VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Pääasiallinen sisältö
Euroopan unionin komissio antoi 30 päivänä toukokuuta 2018 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 768/2005, (EY) N:o 1967/2006 ja (EY) N:o 1005/2008 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1139 muuttamisesta kalastuksenvalvonnan osalta (COM(2018) 368 final).
Komission laatiman vaikutustenarvioinnin (SWD(2018) 280 final) mukaan ehdotuksen päätavoitteet ovat tehdä unionin kalastuksenvalvontajärjestelmä tehokkaammaksi ja vaikuttavammaksi sekä saattaa valvontajärjestelmä ajantasaiseksi vuonna 2013 uudistetun yhteisen kalastuspolitiikan kanssa. Komission mukaan uudistetun kalastuspolitiikan säännösten valvomiseen ei ole riittävästi keinoja. Nykyinen säädöskehys on monimutkainen ja epämääräinen, kalastusta koskevaa tietoa ei kerätä tarpeeksi ja täytäntöönpanosäännöksillä ei ole riittävää pelotevaikutusta.
Neuvoston valvonta-asetus
Neuvoston valvonta-asetusta ehdotetaan yksinkertaistettavaksi siten, että kalastusalukset ryhmiteltäisiin valvonnan tarkoituksiin kahteen ryhmään: alle 12-metriset ja vähintään 12-metriset. Tämä vastaa Suomessa käytössä olevaa kalastusalusrekisterin ryhmittelyä rannikkoaluksiin ja avomerialuksiin. Käytännössä muutos merkitsee, että asetuksesta poistetaan erityissäännöksiä, jotka ovat koskeneet muita alusryhmiä. Esimerkiksi 12—15 metriä pitkien alusten poikkeukset koskien alukselle asennettua seurantalaitetta (esim. satelliittiyhteyttä käyttävä radiolaite) poistettaisiin.
Alle 12 metriä pitkille aluksille säädettäisiin velvoite käyttää seurantalaitteita, jotka mahdollistavat aluksen paikantamisen ja liikkeiden seuraamisen. Seurantalaitteen ei kuitenkaan tarvitsisi olla asennettuna alukseen, vaan se voisi olla mobiililaite. Lisäksi alle 12-metrisille aluksille esitetään velvoite siirtyä käyttämään sähköistä kalastuspäiväkirjaa, jonka tiedot tulisi toimittaa viranomaisille aina ennen satamaan saapumista. Vähintään 12-metristen alusten tulisi toimittaa vastaavat tiedot vähintään kerran päivässä ja mahdollisuuksien mukaan jokaisen vedon jälkeen sekä aina ennen satamaan saapumista. Vapautus pienten saaliserien ilmoittamisesta poistettaisiin. Velvoite toimittaa sähköinen purkamisilmoitus 24 tunnin kuluessa saaliin purkamisesta koskisi esityksen mukaan kaikkia aluksia koosta riippumatta.
Nykyisin vain monivuotisten suunnitelmien kattamien lajien kalastuksessa vaadittava saaliin maihintuonnin ennakkoilmoitus ulotettaisiin koskemaan kaikkea vähintään 12-metrisillä aluksilla harjoitettavaa kalastusta. Ennakkoilmoitusta voitaisiin edellyttää unionin aluksilta myös purettaessa saaliita kolmannen maan satamiin. Lisäksi komissio esittää valtuutta säätää delegoiduilla asetuksilla, että määrätyissä kalastuksissa ennakkoilmoitusvelvoite koskisi myös alle 12-metrisiä aluksia.
Saaliin poisheittokiellon valvomiseksi komissio esittää aluksille asennettavaa kameravalvontaa. Valvonnan kohteeksi otettavat kalastukset ja alukset määriteltäisiin riskiperusteisesti alueellisissa erityisissä valvonta- ja tarkastusohjelmissa. Kalastuskapasiteetin valvomiseksi tietyille aluksille esitetään jatkuvaa moottoritehon mittaamista sitä varten asennettavilla laitteilla. Tämä koskisi muun muassa troolikalastusaluksia, joiden moottoriteho ylittää 221 kilowattia.
