VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Eurooppalaisen ilmastolakiasetuksen mukaan komission tulee antaa lainsäädäntöehdotus EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteen asettamiseksi puolen vuoden sisällä siitä, kun Pariisin ilmastosopimuksen mukainen ensimmäinen maailmanlaajuinen tilannekatsaus on pidetty. Tilannekatsaus järjestään osana Dubain ilmastokokousta joulukuussa 2023. Komission arvioidaan antavan EU:n 2040 ilmastotavoitteen asettamisesta tiedonanto ja vaikutustenarvioasiakirja alkuvuodesta 2024. Tässä vaiheessa on epäselvää, miten ja milloin komission tiedonannon pohjalta päätetään EU:n 2040 ilmastotavoitteesta.
Valtioneuvoston kanta
Lähtökohdat
Suomi pitää tärkeänä, että komissio valmistelee EU:n ilmastolain mukaisesti ehdotuksensa EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteeksi ja että se tarkastelee tässä yhteydessä kattavasti eri sektoreiden päästövähennyspotentiaalia.
EU:n 2040 ilmastotavoitteen tason tulee Suomen näkemyksen mukaan olla linjassa ja siten johdonmukaisesti ja uskottavasti tukea EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamista vuoteen 2050 mennessä. Lisäksi tavoitteen tulee olla linjassa Pariisin sopimuksen ilmastotavoitteiden kanssa ja perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Suomi katsoo, että 2040 ilmastotavoitteen pääpainon tulee olla päästövähennyksissä.
Suomi korostaa, että johdonmukainen ja pitkäjänteinen EU:n ilmastopolitiikka luo pohjan tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittaville merkittäville ja oikea-aikaisille investoinneille sekä teknologioiden kehittämiselle. Lisäksi sillä voidaan edistää myös EU:n kriisivarautumista ja resilienssiä.
Suomi korostaa, että valmistelutyössään komission on tärkeä kiinnittää huomiota ilmastotoimien kustannustehokkuuteen myös pidemmällä aikajänteellä, jäsenmaakohtaisiin vaikutuksiin, hiilivuotoriskin hallintaan sekä kansainvälisten joustojen rajoitettuun rooliin. Tiedonannon tulisi antaa mahdollisimman selkeä kuva vuoden 2030 jälkeisen ajan ilmasto- ja energialainsäädäntökehikosta, jotta jäsenvaltiot voisivat myös itse arvioida kansallisia vaikutuksia. Lisäksi Suomi korostaa, että taloudellisia vaikutuksia arvioidessaan komission tulisi huomioida myös ne kustannukset joita aiheutuisi, mikäli ilmastotoimissa ei edettäisi Pariisin sopimuksen tavoitteiden mukaisesti.
EU:n 2040 ilmastotavoitteen saavuttamiseen liittyvä ilmasto- ja energia-arkkitehtuuri Suomi korostaa, että EU:n 2040 ilmastotavoitteen asettamisen yhteydessä on tärkeää huolellisesti harkita EU:n nykyisen ilmasto- ja energianlainsäädäntökehikon tarkoituksenmukaisuutta ja toimivuutta. Suomi pitää tärkeänä, että komissio tarkastelisi erilaisia vuoden 2030 jälkeisen ajan lainsäädäntökehikon vaihtoehtoja.
Säädöskehikon vaihtoehtoja arvioitaessa on tärkeää arkkitehtuurin selkeys, mikä loisi osaltaan ennakoitavuutta päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien merkittävien investointien varmistamiseksi. Ottaen huomioon päästövähennyksien edistyminen ja teknologian eritahtinen kehitys, Suomi pitää tärkeänä, että tuleva, vuoden 2030 jälkeisen ajan ilmasto- ja energia-arkkitehtuuri sisältää riittäviä säädöskehikon joustoelementtejä ilmastotoimiin liittyvien kustannuspaineiden hillitsemiseksi.
Suomi katsoo, että 2040 säädöskehikossa pääpainon tulee pysyä päästövähennyksissä.
Samalla tulee kuitenkin myös luoda riittäviä EU-tason velvoitteita ja kannustimia hiilinielujen aikaansaamien poistumien kasvattamiseksi sekä teknisten nielujen käyttöönotolle mahdollistamaan EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamisen vuoteen 2050 mennessä. Komission tarkastelussa pääpainon tulee olla kustannustehokkaissa ja vaikuttavissa ratkaisuissa. Ratkaisujen arvioinnissa tulee huomioida saavutettavien päästövähennysten ja hiilinielujen vahvistamisen lisäksi vaikutukset yhteiskunnan eri sektoreille sekä ympäristöön ja luonnon monimuotoisuuteen.
