttäjä. Kysymys on lisäksi myös tässä yhteydessä rikoslain 1 luvun 12 §:ssä tarkoitettua valtakunnansyyttäjän syytemääräystä soveltuvin osin muistuttava (ks. myös LaVL 2/2024 vp, s. 7). 

Edellä todetun mukaisesti sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaan Suomi voi erityisen tärkeänä pitämissään yksittäistapauksissa peruuttaa 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun luopumisen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että sopimusmääräys on avoin. Sopimuksessa ei täsmennetä, mitä erityisen tärkeillä yksittäistapauksilla tarkoitetaan. Toisaalta, yksittäistapauksen erityinen tärkeys on näin ollen Suomen viranomaisten määriteltävissä. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on tuotu esiin, että artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja Suomen erityisen tärkeinä pitäminä yksittäistapauksia voidaan lähtökohtaisesti pitää samanlaisina kuin niitä, joita Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohdan mukaan pidettäisiin erityisen merkittävinä (HE, s. 86).  

Lakivaliokunta on Nato SOFAaa koskevassa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että mainitussa yhteydessä tuomiovallan käyttämisestä tehtäviä päätöksiä huomioon otettavista seikoista ei ollut säädetty lain tasolla vaan selostettu esityksen perusteluissa (Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehdystä sopimuksesta annetun lain 2 §). Lakivaliokunta piti kuitenkin esityksessä omaksuttua ratkaisua tältä osin perusteltuna. Kyse oli uudesta kansainvälisestä soveltamistilanteesta, ja kattavaa arviota säännöksen soveltamisessa mahdollisesti huomioitavista seikoista ei ole ollut mahdollista tehdä (ks. LaVL 2/2024 vp, s. 7). Edellä todettua vastaavasti lakivaliokunta pitää myös puolustusyhteistyösopimuksen osalta 1. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentissa omaksuttua ratkaisua perusteltuna. Peruuttamisharkinnassa huomioitavia seikkoja on asianmukaisesti selostettu esityksen perusteluissa (HE s. 86, 139). Perusteluiden mukaan päätöksenteossa huomioitavia perusteita voivat olla esimerkiksi muun ohella tilanteet, joissa rikos on herättänyt julkista huomiota Suomessa; rikos on Suomessa yhteiskunnallisesti merkittävä; rikos, joka on kohdistunut suomalaiseen, on vakava ja lajiltaan tai laadultaan sellainen, että on perusteltua käsitellä se suomalaisessa rikosprosessissa; Suomessa tehtyjen samanlaisten rikosten yhdenvertainen käsittely; suomalaisen asianomistajan vahingonkorvausoikeuden toteutumisen edistäminen; suomalaisen vastaajan oikeuksien turvaaminen varsinkin vakavampien rikosten kohdalla; rikos on tehty Suomen alueella ja sen johdosta on kuolemanrangaistuksen uhka. 