Saaliiden punnitsemista koskevia sääntöjä esitetään muutettaviksi siten, että kaikki saaliit olisi punnittava jo satamassa ennen varastoimista, kuljetusta tai myyntiä. Saaliit saisi jatkossa punnita vain sellainen toimija, jonka jäsenvaltion viranomaiset ovat rekisteröineet kalatuotteiden punnitsemiseen. Lajittelemattomat ihmisravinnoksi tarkoitetut saaliit voisi punnita lajeittain vasta kuljetuksen jälkeen, jos ne on ennen kuljetusta punnittu viranomaisten valvonnassa lajittelemattomina. Muuhun kuin ihmisravinnoksi tarkoitetut saaliit saisi punnita satamassa lajittelemattomina, jos jäsenvaltio on ottanut käyttöön komission hyväksymän otantasuunnitelman. Kalan ostoilmoituksissa ja kuljetusasiakirjoissa siirryttäisiin käyttämään yksinomaan sähköistä raportointia.
Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden jäljitettävyyssääntöjen valvonnan tehostamiseksi jäljitettävyystiedot olisi tallennettava sähköisesti. Unionin kalastusalukselta peräisin oleva kalaerä on voitava aina yhdistää siihen alukseen ja purkuerään, josta se on peräisin. Kalastustuote-erän määritelmää kevennettäisiin siten, että eräissä tilanteissa erässä saisi olla sekaisin useita eri kalalajeja. Lisäksi jäljitettävyysvaatimukset esitetään ulotettaviksi myös unionin ulkopuolelta tuotaviin tuotteisiin.
Komissio ehdottaa, että jäsenvaltioilla tulisi olla rekisteröinti- tai lupajärjestelmä vapaa-ajankalastukseen osallistuvien luonnollisten ja oikeushenkilöiden lukumäärän seuraamiseksi. Jäsenvaltioiden tulisi myös järjestää vapaa-ajankalastuksessa saatuja saaliita koskeva tiedonkeruu. Silloin kun kalakannan, kalakantaryhmän tai kalalajin vapaa-ajankalastusta koskee unionin säätämä säilyttämistoimenpide, jäsenvaltioiden tulisi lisäksi varmistaa, että kalastukseen osallistuvat lähettävät viranomaisille sähköiset saalisilmoitukset ja että kalastuksessa käytettäville aluksille olisi rekisteröinti- tai lupajärjestelmä. Ehdotuksen mukaan komissio voisi säätää yksityiskohtaisesti määrättyjen lajien tai kantojen rekisteröinti- tai lupajärjestelmistä, tiedonkeruusta ja saalistiedon toimittamisesta, vapaa-ajankalastuksessa käytettävien alusten seurannasta sekä pyydysten valvonnasta ja merkinnästä.
Yhteisen kalastuspolitiikan rikkomuksia ja niistä määrättäviä seuraamuksia koskevat säännökset koottaisiin neuvoston valvonta-asetukseen, kun nykyisin niitä on useammassa asetuksessa. Hallinnolliset toimet ja sanktiot sääntöjä rikkoneita kohtaan laajenisivat kattamaan kaikki rikkomukset, kun tällä hetkellä vaatimus koskee vain vakavia rikkomuksia. Suomessa hallinnolliset rikkomusmaksut ovat jo käytössä myös muissa kuin vakavissa rikkomuksissa.
Asetukseen esitetään 17 sellaisen teon kuvausta, joita pidettäisiin aina yhteisen kalastuspolitiikan vakavina rikkomuksina. Lisäksi esitetään luetteloa, jonka mukaiset rikkomukset olisivat tulkittavissa vakaviksi rikkomuksiksi tiettyjen kriteerien täyttyessä. Vakaville rikkomuksille esitetään säädettäväksi seuraamusten minimitaso, joka olisi kolme kertaa vakavalla rikkomuksella saatujen kalatuotteiden arvo ja toistuvissa vakavissa rikkomuksissa viisi kertaa kalatuotteiden arvo. Lisäksi vakavien rikkomusten kohdalla sovellettaviin välittömiin täytäntöönpanotoimiin ja pistejärjestelmään esitetään selvennyksiä, joista erään mukaan rannikkovaltio voisi lippuvaltion ohella määrätä pisteitä vakavaan rikkomukseen syyllistyneille.
Komission ehdotuksen mukaan Euroopan kalastuksenvalvontaviraston olisi nykyiseen tapaan ylläpidettävä luetteloa unionin tarkastajista. Komissio esittää, että unionin tarkastajiksi voitaisiin nimetä niin jäsenvaltioiden, komission kuin kalastuksenvalvontavirastonkin virkamiehiä. Unionin tarkastajat voisivat tehdä tarkastuksia jäsenvaltioiden alueella, unionin vesillä ja unionin kalastusaluksilla unionin vesien ulkopuolella.
