Euroopan komissio on 2.12.2022 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomiseen liittyvien rikosten ja seuraamusten määrittelystä (COM(2022) 684 lopullinen). Ehdotettu direktiivi sisältää vähimmäissäännökset unionin rajoittavien toimenpiteiden (pakotteiden) rikkomista koskevien rikosten määritelmistä ja niistä säädettävistä rangaistuksista sekä eräistä niihin liittyvistä asioista. 

Valtioneuvoston kirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 2) direktiiviehdotuksen taustalla on komission katsoma tarve varmistaa, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 29 artiklan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 215 artiklan mukaisesti toteutettujen pakotteiden rikkominen on kaikissa jäsenvaltioissa rangaistavaa ja että rangaistussäännökset täyttävät yhteisen vähimmäistason. Komission mukaan pakotteiden rikkomista koskevissa rikosmääritelmissä ja seuraamuksissa on jäsenvaltioiden kesken merkittäviä eroja. Näitä rikoksia ei komission mukaan myöskään tutkita ja syytetä riittävän tehokkaasti. Komissio korostaa myös tarvetta sille, että EU:n jäsenvaltiot voivat puhua pakoteasioissa yhdellä äänellä, mikä on tullut erityisen ajankohtaiseksi Venäjän Ukrainaan kohdistaman sotilaallisen hyökkäyksen yhteydessä. 

Komission ehdotuksen tavoitteena on myös pyrkiä vahvistamaan unionin pakotteiden rikkomisen osalta kansallisten viranomaisten valmiuksia jäljittää, tunnistaa, jäädyttää ja hallita rikoksella tuotettua omaisuutta tai rikoksentekovälinettä. 

Direktiiviehdotuksen oikeusperustana on SEUT 83 artiklan 1 kohta, jossa olevaa EU-rikosten luetteloa on täydennetty kattamaan unionin rajoitustoimenpiteiden rikkominen neuvoston 28.11.2022 antamalla päätöksellä (EU) 2022/2332. Tämä on mahdollistanut nyt tehdyn direktiiviehdotuksen antamisen. Lakivaliokunta on jo EU-rikosten luettelon täydentämistä koskevasta kirjelmästä antamassaan lausunnossa (LaVL 22/2022 vp, s. 3) pitänyt rikosoikeudellisia seuraamuksia rajoitustoimenpiteiden rikkomisesta lähtökohtaisesti perusteltuina. 

Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin direktiiviehdotuksen tavoitteisiin myönteisesti. On tärkeää, että SEU 29 artiklan tai SEUT 215 artiklan nojalla toteutettavat pakotteet saadaan pantua tehokkaasti täytäntöön. Rikosoikeudelliset seuraamukset rajoittavien toimenpiteiden rikkomisista ovat lähtökohtaisesti perusteltuja.  

Valtioneuvoston kirjelmästä (s. 7) ilmenevin tavoin Suomessa esimerkiksi SEUT 215 artiklan nojalla hyväksyttyjen pakotteiden rikkominen tai sen yritys on kriminalisoitu rikoslain (39/1889) 46 luvun 1—3 §:ssä säännöstelyrikoksina. Suomessa on siis sinällään jo käytössä rikosoikeudelliset seuraamukset, vaikka unionin pakotteita koskevissa neuvoston asetuksissa ei voida niiden oikeusperustan vuoksi edellyttää seuraamusten olevan rikosoikeudellisia. Nyt käsiteltävä direktiiviehdotus edellyttää kuitenkin kirjelmässä selostetuin tavoin muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. 

Direktiiviehdotusta koskevat neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa, ja valtioneuvoston kirjelmästä ilmi käyvin tavoin useat seikat edellyttävät vielä selvittämistä ja tarkistamista neuvotteluiden kuluessa.  