Lakivaliokunta pitää erityisen tärkeänä muiden ohella sitä, että edellä todetusti harkinnassa kiinnitetään huomiota asianomistajan vahingonkorvausoikeuden toteutumiseen. Luonnollisesti on selvää, että peruuttamisharkinnassa tulee huomioida perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet, mikä liittyy eritysesti jäljempänä todetuin tavoin kuolemanrangaistusta koskeviin kysymyksiin. 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan peruuttamisoikeuden käytännön toteuttamisen kannalta merkityksellinen on sopimuksen 12 artiklan 3 kohdan määräys, jonka mukaan USA:n joukot ilmoittavat Suomen viranomaisille kirjallisesti kaikista tämän artiklan 1 kohdan määräyksissä tarkoitetuista tapauksista, lukuun ottamatta rikoksia, joista USA:n lainsäädännön mukaan voidaan tuomita rangaistukseksi enintään sakkoa tai yksi vuosi vankeutta. Esityksen (HE, s. 87) mukaan USA:n viranomaiset ovat sopimusneuvottelujen yhteydessä toimittaneet Suomelle listan niistä rikoksista, joita sopimusmääräyksessä asetetun rangaistusasteikkovaatimuksen mukaisesti ei tarvitse Suomelle ilmoittaa. Esityksen mukaan kysymys on lähinnä rikoksista, jotka vertautuvat Suomessa sotilaskurinpitomenettelyssä käsiteltäviin tekoihin. Tästä huolimatta lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että puolustusyhteistyösopimuksen 12 artikla ja erityisesti sen 3 kappale jättävät viime kädessä Yhdysvaltojen viranomaisille toimivallan arvioida, onko kysymyksessä sellainen teko, josta on ilmoitettava Suomen viranomaisille artiklan 3 kappaleen mukaisesti. Toisaalta tämä harkinta on siinä määrin rajattua, että ilmoitusvelvollisuus ajankohtaistuu aina sellaisten tekojen suhteen, joiden enimmäisrangaistus on yli vuosi vankeutta. Lisäksi on syytä huomioida, että esityksen perusteluista (HE, s. 87) ilmi käyvin tavoin Suomella on oikeus käyttää artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimivaltaa eli peruuttaa tuomiovallasta luopuminen myös ilman tässä kappaleessa tarkoitetun ilmoituksen tekemistä. 

Edellä todetun valossa lakivaliokunta pitää tärkeänä, että 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun peruuttamisoikeuden ja 3 kohdan ilmoittamisvelvollisuuden muodostamaa kokonaisuutta ja sen toimivuutta seurataan. Tältä osin merkityksellinen on sopimuksen 29 artikla, jonka mukaan Suomella on oikeus saada tietoja Yhdysvaltojen suorittamasta sopimuksen täytäntöönpanosta ja osapuolten toimeenpanijat neuvottelevat tarvittaessa keskenään varmistaakseen sopimuksen asianmukaisen täytäntöönpanon.  

Eräs keskeisimmistä seikoista rikosoikeudellisen tuomiovallan käytön jakautumisen osalta USA:n ja Suomen välillä liittyy rikoksiin, joihin Suomessa olevat Yhdysvaltojen joukot syyllistyisivät virallisessa tehtävässä, sekä virallisen tehtävän määrittelyyn ja tarkemmin ottaen siihen, että virallista tehtävää ei ole selkeästi määritelty. Lakivaliokunta on jo Nato SOFAa koskevassa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota virallisen tehtävän käsitteen tulkinnanvaraisuuden ongelmallisuuteen (LaVL 2/2024 vp, s. 6). On kuitenkin huomattava, että tällaiset rikokset sisältyvät jo Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen perusteella Yhdysvaltojen ensisijaiseen toimivaltaan. Samoin virallisen tehtävän määrittelyn on jo Nato SOFAaa koskevan hallituksen esityksen perusteella katsottu olevan lähettäjävaltion päätäntävallassa. Samoin on katsottu, että lähettäjävaltio määrittää tämän tapauskohtaisesti (HE 90/2023 vp, s. 56, ks. myös LaVL 2/2024 vp, s. 6). Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu Suomen yleinen luopuminen ensisijaisesta tuomiovallasta ja 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yksittäistapauksellinen luopumisesta peruuttaminen ei siten asiallisesti koske näitä tilanteita, joissa on kyse virallisissa tehtävissä tehdyistä rikoksista. 

Edellä todetun mukaisesti virallisen tehtävän määrittelyn osalta oikeustila ei siten asiallisesti muutu verrattuna Nato SOFAan. Puolustusyhteistyösopimus kuitenkin sisältää nimenomaiset ja tarkemmat määräykset virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvistä menettelyllisistä seikoista. Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 6 kohta sisältää nimenomaisen määräyksen, jonka mukaan, se, että toimivaltainen USA:n joukkojen viranomainen Suomen alueella on todennut, että teko tai laiminlyönti on tehty virallista tehtävää suorittaessa, on ratkaiseva osoitus asiasta. Saman 12 artiklan 6 kohdan mukaan Suomella on oikeus esittää virkatehtävän määrittelyyn liittyviä tietoja ja Yhdysvaltojen viranomaisten on otettava nämä tiedot huomioon kaikilta osin ja osapuolten on neuvoteltava niistä mahdollisimman pian. Suomen viranomaiset voivat katsoessaan olosuhteiden niin edellyttävän pyytää ylempiä Yhdysvaltojen viranomaisia arvioimaan virkatehtävän määrittelyä uudelleen.  

Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että Yhdysvaltojen ensisijaiseen tuomiovaltaan kuuluminen esimerkiksi virallisissa tehtävissä tehtyjen rikosten osalta ei lopullisesti tarkoita sitä, että mainittu valtio myös tulee käsittelemään rikosasian. Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohdan mukaan sen valtion viranomaisten, jolla on ensisijainen oikeus (tässä tapauksessa Yhdysvallat), tulee suhtautua myönteisesti toisen valtion viranomaisten pyyntöön luopua oikeudesta tapauksissa, joissa tämä toinen valtio (tässä tapauksessa Suomi) pitää tällaista luopumista erityisen merkittävänä. Nämä erityisen merkittävät tapaukset ovat hallituksen esityksen mukaan (HE, s. 86) samanlaisia kuin nyt käsiteltävän sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaiset Suomen erityisen tärkeinä pitämät yksittäistapaukset. 

Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää myönteisenä sitä, että Nato SOFAan verrattuna puolustusyhteistyösopimus sisältää tarkemmat määräykset virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvistä menettelyllisistä seikoista. Valiokunta myös kiinnittää huomiota siihen, että se on jo Nato SOFAa koskevan hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä katsonut, että Nato SOFAn VII artiklan 3 kappale ei muodostu rikoslain 1 luvun sääntelyn kannalta ongelmalliseksi, koska esityksessäkin (HE 90/2023 vp, s. 69) mainituin tavoin Nato SOFA on luvun 15 §:ssä tarkoitettu kansainvälinen sopimus, joka sisältää Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa rajoittavan määräyksen. Lakivaliokunta kuitenkin uudistaa jo Nato SOFAn yhteydessä ilmaisemansa huolen virallisen tehtävän määrittelyn tulkinnanvaraisuuden ongelmallisuudesta. Edellä todetun vuoksi valiokunta pitää aiemmassa lausunnossaan (LaVL 2/2024 vp, s. 6—7) tarkoitetuin tavoin tärkeänä, että muun muassa virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvää soveltamiskäytäntöä seurataan sen varmistamiseksi, että käytännöt muodostuvat toimiviksi ja asianmukaisiksi. Nato SOFAsta antamassaan lausunnossa (ks. LaVL 2/2024 vp, s. 11—12) selostettuun viitaten lakivaliokunta pitää myös tärkeänä, että Suomen viranomaiset pyrkivät vaikuttamaan Suomessa pysyvästi asuvan asianomistajan aseman turvaamiseen siten, että tuomiovaltaa käytettäisiin mahdollisuuksien mukaan suomalaisessa tuomioistuimessa. Uhrin asemaan liittyen valiokunta pitää myönteisenä, että puolustusyhteistyösopimus sisältää määräykset uhrien oikeuksia koskevasta yhteistyöstä (12 artikla 7 kohta ja 1. lakiehdotuksen 7 §). 