Muut asetukset
Komissio ehdottaa Euroopan kalastuksenvalvontavirastosta annetun neuvoston asetuksen muuttamista siten, että viraston toimialue kattaisi myös kalastuspolitiikan ulkoisen ulottuvuuden eli käytännössä suhteet kolmansiin maihin. Virasto voisi myös aiempaa laajemmin aloittaa valvonta- ja tarkastustekniikoiden tutkimus- ja kehitystyötä sekä avustaa komissiota viraston tavoitteiden mukaisissa tehtävissä. Komission ehdotuksen mukaan viraston virkamiehet voisivat jatkossa toimia valvonta-asetuksessa tarkoitettuina unionin tarkastajina.
Laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen ehkäisemistä, estämistä ja poistamista koskevaan neuvoston asetukseen (LIS-asetus) tehtäisiin lukuisia teknisluonteisia muutoksia, jotta se muodostaisi neuvoston valvonta-asetuksen kanssa selkeämmän kokonaisuuden. Esimerkiksi vakavien rikkomusten luettelo ja monia muita säännöksiä olisi jatkossa neuvoston valvonta-asetuksessa, johon LIS-asetuksessa olisi tarvittavat viittaukset.
LIS-asetuksessa säädettäisiin myös kalatuotteiden tuonnissa ja viennissä käytettävän saalistodistusjärjestelmän siirtämisestä unionin yhteisessä sähköisessä tietojärjestelmässä toimivaksi. Suomi on useista muista maista poiketen jo ottanut käyttöön sähköisen saalistodistusjärjestelmän. Toisin kuin Suomessa tällä hetkellä, muutoksen jälkeen sähköisen tietojärjestelmän käyttö olisi kalantuojille pakollista.
Itämeren turska-, silakka- ja kilohailikantoja koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta kumottaisiin kalastuspäiväkirjoja koskevat säännökset, jotka ovat merkinneet poikkeamaa valvonta-asetuksen kalastuspäiväkirjoja koskevista säännöksistä. Välimeren kalavarojen kestävää hyödyntämistä koskevista hoitotoimenpiteistä annetusta neuvoston asetuksesta kumottaisiin vastaavasti eräitä vapaa-ajankalastusta ja jälleenlaivausta koskevia säännöksiä.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto pitää vaikuttavaa ja kustannustehokasta kalastuksenvalvontaa välttämättömänä ja tärkeänä osana yhteistä kalastuspolitiikkaa kestävien kalakantojen turvaamiseksi. Kalastuksenvalvonta tulee sopeuttaa kunkin alueen ja kalastusmuodon erityispiirteisiin. Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteisiin nähden ylimitoitettuja, kustannuksia lisääviä kaikille pakollisia vaatimuksia ja menetelmiä ei tule ottaa käyttöön.
Valtioneuvosto pitää saaliin poisheittokieltoa tärkeänä osana nykyistä kalastuspolitiikkaa. Saaliin poisheitto ei kuitenkaan ole ongelma Suomen harjoittamassa lohen, silakan tai kilohailin kalastuksessa. Valtioneuvosto suhtautuu kielteisesti komission ehdottaman, aluksille asennettavan poisheittokieltoa koskevan kameravalvonnan käyttöönottoon Itämerellä.
Valtioneuvosto tukee esityksiä paperimuotoisen raportoinnin muuttamisesta pelkästään sähköiseksi muun muassa kalastuksessa, kalatuotteiden jäljitettävyydessä ja ulkomaankaupan saalistodistusjärjestelmässä. Rannikkoalusten mobiiliseurantaa valtioneuvosto ei pidä tarpeellisena, joskaan ei mahdottomana toteuttaa. Rannikkokalastuksen sähköistä kalastuspäiväkirjaa ja mobiiliseurantaa koskevat säännökset tulee toteuttaa elinkeinon kannalta mahdollisimman joustavalla ja kustannustehokkaalla tavalla.
Valtioneuvoston tavoitteena on, että saaliin punnitsemista ja punnitsijoiden rekisteröintiä koskevat ratkaisut eivät aiheuta toimintaa häiritseviä tai kustannuksia lisääviä vaikutuksia. Valtioneuvosto pyrkii myös siihen, että moottoritehon seurantalaitteita ei velvoiteta asentamaan aluksille, sillä kalastuksen kestävyys varmistetaan ensi sijassa kalastuskiintiöin, eikä kalastusaluksen moottoriteholla siten ole Itämeren oloissa merkitystä.