Suomi korostaa myös teknologianeutraalisuuden tärkeyttä ilmastotavoitteiden saavuttamisessa ja EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) artiklan 194 mukaista jäsenvaltioiden oikeutta valita oma energiapalettinsa sekä huomioida riittävästi kansalliset erityispiirteet.
Päästökauppa
Suomi katsoo, että päästökaupan tulee pysyä EU:n ilmastopolitiikan keskiössä myös jatkossa, sillä päästökauppa mahdollistaa päästöjen vähentämisen mahdollisimman kustannustehokkaasti ja ennakoitavasti koko EU:n alueella. Päästökauppa mahdollistaa EU:n laajuisen, toimivaan markkinaan perustuvan päästöjen hinnoittelun. Siten Suomi suhtautuu avoimesti EU:n päästökaupan vahvistamiseen ja edelleen kehittämiseen.
Nykyinen taakanjakosektori ml. maatalous
Suomi katsoo, että taakanjakoasetus nykymuodossaan ja BKT/asukas perusteisella jäsenmaakohtaisen velvoitteen asettamismetodilla ei edistä kustannustehokkaasti ja kestävästi siirtymää kohti EU:n ilmastoneutraaliutta. Suomi korostaa, että EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi on jäsenmaiden velvoitteiden välisten erojen merkittävästi kavennuttava jo vuoteen 2040 mennessä, mikäli taakanjakoasetus säilyy.
Suomi pitää tärkeänä arvioida, missä määrin taakanjakosektorin päästöjen vähentäminen voisi edetä uuden jakelijoiden päästökaupan (ETS2) ja sen tehostamisen kautta.
Suomi on avoin tarkastelemaan arkkitehtuurin muutosta, jolla taakanjakosektorin maatalouden päästöt siirretäisiin maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kanssa yhteiseen AFOLU-sektoriin. Ruoantuotanto on maatalouden tärkein tehtävä ja huoltovarmuuden perusta. Vuoden 2030 jälkeisen ajan arkkitehtuuria koskevissa tarkasteluissa tulee huolehtia siitä, että EU:n toiminnasta tehdyssä sopimuksen (SEUT) artiklassa 39 asetetut maatalouden tuottavuutta, maatalousväestön kohtuullista elintasoa, markkinoiden vakautta, tarvikkeiden saatavuutta ja kohtuullisia kuluttajahintoja koskevat EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet eivät vaarannu. Lisäksi tulee huolehtia politiikkajohdonmukaisuudesta EU politiikan eri lohkojen välillä.
Maankäyttösektori
Maankäyttösektorin nielujen vahvistaminen tukee osaltaan ilmastonmuutoksen hillintää. Oikein toteutettuna kasvava ja kestävämmäksi muuttuva biotalous tukee EU:n ilmastoneutraaliuden saavuttamista. Vuoden 2030 jälkeisen ilmastopolitiikan tulee huomioida kestävä uusiutuvien luonnonvarojen käyttö ja teollisuuden puun saatavuus.
Suomi pitää myös tärkeänä tarkastella kannusteita ja laskentasääntöjä, joilla voidaan edistää erityisesti bioperäisen hiilidioksidin talteenottoa, hyödyntämistä ja varastointia. Sääntöjen tulee kannustaa kestävään biotalouteen ja uusiin ratkaisuihin, joissa biogeenistä hiiltä voidaan varastoida pysyvämmin esimerkiksi pitkäikäisiin tuotteisiin.
Suomen maankäyttösektorin velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa muihin EU-maihin. Suomen metsäpolitiikka pidetään kansallisissa käsissä ja metsiin liittyvä EU:ssa valmisteltava sääntely tulee pitää minimitasolla. Suomen metsien hiilinielut eivät voi toimia päästöjen kompensaatioina muille EU:n jäsenvaltioille.
Vapaaehtoiset hiilimarkkinat
Suomi pitää tärkeänä, että post-2030 lainsäädäntökehikko mahdollistaisi myös vapaaehtoisten hiilivähenemä- ja hiilensidontamarkkinoiden läpinäkyvän toiminnan. Vapaaehtoisten toimien ja niiden laskentatapojen tulisi tukea jäsenmaiden EU-velvoitteiden täyttämistä.
Energiatavoitteet
Uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden politiikkatoimien päätarkoituksena on tukea ilmastotavoitteen saavuttamista. Prioriteetti näissä toimissa tulisi olla fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen. Kulutuksen rajoittamisen sijaan, myös energiatehokkuustavoitteiden tulisi ensisijaisesti palvella päästöjen vähentämistä ja huomioida jäsenvaltiokohtaisesti puhtaaseen siirtymään tarvittavat teknologiat.