Rikoksesta epäillyn tai tuomitun henkilön asemaa koskevista määräyksistä

Sopimuksen 13 artikla (Vapaudenmenetys ja vierailuoikeus) sisältää rikoksesta epäillyn tai tuomitun henkilön asemaa koskevia määräyksiä. Artiklassa määrätään erityisesti tilanteista, joissa Suomen viranomaiset ottavat kiinni tai pidättävät USA:n joukon jäsenen tai tämän huollettavan tai kun tällainen henkilö on Suomen viranomaisten toimittaman esitutkinnan tai vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena. Artiklassa määrätään muun muassa USA:n joukkojen viranomaisten oikeudesta vierailla kiinni otetun tai pidätetyn USA:n joukkojen jäsenen tai huollettavan luona. Lisäksi määrätään myös siitä, että USA:n joukkojen jäsenen tai huollettavan ollessa Suomen viranomaisten toimittaman esitutkinnan tai vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena voidaan kyseinen henkilö USA:n joukkojen viranomaisten pyynnöstä asettaa näiden määräysvaltaan, kunnes kaikki oikeudelliset menettelyt on saatu päätökseen. Tällaisessa tilanteessa 13 artiklan määräykset asettavat USA:n joukkojen viranomaisille velvollisuuden varmistaa niiden määräysvaltaan asetetun henkilön läsnäolo tapausta koskevissa oikeudellisissa menettelyissä. Tämä velvollisuus kestää artiklan mukaan vain yhden vuoden siitä, kun oikeudelliset menettelyt henkilöä kohtaan ovat alkaneet. Tätä määräaikaa voidaan kuitenkin artiklassa tarkemmin määritetyllä tavalla pidentää. 

Puolustusyhteistyösopimuksen 13 artiklan määräysten soveltamiseen liittyen on ehdotettu annettavaksi tarkempaa sääntelyä voimaansaattamislain (1. lakiehdotus) 8—11 §:ssä. 

Artiklaa ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön on käsitelty seikkaperäisesti hallituksen esityksessä (ks. HE, s. 89—94). Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota eräisiin keskeisiin kysymyksiin. 

Sopimuksen 13 artiklan 2 kohta sisältää muun muassa määräyksen, jonka mukaan USA:n joukon jäsen tai tämän huollettava, joka on Suomen viranomaisten toimittaman esitutkinnan tai vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena, jää tai asetetaan USA:n joukkojen viranomaisten pyynnöstä näiden määräysvaltaan, kunnes kaikki asiaan liittyvät oikeudelliset menettelyt, mukaan lukien muutoksenhakumenettelyt, on saatettu päätökseen. Tällaisissa tapauksissa USA:n joukkojen viranomaiset varmistavat kyseisen joukon jäsenen läsnäolon näissä oikeudellisissa menettelyissä. Esityksessä ehdotetaan, että kohdan määräyksiä täydennetään sopimuksen voimaansaattamislakiin otettavalla säännöksellä, jonka mukaan kohdassa tarkoitetusta USA:n joukkojen määräysvaltaan asettamisesta päättäisi syyttäjän esityksestä vangitsemisesta päättävä tuomioistuin (1. lakiehdotuksen 9 § 1 mom.). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun määräysvaltaan asettamiseen muun muassa siltä osin, että 1. lakiehdotukseen ei sisälly säännöstä esimerkiksi vapaudenmenetyksen uudelleen arvioinnista tai siitä, miten henkilön vapauttamisen suhteen menetellään. 

Lakivaliokunta toteaa edellä todetun osalta selvyyden vuoksi seuraavaa. Hallituksen esityksessä (s. 91) todetuin tavoin, sopimuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa esitutkinnassa tai vireillä olevassa oikeudenkäynnissä on kyse suomalaisesta rikosprosessista, jossa Suomen viranomaiset soveltavat rikoksesta epäillyn vangitsemiseen pakkokeinolain (806/2011) 3 luvun sääntelyä. Tämä tarkoittaa, että kyseessä olevan henkilön vangitsemisasian käsittely ei poikkea tavanomaisesta vangitsemisasiasta vaan asia käsitellään pakkokeinolain 3 luvun säännösten mukaisesti. 

Se, mikä poikkeaa tavanomaisesta menettelystä, on tarkoitetun 13 artiklan 2 mukaisesti se, että USA:n joukon jäsen tai tämän huollettava, joka on Suomen viranomaisten toimittaman esitutkinnan tai vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena, jää tai asetetaan USA:n joukkojen viranomaisten pyynnöstä näiden määräysvaltaan, kunnes kaikki asiaan liittyvät oikeudelliset menettelyt, mukaan lukien muutoksenhakumenettelyt, on saatettu päätökseen. Sopimuksen mukaan USA:n joukkojen viranomaisten pyyntöön suostuttaisiin. 