Valtioneuvoston kantaa vastaavasti lakivaliokunta katsoo yleisesti, että direktiiviehdotuksen neuvotteluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota rikosten määritelmien laajuuteen, asianmukaisuuteen ja selkeyteen, rikoshyödyn määritelmään ja oikeushenkilöille määrättäviä seuraamuksia koskeviin velvoitteisiin. Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta katsoo, että neuvotteluissa näihin kysymyksiin tulee pyrkiä löytämään tasapainoisia ratkaisuja, joilla otetaan riittävässä määrin huomioon pakotteiden tehokkaan täytäntöönpanon tarve ja samalla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen kansallisen järjestelmän perusperiaatteita noudattaen. On tärkeää, että neuvotteluissa otetaan huomioon erityisesti unionin sääntelyn oikeasuhtaisuus, rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja sen vaatimus rikosoikeudellisen sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä jäsenvaltioiden kansallisten rangaistusjärjestelmien sisäisen johdonmukaisuuden ja oikeusperinteiden kunnioittaminen. 

Edellä selostettuun liittyen lakivaliokunta kiinnittää seuraavassa huomiota eräisiin direktiiviehdotuksen keskeisiin kysymyksiin. 

Direktiiviehdotuksen 3 artikla sisältää varsinaisen kriminalisointivelvoitteen, jossa määritellään direktiivin soveltamisalaan kuuluvat rikokset. Valtioneuvoston kirjelmän (s. 8) mukaan artiklassa määritellään rangaistaviksi asiallisesti vastaavia tekoja, joita määritellään kielletyiksi neuvoston pakotepäätöksissä. Kirjelmässä (s. 8) esitetyn mukaisesti Suomen voimassa oleva rikoslainsäädäntö täyttää kriminalisointivelvoitteen näiltä osin. Pakotteiden rikkominen on Suomessa rangaistavaa rikoslain (39/1889) 46 luvun 1 §:ssä tarkoitettuna säännöstelyrikoksena, jonka 1 momentin 9 kohdan mukaan rangaistaan SEUT 215 artiklan nojalla annettujen rajoittavien toimenpiteiden vastaisesta toiminnasta. Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 8) lisäksi katsotaan, että direktiiviehdotuksen 3 artikla näyttäisi alustavan tarkastelun perusteella velvoittavan kriminalisoimaan myös sellaisia SEUT 215 artiklan nojalla annettujen pakotesäädösten vastaisia tekoja, joita kaikissa näissä säädöksissä ei ainakaan samoilla sanamuodoilla määritellä rangaistaviksi. Valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan, että tällaisia tekoja säännöstelyrikosta koskeva rikoslain 46 luvun 1 §:n säännös ei välttämättä riittävästi kata. Valiokunta korostaa, että rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen liittyvistä syistä direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa on tärkeää kiinnittää erityistä huomiota direktiiviehdotuksen 3 artiklan sisältämien rikosmääritelmien tarkkarajaisuuteen ja täsmällisyyteen sekä siihen, että ne vastaavat unionissa toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden luonnetta. 

Direktiiviehdotuksen 3 artiklassa tarkoitettujen tekojen tulee lähtökohtaisesti olla tahallisena rangaistavia. Artiklan 3 kohta sisältää kuitenkin määräyksen, jonka mukaan artiklan 2 kohdan a—g alakohdassa tarkoitettu toiminta tulee katsoa rikokseksi myös, jos se täyttää törkeän huolimattomuuden tunnusmerkit. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valiokunta on jo EU-rikosluettelon täydentämistä koskevasta kirjelmästä antamassaan lausunnossa (LaVL 22/2022 vp, s. 5) todennut, että direktiivin valmisteluvaiheessa on huolellisesti arvioitava, onko törkeästä huolimattomuudesta tehdyn teon rangaistavaksi säätämiselle esitettävissä hyväksyttäviä perusteita. Lakivaliokunta uudistaa aiemman näkemyksensä. Direktiivin neuvottelussa törkeää huolimattomuutta koskevaa kriminalisointivelvoitetta on syytä arvioida ottaen huomioon, että huolellisuusvelvoitteiden määrittely voi olla haastavaa pakotenormiston monimutkaisuuden vuoksi ja että huolellisuutta pakotteiden noudattamisessa voi olla mahdollista edistää myös muilla keinoilla. 