Valtioneuvosto katsoo, että vapaa-ajankalastuksen valvontaan ei ole toivottavaa asettaa Suomelle uusia velvoitteita. Valtioneuvosto pyrkii toissijaisesti siihen, että toteutuessaan komission esittämistä uusista vapaa-ajankalastusta koskevista esityksistä ei aiheudu merkittävästi lisää kustannuksia tai byrokratiaa. Niiltä osin kuin komission esitykset ovat toteutettavissa kohtuullisin muutoksin Suomessa jo käytössä oleviin menettelyihin, Suomi voi osoittaa joustavuutta asiassa.
Kalastuksenvalvonnan kustannukset tulee voida kattaa mahdollisimman laajasti Euroopan meri-ja kalatalousrahastosta, jota koskeva asetusehdotus tulee käsittelyyn samaan aikaan valvontaa koskevien asetusten muutosehdotuksen kanssa.
Komissiolle siirrettävää toimivaltaa koskevien esitysten osalta valtioneuvosto katsoo, että siltä osin kuin säädösvallan siirto on perusteltua, valtuutussäännösten tulee olla riittävän selkeitä, tarkkarajaisia ja tarkoituksenmukaisia niin sisällön kuin ajallisen rajauksenkin osalta. Valinta delegoidun säädösvallan siirron ja täytäntöönpanomenettelyn välillä tulee olla perusteltu, ja delegoituja säädöksiä voidaan käyttää vain yleisesti sovellettavien sitovien säädösten antamista varten.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta toteaa, että komission ehdotuksen päätavoitteet ovat tehdä unionin kalastuksenvalvontajärjestelmä tehokkaammaksi ja vaikuttavammaksi sekä saattaa valvontajärjestelmä ajantasaiseksi vuonna 2013 uudistetun yhteisen kalastuspolitiikan kanssa. Komission mukaan uudistetun kalastuspolitiikan säännösten valvomiseen ei ole riittävästi keinoja, ja lisäksi nykyinen säädöskehys on komission mukaan monimutkainen ja epämääräinen, kalastusta koskevaa tietoa ei kerätä tarpeeksi ja täytäntöönpanosäännöksillä ei ole riittävää pelotevaikutusta.
Komission ehdotuksen mukaan alle 12 metriä pitkät alukset velvoitettaisiin käyttämään seurantalaitteita, jotka mahdollistavat aluksen paikantamisen ja liikkeiden seuraamisen. Seurantalaitteen ei kuitenkaan tarvitsisi olla asennettuna alukseen, vaan se voisi olla mobiililaite. Lisäksi alle 12-metrisille aluksille esitetään velvoite siirtyä käyttämään sähköistä kalastuspäiväkirjaa, jonka tiedot tulee toimittaa viranomaisille aina ennen satamaan saapumista.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että jos alle 12-metristen alusten liikkeiden seurantavelvoite tulee voimaan, se koskee Suomessa yli 3 000:ta rannikkoalusta, ja velvoite ilmoittaa sähköisen kalastuspäiväkirjan tiedot ennen satamaan saapumista on pienimuotoisessa kalastuksessa lisävelvoite, joka hankaloittaa kalastajan työtä. Valiokunta pitää rannikkoalusten mobiiliseurantaa Suomen olosuhteisiin ylimitoitettuna toimenpiteenä. Valiokunta painottaa, että jos rannikkokalastuksen sähköistä kalastuspäiväkirjaa ja mobiiliseurantaa koskevat säännökset päätetään toteuttaa, on ne toteutettava elinkeinon kannalta mahdollisimman joustavalla ja kustannustehokkaalla tavalla.
Saaliiden punnitsemista koskevia sääntöjä esitetään muutettaviksi siten, että kaikki saaliit olisi punnittava jo satamassa ennen varastoimista, kuljetusta ja myyntiä. Saaliit saisi jatkossa punnita vain sellainen toimija, jonka jäsenvaltion viranomaiset ovat rekisteröineet kalatuotteiden punnitsemiseen. Valiokunta pitää saaliiden punnituksen järjestämistä satamassa rekisteröityjen punnitsijoiden toimesta ongelmallisena varsinkin pienimuotoisessa kalastuksessa, jossa kalastaja tuo saaliin omaan rantaan. Punnitsemisvaatimus pakottaa uusiin, kustannuksia merkittävästi lisääviin toimintamalleihin myös troolikalastuksessa, jossa lajittelemattomat silakka- ja kilohailisaaliit siirretään usein suoraan kalastusalukselta kuljetusajoneuvoihin ja punnitaan vasta määränpäässä. Valiokunta katsookin, että saaliin punnitsemista ja punnitsijoiden rekisteröintiä koskevat ratkaisut on toteutettava siten, etteivät ne aiheuta toimintaa häiritseviä tai kustannuksia lisääviä vaikutuksia.