Esityksen voimaansaattamislain (1. lakiehdotus) 9 § sisältää täydentävän säännöksen, jonka mukaan 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta USA:n joukkojen viranomaisten määräysvaltaan jäämisestä tai asettamisesta päättää syyttäjän esityksestä vangitsemisesta päättävä tuomioistuin. Kyseinen säännös koskee ainoastaan mainitun määräyksen mukaista mahdollista henkilön siirtoa, ja siinä selvennetään, että asiasta päättää tuomioistuin. Menettelyn osalta mainitussa 9 §:ssä ehdotetaan, että asian käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osin, mitä pakkokeinolain (806/2011) 3 luvussa säädetään. Kyseisellä säännöksellä ei puututa siihen, että varsinaisessa vangitsemisasiassa ja sen käsittelyssä noudatetaan edellä mainitun mukaisesti pakkokeinolain 3 luvun säännöksiä. Kyseessä olevan 13 artiklan 2 kohdan mukaan tällaisissa tapauksissa USA:n joukkojen viranomaiset varmistavat kyseisen joukon jäsenen läsnäolon näissä oikeudellisissa menettelyissä. Sama koskee siviilihenkilöstön jäsentä ja huollettavaa. Tällä tavoin tarvittaessa mahdollistetaan henkilön läsnäolo pakkokeinolain mukaisissa vangitsemiskäsittelyissä. 

Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että hallituksen esityksessä (HE, s. 90) todetuin tavoin sopimuksen 13 artiklan 2 kohta vastaa periaatteiltaan Nato SOFAn VII artiklan 5 kappaleen c kohtaa, jonka mukaan, jos syytettävä joukkojen tai siviilihenkilöstön jäsen, jonka osalta vastaanottajavaltion on määrä harjoittaa tuomiovaltaansa, on lähettäjävaltion huostassa, pitää lähettäjävaltio häntä huostassaan, kunnes vastaanottajavaltio on asettanut hänet syytteeseen.  

Edellä selostetun perusteella lakivaliokunta pitää sopimuksen 13 artiklan 2 kohtaan liittyvää 1. lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentissa omaksuttua ratkaisua asianmukaisena. 

Puolustusyhteistyösopimuksen 13 artiklan 4 kohta sisältää oikeudellisten menettelyjen määräaikoihin liittyvät määräykset. Artiklan 4 kohdan mukaan, jos suomalaista oikeudellista menettelyä ei saada päätökseen yhden vuoden kuluessa sen alkamisesta, USA:n joukkojen viranomaiset vapautuvat artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista velvoitteista. Tätä ajanjaksoa voidaan pidentää kuudella kuukaudella USA:n joukkojen viranomaisten ja Suomen viranomaisten suostumuksen mukaisesti. Pidennykseen suostutaan, jos se ei vaaranna vastaajan oikeutta joutuisaan oikeudenkäyntiin. Muut pidennykset tehdään yhteisesti sopimalla. 

Voimaansaattamislakiehdotuksen (1. lakiehdotus) 10 § sisältää 13 artiklan 4 kohtaa täydentävän säännöksen, jonka mukaan kohdassa tarkoitetun oikeudellisen menettelyn pidentämistä koskevan suostumuksen voi antaa tai mainitussa kohdassa tarkoitetun oikeudellisen menettelyn pidentämistä koskevan sopimuksen voi tehdä syyttäjä sen jälkeen, kun syyteasiassa toimivaltainen tuomioistuin taikka ennen syytteen nostamista muu käräjäoikeus, jossa asian käsittely käy sopivasti päinsä, on syyttäjän pyynnöstä antanut siihen luvan. 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 10 §:stä ei ilmene, millaisessa menettelyssä pykälän mukainen lupa-asia tuomioistuimessa käsitellään ja ratkaistaan ja miten lupa-asiassa annettuun päätökseen voidaan hakea muutosta. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta esittää ulkoasiainvaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 10 §:ään lisätään tähän liittyen uusi 2 momentti, jonka myötä 10 § kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti: 