Meri- ja lentoliikennettä koskevan sääntelyn kehittäminen
Meri- ja lentoliikenteen päästövähennyksiä tulisi edistää ensisijaisesti riittävän määrätietoisin kansainvälisin toimin. Jos määrätietoisia kansainvälisiä toimia saadaan aikaiseksi, tulee merkittävää kaksinkertaista taakkaa EU:n toimissa välttää ja tarvittaessa purkaa.
Muuta
Ilmastonmuutoksen vaikutukset näkyvät eri tavoin jäsenmaissa ja yhteiskunnan eri sektoreilla. Suomi pitää tärkeänä, että sopeutumistoimenpiteistä päätettäisiin kansallisesti ja pitää perusteltuna, että sopeutumiselle ei asetettaisi EU:n hillintätoimien kaltaisia tavoitteita.
Lisäksi Suomi korostaa, että sopeutumista koskevia kustannuksia ei tule käyttää perusteena uuden EU-tason rahoitusinstrumentin perustamiselle. Suomi ei nykytilanteessa kannata lisärahoitusta tai kokonaan uusia EU-tason rahoitus-välineitä.
Suomi korostaa, että EU:n tulee jatkaa aktiivisesti yhteistyötä erityisesti G20-maiden kanssa Pariisin sopimuksen toimeenpanon tehostamiseksi ja riittävän kunnianhimoisten globaalien päästövähennysten varmistamiseksi.
Yhteenvetona Suomelle keskeisimmät alustavat ilmasto- ja energia-arkkitehtuuria koskevat ennakkovaikuttamislinjaukset ovat:
• pääpainon tulisi olla päästövähennyksissä ja päästökaupan kehittämisessä ja vahvistamisessa;• suhtaudumme varauksellisesti taakanjakoasetuksen jatkamiseen nykymuodossa; • suhtaudumme avoimesti LULUCF- ja maataloussektorin yhdistämiseen maankäyttösektoriksi (nk. AFOLU) samalla varmistaen, ettei maankäyttösektoriin kohdistu suhteettoman suurta painetta;
• puhtaiden innovaatioiden roolia tulisi korostaa päästöjen vähentämisessä, mm. luomalla kannustimia teknisille nieluille.
Lisäksi keskeistä on toimien kustannustehokkuus ja teknologianeutraalius.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteesta
Eurooppalaisen ilmastolain mukaan vuodelle 2040 tulee sopia unionin laajuinen ilmastotavoite, jotta varmistetaan EU:n vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttaminen. Tätä varten komission tulee tehdä määräajassa yksityiskohtaiseen vaikutustenarviointiin perustuva lainsäädäntöehdotus eurooppalaisen ilmastolain muuttamiseksi. Lainsäädäntöehdotuksen sijaan komissio on ilmoittanut antavansa vuoden 2024 ensimmäisellä neljänneksellä tiedonannon EU:n 2040 ilmastotavoitteen asettamisesta. Valtioneuvoston kannan mukaan EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteen tulee olla linjassa Pariisin sopimuksen ilmastotavoitteiden kanssa ja perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää valtioneuvoston kantaa ilmastopolitiikan pitkäjänteisyyden ja ennakoitavuuden kannalta perusteltuna. Valiokunta korostaa, että lisäksi tulee huolehtia sääntelyn yleisestä selkeydestä ja johdonmukaisuudesta EU-politiikan eri lohkojen välillä.
Ilmastotieteen näkökulmasta globaalit päästöt ja nielut tulee saada tasapainoon mahdollisimman pian. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että ilmastonmuutoksen suurimmat ongelmat syntyvät fossiilisten polttoaineiden käytöstä, ja ilmastotoimien ensisijaisena tavoitteena tulee olla niiden käytön voimakas vähentäminen. Pääpainon ilmastotavoitteissa tulee näin ollen olla valtioneuvoston kannassa esitettyjen keskeisten ennakkovaikuttamislinjausten mukaisesti päästövähennyksissä ja päästökaupan kehittämisessä ja vahvistamisessa. Ilmastotoimet tulee hallitusohjelman mukaisesti toteuttaa taloudellisesti, ekologisesti, sosiaalisesti ja alueellisesti kestävällä ja oikeudenmukaisella tavalla. Ilmastotavoitteet saavutetaan parhaiten noudattamalla EU:n lainsäädäntöön kirjattua kustannustehokkuuden periaatetta. EU:n ilmastotoimien valmistelussa on myös välttämätöntä kiinnittää huomiota hiilivuotoriskin hallintaan ja arvioida toimien globaaleja vaikutuksia kansainvälisessä kilpailuympäristössä.