Saaliin poisheittokiellon valvomiseksi komissio esittää aluksille asennettavaa kameravalvontaa. Valvonnan kohteiksi otettavat kalastukset ja alukset määriteltäisiin riskiperusteisesti alueellisissa erityisissä valvonta- ja tarkastusohjelmissa. Kalastuskapasiteetin valvomiseksi tietyille aluksille esitetään jatkuvaa moottoritehon mittaamista sitä varten asennettavilla laitteilla. Tämä koskisi muun muassa troolikalastusaluksia, joiden moottoriteho ylittää 221 kilowattia. Valiokunta pitää saaliin poisheittokieltoa tärkeänä osana nykyistä kalastuspolitiikkaa. Saaliin poisheitto ei kuitenkaan ole ongelma Suomen harjoittaman lohen, silakan tai kilohailin kalastuksessa. Kalastusaluksille asennettava kameravalvonta ja moottoritehon seurantalaitteet aiheuttaisivat sekä käynnistysvaiheen investointikustannuksia että tarpeen seurata kameratallenteita ja huoltaa laitteita. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kalastuksen kestävyys varmistetaan ensi sijassa kalastuskiintiöin ja muilla valvontatoimilla eikä kalastusaluksen moottoriteholla ole tässä suhteessa merkitystä Itämeren oloissa. Valiokunta suhtautuukin kielteisesti ehdotettuun kameravalvontaan ja velvoitteeseen asentaa moottoritehon seurantalaitteita aluksiin.
Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioilla tulee olla rekisteröinti- tai lupajärjestelmä vapaa-ajankalastukseen osallistuvien luonnollisten ja oikeushenkilöiden lukumäärän seuraamiseksi. Jäsenvaltioiden tulee myös järjestää vapaa-ajankalastuksessa saatuja saaliita koskeva tiedonkeruu. Silloin kun kalakannan, kalakantaryhmän tai kalalajin vapaa-ajankalastusta koskee unionin säätämä säilyttämistoimenpide, jäsenvaltioiden tulee lisäksi varmistaa, että kalastukseen osallistuvat lähettävät viranomaisille sähköiset saalisilmoitukset ja että kalastuksessa käytettäville aluksille olisi rekisteröinti- ja lupajärjestelmä. Valiokunta toteaa, että Suomessa on kansainvälisesti verrattuna kattava vapaa-ajankalastusta koskeva kalastuksenhoitomaksurekisteri sekä Luonnonvarakeskuksen keräämä tieto vapaa-ajankalastuksen saaliista. Komission esitys vapaa-ajankalastuksen valvomiseksi on kuitenkin ongelmallinen muun muassa sen johdosta, että kalastuksenhoitomaksurekisterissä ovat vain 18—64-vuotiaat eikä Ahvenanmaalla ole vapaa-ajankalastajia koskevaa rekisteriä. Lisäksi huomattava osa maksuvelvollisista jättää maksun maksamatta puutteellisen valvonnan ja pienten sanktioiden takia. Valiokunta katsoo, että mahdolliset muutokset tulee toteuttaa siten, että ne edellyttävät vain kohtuullisia muutoksia Suomessa jo käytössä oleviin menettelyihin. Valiokunta painottaa lisäksi, ettei vapaa-ajankalastusta koskevista esityksistä saa muiltakaan osin aiheutua merkittävästi lisää kustannuksia tai byrokratiaa.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kalastuksenvalvonnan kustannukset katetaan mahdollisimman laajasti Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta.
Lopuksi valiokunta toteaa, että vaikuttava ja kustannustehokas kalastuksenvalvonta on välttämätön ja tärkeä osa yhteistä kalastuspolitiikkaa, jolla pyritään turvaamaan kalakantojen kestävyys. Kalastuksenvalvonta on kuitenkin sopeutettava kunkin alueen ja kalastusmuodon erityispiirteisiin, ja yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteisiin nähden ylimitoitettuja kaikille pakollisia vaatimuksia ja menetelmiä ei tule ottaa käyttöön.