Valiokunnan esittämässä uudessa 2 momentissa viitataan ensinnäkin pakkokeinolain 3 luvun 14 §:n 2 ja 3 momenttiin, joka koskee syytteen määräajan pidentämismenettelyä. Kyseisen sääntelyn voidaan katsoa asiallisesti lähinnä rinnastuvan voimaansaattamislain 10 §:ssä ehdotettuun. Mainitun 14 §:n 2 momentin mukaisesti tuomioistuimen on otettava asia käsiteltäväksi viipymättä. Vangitulle ja hänen avustajalleen on varattava tilaisuus tulla kuulluiksi pyynnöstä. Vangittua on kuultava henkilökohtaisesti, jos hän niin haluaa. Asia voidaan ratkaista kansliassa ilman istuntokäsittelyä, jos tuomioistuin harkitsisi sen soveliaaksi ja vangittu suostuu käsittelytapaa koskevaan pyyntöön. Mainitun 3 momentin mukaisesti, jos tuomioistuin harkitsee soveliaaksi, määräajan pidentämistä koskevan asian käsittelyssä voidaan käyttää 6 §:n 4 momentissa tarkoitettua teknistä tiedonvälitystapaa. Jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena, vangittu on kuitenkin tuotava tuomioistuimeen. Mainitun pakkokeinolain 3 luvun 19 §:n mukaisesti oikeudellisen menettelyn kohteena oleva henkilö voi kannella tuomioistuimen päätöksestä. 

Lakivaliokunta toteaa lisäksi yleisesti, että 13 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu yhden vuoden määräaika rikosoikeudelliselle menettelylle on hallituksen esityksessäkin todetuin tavoin (HE, s. 92) varsin lyhyt. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että myös 13 artiklan 4 kohdan soveltamiskäytäntöä seurataan sen arvioimiseksi, onko kansallisissa prosessisäännöksissä mahdollisia tarkistamistarpeita.  

Oikeus vastata turvallisuudesta

Sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa ilmaistaan pääsääntö, jonka mukaan Suomi vastaa lähtökohtaisesti USA:n joukkojen suojaamisesta ja turvallisuudesta. Saman artiklan 2 kohdan mukaan USA:n joukoille annetaan kuitenkin oikeus ryhtyä sovituissa tiloissa ja sovituilla alueilla tai niiden välittömässä läheisyydessä toimiin turvallisuutensa varmistamiseksi. Artiklan 3 kohdan mukaan Suomella on ensisijainen vastuu USA:n joukkojen ja niiden sotilaallisten operaatioiden turvallisuuden ja puolustuksen varmistamisesta. Saman kohdan toisen virkkeen mukaan poikkeuksellisissa olosuhteissa ja yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien mukaisesti USA:n joukot voivat toteuttaa välttämättömät ja oikeasuhtaiset toimenpiteet myös sovittujen tilojen ja alueiden välittömän läheisyyden ulkopuolella ylläpitääkseen USA:n joukkojen turvallisuutta ja puolustusta sekä niiden sotilaallisten operaatioiden jatkuvuutta tai palauttaakseen ne. 

Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää erityisesti 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua välittömän läheisyyden käsitteen avoimuutta ongelmallisena. Esityksen perustelujen (HE, s. 168) mukaan välittömän läheisyyden käsitettä ei ole sopimuksessa avattu. Välittömän läheisyyden käsitettä rajoittaa Yhdysvaltojen tekemä uhka-arvio kussakin tilanteessa. Välitön läheisyys perustuu alueelliseen, ajalliseen ja yleiseen turvallisuustilanteeseen perustuvaan uhka-arvioon. Perustelujen mukaan tarkkaa etäisyyttä ei välittömän läheisyyden osalta ole mahdollista määritellä tyhjentävästi, vaan se arvioidaan kussakin tilanteessa erikseen. Uhkan ja riskin todennäköisyyttä voidaan arvioida 6 artiklan 4 kohdan mukaisessa turvallisuussuunnitelmassa, joka on Suomen viranomaisten ja USA:n joukkojen välinen asiakirja. Kuitenkin välittömän läheisyyden arviointi jää sopimuksen mukaan viime kädessä Yhdysvaltojen ratkaistavaksi. 