EU:n ilmastotavoitteet ja suomalainen maa- ja metsätalous
Kuten hallitusohjelmassa todetaan, turvaavat suomalainen maaseutu, maatalous ja metsät kansalaisten hyvinvointia ja ovat koko yhteiskunnan peruspilareita. Niiden merkitys korostuu muuttuneessa turvallisuusympäristössä entisestään. Suomessa maa- ja metsätalous ovat myös niitä toimialoja, joilla ilmastonmuutoksen vaikutukset ovat tuntuvia jo tällä hetkellä ja myös tulevaisuudessa. Ruoantuotantojärjestelmien haavoittuvuus ja ruokaturva korostuvat sekä Pariisin ilmastosopimuksessa että kansallisessa ilmastolaissa. Ruoantuotanto on maatalouden tärkein tehtävä ja huoltovarmuuden perusta, kuten myös valtioneuvoston selvityksessä hyvin todetaan. Suomen tulee kaikissa tilanteissa huolehtia elintarvikkeiden huoltovarmuudesta ja kantaa näin omalta osaltaan vastuuta myös eurooppalaisen ja kansainvälisen ruokaturvan parantamisesta. EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 39 artiklan mukaan EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on lisätä maatalouden tuottavuutta ja taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso, vakauttaa markkinat, varmistaa tarvikkeiden saatavuus sekä taata kohtuulliset kuluttajahinnat. EU:n ilmastosääntelyn vuoden 2030 jälkeistä aikaa koskevissa tarkasteluissa tulee huolehtia siitä, että edellä mainitut EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet eivät vaarannu.
Maatalouden ilmastotoimia voidaan osaltaan viedä eteenpäin EU:n yhteisen maatalouspolitiikan kautta, ja nykyinen vuoteen 2027 asti ulottuva tukikausi sisältääkin jo useita ilmastotoimia. Päästövähennysten toteuttamiseksi kustannustehokkaasti tukivaroja tulisi kohdentaa kuitenkin nykyistä paremmin erityisesti aktiivisesti ruokaa tuottavien tilojen käyttöön. Tämä edistäisi sekä päästövähennyksiä, tuottavuutta että ruokaa tuottavien tilojen kannattavuutta. Maa- ja metsäta-lousvaliokunta pitää tärkeänä, että EU:n yhteisen maatalouspolitiikan seuraavan tukikauden valmisteluun vaikutetaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Huomiota tulee tällöin kiinnittää erityisesti ilmastotoimien ja tukipolitiikan vaikutuksiin aktiivisesti ruoantuotannossa toimivien tilojen kannattavuuteen sekä ruoan kuluttajahintoihin. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan kautta ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista toteuttaa kaikkia maatalouden ilmastonmuutoksen hillintä- tai sopeutumistoimenpiteitä, vaan myös kansallisia toimenpiteitä tulee olla mahdollisuus ottaa käyttöön.
Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi on avoin tarkastelemaan muutosta niin sanottuun AFOLU-sektoriin (agriculture, forestry and land use), jossa maatalous- ja maankäyttösektorin päästöjä ja poistumia tarkasteltaisiin samassa kokonaisuudessa. Tällä hetkellä maatalouden ilmastoimia tarkastellaan osana sekä taakanjako- että maankäyttösektoria. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että maatalous- ja maankäyttösektorin päästöjen laskentaan liittyvät epävarmuudet ovat suuremmat kuin päästökaupan ja taakanjakosektorin muilla laskentaluokilla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi vain kolmannes jäsenmaista raportoi muutokset maaperän hiilivarastossa. Onkin muistettava, että AFOLU-sektorin yhteinen raportointi ei muuttaisi päästöjen tasoa, sillä jo nyt raportoinnissa käytetään AFOLU-sektorille luotuja ohjeita. Maatalouden osalta muutos voisi edistää kokonaisuuden tarkastelua johdonmukaisesti. Tavoitteiden asettamisesta AFOLU-sektorille ja sen sisällä päätettäisiin kuitenkin erikseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että jokainen maa tekee päästöjä vähentäviä ja hiilensidontaa lisääviä toimia niin maataloudessa, metsätaloudessa kuin maankäytössäkin riippumatta maan maankäytön rakenteesta.