Lakivaliokunta on EU-rikosoikeudellisia direktiivejä koskevia ehdotuksia tai niiden täytäntöönpanolainsäädäntöä taikka EU-rikosoikeutta yleisesti arvioidessaan korostanut, että direktiivin neuvotteluvaiheessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että direktiivi ei sisällä sellaisia rangaistusasteikkoihin kohdistuvia vaatimuksia, jotka eivät sovi kansallisen rikoslainsäädännön systematiikkaan, ja että rangaistustasojen määrittelyssä tulee kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallisten rangaistusjärjestelmien sisäistä johdonmukaisuutta (esim. LaVL 17/2022 vp, s. 5—6, LaVL 2/2022 vp, s. 7, LaVM 9/2021 vp, s. 4, LaVL 7/2021 vp, s. 9—10, LaVL 15/2017 vp, s. 4, LaVM 29/2014 vp, s. 3 ja LaVL 16/2013 vp, s. 3—4). 

Direktiiviehdotuksen 5 artiklan mukaan tietyistä teoista tulee voida määrätä vähintään viiden vuoden enimmäisrangaistus. Rikoslain 46 luvun 1 §:ssä tarkoitetun säännöstelyrikoksen rangaistusmaksimi on kaksi vuotta vankeutta ja luvun 2 §:ssä tarkoitetun törkeän säännöstelyrikoksen rangaistusmaksimi neljä vuotta vankeutta. Direktiiviehdotuksen 5 artiklan 3 kohdassa edellytetty viiden vuoden enimmäisrangaistusta koskeva vähimmäismäärä edellyttäisi näin vähintään törkeää säännöstelyrikosta koskevan säännöksen sisältämän rangaistusmaksimin korottamista. Tältä osin on huomattava, että rikoslaissa ei vakiintuneesti ole käytetty viiden vuoden rangaistusmaksimia (ks. LaVM 29/2014 vp, s. 3). Lakivaliokunta katsoo, että direktiivin jatkovalmistelussa on syytä pyrkiä kansallisen rangaistusjärjestelmän sisäisen johdonmukaisuuden säilyttämiseen ja siihen, että esimerkiksi törkeän säännöstelyrikoksen rangaistusmaksimia ei perusteettomasti ja rikoslaissa omaksuttuun systematiikkaan sopimattomalla tavalla jouduta ankaroittamaan. 

Direktiiviehdotuksen 7 artikla sisältää määräyksen oikeushenkilöille määrättävistä seuraamuksista. Artiklan 2 ja 3 kappaleessa oikeushenkilölle määrättävän rahamääräisen seuraamuksen enimmäismäärä sidotaan oikeushenkilön maailmanlaajuista kokonaisliikevaihtoa koskevaan vähimmäisprosenttiosuuteen (1 tai 5 prosenttia). Suomessa oikeushenkilö voidaan tuomita yhteisösakkoon rikoslain 9 luvussa säädettyjen oikeushenkilön rangaistusvastuun edellytysten täyttyessä. Yhteisösakon alin rahamäärä on luvun 5 §:n mukaan 850 euroa ja ylin 850 000 euroa. Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 9) esitetyin tavoin direktiiviehdotuksen 7 artiklan velvoitteet oikeushenkilöille määrättävistä seuraamuksista poikkeavat Suomessa omaksutusta sääntelystä perustavanlaatuisesti. Vastaavankaltainen sääntely on ollut esillä käsiteltäessä direktiiviehdotusta ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin (ks. LaVL 28/2022 vp). 