Lakivaliokunta ei ole arvioinut säätämisjärjestykseen liittyviä kysymyksiä. Esityksen perusteluissa edellä selostetun sääntelyn ongelmallisuus on kuitenkin tunnistettu. Perusteluista (HE, s. 170) ilmenevin tavoin 6 artiklan 2 kohdan katsotaan muun muassa käytettävien toimivaltuuksien alueellisen rajauksen jäävän valtiosääntöisesti ongelmallisella tavalla avoimeksi. Esityksessä katsotaankin 6 artiklan 2 kohdan koskevan perustuslakia 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. 

Oman toimialansa kannalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että muun muassa sen vuoksi, että toimivaltuuksien käyttö ei ole alueellisesti tarkasti rajattua, 6 artiklan 2 kohdan käytännön soveltamistilanteet voivat olla haasteellisia ja niiden seurantaan tulee kiinnittää erityistä huomiota. 

Sopimuksen 6 artiklan 3 kohdan mukainen toimivaltuus poikkeaa 2 kohdan mukaisesta toimivallasta erityisesti siten, että siinä ei edellytetä alueellista yhteyttä sovittuihin tiloihin ja alueisiin. Näin ollen se voi tapahtua missä tahansa Suomen alueella, missä USA:n joukot ovat läsnä. 

Esityksen perustelujen mukaan (HE, s. 169) toimivalta on laajempi kuin mitä eräissä poliisiyhteistyötä koskevissa sääntely-yhteyksissä on katsottu mahdolliseksi hätävarjeluna. USA:n joukkojen toimivallan käyttö edellyttää kuitenkin poikkeuksellisia olosuhteita ja toimenpiteiden toteuttamista yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien mukaisesti. Perustelujen mukaan kyse on tältä osin asiallisesti käytännössä rajatusta toimivaltuudesta. Tätä oikeutta ei ole kuitenkaan rajattu sopimusmääräysten tasolla, vaan ainoastaan artiklan 4 kohdassa tarkoitetuilla turvallisuussuunnitelmilla. 

Lakivaliokunta ei ole myöskään tämän kysymyksen osalta arvioinut säätämisjärjestykseen liittyviä kysymyksiä. Esityksen perusteluissa (HE, s. 169) edellä selostetun sääntelyn ongelmallisuus on kuitenkin tunnistettu. Perustelujen mukaan koska turvallisuussuunnitelmat ovat luonteeltaan hallinnollisia järjestelyjä, toimivallan harjoittamisoikeus jää lainsäädännön tasolla siinä määrin avoimeksi, että sen voidaan katsoa koskevan perustuslakia eikä sitä voida pitää täysivaltaisuuden kannalta ongelmattomana. Perusteluissa katsotaankin 6 artiklan 3 kohdan koskevan perustuslakia 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. 

Lakivaliokunta toteaa oman toimialansa kannalta, että turvallisuussuunnitelmien osalta on syytä pyrkiä siihen, että niistä ilmenisivät ainakin suunnitelman tarkoittamien tilanteiden johtosuhteiden osalta myös kyseeseen tulevat voimakeinot sekä käytettävissä olevat voimankäyttövälineet. Valiokunta korostaa myös tältä osin, että koska sovellettavat määräykset sekä niiden soveltamistilanteet ovat uusia, tulee niiden vaikutuksia seurata tarkasti. 