Uutena avauksena EU:n komission ilmastopääosasto on pitänyt esillä mahdollisuutta laajentaa päästökauppajärjestelmä koskemaan maataloussektoria. Maatalouden päästöt ovat luonteeltaan hajapäästöjä, joiden mittaamiseen ja verifiointiin liittyy runsaasti epävarmuutta, kuten edellä jo on todettu. Päästökaupan muodostaminen maatalouden kaltaiselle toimialalle on ennalta arvioiden vaikeaa. Mikäli EU:n komissio päätyy ehdottamaan tätä osana vuoden 2040 ilmastotavoitetta, merkittäviä kysymyksiä ovat ainakin soveltamisalan laajuus suhteessa ruoantuotannon arvoketjuun, päästökauppatulojen kohdentaminen maataloussektorille ja päästökaupan suhde muuhun EU:n ilmastoarkkitehtuurin muutokseen. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että mahdollisen päästökaupan laajennuksen vaikutukset maatalouden kannattavuuteen ja ruoan hintaan tulee arvioida huolellisesti.
Maankäyttösektorin nettonielun kehittymisen kannalta keskeisessä asemassa ovat metsien hiilinielut, joita tulee vahvistaa kansallisen ilmastolain ja EU-velvoitteiden mukaisesti kansallisista lähtökohdista käsin. Metsistä saadaan myös uusiutuvaa raaka-ainetta, jolla voidaan korvata fossiilisia raaka-aineita ja materiaaleja. Metsien nielutason ja metsien hiilivarastojen turvaaminen Suomessa ja koko EU:n alueella edellyttävät, että erityistä huomiota kiinnitetään metsien kykyyn edistää niille asetettuja erisuuntaisiakin tavoitteita. Tällöin korostuu metsien sopeutumiskyvyn ja resilienssin tarkastelu. Metsänhoidossa tulee hyödyntää tutkittua tietoa myrskytuhoihin, tuholaisiin ja kuivuuteen sopeutumisesta ja näiden tekijöiden puulajin, taimiaineiston ja maanmuokkaustavan valinnalle asettamista vaatimuksista. Kuten hallitusohjelmassa todetaan, tulee kaikessa metsiin liittyvässä päätöksenteossa ottaa huomioon päätösten alueelliset, taloudelliset, sosiaaliset ja ekologiset ulottuvuudet. Metsiin liittyviä ilmastotoimia tulee voida toteuttaa siten, että ne ovat metsänomistajille taloudellisesti järkeviä eivätkä heikennä kotimaisen metsäteollisuuden toimintaedellytyksiä.
Maankäyttösektorin osalta valtioneuvoston kannassa esitetään kaksi konkreettista keinoa kasvattaa nielua, hiilidioksidin talteenotto ja puutuotteet. Maankäyttösektorin kokonaisuudessa metsätalouden ohella myös maaperäpäästöillä on suuri merkitys. Hallitusohjelman mukaan turvepeltojen päästövähennyspotentiaali hyödynnetään osana kustannustehokkaita toimia ruoantuotannon omavaraisuutta vaarantamatta ja maatalouden kannattavuutta heikentämättä. Ojitettuihin turvemaihin suunnattuja toimia on syytä tarkastella osana laajaa keinovalikoimaa. Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta korostaa myös uusien innovaatioiden ja ratkaisujen merkitystä, jotta voidaan edistää erityisesti bioperäisen hiilidioksidin talteenottoa, hyödyntämistä ja varastointia. Biogeenisen hiilen talteenotto ja varastointi pysyvästi on Suomessa potentiaalinen tapa tuottaa negatiivisia päästöjä.
Vapaaehtoiset hiilimarkkinat
Valtioneuvoston selvityksessä korostetaan vapaaehtoisten hiilivähenemä -ja hiilensidontamarkkinoiden läpinäkyvän toiminnan mahdollistamista. Vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden osalta valmistellaan parhaillaan lainsäädäntökehikkoa hiilenpoistoyksiköiden sertifioimiseksi EU:ssa. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että maatalouden heikossa kannattavuustilanteessa maatalouden ilmastotoimien toteuttamiseen tarvitaan uusia rahoituslähteitä, ja vapaaehtoiset hiilimarkkinat ovat tähän mahdollinen ratkaisu. Valiokunta toteaa, että Suomessa on tällä hetkellä käynnissä neljä Hiilestä kiinni -kehittämishanketta, jotka pilotoivat maa- ja metsätalouden ja maaperän hiilensidonnan ja päästöjen vähentämisen menetelmiä. Hankkeissa arvioidaan laajemmin hiilimarkkinoiden taloudellisia vaikutuksia sekä edistetään hiilikompensaatioita tarjoavien toimijoiden yhteistyötä. Selvitysten pohjalta voidaan paremmin hahmottaa, millainen valtion roolin tulee olla vapaaehtoisilla hiilimarkkinoilla ja niiden tukemisessa.