Yhteisösakon määräytyminen oikeushenkilön liikevaihtoon perustuvan mallin mukaisesti nostaisi yhteisösakon enimmäismäärää erittäin merkittävästi liikevaihdoltaan suurten oikeushenkilöiden suhteen (ks. myös LaVL 28/2022 vp, s. 6). Ylipäänsä direktiiviehdotuksen 7 artiklan voi arvioida johtavan yhteisösakon määräytymisperusteita koskevan sääntelyn erittäin merkittävään muutokseen, joka ei ulota vaikutustaan vain säännöstelyrikoksiin vaan koskisi kaikkia niitä rikoksia, joiden suhteen oikeushenkilön rangaistusvastuu on säädetty mahdolliseksi.  

Lakivaliokunta uudistaa aiemman näkemyksensä (LaVL 28/2022 vp, s. 7) ja katsoo, että yleisellä tasolla yhteisösakon rahamääräisen asteikon korottamiselle saattaisi olla esitettävissä hyväksyttäviä oikeushenkilöiden toiminnassa toteutetun ei-toivotun käyttäytymisen ennalta ehkäisemiseen sekä oikeushenkilöiden toiminnan lainmukaiseen järjestämiseen ja toimintaan liittyvien riskien minimoimiseen liittyviä perusteita. Tämänkaltaiset perustavaa laatua olevat muutokset tulisi kuitenkin tehdä yleisesti oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskevan perusteellisen, sen soveltamiskäytäntöön laajasti perustuvaan tietoon pohjautuvan arvion perusteella. Valiokunta muistuttaa, että se on usein korostanut, että yksittäisen unioni-instrumentin seurauksena ei ole perusteltua lähteä toteuttamaan alaltaan ja vaikutukseltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia (LaVL 28/2022 vp, s. 7, LaVM 21/2018 vp, s. 4, LaVM 13/2020 vp, s. 3 ja LaVM 9/2021 vp, s. 2—3). Lakivaliokunta katsoo, että jatkoneuvotteluissa on syytä kiinnittää huomiota edellä selostettuihin seikkoihin. 

Direktiiviehdotuksen 8 artikla sisältää määräyksen koventamisperusteista ja 9 artikla lieventämisperusteesta. Mainituissa artikloissa säädetyt koventamis- ja lieventämisperusteet vaikuttavat olevan rikoslajispesifejä eli ne koskisivat vain direktiiviehdotuksen 3 ja 4 artiklassa tarkoitettuja rikoksia. Lakivaliokunta toteaa, että se on aiemmassa lausuntokäytännössään suhtautunut rikoslajispesifeihin koventamis- ja lieventämisperusteisiin kielteisesti (LaVL 9/2022 vp, s. 4—5), koska Suomen rikoslaissa omaksutun systematiikan mukaisesti koventamis- ja lieventämisperusteista säädetään yhteisesti kaikkia rikoksia koskien rangaistuksen määräämistä koskevassa rikoslain 6 luvussa. Valiokunta katsoo, että jatkoneuvotteluissa on syytä pyrkiä siihen, että ehdotuksen 8 ja 9 artikla eivät edellytä kansallisessa täytäntöönpanossa rikoslajispesifiä koventamis- ja lieventämisperusteita koskevaa sääntelyä vaan että tällaiset seikat voidaan ottaa huomioon rangaistuksen mittaamista koskevien yleisten säännösten perusteella. 