Kuolemanrangaistus

Esityksen perustelujen mukaan (HE, s. 172—173) puolustusyhteistyösopimuksen 12 artikla ei anna oikeutta käyttää tuomiovaltaa Suomen alueella. Nato SOFAn VII artiklan 1 kappaleen a kohta antaa tällaisen oikeuden Yhdysvalloille lähettäjävaltiona. Nato SOFAa koskevassa hallituksen esityksessä ja sen käsittelyn yhteydessä käsiteltiin laajasti kysymystä kuolemanrangaistuksen tuomitsemisen kiellosta. Myös lakivaliokunta käsitteli asiaa laajasti Nato SOFAaa koskevassa lausunnossaan (ks. LaVL 2/2024 vp, s. 13—15).  

Nyt käsiteltävän esityksen käsittelyjärjestystä koskevien perustelujen (HE, s. 172—173) mukaan Yhdysvaltojen toimiessa Suomen alueella on Nato SOFAn VII artiklan 1 kappaleen a kohdan mukainen oikeus voimassa. Puolustusyhteistyösopimus ei varsinaisesti laajenna Suomen alueella tapahtuvan tuomiovallan käyttämisoikeuden alaa. Edellä selostettu puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohdan mukainen tuomiovallasta luopuminen sinänsä laajentaa niiden tekojen alaa, jotka voivat tulla Nato SOFAn VII artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaisesti Yhdysvaltojen tuomiovallan käytön piiriin. Siltä osin kuin kyse olisi sellaista teoista, joihin liittyisi kuolemanrangaistuksen uhka, Suomi voi käyttää puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaista oikeuttaan peruuttaa tuomiovallasta luopuminen kuolemanrangaistuksen uhkan vuoksi. Merkityksellistä on myös se, että Nato SOFAn yhteydessä tehty noottienvaihto koskee sanamuotonsa mukaisesti myös puolustusyhteistyösopimusta (noottienvaihdon merkityksestä, ks. LaVL 2/2024 vp, s. 14—15). Esityksen perustelujen mukaan edellä selostettu huomioon ottaen 12 artiklan 1 ja 2 kohta ei laajenna kuolemanrangaistuksen kieltoon liittyviä kysymyksiä siitä, miten ne on käsitelty Nato SOFAssa. 

Lakivaliokunta ei ole arvioinut säätämisjärjestykseen liittyviä kysymyksiä vaan arvioi asiaa oman toimialansa kannalta. Edellä selostetun valossa lakivaliokunta pitää nyt käsiteltävän puolustusyhteistyötä koskevan sopimuksen osalta kuolemanrangaistukseen liittyvien kysymysten kannalta käytännössä merkityksellisenä sitä, että Suomi käyttää tarvittaessa 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua peruuttamisoikeuttaan tilanteessa, jossa käsillä olisi kuolemanrangaistuksen uhka. Valiokunta korostaa, että peruuttamisoikeuden käyttöä harkittaessa on otettava huomioon perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet. 

Muita huomiota

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että puolustusyhteistyösopimuksessa tai hallituksen esityksessä ei ole lausuttu rikoksesta epäillyn oikeudesta avustajan käyttöön. Valiokunta toteaa tämän osalta selvyyden vuoksi seuraavaa: Sopimuksen 12 ja 13 artikla sisältävät rikosprosessia koskevia määräyksiä. Suomen osalta määräykset koskevat suomalaista rikosprosessia, joten oikeus avustajaan määräytyy Suomen lainsäädännön mukaisesti. Mahdollista on, että USA soveltaa 12 ja 13 artiklassa myös omaa prosessisääntelyään, jossa säädetään oikeudesta avustajaan. 

Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että Nato SOFAn VII artiklan 9 kappaleen e kohdan mukaan milloin joukkojen tai siviilihenkilöstön jäsentä tai niiden huollettavaa syytetään vastaanottajavaltion tuomiovallan nojalla, hänellä on oikeus saada valitsemansa oikeudellinen avustaja puolustamaan häntä tai saada maksuton tai osittain maksuton oikeudellinen avustaja vastaanottajavaltiossa käsittelyhetkellä voimassa olevien säännösten mukaisesti (HE 90/2023 vp).