Direktiiviehdotuksen 9 artiklan mukaan lieventävinä olosuhteina olisi voitava pitää sitä, että rikoksentekijä antaa tietoja, jotka auttavat toimivaltaisia viranomaisia tunnistamaan tai saattamaan muut rikoksentekijät vastuuseen teoistaan tai löytämään todisteita, kun viranomaiset eivät olisi voineet saada näitä tietoja muuten. Rikoslain 6 luvun 6 §:n 3 kohdan nojalla rangaistuksen lieventämisperusteina ovat muun muassa tekijän pyrkimys estää tai poistaa rikoksensa vaikutuksia taikka hänen pyrkimyksensä edistää rikoksensa selvittämistä. Toisen henkilön rikoksen selvittämisen edistäminen ei kuitenkaan ole Suomessa sellaisenaan lieventämisperuste. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole täysin selvää, edellyttäisikö direktiivi säätämään nimenomaisesti tällaisesta lieventämisperusteesta. Kysymystä tällaisen seikan huomioon ottamisesta rangaistusta lieventävänä seikkana voidaan pitää periaatteellisena. Lisäksi sellaiseen voi käytännössä liittyä annettujen tietojen oikeellisuuteen liittyviä ongelmia. Lakivaliokunta katsoo, että jatkoneuvotteluissa on syytä pyrkiä siihen, että säännös olisi tältä osin harkinnanvarainen. Edellä todetuin tavoin valiokunta katsoo, että yksittäisen unioni-instrumentin seurauksena ei ole perusteltua lähteä toteuttamaan alaltaan ja vaikutukseltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia, jollaisesta toisen rikoksen selvittämisen edistämisen omaksumisessa lieventämisperusteeksi olisi kysymys. 

Direktiiviehdotuksen 10 artiklan mukaan siinä viitattuihin rikoksiin liittyviä varoja tai taloudellisia resursseja, joihin sovelletaan unionin rajoittavia toimenpiteitä, pidetään varojen takaisinhankintaa ja menetetyksi tuomitsemista koskevassa direktiivissä tarkoitettuna rikoshyötynä. Viimeksi mainittua, komission 25.5.2022 antamaa niin sanottua konfiskaatiodirektiiviehdotusta (ks. U 73/2022 vp) koskevat neuvottelut ovat kesken. Valiokunnan saaman selvityksen ehdotettu 10 artikla vaikuttaa laajemmalta kuin konfiskaatiodirektiiviehdotukseen ja voimassa olevaan EU-lainsäädäntöön sisältyvä rikoshyödyn määritelmä. 

Valtioneuvoston kirjelmästä (s. 10) ilmi käyvin tavoin kansallisen lainsäädännön osalta on epäselvää, voitaisiinko 10 artiklassa tarkoitettua omaisuutta pitää kokonaisuudessaan rikoslain 10 luvun 2 §:n 1 momentin mukaisena rikoksen tuottamana taloudellisena hyötynä. Kysymys saattaa olla pikemminkin RL 10 luvun 5 §:n 2 momentin mukaisesta rikoksen kohteesta, joka voidaan harkinnanvaraisesti tuomita valtiolle menetetyksi säännöksessä tarkemmin säädetyin edellytyksin ja luvun 6 §:ssä säädetyin rajoituksin. Tältäkin osin on epäselvää, täyttäisikö kansallinen lainsäädäntö ehdotuksen 10 artiklan vaatimukset, joten artikla saattaa edellyttää muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston kannassa todettuun näkemykseen siitä, että jatkoneuvotteluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota muun muassa rikoshyödyn määritelmään. On myös syytä varmistua siitä, että sääntely on linjassa muun EU-oikeuden, erityisesti valmisteilla olevan konfiskaatiodirektiivin, kanssa.  

Direktiiviehdotuksen 3 artiklan 5 kohta sisältää asianajosalaisuuteen liittyvät määräykset. Valiokunta painottaa, että oikeusalan ammattilaisia ei tule velvoittaa ilmoittamaan tietoja, jotka he ovat saaneet oikeudenkäyntiasiamies- tai oikeudenkäyntiavustajatehtävissään. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotuksen 3 artiklan 5 kohdan sanamuoto ei vaikuta kattavan kaikkien tuomioistuinmenettelyjen yhteydessä saatuja tietoja. Direktiivin jatkovalmistelussa on syytä varmistua siitä, että direktiivissä turvataan asianajosalaisuus asianmukaisesti ja riittävästi kaikissa tilanteissa.